林權(quán)地籍調(diào)查工作研究

王德時(shí)

（岳西縣自然資源和規(guī)劃局，安徽 岳西 246600）

林權(quán)是關(guān)于森林資源及林木、林地等所有權(quán)、使用權(quán)的總稱，是關(guān)于森林、林木、林地各項(xiàng)權(quán)利在法律意義上的表現(xiàn)。林權(quán)調(diào)查的目的是進(jìn)一步明晰森林或林木所有權(quán)人、使用權(quán)人，造林年度、面積、權(quán)屬類型及其歷史沿革等［1］。《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查技術(shù)方案（試行）》《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》等均將包括林權(quán)在內(nèi)的自然資源權(quán)籍調(diào)查及確權(quán)登記審核做了明確規(guī)定。各地在具體實(shí)施過程中也積累了大量寶貴經(jīng)驗(yàn)，筆者針對(duì)林權(quán)地籍調(diào)查及確權(quán)登記審核進(jìn)行簡(jiǎn)要論述，以推動(dòng)林權(quán)地籍調(diào)查及確權(quán)登記審核工作優(yōu)質(zhì)高效開展，進(jìn)一步提升林權(quán)管理的規(guī)范化、法治化水平。

1 林權(quán)地籍調(diào)查現(xiàn)狀

林地權(quán)屬及林木權(quán)屬共同組成了林權(quán)，林權(quán)地籍調(diào)查是明確林業(yè)宗地信息、了解林地經(jīng)營(yíng)權(quán)以及森林及林木信息的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作。目前，基層林權(quán)地籍調(diào)查主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站具體負(fù)責(zé)［2］。以手工繪制地形圖及記錄相關(guān)信息為主的林權(quán)地籍調(diào)查方式，地籍調(diào)查的質(zhì)量和效率都難以滿足新時(shí)期林權(quán)地籍調(diào)查的實(shí)際需要。

1.1 調(diào)查效率較低

傳統(tǒng)的林權(quán)地籍調(diào)查主要依靠林業(yè)地籍調(diào)查機(jī)構(gòu)手工繪制地形圖。手工繪制地形圖質(zhì)量易受到作業(yè)人員業(yè)務(wù)素能、繪制經(jīng)驗(yàn)及手工繪制作業(yè)人員責(zé)任心的影響。地形圖繪制質(zhì)量也會(huì)直接影響后期林地面積的測(cè)算等［3］，且手工繪制效率較低，方格法繪制精度也較低。

1.2 外業(yè)勘察量大

外業(yè)勘察、繪制地形圖需要進(jìn)行大量的野外走訪調(diào)查，借助手持GPS采集林地四至相關(guān)的坐標(biāo)數(shù)據(jù)，并且需要將采集的坐標(biāo)數(shù)據(jù)錄入數(shù)據(jù)庫，工作量大?？傮w來看，林業(yè)地籍調(diào)查效率低下。

1.3 圖檔更新較慢

手工繪制林業(yè)地形圖，在后期更新紙質(zhì)宗地地形圖時(shí)成本較大，且容易出錯(cuò)，地形圖及其檔案更新難度大。傳統(tǒng)林地地形圖采用紙質(zhì)方式存檔，在后期查詢、利用過程中容易造成紙質(zhì)林地地形圖破損甚至丟失。

1.4 查詢統(tǒng)計(jì)較難

傳統(tǒng)林權(quán)地籍調(diào)查產(chǎn)生的大量宗地信息、林權(quán)證及附圖等，在后期的查詢利用過程中，主要依靠人工查閱，不僅會(huì)影響查閱效率，而且反復(fù)查閱會(huì)影響原始紙質(zhì)檔案資料的使用壽命［4］。此外，由于涉及的林業(yè)宗地較多，統(tǒng)計(jì)林地面積不夠精確，且極易發(fā)生統(tǒng)計(jì)誤差。

1.5 資源浪費(fèi)嚴(yán)重

近年來，林權(quán)地籍調(diào)查應(yīng)用系統(tǒng)的出現(xiàn)和應(yīng)用，極大地提升了林權(quán)地籍調(diào)查的效率，海量林權(quán)調(diào)查數(shù)據(jù)采集也提升了后期調(diào)查統(tǒng)計(jì)的精確度。但基層林權(quán)地籍調(diào)查主要還是依靠傳統(tǒng)模式，幾乎在每一輪的林權(quán)調(diào)查過程中都需要打印或復(fù)印大量的林權(quán)地籍調(diào)查資料［5］。此外，大量的林業(yè)野外勘察信息采集及資料收集都會(huì)耗費(fèi)紙質(zhì)資料。以每頁A4紙張可打印50個(gè)地塊林地信息計(jì)算，耗費(fèi)的紙質(zhì)資料也十分驚人。

