空間治理體系下廣東省“三舊”改造政策評(píng)述

黃楠 張彬

摘?要：“三舊”改造是廣東省推進(jìn)用地節(jié)約集約利用試點(diǎn)工作的產(chǎn)物，自出現(xiàn)以來經(jīng)歷了十年的演進(jìn)，在省、市、區(qū)層面不斷完善與豐富其政策體系，成了廣東省促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展的重要手段之一。隨著國土空間規(guī)劃時(shí)代的到來，“三舊”改造又有了新要求，本文以空間治理體系為切入點(diǎn)，從治理體系的層次性、主體多元性、差異性、實(shí)體性與均衡性五個(gè)方面對(duì)廣東省“三舊”改造政策進(jìn)行評(píng)述，從而判斷現(xiàn)有政策體系的得失，并提出政策建議。

關(guān)鍵詞：空間治理體系;“三舊”改造政策;廣東省

Abstract："Three-Old" reconstruction is the product of the pilot work of promoting the economical and intensive use of land in Guangdong Province，and it has experienced ten years of evolution since its emergence.It has been one of the important means of promoting urban and rural development in Guangdong province by constantly improving and enriching its policy system at the provincial，municipal and district levels.With the advent of the era of national spatial planning，the "Three-Old" reconstruction has a new requirement，based on the space governance system as the breakthrough point，from the level of governance system，subject pluralism，diversity，substantive and balance the five aspects of Guangdong "Three-Old" reconstruction policy was reviewed，which determine the gain and loss of current policy system，and put forward policy Suggestions.

Key words：Space governance system;"Three-Old" reconstruction policy;Guangdong province

1 “三舊”改造融入空間治理體系

“三舊”改造是2008年國土資源部與廣東省合作，共同推進(jìn)廣東省建設(shè)節(jié)約集約用地試點(diǎn)示范省工作的重要措施。經(jīng)過十年的探索與推進(jìn)，從省、市、區(qū)縣三級(jí)完善政策體系并不斷拓展“三舊”改造內(nèi)涵。而隨著2019年國土空間規(guī)劃體系正式確立，“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”有了穩(wěn)固的基礎(chǔ)，空間治理體系之下的“三舊”改造如何推進(jìn)成了新時(shí)期廣東省的重要議題。

當(dāng)前，“三舊”改造工作雖不包含在國土空間規(guī)劃體系內(nèi)，但卻是空間治理的有力手段?！叭f”改造的主要目標(biāo)是通過改造工作全面促進(jìn)資源節(jié)約集約利用，這也是國土空間治理中關(guān)于建設(shè)用地治理的一部分內(nèi)容。那么，以空間治理體系的主要特征來評(píng)價(jià)廣東省“三舊”改造政策，有益于完善“三舊”改造政策體系，發(fā)掘其優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)其不足。

2 空間治理體系

2013年中共十八屆三中全會(huì)作出了將“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革總目標(biāo)的重大部署;2015年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出了“構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系”的目標(biāo);2016年“十三五”規(guī)劃綱要提出以市縣級(jí)行政區(qū)為單元，建立由空間規(guī)劃、用途管制、差異化績效考核等構(gòu)成的空間治理體系;2019年5月《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》的發(fā)布，明確了國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略性地位和對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，對(duì)于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和促進(jìn)國家空間治理體系與治理能力現(xiàn)代化意義重大。

2.1 空間治理體系概念與定義

2.1.1 空間治理

空間治理脫胎于國家治理，即國家管理者和多元利益相關(guān)方在一個(gè)國家范圍內(nèi)共同行動(dòng)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的合作管理。空間治理是國家治理面向國土空間范圍的部分，以空間資源分配為核心，涉及政府、市場(chǎng)、公眾等多元主體共同參與，協(xié)調(diào)社會(huì)發(fā)展單元不同利益訴求，目的是實(shí)現(xiàn)國土空間的有效、公平和可持續(xù)利用，以及各地區(qū)間相對(duì)均衡的發(fā)展[2]。

2.1.2 空間治理體系

空間治理體系是指利用法規(guī)、規(guī)劃、管制、政策和標(biāo)準(zhǔn)等手段，對(duì)國土空間進(jìn)行管理及對(duì)相關(guān)資源進(jìn)行配置的過程（引文）。依據(jù)《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，空間治理體系包括空間規(guī)劃、用途管制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、差異化績效考核等內(nèi)容。

