我國鄉(xiāng)村治理法治化發(fā)展面臨的困境及對策

方 真

（泰安市泰山區(qū)委黨校，山東 泰安 271000）

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提到基層法治、基層治理法治化、全面推進依法治國工作重點在基層等重要內容。鄉(xiāng)村治理是社會治理的重要組成部分，鄉(xiāng)村治理法治化對我國法治社會建設具有重要意義。

當前，大部分農民群體整體文化素質不高，法治意識相對較為薄弱，導致實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理法治化面臨較大難度［1］。因此，要想保障鄉(xiāng)村治理法治化工作有序推進，必須正確認識鄉(xiāng)村治理法治化建設面臨的困境，針對困境制定適宜的應對策略。

1 我國鄉(xiāng)村治理法治化現(xiàn)狀

從鄉(xiāng)村治理法治化的發(fā)展歷程來看，我國共經歷了3個階段：第一階段（1978—1997年），民眾法治意識普遍提升階段；第二階段（1997—2012年），中國特色社會主義法律體系基本建立階段；第三階段（2012年至今），全面依法治國新時代階段。

依法治國要求國家是法治國家，社會是法治社會，政府是法治政府。社會主義法治化建設與社會主義法治國家相適應，并以社會主義法治理念為核心，全體公民在日常生活、工作中所持有并遵循的心理意識與行為方式，是構建社會主義和諧社會的重要基礎。隨著中國特色社會主義法律體系的形成和“十三五”規(guī)劃的實施，全民法治意識在不斷增強。加快推進法治政府建設是科學發(fā)展的內在要求，是社會和諧穩(wěn)定的迫切需要，對于建設公平、正義的社會具有十分重要的意義。新形勢下法治政府建設不僅對發(fā)展經濟、推動政治文明建設具有重要的促進作用，也是人們社會生活的重要組成部分。而現(xiàn)階段我國法治化建設情況不容樂觀，尤其是鄉(xiāng)村治理在推行法治化建設的進程中不斷出現(xiàn)問題。因此，了解法治的內涵，探索鄉(xiāng)村法治化建設的實現(xiàn)途徑顯得尤為迫切和重要。

就目前的法治化建設進程來看，鄉(xiāng)村治理的法治建設還處于相對滯后的狀態(tài)，遠遠無法滿足實際的需求，極大地制約了鄉(xiāng)村經濟社會發(fā)展。相應的，法治建設的相關理論研究同樣缺乏，僅僅是從靜態(tài)方面進行了研究，很少涉及動態(tài)的建設方面，導致系統(tǒng)性研究缺乏。在推進社會主義鄉(xiāng)村治理建設過程中，把立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督作為一項系統(tǒng)工程，把靜態(tài)建設和動態(tài)建設融為一體，深入探討鄉(xiāng)村治理建設過程中的鄉(xiāng)村治理法治建設，對更好更快地推進鄉(xiāng)村發(fā)展、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興均具有較高的理論價值和較強的現(xiàn)實意義。

2 我國鄉(xiāng)村治理法治化發(fā)展面臨的困境

2.1 農民普遍缺乏法治意識

相較于城市地區(qū)，鄉(xiāng)村法治教育一直以來都存在較大的滯后性，大部分農民群體法治意識較為淡薄，加之由于當前農村地區(qū)農民群體的年齡相對較大、文化水平相對較低，導致農民群體在懂法、學法、用法等方面面臨較大困境。

根據(jù)有關調查，大部分農民群體往往不關注法律，大多數(shù)村民認為只要自身沒有做違法犯罪的事情，法律就與自身不存在聯(lián)系。另外，即使自身的合法權益受到外界侵害，大部分農民也都會選擇忍氣吞聲，并不會通過法律途徑來保護自己［2］。

2.2 鄉(xiāng)村法律法規(guī)不完善

鄉(xiāng)村治理法治化發(fā)展離不開科學合理的法律法規(guī)支持。但從現(xiàn)實情況來看，現(xiàn)有的鄉(xiāng)村法律法規(guī)還不夠完善，相應的法律規(guī)定也不夠具體，導致鄉(xiāng)村治理存在有法難依的問題，具體表現(xiàn)在以下兩個方面：第一，有關鄉(xiāng)村治理方面的法律法規(guī)過于籠統(tǒng)，且有關規(guī)定的可操作性不強；第二，有關鄉(xiāng)村治理的法律法規(guī)不夠完善，相較于快速發(fā)展的農村經濟，現(xiàn)有的法律法規(guī)存在一定的滯后性，同時缺乏針對性，不能有效引導鄉(xiāng)村治理法治化工作的有效開展。