2 林權(quán)地籍調(diào)查原則

林權(quán)地籍調(diào)查是推動(dòng)林權(quán)證發(fā)放、查缺補(bǔ)漏糾錯(cuò)工作，也是推進(jìn)林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記的前提和基礎(chǔ)［6］。林權(quán)地籍調(diào)查是一項(xiàng)專業(yè)性、行業(yè)性較強(qiáng)的工作，需要嚴(yán)格按照國(guó)家法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)范，遵守相關(guān)調(diào)查方法和流程，堅(jiān)守如下原則。

2.1 依法依規(guī)

林權(quán)地籍調(diào)查應(yīng)嚴(yán)格按照國(guó)家、林業(yè)部門的相關(guān)法律法規(guī)或規(guī)章制度積極穩(wěn)妥推進(jìn)，依法保護(hù)林業(yè)資源，確保法人、公民及其他組織的合法權(quán)益，依法保護(hù)森林資源［2］。

2.2 遵守農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度

林權(quán)地籍登記應(yīng)以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，公平公正落實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織成員林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及林木所有權(quán)，認(rèn)真做好登記前的調(diào)查工作。

2.3 尊重歷史

林權(quán)地籍調(diào)查對(duì)山林權(quán)屬爭(zhēng)議或歷史遺留問題進(jìn)行妥善處理，保持政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性。

2.4 有序銜接

林權(quán)地籍調(diào)查既要督促林業(yè)相關(guān)部門查缺補(bǔ)漏，也要鼓勵(lì)當(dāng)事人積極配合做好林權(quán)地籍調(diào)查工作，做到平穩(wěn)過渡、有序銜接。

3 林權(quán)地籍調(diào)查措施

林權(quán)地籍調(diào)查涉及林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查的相關(guān)要求，在落實(shí)林權(quán)地籍調(diào)查過程中，要遵循林權(quán)地籍調(diào)查技術(shù)路線、明確調(diào)查內(nèi)容、落實(shí)調(diào)查任務(wù)、掌握調(diào)查基本方法、遵守調(diào)查步驟、完善調(diào)查機(jī)制和把握調(diào)查質(zhì)量等，切實(shí)推動(dòng)林權(quán)地籍調(diào)查工作高效、優(yōu)質(zhì)開展［7］。

3.1 堅(jiān)守林權(quán)地籍調(diào)查路線

3.1.1 地籍調(diào)查情形。根據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查技術(shù)方案（試行）》《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》等相關(guān)規(guī)定，林權(quán)地籍調(diào)查的技術(shù)流程見圖1。存在以下3種情形的，需要開展林權(quán)地籍調(diào)查：首次登記林權(quán)；林權(quán)面積及宗地界址出現(xiàn)改變，根據(jù)該變化而進(jìn)行的林權(quán)變更或林權(quán)轉(zhuǎn)移；已完成林權(quán)地籍調(diào)查，但不完整，或者林權(quán)地籍調(diào)查后現(xiàn)實(shí)情況發(fā)生變化的。

圖1 地籍調(diào)查流程

3.1.2 地籍調(diào)查流程。根據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查技術(shù)方案（試行）》，林權(quán)地籍調(diào)查是依申請(qǐng)的行為，即由林權(quán)人向林權(quán)等自然資源權(quán)籍調(diào)查機(jī)構(gòu)（如林業(yè)站）申請(qǐng)林權(quán)地籍調(diào)查申請(qǐng)；權(quán)籍調(diào)查機(jī)構(gòu)在收到申請(qǐng)后進(jìn)行資料收集、人員及調(diào)查路線確定等準(zhǔn)備工作；權(quán)籍調(diào)查機(jī)構(gòu)采取內(nèi)業(yè)整理和外業(yè)實(shí)勘等方式，開展林權(quán)地籍調(diào)查，并將調(diào)查的相關(guān)林業(yè)權(quán)籍資料規(guī)范整理后交由地籍調(diào)查申請(qǐng)人；林權(quán)地籍調(diào)查申請(qǐng)人在收到權(quán)籍調(diào)查資料后提交至不動(dòng)產(chǎn)登記中心，由不動(dòng)產(chǎn)登記中心對(duì)相關(guān)資料進(jìn)行審查；經(jīng)不動(dòng)產(chǎn)登記中心審查通過后，將相應(yīng)的調(diào)查結(jié)果導(dǎo)入至中心不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫，做好林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)編碼，并完成登記流程［8］。