空間規(guī)劃即國土空間規(guī)劃，是整個(gè)空間治理體系的基礎(chǔ)?，F(xiàn)行國土空間規(guī)劃從規(guī)劃層級(jí)和內(nèi)容類型來看，可以歸納為“五級(jí)三類”，“五級(jí)”是從縱向看，對(duì)應(yīng)我國的行政管理體系，分五個(gè)層級(jí)，就是國家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)。國家級(jí)規(guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略性，省級(jí)規(guī)劃側(cè)重協(xié)調(diào)性，市縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃側(cè)重實(shí)施性?！叭悺笔侵敢?guī)劃的類型，分為總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)的專項(xiàng)規(guī)劃。

用途管制是空間治理的核心，強(qiáng)調(diào)以差異化的政策、規(guī)則管制來實(shí)現(xiàn)空間治理。以國土空間規(guī)劃中“三區(qū)三線”為例，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)保護(hù)紅線及永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線三條控制線內(nèi)治理要素、導(dǎo)向與需求均不同，有必要針對(duì)性的開展差異化用途管制，并從產(chǎn)業(yè)、資金、獎(jiǎng)補(bǔ)措施等方面提供差異化政策支撐。

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是保障體系。依據(jù)2017年6月下發(fā)執(zhí)行的《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》，建立空間監(jiān)管機(jī)制，通過審計(jì)“領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行中央生態(tài)文明建設(shè)方針政策和決策部署情況，遵守自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)情況，自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)重大決策情況”等方面的工作情況，保障空間治理決策層對(duì)治理行為與目標(biāo)進(jìn)度的把控。

差異化績效考核是必要的獎(jiǎng)懲機(jī)制。首先，國土空間具有差異性，“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”三個(gè)區(qū)域中用途管制與政策支撐均不相同，因此需要差異化的績效考核，如生態(tài)空間內(nèi)要強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的績效考核，淡化經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核;其次，差異化績效考核是促進(jìn)國土空間要素均衡分配的支撐條件，是促進(jìn)社會(huì)公平的助力。

2.2 空間治理體系轉(zhuǎn)變

國土空間規(guī)劃時(shí)代，空間規(guī)劃開始由“重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展”向“以人為本”與“生態(tài)文明”轉(zhuǎn)變;由“促增長工具”向“宏觀指導(dǎo)”與“戰(zhàn)略引領(lǐng)”轉(zhuǎn)變;由“局部謀劃”向“整體布局”與“分級(jí)管理”轉(zhuǎn)變。[3]與此同時(shí)，空間治理體系也應(yīng)從重技術(shù)向“技術(shù)、政策、實(shí)施、管理”四位一體轉(zhuǎn)變，從靜態(tài)藍(lán)圖式治理向全規(guī)劃周期動(dòng)態(tài)調(diào)試轉(zhuǎn)變;從“就空間論空間”的邏輯自洽，轉(zhuǎn)向協(xié)同共治，融入國家宏觀治理體系，引入引導(dǎo)、激勵(lì)手段;從自上而下的規(guī)劃逐級(jí)調(diào)控，轉(zhuǎn)向事權(quán)清晰、各司其職的去中心化、扁平化、分布式調(diào)控;從單向的管，轉(zhuǎn)向多元主體參與的協(xié)同共治，推動(dòng)被治理對(duì)象的廣泛、實(shí)質(zhì)性參與。[4]

2.3 空間治理體系特征

結(jié)合空間治理體系的內(nèi)涵與轉(zhuǎn)變趨勢(shì)，空間治理體系主要特征包括：層次性、多元主體性、差異性、實(shí)體性與均衡性。

2.3.1 層次性

空間治理體系要有層次性，且不是簡(jiǎn)單地自上而下的任務(wù)下達(dá)，而是發(fā)揮不同層次特性，綜合治理?？臻g治理體系的層次性與國土空間規(guī)劃的層次性同源，同樣作用于在國家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)五個(gè)層級(jí)上，以宏觀層級(jí)的戰(zhàn)略性、中觀層級(jí)的協(xié)調(diào)性與微觀層級(jí)的實(shí)施性為導(dǎo)向構(gòu)建治理體系。伴隨著空間規(guī)劃在不同層次之間的政策傳導(dǎo)，國家空間戰(zhàn)略的治理理念、政策到具體措施管控的也逐級(jí)具體落實(shí)[2]。

