疫情防控中的城市治理

吳曉林

疫情是一場(chǎng)大考，2003年的非典疫情截至當(dāng)年8月份，共造成全國(guó)確診5000多例，死亡3000多例。而新冠肺炎疫情截至2021年1月6日，全國(guó)累計(jì)報(bào)告確診病例97127例，死亡人數(shù)4794例，疫情來(lái)得非常急，擴(kuò)散得也非?？欤瑢?duì)整個(gè)社會(huì)的治理無(wú)疑是一次大考。

城市因普遍具有人口高度密集、高度流動(dòng)性的特征，所以在面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)是非常脆弱的，可以看到，這次疫情主要是在城市發(fā)生擴(kuò)散的，城市的防治也是首當(dāng)其沖的。但從另一方面講，這場(chǎng)疫情亦將是我國(guó)城市治理的一個(gè)拐點(diǎn)。

疫情之下我國(guó)城市治理是如何應(yīng)對(duì)的，我們可以比較一下。可以看出截至2021年1月6日，美國(guó)累計(jì)病例是2154多萬(wàn)例，死亡病例已經(jīng)超過(guò)36.5萬(wàn)例，且每天的新增確診人數(shù)仍在20萬(wàn)例左右。

一直以來(lái)美國(guó)都以民主國(guó)家自詡，卻出現(xiàn)了到迄今為止死亡病例超36.5萬(wàn)，每天仍新增20多萬(wàn)確診病例的現(xiàn)狀，而更令人費(fèi)解的是美國(guó)總統(tǒng)特朗普卻沒(méi)有因此受到追責(zé)。而回過(guò)頭來(lái)，我們來(lái)看自己的答案，截至2021年1月6日，中國(guó)包括港澳臺(tái)地區(qū)的確診病例僅占到全世界的0.11%，而中國(guó)人口則占全世界的20%，確診病例與總?cè)丝谙啾戎袊?guó)是極低的。隨著疫情在海外的繼續(xù)傳播以及中國(guó)抗疫取得階段性重大戰(zhàn)略成果的情況下，這個(gè)占比一定會(huì)繼續(xù)下降。

從2020年3月12日開(kāi)始，中國(guó)大陸新增病例每日降至5例以下，雖然此后部分地區(qū)又出現(xiàn)了一些新增本土或輸入病例，但都被一一控制住了。自2020年1月20日國(guó)務(wù)院召開(kāi)常務(wù)會(huì)議，進(jìn)一步部署新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作以后，到2020年2月18日全國(guó)直轄市和省會(huì)城市、大中城市，除個(gè)別城市的確診病例還有零星增長(zhǎng)外，大多數(shù)城市的疫情基本穩(wěn)定，處于零增長(zhǎng)狀態(tài)。

再比較一下美國(guó)，美國(guó)有這么多時(shí)間去應(yīng)對(duì)處置疫情，卻還出現(xiàn)如此嚴(yán)重的結(jié)果。中國(guó)在2020年2月18日基本控制住疫情時(shí)，美國(guó)僅有很少的確診病例，但卻在不到兩周的時(shí)間內(nèi)的3月1日出現(xiàn)病例猛增的情況。統(tǒng)計(jì)顯示，美國(guó)2020年3月1日累計(jì)確診74例，本土只有27例，在游輪上有30多例，為什么演變到當(dāng)下每天增長(zhǎng)20多萬(wàn)例？這反映出了美國(guó)在疫情防控中暴露的治理缺陷和我國(guó)疫情期間城市治理的優(yōu)勢(shì)。

第一是全國(guó)上下一盤(pán)棋。武漢作為一個(gè)擁有1000多萬(wàn)人口的超大型城市，封城也是史無(wú)前例的。封城既要有極大的決心，也要付出極大的代價(jià)，中央指導(dǎo)工作組在這上面做的工作是非常細(xì)致和扎實(shí)的。再就是英雄的武漢人民的堅(jiān)守和支持，在全國(guó)民眾對(duì)湖北、武漢的支援下，武漢終于在封城76天后取得了“武漢保衛(wèi)戰(zhàn)”的重大戰(zhàn)略成果，穩(wěn)定住了國(guó)內(nèi)疫情。

首先在特殊時(shí)期的制度優(yōu)勢(shì)方面舉一個(gè)例子，按照正常程序財(cái)政部撥給地方的財(cái)政資金一般需要1周的時(shí)間才能到位，但2020年1月23日財(cái)政部在確定并報(bào)國(guó)務(wù)院財(cái)政支持武漢批準(zhǔn)后，在10個(gè)小時(shí)之內(nèi)10億元撥款就劃撥到位;同時(shí)政府又通過(guò)九省聯(lián)保聯(lián)動(dòng)的機(jī)制，啟動(dòng)了各省市對(duì)口支援湖北各地市的模式，重啟了汶川地震時(shí)期的支援模式;而武漢在市區(qū)內(nèi)建設(shè)方艙醫(yī)院，這是重啟2003年非典小湯山模式，行動(dòng)速度是非常之快的。