3.2 明確林權(quán)地籍調(diào)查內(nèi)容

林權(quán)地籍調(diào)查主要包括宗地信息調(diào)查、林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信息調(diào)查以及森林和林木信息調(diào)查。①宗地信息調(diào)查，主要包括林地用途、林地權(quán)利人、林地權(quán)利屬性、林地權(quán)利類型以及林地四至、面積等相關(guān)信息調(diào)查［9］。②林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信息調(diào)查，主要包括林地承包方、林地發(fā)包方以及林地承包方式等相關(guān)信息內(nèi)容。③森林及林地信息調(diào)查，包括森林及林木坐落、樹種、株數(shù)、面積、小班、林班、面積、森林或林木權(quán)利人和共有情況等。

3.3 落實(shí)林權(quán)地籍調(diào)查任務(wù)

林權(quán)地籍調(diào)查應(yīng)堅(jiān)持統(tǒng)一性原則以及地籍資料系統(tǒng)性、連貫性、可靠性、完整性和精確性原則。林權(quán)地籍調(diào)查任務(wù)主要包括林地位置調(diào)查、林地權(quán)屬調(diào)查及林地面積調(diào)查等。其任務(wù)主要是調(diào)查清楚林地具體位置、四至、地類及等級(jí)，林地的使用者、權(quán)屬地界和面積及林地所有者等，并根據(jù)林權(quán)地籍調(diào)查結(jié)果，編制地籍簿、地籍圖，為林地權(quán)屬登記、發(fā)證、統(tǒng)計(jì)等提供依據(jù)。

3.4 把握林權(quán)地籍調(diào)查方法

林權(quán)地籍調(diào)查通常由權(quán)利人提出申請(qǐng)；由林業(yè)權(quán)籍調(diào)查機(jī)構(gòu)組織林權(quán)地籍調(diào)查申請(qǐng)人及相關(guān)利益攸關(guān)者到林地現(xiàn)場(chǎng)，明確林業(yè)宗地四至，現(xiàn)場(chǎng)確認(rèn)界線、位置；由林權(quán)地籍調(diào)查人繪制宗地圖，據(jù)此測(cè)算出林權(quán)宗地面積，并對(duì)林權(quán)宗地內(nèi)容進(jìn)行定義，為林權(quán)登記及審核提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)。在實(shí)地外勘時(shí)，應(yīng)用GPS測(cè)繪儀+手工地形圖勾繪宗地圖。

3.5 遵守林權(quán)地籍調(diào)查步驟

3.5.1 申請(qǐng)。目前，林權(quán)地籍調(diào)查主體主要為林地所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的林業(yè)站，權(quán)利人應(yīng)向林業(yè)站申請(qǐng)林業(yè)地籍調(diào)查；已經(jīng)開展林業(yè)地籍調(diào)查，但需要進(jìn)一步補(bǔ)充完善以滿足登記及其審核要求的，由權(quán)利申請(qǐng)人向勘驗(yàn)單位提出申請(qǐng)。

3.5.2 準(zhǔn)備。林業(yè)站等地籍調(diào)查機(jī)構(gòu)根據(jù)申請(qǐng)人的申請(qǐng)，整理、收集相關(guān)資料，打印林權(quán)地籍調(diào)查1:10 000地形圖，準(zhǔn)備GPS手持定位測(cè)量?jī)x，提前發(fā)放指界通知，并根據(jù)林業(yè)地籍調(diào)查需要制定具體的調(diào)查路線。

3.5.3 外業(yè)實(shí)勘、內(nèi)業(yè)整理。測(cè)繪宗地圖，并做好林地權(quán)屬調(diào)查。一一核對(duì)林地“三定”圖、1:10 000地形圖、森林資源二類調(diào)查圖、GPS遙感圖，明確林地四至，初步繪制林地宗地草圖。將GPS林地界址點(diǎn)與實(shí)地調(diào)查界址相對(duì)比，確保林業(yè)地籍調(diào)查界址清晰、林權(quán)屬性明確。外業(yè)勘察后，參與林業(yè)地籍調(diào)查的人員均應(yīng)在《界址簽章表》簽字確認(rèn)。外業(yè)調(diào)查結(jié)束后，將采集的林地界址坐標(biāo)導(dǎo)入ARCGIS，依據(jù)實(shí)地界址勘察結(jié)果，繪制林地宗地紅線圖，并據(jù)此計(jì)算林地面積，記錄相應(yīng)的林權(quán)地籍調(diào)查信息。內(nèi)業(yè)整理主要是地籍小班的編碼，以及小（細(xì)）班面積求算和圖表繪制。

3.5.4 提交成果。林業(yè)地籍調(diào)查結(jié)束后，地籍調(diào)查機(jī)構(gòu)應(yīng)將《地籍調(diào)查表》《林權(quán)調(diào)查表》《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)用地其他使用權(quán)調(diào)查表》以及其他調(diào)查資料交給林業(yè)地籍調(diào)查申請(qǐng)人［10］。