2.3.2 主體多元性

空間治理現(xiàn)代化，關(guān)鍵要突破政府單一主導(dǎo)的管理模式，明晰政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體在空間資源保護(hù)與利用上的權(quán)責(zé)邊界，協(xié)調(diào)多元主體之間的利益關(guān)系與利益矛盾，建立多元主體“共識(shí)構(gòu)建與協(xié)作治理”的制度與機(jī)制[1]。政府主體通過管理、協(xié)調(diào)等方式保證空間資源分配與使用的公平公正性、回應(yīng)分配與使用過程中人們的需求、保障公共空間的配給予公共利益的均衡。市場(chǎng)主體在空間治理中主要作用是提供治理動(dòng)力、激發(fā)空間活力，同時(shí)接受政府與社會(huì)的監(jiān)管，以防資本過于追求利潤而侵害公共利益。社會(huì)主體一方面是空間的實(shí)際使用者，即空間治理的直接受益者，對(duì)空間治理情況能直觀反饋;另一方面，社會(huì)主體具有強(qiáng)大的組織活力和動(dòng)員能力，能夠有效吸納社會(huì)力量參與到公共事務(wù)與社會(huì)服務(wù)之中[2]。

2.3.3 差異性

針對(duì)龐大的國土空間與復(fù)雜的治理要素，空間治理體系要有差異性，主要體現(xiàn)在差異化的政策支持與差異化的績效考核兩個(gè)方面。如前文所述，差異化政策支持基于不同空間的用途管制，差異化績效考核是空間治理體系的組成內(nèi)容。差異性貫穿于空間治理體系的始終，前者作用于空間治理的起點(diǎn)，以差異化政策統(tǒng)領(lǐng)空間規(guī)劃治理的方向;后者作用于尾聲，對(duì)治理工作的效果判定獎(jiǎng)懲。

2.3.4 實(shí)體性

所有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都要落在地理邊界清晰的客觀空間上，需要在特定實(shí)體空間中表征出不同階段的發(fā)展形態(tài)、特征和趨勢(shì)[2]?？臻g治理體系以國土空間為對(duì)象，在國土空間規(guī)劃全面開展的背景下，山、水、林、田、湖、草等生態(tài)要素納入空間治理范疇，生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間與城鎮(zhèn)空間三者終于統(tǒng)一在一套規(guī)劃與治理體系之下?？臻g治理體系中的空間規(guī)劃、用途管制、空間監(jiān)管及績效考核都需要落實(shí)在實(shí)體空間上，而不是停留在圖紙之上。尤其是在現(xiàn)今全國第三次土地調(diào)查基礎(chǔ)上，國土空間規(guī)劃“一張圖”管控的要求下，空間治理體系的實(shí)體性進(jìn)一步增強(qiáng)。

2.3.5 均衡性

空間治理的目的就是在一定空間單元內(nèi)，有序有效地配置國土空間要素，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生[2]。國土空間中城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間與生態(tài)空間“三區(qū)”的均衡分配，其中要素的均衡配置是保障人與自然和諧共生的基礎(chǔ)。把視角拉進(jìn)城鎮(zhèn)空間，政府、市場(chǎng)與社會(huì)多元主體分布其中，三者之間的利益均衡則是促進(jìn)城鎮(zhèn)良性發(fā)展的基礎(chǔ)，其中包括了公共利益保護(hù)與收益分配。