其次是強(qiáng)大的組織動(dòng)員能力。2020年1月23日有3個(gè)省宣布啟動(dòng)一級(jí)響應(yīng)，社區(qū)進(jìn)入封閉狀態(tài)。到兩天后的1月25日全國(guó)幾乎所有省市都宣布進(jìn)入一級(jí)響應(yīng)狀態(tài)，所謂一級(jí)響應(yīng)狀態(tài)就是停工、停產(chǎn)、停學(xué)的狀態(tài)。為了維護(hù)人民的生命安全，我們可以做到經(jīng)濟(jì)上、生產(chǎn)上處于暫時(shí)停擺的狀態(tài)，這在其他一些國(guó)家卻很難做到，即便會(huì)面臨巨大的代價(jià)。1月24日以后，各地省會(huì)城市開(kāi)始陸續(xù)推出社區(qū)防控的措施。1月30日以后，在半個(gè)月內(nèi)所有大中型城市開(kāi)始實(shí)施社區(qū)封閉管理，進(jìn)出都需要驗(yàn)碼，形勢(shì)嚴(yán)峻的時(shí)候，每個(gè)家庭每天只能出去一個(gè)人購(gòu)買生活必需品。

在這場(chǎng)城市治理和疫情防控過(guò)程當(dāng)中，社區(qū)基層網(wǎng)格治理發(fā)揮了巨大的作用。全國(guó)65萬(wàn)多個(gè)社區(qū)、400多萬(wàn)名社區(qū)工作者平均每人管理服務(wù)1400人，這個(gè)工作量是非常大的。例如，天津是在2020年1月20日啟動(dòng)應(yīng)急機(jī)制的，1月24日啟動(dòng)了一級(jí)響應(yīng)， 2月17日派出13000多名干部下沉到社區(qū)。天津在疫情防控期間做的工作很到位、很精細(xì)，基層干部群眾為此付出了很多，從大年初一開(kāi)始一直到6月份，下沉的機(jī)關(guān)干部、公務(wù)員一直奮戰(zhàn)在社區(qū)防控一線。

其他城市表現(xiàn)也可圈可點(diǎn)，杭州市的網(wǎng)格員累計(jì)排查走訪770萬(wàn)戶次，成都第一時(shí)間動(dòng)員50萬(wàn)干部到社區(qū)防疫，天津市動(dòng)員20多萬(wàn)志愿者負(fù)責(zé)社區(qū)防控，廣東省派出工作人員到社區(qū)參加防控工作等。

第三是國(guó)人對(duì)城市防疫工作的配合與支持。在疫情發(fā)生初期，筆者所在的南開(kāi)大學(xué)中國(guó)政府發(fā)展聯(lián)合研究中心在全國(guó)發(fā)放并收回了7000多份網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷（疫情期間不可能做線下問(wèn)卷）。通過(guò)問(wèn)卷顯示99.5%的社區(qū)居民對(duì)于社區(qū)防控的措施是支持的，這種高比例在西方是根本無(wú)法達(dá)到，這也是由東西方文化差異決定的。

另外還有一個(gè)比較：在疫情之前我們?cè)谌珖?guó)做過(guò)一次有關(guān)社區(qū)問(wèn)題的調(diào)查問(wèn)卷，也是7000多份，與疫情期間的調(diào)查問(wèn)卷數(shù)量接近。這其中包含一個(gè)共同的問(wèn)題：你認(rèn)為你所居住的社區(qū)是一個(gè)什么樣的狀態(tài)。疫情之前，認(rèn)為鄰里之間是一個(gè)共同體的只有18%，大部分人認(rèn)為社區(qū)就是睡覺(jué)的地方。疫情期間調(diào)查表明，認(rèn)為社區(qū)是一個(gè)共同體的比例比原有的比例增長(zhǎng)了30多個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到53.74%，這說(shuō)明疫情防控促進(jìn)了居民的共同體意識(shí)和社區(qū)的歸屬感，也說(shuō)明大多數(shù)居民對(duì)于社區(qū)防控是支持的。