2.3 鄉(xiāng)村法治隊伍力量薄弱

鄉(xiāng)村法治隊伍力量薄弱一直以來都是眾多鄉(xiāng)村在鄉(xiāng)村治理法治化發(fā)展過程中普遍面臨的問題。從現(xiàn)實情況來看，大部分基層司法機關面臨工作人員欠缺、工作人員素質參差不齊、專業(yè)能力不足等問題，且現(xiàn)有的鄉(xiāng)村法治隊伍還存在人員老齡化問題，嚴重制約了鄉(xiāng)村治理法治化工作的推進。

2.4 鄉(xiāng)村治理體系規(guī)則不完善

科學合理的鄉(xiāng)村治理體系是保障鄉(xiāng)村治理法治化的重要基礎，倘若缺乏完善的治理機制，則會導致公權力運行缺乏監(jiān)督管理，私權力行使缺乏保障。但從當前鄉(xiāng)村治理體系來看，還存在諸多不夠完善的地方，一方面，鄉(xiāng)村治理主體權責規(guī)定不夠明確?，F(xiàn)階段，我國鄉(xiāng)村主要采用鄉(xiāng)村政治的方式來開展鄉(xiāng)村治理工作，然而現(xiàn)行法律規(guī)范中并未針對基層政府、村委會對應的權職范圍進行明確的規(guī)定，導致實際執(zhí)法過程中權、責、利之間存在失衡的問題。另一方面，鄉(xiāng)村治理機制不夠完善，鄉(xiāng)村治理法治化建設本身是采用現(xiàn)代化法治規(guī)章制度針對鄉(xiāng)村原本使用的社會規(guī)則體系進行調整，以此針對鄉(xiāng)村治理行為進行規(guī)范，從而有效促進基層治理能力穩(wěn)步提升。但從現(xiàn)階段的情況來看，鄉(xiāng)村治理機制不夠完善，對于糾紛解決、利益表達、民主參與等工作的開展仍舊存在較大的隨意性，同時參與渠道、維權渠道等方面不完善，導致農民群體產生不滿情緒，制約了鄉(xiāng)村治理法治化進程。

3 推進鄉(xiāng)村治理法治化發(fā)展的建議

3.1 加大鄉(xiāng)村法治宣傳教育力度

不僅要提升農民群體的法治意識，而且要引導鄉(xiāng)村干部主動學習有關的法律法規(guī)，使其自身的法治意識不斷強化［3］。具體可從硬宣傳、軟宣傳兩個層面來加大鄉(xiāng)村法治宣傳教育力度。第一，硬宣傳。硬宣傳主要指的是通過報紙、電視、廣播、標語及新媒體等開展鄉(xiāng)村治理法治化的宣傳教育工作（見圖1）。第二，軟宣傳。軟宣傳主要指的是結合農民群眾的實際情況，全面宣傳與農民群眾現(xiàn)實生活密切相關的法律法規(guī)。例如，最新的《中華人民共和國民法典》，大部分農民群眾還不夠了解，因此可以在對其進行整體宣傳的同時，選擇一些與農民群眾息息相關的法律內容，來激發(fā)群眾的興趣，使農民群眾能將法律與自身實際生活進行有效聯(lián)系，在提升農民群眾法治意識的同時，大力宣傳自治、法治、德治，推動“三治”深入融合（見圖2），讓農民群眾正確認識“三治”，鞏固法治教育成果。

圖2 鄉(xiāng)村治理法治化“三治”融合

3.2 構建層次分明的鄉(xiāng)村法律制度體系

首先，建立健全農村法律法規(guī)。從當前鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實情況來看，在行政管理、權益保障及民主監(jiān)督等方面仍舊缺乏法律法規(guī)的科學引導，因此，相關部門需要在深入調研的基礎上，針對有關法律法規(guī)進行優(yōu)化調整，通過法律法規(guī)厘清當前村兩委與基層政府之間的關系，明確對應的運行流程、職權范圍等，保障各方能夠在鄉(xiāng)村治理法治化過程中統(tǒng)籌協(xié)調、科學分工。其次，高度重視村規(guī)民約方面的優(yōu)化工作［4］。從當前鄉(xiāng)村治理法治化發(fā)展來看，其并非需要將鄉(xiāng)村所有行為納入法律規(guī)范，而是應當在法律法規(guī)的整體規(guī)范下，適當結合農村地區(qū)倫理道德、民俗民風、習慣做法等，設計符合農村地區(qū)的制度化規(guī)范機制，為鄉(xiāng)村治理法治化發(fā)展提供有效的框架支持，以此推進鄉(xiāng)村自治，規(guī)范農民群眾的社會行為。最后，積極推進村規(guī)民約與法律法規(guī)進行無縫銜接。從當前鄉(xiāng)村治理法治化建設實際情況來看，可以積極利用村規(guī)民約，對村規(guī)民約中的制定程序、制定主體進行全面規(guī)范，積極加強村規(guī)民約備案審查體系建設，使農村民間規(guī)則體系與法律法規(guī)進行無縫銜接，從而有效保障法治精神的順利落實，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理法治化奠定良好的基礎。