3 廣東省“三舊”改造政策導(dǎo)向

3.1 省級(jí)政策導(dǎo)向

3.1.1 政策歷程

廣東省于2009年出臺(tái)《廣東省人民政府關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見》粵府〔2009〕78號(hào)（以下簡(jiǎn)稱“78號(hào)文”），開展“三舊”改造工作的先試先行。2016年省政府出臺(tái)《關(guān)于提升“三舊”改造水平促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》粵府〔2016〕96號(hào)（以下簡(jiǎn)稱“96號(hào)文”），強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)規(guī)劃管控引導(dǎo)、完善收益分配機(jī)制、改進(jìn)報(bào)批方式、完善部門配套政策、建立健全監(jiān)管機(jī)制、優(yōu)化“工改商”政策。2018年經(jīng)省政府同意，印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)“三舊”改造工作的實(shí)施意見》粵國土資規(guī)〔2018〕3號(hào)，從標(biāo)圖建庫、規(guī)劃保障、項(xiàng)目申請(qǐng)、用地審批、實(shí)施監(jiān)管等方面進(jìn)行了細(xì)致規(guī)定，城市更新政策得到改革性的優(yōu)化調(diào)整。2019年出臺(tái)《關(guān)于深化改革加快推動(dòng)“三舊”改造促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》粵府〔2019〕71號(hào)（以下簡(jiǎn)稱“71號(hào)文”）提出19條針對(duì)性的改革措施，即“兩創(chuàng)新三支持四強(qiáng)化”，對(duì)各市完善城市更新政策，提供基礎(chǔ)支撐。

3.1.2 政策導(dǎo)向

（1）成片連片導(dǎo)向逐漸加強(qiáng)。96號(hào)文中第一個(gè)章節(jié)便是“加強(qiáng)規(guī)劃管控引導(dǎo)，積極推進(jìn)連片成片改造”，并對(duì)成片連片改造項(xiàng)目給予一定的政策紅利;71號(hào)文也明確提出“支持整體連片改造”，從利益平衡、改造方式、公共設(shè)施建設(shè)三個(gè)方面給予支撐和要求。

（2）持續(xù)強(qiáng)化三舊改造對(duì)公益性設(shè)施的落地作用。78號(hào)文中提到“通過統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快商貿(mào)、物流等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)或公益事業(yè)的建設(shè)”，還沒有著重強(qiáng)調(diào);96號(hào)文已明確提出在“工改商”項(xiàng)目中“將不低于該項(xiàng)目用地總面積15%的土地?zé)o償移交政府用于城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)或者其他公益性項(xiàng)目建設(shè)”。71號(hào)文進(jìn)一步豐富了對(duì)公益性項(xiàng)目的支持條款，包括標(biāo)圖建庫審查中，“上蓋物占地比例未達(dá)到30%，改造后用于建設(shè)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育等公益性項(xiàng)目的，可納入標(biāo)圖建庫范圍”;降低用地成本中，“在保障政府收益不受損的前提下，允許以建筑物分成或收取公益性用地等方式替代收繳土地價(jià)款”;同時(shí)加大對(duì)公益性項(xiàng)目的獎(jiǎng)補(bǔ)力度。

（3）持續(xù)簡(jiǎn)化報(bào)批手續(xù)，促進(jìn)歷史用地手續(xù)完善。78號(hào)文簡(jiǎn)化集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地的報(bào)批程序，可不需落實(shí)征地補(bǔ)償、社保和安排留用地;96號(hào)文要“改進(jìn)報(bào)批方式，加快完善歷史用地手續(xù)”;71號(hào)文中更細(xì)致的從標(biāo)圖建庫審查、“三舊”用地報(bào)批、微改造項(xiàng)目行政審批等方面創(chuàng)新審查報(bào)批機(jī)制。

（4）不斷完善利益分配機(jī)制。78號(hào)文創(chuàng)新提出允許利用土地出讓純收益的一定比例支持企業(yè)或村集體發(fā)展;96號(hào)文提出“完善利益共享機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)土地權(quán)利人和市場(chǎng)主體參與改造的積極性”;71號(hào)文則從加大財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)力度、降低改造項(xiàng)目稅收負(fù)擔(dān)兩個(gè)方面進(jìn)一步細(xì)化利益分配機(jī)制。

（5）優(yōu)化標(biāo)圖建庫審查要求，將相鄰多宗地整體入庫的，可以整體核算上蓋物占地比例;支持土地置換后連片改造。71號(hào)文創(chuàng)新規(guī)定：在符合規(guī)劃、權(quán)屬清晰、雙方自愿、價(jià)值相當(dāng)?shù)那疤嵯?，允許“三舊”用地之間或“三舊”用地與其他存量建設(shè)用地進(jìn)行空間位置互換。以拆除重建方式實(shí)施的“三舊”改造項(xiàng)目，可將標(biāo)圖建庫范圍內(nèi)的“三舊”用地進(jìn)行復(fù)墾，復(fù)墾產(chǎn)生的建設(shè)用地規(guī)模和指標(biāo)可用于本項(xiàng)目范圍內(nèi)的非建設(shè)用地，辦理轉(zhuǎn)用手續(xù)后一并實(shí)施改造，也可有償轉(zhuǎn)讓給本市其他“三舊”改造項(xiàng)目使用。