與此同時(shí)，通過(guò)研究西方一些國(guó)家應(yīng)對(duì)疫情的舉措可以發(fā)現(xiàn)，西方人的普遍觀念，特別是西方發(fā)達(dá)國(guó)家民眾的觀念是推崇極度的個(gè)人自由，有的甚至是“不自由，勿寧死”。在美國(guó)等一些西方國(guó)家雖然也都發(fā)布了禁足令，但響應(yīng)者寥寥。相比來(lái)看，中國(guó)的“禁足令”有一套完善的治理網(wǎng)絡(luò)能夠執(zhí)行這個(gè)命令，而盡管歐美等國(guó)也發(fā)布了類似命令，但仍然有很大一部分人到沙灘、酒吧等場(chǎng)所聚會(huì)，更有甚者成千上萬(wàn)人聚集在一起，政府都無(wú)計(jì)可施。

可以看出，我國(guó)的城市治理網(wǎng)絡(luò)是非常高效的，我國(guó)從先秦時(shí)期就在基層形成了編組網(wǎng)絡(luò)。到現(xiàn)在，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下我們不斷完善城市組織網(wǎng)絡(luò)，從居委會(huì)到樓長(zhǎng)到網(wǎng)格員，在較小的編組單位里，鄰里之間彼此相熟，我們的居民又會(huì)形成“暫時(shí)犧牲一定的自由權(quán)來(lái)保障大家的生命權(quán)”的一種共同認(rèn)知。因而，城市基層組織網(wǎng)絡(luò)在疫情防控過(guò)程中發(fā)揮了巨大作用。

歸根結(jié)底，是黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和人民的萬(wàn)眾一心才取得現(xiàn)在這樣的勝利。但是還不能說(shuō)疫情治理就是十全十美的了，我們?nèi)匀恍枰柚咔閬?lái)發(fā)現(xiàn)城市治理存在的短板和建議。

簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，我們疫情期間暴露出來(lái)以下一些城市治理問(wèn)題：

一是非常態(tài)治理準(zhǔn)備不足。應(yīng)急預(yù)案管理幾乎是缺失的社區(qū)，據(jù)調(diào)查顯示在社區(qū)里有應(yīng)急管理預(yù)案的占比57%，沒(méi)有的占42%。另外，即使有這樣管理預(yù)案的社區(qū)，居民們也幾乎沒(méi)有機(jī)會(huì)參加定期和不定期的演練。還有就是應(yīng)急人員的素質(zhì)不高，比如這場(chǎng)疫情來(lái)得非常快，讓物業(yè)人員、居委會(huì)人員參與一線防控，很多時(shí)候是不專業(yè)的，不知道如何使用體溫計(jì)、如何消毒，有的時(shí)候甚至沒(méi)有專業(yè)防護(hù)設(shè)施。有數(shù)據(jù)表明，80%的受訪對(duì)象，包括居民和物業(yè)人員認(rèn)為自己平常沒(méi)有參加過(guò)，或者說(shuō)也不知道什么叫做應(yīng)急預(yù)案演練。

二是系統(tǒng)思維缺乏，存在擔(dān)險(xiǎn)思維。疫情期間有2億多農(nóng)民工返鄉(xiāng)過(guò)春節(jié)。在疫情防控取得階段性重大成果后，城市有復(fù)工復(fù)產(chǎn)的要求了，但是當(dāng)?shù)赜职堰@批農(nóng)民工控制在村里不讓外出，這一方面導(dǎo)致城市用工缺乏，復(fù)工復(fù)產(chǎn)難以推進(jìn);另一方面在農(nóng)村里長(zhǎng)時(shí)間聚集了較多暫時(shí)失業(yè)的村民，很容易發(fā)生聚眾賭博、打架斗毆事件。大家在家里無(wú)所事事，也不利于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。另外還有多頭管理的問(wèn)題，一些地方的居委會(huì)每天上報(bào)的表格超過(guò)3個(gè)以上，也不甚合理。

三是社會(huì)參與暴露短板。整個(gè)疫情防控中，居民社區(qū)參與率只有3%左右，居民到底應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任沒(méi)有很好地體現(xiàn)出來(lái)。社區(qū)治理過(guò)程中原本存在的一些問(wèn)題，在新冠疫情期間表現(xiàn)得更加突出和集中。比如平常社區(qū)治理中存在的干部干、群眾看的現(xiàn)象，在這次疫情期間更加集中地暴露了出來(lái)。

對(duì)于未來(lái)應(yīng)當(dāng)如何完善城市治理，筆者認(rèn)為要做好五個(gè)方面工作：一是強(qiáng)調(diào)科學(xué)統(tǒng)籌常態(tài)化的重要性。二是健全城市應(yīng)急管理體系，構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的權(quán)責(zé)體系。三是特別重視任何時(shí)期都要保障生命線的安全，生命線的安全要放在非常高的位置，應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同樣重要。四是培育社會(huì)組織。五是推動(dòng)全環(huán)節(jié)的智能社會(huì)治理體系建設(shè)。

（作者系南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）

[責(zé)任編輯：汪智力]