3.3 采取多元措施強化鄉(xiāng)村基層執(zhí)法力量

第一，有針對性地組織開展鄉(xiāng)村干部法治能力培訓教育活動。對于鄉(xiāng)村基層執(zhí)法人員的培訓教育，需要充分結合鄉(xiāng)村實際情況，將鄉(xiāng)村社會的特點作為參考依據(jù)，從現(xiàn)實工作著手，深入圍繞近年來各種熱難點問題，設計科學合理的培訓內容［5］。從培訓模式來看，需要充分結合鄉(xiāng)村基層執(zhí)法人員的文化水平、年齡、經歷等多元化特征，在開展多元化理論教學的同時，適當應用模擬教學、現(xiàn)場觀摩、案例教學等模式，強化鄉(xiāng)村基層執(zhí)法人員的直接體驗，在提高其法治理論水平的同時，提高鄉(xiāng)村基層執(zhí)法人員的實踐水平。第二，提升基層干部法治能力。提高基層干部準入門檻，強化鄉(xiāng)村基層執(zhí)法隊伍的法治導向考核。在人才選拔過程中，要綜合引入法治考試、群眾訪談、跟蹤監(jiān)督等多元化的選拔方式，不僅要對人才的法治綜合水平進行全面考核，而且要將其法治工作情況納入個人檔案，并將上述資料作為提拔、任用、降職、免職相關干部的依據(jù)。此外，為形成鄉(xiāng)村基層執(zhí)法力量長效考核機制，應將基層執(zhí)法力量法治化工作成效納入績效考核指標，如分別將鄉(xiāng)村基層執(zhí)法人員的個人守法情況、重大事項依法決策情況、依法開展工作情況等納入考核指標，從而有效提升鄉(xiāng)村基層執(zhí)法人員的綜合水平。

3.4 圍繞規(guī)范權力運行完善鄉(xiāng)村治理機制

對于當前鄉(xiāng)村治理體系不夠完善的問題，未來可以從以下幾個方面完善鄉(xiāng)村治理機制。首先，構建依法決策機制。針對鄉(xiāng)村現(xiàn)有決策機制進行全面梳理，嚴格按照鄉(xiāng)村治理法治化要求，建立健全對應的規(guī)章制度，全面規(guī)范決策相關的主體、范疇、流程等，同時明確決策失誤對應的責任、追責規(guī)定等，以此不斷優(yōu)化調整決策合法性審查體系，保障依法決策機制的科學性、規(guī)范性［6］。其次，建立健全權益表達機制。在推進鄉(xiāng)村治理法治化的過程中，進一步細化當前農村治理中的意見反饋機制、線上維權平臺、村民信箱、村兩委定期接訪制度等，建立更為明確的規(guī)章制度，有效暢通制度化權益表達途徑，以此提升農民群體對鄉(xiāng)村治理平臺的信任度。在此基礎上，還需要全面優(yōu)化利益評判的制度和標準，積極推進利益補償方面的公平、公正，逐步引導農民群體養(yǎng)成良好的利益訴求理念［7］。最后，為進一步完善鄉(xiāng)村治理機制，還需針對權力運行進行全面的監(jiān)督管理，即針對鄉(xiāng)村治理建立相應的考評機制，高度重視鄉(xiāng)村治理干部的法治考核工作，特別是對于實際矛盾糾紛的解決來說，需要全面細化法治在考核當中的占比。在此基礎上，全面完善法治監(jiān)督長效化機制，各鄉(xiāng)村治理相關的街道、村均需要全面明確推動法治工作的相關人員與主體責任，提升普法依法治理工作在績效考核當中的占比，構建日常化的法治監(jiān)督管理體系。針對考核監(jiān)督過程中暴露出來的法治問題，應當?shù)谝粫r間采取針對性的措施進行優(yōu)化調整，從而有效保障權力運行朝著法治化的方向發(fā)展［8］。

4 結語

鄉(xiāng)村治理法治化建設是法治中國建設中至關重要的一部分，同時也是法治中國建設的根基。因此，要深入分析當前鄉(xiāng)村治理法治化建設的開展成效，正視當前鄉(xiāng)村治理法治化建設面臨的困境，充分結合鄉(xiāng)村地區(qū)的實際情況，通過加大鄉(xiāng)村法治宣傳教育力度、構建層次分明的鄉(xiāng)村法律制度體系等多元措施強化鄉(xiāng)村基層執(zhí)法力量，全面推進鄉(xiāng)村治理法治化工作順利開展，為法治中國建設奠定良好的基礎。