3.2 市級(jí)政策導(dǎo)向

在廣東省政策定調(diào)的基礎(chǔ)上，各市根據(jù)自身特征與操作實(shí)際，分別制定了相應(yīng)的“三舊”改造政策體系：以“三舊”改造（或城市更新）辦法為統(tǒng)領(lǐng)，搭配相應(yīng)政策。

3.2.1 廣州

廣州市以簡(jiǎn)化歷史手續(xù)、微改造為抓手，形成政府主導(dǎo)的改造政策體系：基礎(chǔ)政策由《廣州市城市更新辦法》與“三舊”更新實(shí)施辦法、用地報(bào)批、供地手續(xù)辦理、更新片區(qū)、前期數(shù)據(jù)調(diào)查、資金管理等內(nèi)容的相關(guān)規(guī)定文件構(gòu)成;搭配整村統(tǒng)籌、微改造、數(shù)據(jù)調(diào)查、資金財(cái)稅等方面的配套政策;近期廣州市及各區(qū)新發(fā)布的政策主要針對(duì)于村莊改造成本核算、“三舊”改造稅收等內(nèi)容。

3.2.2 佛山

佛山市以南海區(qū)為試點(diǎn)，形成重點(diǎn)關(guān)注村級(jí)工業(yè)園的政策體系：基礎(chǔ)政策由《城市更新（“三舊”改造）工作的實(shí)施意見》與標(biāo)圖建庫動(dòng)態(tài)調(diào)整、協(xié)議出讓、工業(yè)提升發(fā)展、監(jiān)督檢查等內(nèi)容的相關(guān)規(guī)定文件構(gòu)成;搭配地價(jià)核算、村級(jí)工業(yè)園整治、棚戶區(qū)改造等方面的政策或方案;近期佛山市發(fā)布的政策針對(duì)于舊村莊（居）改造、“三舊”改造實(shí)施細(xì)則等。

3.2.3 惠州

惠州市落實(shí)上位政策要求，形成以“六階段流程”“三級(jí)管控”為核心的政策體系：惠州市出臺(tái)《惠州市“三舊”改造實(shí)施辦法》，該辦法包括了明確機(jī)構(gòu)與職責(zé)、制定規(guī)劃和計(jì)劃、提供改造實(shí)施方式、明確用地管理和監(jiān)督管理等七章內(nèi)容，并配套成片連片改造片區(qū)規(guī)劃編制技術(shù)指引、改造單元實(shí)施方案編制指引等9個(gè)附件，形成惠州市“1+9”的改造政策體系。同時(shí)在公建公益性用地、新型產(chǎn)業(yè)用地、農(nóng)村危房改造等方面搭配相應(yīng)方案與管理辦法。

3.2.4 政策導(dǎo)向

從廣、佛、惠三市的“三舊”改造政策體系來看，市級(jí)政策導(dǎo)向主要包括：

（1）明確“三舊”改造全流程。廣州市針對(duì)舊廠房、舊村莊、舊城鎮(zhèn)三類改造對(duì)象，從項(xiàng)目申報(bào)、方案編制、方案審核、方案批復(fù)、批后實(shí)施五個(gè)階段分別制定項(xiàng)目報(bào)批流程;佛山市城市更新工作流程分為更新單元計(jì)劃、更新單元規(guī)劃、實(shí)施方案與實(shí)施監(jiān)管四個(gè)階段;惠州市“三舊”改造項(xiàng)目辦理流程分為地塊標(biāo)圖建庫、片區(qū)規(guī)劃編制、年度計(jì)劃編制、改造方案編制、改造主體認(rèn)定與辦理供地前六個(gè)階段。

（2）完善基礎(chǔ)政策與相應(yīng)配套政策。三市均在“實(shí)施辦法”基礎(chǔ)上補(bǔ)充完善了政策體系，如惠州市“1+9”政策，對(duì)改造流程中標(biāo)圖建庫、項(xiàng)目申報(bào)、規(guī)劃編制、項(xiàng)目審查等各項(xiàng)工作均出臺(tái)指引文件。