3.5.5 審查及入庫。不動(dòng)產(chǎn)登記中心負(fù)責(zé)整個(gè)林權(quán)地籍調(diào)查成果的審核及入庫錄入工作。審核的內(nèi)容包括調(diào)查機(jī)構(gòu)及人員資質(zhì)、調(diào)查資料完整性、規(guī)范性，以及調(diào)查成果與內(nèi)頁存檔資料的一致性。在審核符合相關(guān)要求后，需要將林地宗地紅線圖電子數(shù)據(jù)導(dǎo)入不動(dòng)產(chǎn)中心權(quán)籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫，檢查林地空間位置與數(shù)據(jù)庫中其相鄰林權(quán)宗地是否存在矛盾、重疊等，必要時(shí)需要進(jìn)行實(shí)地查看。

3.6 健全林權(quán)地籍調(diào)查機(jī)制

從目前林權(quán)地籍調(diào)查體制機(jī)制運(yùn)行情況來看，主要存在林權(quán)地籍調(diào)查主體不夠明確、技術(shù)力量薄弱、人才隊(duì)伍專業(yè)化不足等問題。一些基層林業(yè)部門積極委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)林權(quán)地籍進(jìn)行調(diào)查，但第三方調(diào)查機(jī)構(gòu)在相關(guān)資料獲取及費(fèi)用負(fù)擔(dān)方面還存在一些問題。因此，應(yīng)健全林權(quán)地籍調(diào)查體制機(jī)制，各林業(yè)部門應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)起林權(quán)地籍調(diào)查責(zé)任，縣級(jí)自然資源部門應(yīng)加強(qiáng)基層林業(yè)站人員隊(duì)伍建設(shè)，做到隊(duì)伍業(yè)務(wù)培訓(xùn)常態(tài)化。將林權(quán)地籍調(diào)查費(fèi)用納入財(cái)政預(yù)算，實(shí)行專款專用，加快中介組織培育。自然資源部門要積極引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從林權(quán)地籍調(diào)查的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)入條件、強(qiáng)化監(jiān)督等方面，培育和規(guī)范林權(quán)地籍調(diào)查中介市場(chǎng)，借助第三方專業(yè)力量協(xié)助做好林權(quán)地籍調(diào)查。借助先進(jìn)技術(shù)，提高調(diào)查工作效率。利用計(jì)算機(jī)、GPS及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，將現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用于林權(quán)地籍調(diào)查工作中，提升林權(quán)地籍調(diào)查工作的技術(shù)含量，不斷提高調(diào)查工作的質(zhì)量和效率。

3.7 夯實(shí)林權(quán)地籍調(diào)查質(zhì)量

落實(shí)林權(quán)地籍調(diào)查質(zhì)量管理制度，將作業(yè)單位自檢與林業(yè)主管部門檢查驗(yàn)收相結(jié)合。檢查驗(yàn)收的內(nèi)容包括林權(quán)地籍區(qū)、子區(qū)引用是否準(zhǔn)確；林權(quán)權(quán)屬來源文件是否真實(shí)、合法、有效，手續(xù)是否齊全；檢查林權(quán)地籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)、數(shù)據(jù)格式是否符合相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；采取調(diào)查員自檢、調(diào)查員互檢和作業(yè)單位抽檢等方式，嚴(yán)把林權(quán)地籍調(diào)查質(zhì)量。林權(quán)及其主管部門隨機(jī)按照15%～35%比例對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行抽檢、質(zhì)量評(píng)定和驗(yàn)收。

4 結(jié)語

林權(quán)地籍調(diào)查是林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記工作的前提和基礎(chǔ)，也是一項(xiàng)重要的專業(yè)性、基礎(chǔ)性工作，需要嚴(yán)格按照《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查技術(shù)方案》《不動(dòng)產(chǎn)單元設(shè)定與代碼編制規(guī)則》的相關(guān)規(guī)定和要求，以林地為依托，以不動(dòng)產(chǎn)登記的相關(guān)要求為調(diào)查工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，充分利用已有林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查、登記及相關(guān)資料，做好野外實(shí)勘和內(nèi)業(yè)整理，從而完成不動(dòng)產(chǎn)林權(quán)地籍調(diào)查工作。因此，要在立足林權(quán)地籍調(diào)查現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確把握地籍調(diào)查技術(shù)路線、主要任務(wù)、方法及步驟，并采取有效措施，切實(shí)提升地籍調(diào)查結(jié)果的真實(shí)性、準(zhǔn)確性。