（3）依據(jù)城市特征，提出針對(duì)性改造類型。廣州市針對(duì)既有政策下村莊整體改造難提出整村統(tǒng)籌，結(jié)合住建部關(guān)于老舊小區(qū)改造試點(diǎn)工作要求，出臺(tái)《廣州市老舊小區(qū)微改造設(shè)計(jì)導(dǎo)則》;佛山市也針對(duì)轄區(qū)內(nèi)大量的村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)，出臺(tái)一系列的“村級(jí)工業(yè)園”改造提升政策指引。

3.3 區(qū)縣級(jí)政策導(dǎo)向

3.3.1 佛山南海區(qū)

南海區(qū)主要政策為《佛山市南海區(qū)城市更新（“三舊”改造）實(shí)施辦法》，正文涵蓋有十三章節(jié)，正文內(nèi)容可分為落實(shí)上級(jí)政策的規(guī)定性內(nèi)容以及立足于南海發(fā)展的創(chuàng)新性內(nèi)容，其中規(guī)定性內(nèi)容包括對(duì)“標(biāo)圖建庫、城市更新單元計(jì)劃規(guī)劃、項(xiàng)目監(jiān)管、用地審批、協(xié)議出讓”等基本內(nèi)容的規(guī)定及深化;創(chuàng)新性內(nèi)容包括針對(duì)南海區(qū)自身?xiàng)l件提出的聯(lián)動(dòng)改造、混合開發(fā)、土地置換、片區(qū)統(tǒng)籌整備、轉(zhuǎn)移容積等內(nèi)容。

3.3.2 惠州惠陽區(qū)

惠陽區(qū)主要政策為《惠州市惠陽區(qū)“三舊”改造實(shí)施暫行辦法》，主要針對(duì)目前省市文件原則性較強(qiáng)、細(xì)節(jié)問題規(guī)定不夠具體的情況，結(jié)合惠陽區(qū)的操作實(shí)際，界定了各職能部門權(quán)責(zé)，明確了改造方式及相應(yīng)的主體認(rèn)定規(guī)則，細(xì)化了申請(qǐng)、報(bào)批流程等。

3.4 特征總結(jié)

廣東省“三舊”改造政策呈現(xiàn)“層層細(xì)化、各有側(cè)重”的特點(diǎn)。首先，省級(jí)政策注重框架搭建，78號(hào)文便從總體要求、基本原則、改造范圍、規(guī)劃流程、改造方式、改造資金等八個(gè)方面確定“三舊”改造總體內(nèi)容;市級(jí)政策在此框架下，進(jìn)一步梳理改造流程，明確改造重點(diǎn)、改造時(shí)序等內(nèi)容;區(qū)級(jí)政策則進(jìn)一步結(jié)合操作實(shí)際，出臺(tái)實(shí)施辦法，細(xì)化部門權(quán)責(zé)、細(xì)化省市政策條文。其次，省級(jí)政策強(qiáng)調(diào)改造方向引導(dǎo)，從重視成片連片改造、公益性設(shè)施落地、完善利益分配機(jī)制等方面，強(qiáng)化下一步“三舊”改造工作方向;市、區(qū)級(jí)政策則更具針對(duì)性，結(jié)合自身特征，強(qiáng)調(diào)特定改造類型的政策指引，如廣州市的整村統(tǒng)籌、微改造，佛山市的村級(jí)工業(yè)園改造。

4 廣東省“三舊”改造政策評(píng)述

“三舊”改造工作雖不包含在國土空間規(guī)劃體系內(nèi)，但卻是空間治理的有力手段。以空間治理體系對(duì)“三舊”改造政策進(jìn)行評(píng)述，一方面可以驗(yàn)證兩者配適性，另一方面可以發(fā)掘差異，互補(bǔ)短板。

4.1 層次性評(píng)述

空間治理體系的層次性主要體現(xiàn)在不同行政層級(jí)之間各有側(cè)重分級(jí)落實(shí)治理要求。廣東省“三舊”改造政策中，在行政層級(jí)上，對(duì)省、市、區(qū)縣、鎮(zhèn)街各層級(jí)從標(biāo)圖建庫、審查審批、編制規(guī)劃、出臺(tái)政策等職責(zé)進(jìn)行了分工，并建構(gòu)傳導(dǎo)機(jī)制。以惠州市惠陽區(qū)“三舊”改造工作流程為例，其中標(biāo)圖建庫階段，鎮(zhèn)街負(fù)責(zé)接收入庫申請(qǐng)與匯總，區(qū)層級(jí)負(fù)責(zé)出具規(guī)劃意見與初審，市層級(jí)負(fù)責(zé)審查，而后上報(bào)省國土資源廳（現(xiàn)自然資源廳）入庫備案。在行政層級(jí)之下，部分城市“三舊”改造政策中進(jìn)一步劃分層級(jí)，如惠州市出臺(tái)《惠州市“三舊”改造成片連片改造片區(qū)規(guī)劃編制技術(shù)指引》與《惠州市“三舊”改造單元實(shí)施方案編制指引》，增加成片連片改造片區(qū)與改造單元兩個(gè)層級(jí)，結(jié)合“三舊”改造專項(xiàng)規(guī)劃中劃分的重點(diǎn)改造區(qū)域，在規(guī)劃管控層級(jí)上，形成了三級(jí)管控體系——重點(diǎn)改造區(qū)、成片連片片區(qū)、改造單元。

4.2 主體多元性評(píng)述

空間治理體系強(qiáng)調(diào)“要突破政府單一主導(dǎo)的管理模式”，引進(jìn)市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體，協(xié)調(diào)共治。廣東省針對(duì)“三舊”改造出臺(tái)的第一項(xiàng)政策“78號(hào)文”便提出：鼓勵(lì)各地探索利用社會(huì)資金開展“三舊改造”，并賦權(quán)市、縣人民政府可以探索引入市場(chǎng)主體的具體方式。而后在廣東省及各市探索中，匯集了政府主導(dǎo)的收儲(chǔ)、統(tǒng)租與綜合整治，政企合作的毛地出讓、土地整理，市場(chǎng)主導(dǎo)的集體自改、村企合作、原權(quán)利人自改與收購改造等改造模式，針對(duì)不同項(xiàng)目類型特點(diǎn)，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)、政府與社會(huì)等多元主體的動(dòng)力與活力。“三舊”改造中多元主體目前僅限于項(xiàng)目申報(bào)、方案編制與改造實(shí)施等前中期階段，后期的監(jiān)管、考核與管理依然是政府單一主導(dǎo)模式。作為改造行為直接作用的社會(huì)主體，應(yīng)介入到改造后期的監(jiān)管、考核與管理中，從空間使用角度給予客觀反饋。

4.3 差異性評(píng)述

差異性是空間治理體系面向國土空間實(shí)事求是治理的體現(xiàn)。廣東省“三舊”改造政策同樣注重差異性：從舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊三種改造類型，拆除重建、綜合整治、生態(tài)修復(fù)等多種改造方式，政府主導(dǎo)、政企合作、市場(chǎng)主導(dǎo)等多種改造模式等方面均有差異化政策支持，其出發(fā)點(diǎn)契合空間治理體系差異性。另一方面，廣東省“三舊”改造政策中差異化績效考核應(yīng)該強(qiáng)化。現(xiàn)在政策中對(duì)項(xiàng)目監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相關(guān)后續(xù)保障指引均有涉獵，但缺乏差異化績效考核內(nèi)容。這樣“三舊”改造工作僅僅是空間工程，無法成為空間治理手段，后續(xù)政策完善中應(yīng)該結(jié)合多元主體權(quán)責(zé)，落實(shí)差異化績效考核。

4.4 實(shí)體性評(píng)述

空間治理體系強(qiáng)調(diào)治理對(duì)象的實(shí)體性?！叭f”改造以實(shí)體項(xiàng)目為起點(diǎn)，由改造主體提出申請(qǐng)，以具體地塊為出發(fā)點(diǎn)，“三舊”改造規(guī)劃是最落地的一種規(guī)劃。在規(guī)劃編制過程中，以實(shí)體空間為基礎(chǔ)。以《惠州市“三舊”改造成片連片改造片區(qū)規(guī)劃編制技術(shù)指引》為例，規(guī)劃內(nèi)容中強(qiáng)調(diào)改造用地的現(xiàn)狀梳理，明確片區(qū)內(nèi)權(quán)屬情況、建筑合法比例、判斷現(xiàn)狀存在的問題等，同時(shí)強(qiáng)調(diào)對(duì)接城市規(guī)劃管理單元接線與土地規(guī)劃的重要控制線。在實(shí)施過程中，以實(shí)體空間為對(duì)象。改造實(shí)施首先編制實(shí)施方案，要進(jìn)一步摸清土地利用現(xiàn)狀與權(quán)屬、完善用地手續(xù)、明確拆遷安置方式與補(bǔ)償方式等，以實(shí)體用地與建筑為目標(biāo)，實(shí)施改造工作。

4.5 均衡性評(píng)述

從空間治理體系的均衡性要求來看，廣東省“三舊”政策的均衡性主要體現(xiàn)在利益均衡，即利益分配和公益性設(shè)施落地。利益分配方面，省級(jí)政策從最早78號(hào)文的土地出讓收益按比例返還，到96號(hào)文提出完善利益共享機(jī)制，再到71號(hào)文提出加大獎(jiǎng)補(bǔ)力度、降低稅收負(fù)擔(dān)，一步步完善利益分配機(jī)制，調(diào)動(dòng)各方主體參與改造積極性;公益性設(shè)施方面，首先強(qiáng)調(diào)“工改商”等類型項(xiàng)目要按比例無償移交公益性用地，而后對(duì)建設(shè)公益性項(xiàng)目的改造用地，放寬入庫限制，增大獎(jiǎng)補(bǔ)力度。當(dāng)前空間治理體系下，“三舊”改造政策缺乏對(duì)生態(tài)空間的全面考慮。雖然改造方式中有生態(tài)修復(fù)這一類型，但一方面生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目占比不高，改造動(dòng)力不足，另一方面沒有將生態(tài)優(yōu)先的理念納入“三舊”改造政策體系中。

4.6 小結(jié)

總體來看，廣東省“三舊”改造政策體系具有空間治理體系基本特征，應(yīng)該納入空間治理體系范疇或結(jié)合空間治理體系要求完善政策體系。層次性上，契合行政層級(jí)，并進(jìn)一步劃分非行政層次;主體多元性上，融合政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元主體參與改造;差異性上，針對(duì)不同改造項(xiàng)目特征，搭配差異化政策支持;實(shí)體性上，由始至終的掌握用地與建筑的實(shí)際情況;均衡性上，逐步完善利益分配與公益性設(shè)施落地規(guī)范。

5 政策建議

5.1 銜接國土空間規(guī)劃體系，由改造實(shí)施向空間治理演進(jìn)

在國土空間規(guī)劃時(shí)代，融合了以往城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃等傳統(tǒng)規(guī)劃，構(gòu)建以“五級(jí)三類”為核心的規(guī)劃體系，雖然“三舊”改造規(guī)劃因地域性等原因，未納入國土空間規(guī)劃體系，但應(yīng)積極銜接、融入主流規(guī)劃體系，以真正發(fā)揮其作用，延伸其內(nèi)涵。廣東省“三舊”改造工作經(jīng)過了十年的演進(jìn)，條款日益完善，導(dǎo)向日益清晰，但仍停留在改造實(shí)施階段，未進(jìn)一步拓展“三舊”改造作用與內(nèi)涵。經(jīng)前文分析，“三舊”改造有融入空間治理體系的良好基礎(chǔ)，在改造實(shí)施流程中增補(bǔ)管理內(nèi)容，融入空間治理體系，對(duì)于廣東省“三舊”改造工作推進(jìn)與空間治理現(xiàn)代化建設(shè)均有助益。

5.2 建立差異化考核體系

目前，廣東省各市的“三舊”改造政策中，在改造工作實(shí)施階段普遍設(shè)立監(jiān)管機(jī)制，由項(xiàng)目所在鎮(zhèn)街從清拆、資金、公益用地移交、轉(zhuǎn)讓、驗(yàn)收等方面進(jìn)行監(jiān)管，并配備監(jiān)管協(xié)議。然而這樣的監(jiān)管模式只能保障項(xiàng)目落地實(shí)施，項(xiàng)目落地后對(duì)其周邊地區(qū)優(yōu)或劣的影響沒有評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，無法保證改造項(xiàng)目的社會(huì)價(jià)值。建議市一級(jí)政府參考空間治理體系中差異化考核內(nèi)容要求，針對(duì)不同地域、不同資源條件、不同改造類型的項(xiàng)目制定相應(yīng)的績效考核內(nèi)容。改變現(xiàn)在以實(shí)施改造面積定任務(wù)的考核方式，由“控量”向“控質(zhì)”轉(zhuǎn)變。

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