區(qū)域臨時(shí)用地規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)分析
——以濟(jì)南新舊動能轉(zhuǎn)換起步區(qū)為例

朱傳廣，魏 輝，丁 鴿，王 磊，黃雪亭，燕立爽，朱宏雁

(1.濟(jì)南市勘察測繪研究院，山東 濟(jì)南 250013；2.山東工程職業(yè)技術(shù)大學(xué)，山東 濟(jì)南 250200)

1 引言

臨時(shí)用地是土地利用管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是用地單位在申請建設(shè)用地之外可臨時(shí)使用土地的一種途徑。近年來，各地相繼出臺臨時(shí)用地管理辦法，用于規(guī)范審批范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、土地復(fù)墾等內(nèi)容，學(xué)者也從臨時(shí)用地管理制度化與規(guī)范化、管理現(xiàn)狀存在問題、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系、土地復(fù)墾等各方面進(jìn)行研究。伍靈晶等[1]通過對深圳市臨時(shí)用地管理研究發(fā)現(xiàn)存在用地范圍不明確、重審批輕監(jiān)管、重使用輕恢復(fù)等問題，認(rèn)為通過頂層制度設(shè)計(jì)、開展專項(xiàng)處置行動及構(gòu)建信息監(jiān)管系統(tǒng)等可以實(shí)現(xiàn)臨時(shí)用地管理制度化和規(guī)范化；邵麗萍[2]認(rèn)為完善臨時(shí)用地管理需要嚴(yán)格界定臨時(shí)用地范圍、加強(qiáng)全過程監(jiān)管、規(guī)范補(bǔ)償和租賃標(biāo)準(zhǔn)體系、明確復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)；丁寧等[3]通過對滬寧城際鐵路江蘇段臨時(shí)用地案例分析發(fā)現(xiàn)應(yīng)加強(qiáng)臨時(shí)用地選址、規(guī)劃審批、工程施工和復(fù)墾利用等；楊國棟[4]、沈春竹[5]、葉國華[6]、楊銳峰[7]、馮妙玲[8]、朱英華[9]、鄭小剛[10]等重點(diǎn)從土地復(fù)墾角度對臨時(shí)用地進(jìn)行規(guī)范化研究。另目前學(xué)者對臨時(shí)用地研究重點(diǎn)集中于鐵路[11～13]、高速公路[14，15]等重大交通項(xiàng)目，對房建類項(xiàng)目臨時(shí)用地研究較少。

從學(xué)者研究看出，對于臨時(shí)用地規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的研究較少，而規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的研究有利于更加節(jié)約集約利用土地。因此，本文以濟(jì)南新舊動能轉(zhuǎn)換起步區(qū)為例，研究分析建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地使用現(xiàn)狀情況，發(fā)現(xiàn)已審批臨時(shí)用地規(guī)模存在的規(guī)律，提出規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)建議，為后續(xù)臨時(shí)用地管理提供參考。

2 研究概況

濟(jì)南新舊動能轉(zhuǎn)換起步區(qū)，簡稱起步區(qū)，2021年國務(wù)院正式批復(fù)設(shè)立，在國家重大區(qū)域戰(zhàn)略中，濟(jì)南起步區(qū)是繼雄安新區(qū)起步區(qū)之后的全國第二個(gè)起步區(qū)。依據(jù)國務(wù)院批復(fù)的《濟(jì)南新舊動能轉(zhuǎn)換起步區(qū)建設(shè)實(shí)施方案》，起步區(qū)范圍具體包括太平、孫耿、桑梓店、大橋、崔寨、遙墻、臨港、高官寨 8 個(gè)街道及唐王街道中西部區(qū)域、濼口街道黃河以北區(qū)域，面積約798 km2。

目前起步區(qū)直管區(qū)范圍為太平、孫耿、大橋、崔寨、濼口街道黃河以北區(qū)域，面積約450 km2，本次研究區(qū)域?yàn)槠鸩絽^(qū)直管區(qū)范圍內(nèi)項(xiàng)目臨時(shí)用地。

3 內(nèi)涵界定與數(shù)據(jù)收集

3.1 臨時(shí)用地內(nèi)涵

《土地管理法》第五十七條規(guī)定“建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要臨時(shí)使用國有土地或者農(nóng)民集體所有的土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門批準(zhǔn)”?！渡綎|省國土資源廳關(guān)于加強(qiáng)臨時(shí)用地管理的通知》(魯國土資規(guī)〔2018〕3號)明確“臨時(shí)用地是指因建設(shè)項(xiàng)目施工、地質(zhì)勘查、搶險(xiǎn)救災(zāi)等需要，經(jīng)依法審批，按照臨時(shí)使用土地合同約定使用的或搶險(xiǎn)救災(zāi)急需臨時(shí)使用的土地”。曾文波[16]提出臨時(shí)用地是指建設(shè)單位或個(gè)人對短期內(nèi)使用的與生產(chǎn)生活或建設(shè)工程相關(guān)聯(lián)的各種不需辦理征收與農(nóng)用地，臨時(shí)使用的土地。

本文中研究的臨時(shí)用地主要是指建設(shè)項(xiàng)目施工過程中建設(shè)的直接服務(wù)于施工人員的辦公和生活用房臨時(shí)用地。

3.2 其它內(nèi)涵界定

(1)建設(shè)用地面積。指城市自然資源和規(guī)劃行政主管部門確定的建設(shè)用地界線所圍合的用地水平投影面積。

(2)施工高峰期人數(shù)。指項(xiàng)目施工期間參加施工人員最多時(shí)的總?cè)藬?shù)。

(3)規(guī)劃建筑面積。指規(guī)劃設(shè)計(jì)方案在某一區(qū)域內(nèi)規(guī)劃的各類建筑的建筑面積之和。

(4)臨時(shí)用地占比。指項(xiàng)目批復(fù)臨時(shí)用地面積與建設(shè)用地面積之比。

(5)人均臨時(shí)用地面積。指施工高峰期人數(shù)與臨時(shí)用地面積之比。

(6)每萬平方米建筑面積平均使用臨時(shí)用地面積。指規(guī)劃建筑面積與臨時(shí)用地面積之比。

3.3 數(shù)據(jù)收集

本文選取起步區(qū)范圍內(nèi)12個(gè)房屋建筑類項(xiàng)目臨時(shí)用地，主要包括安置房、公租房及產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等臨時(shí)用地。通過從起步區(qū)自然資源和規(guī)劃部門以及施工單位調(diào)研，收集每個(gè)項(xiàng)目臨時(shí)用地批準(zhǔn)面積、建設(shè)用地面積、施工高峰期人數(shù)、規(guī)劃建筑面積等數(shù)據(jù)。

4 分析結(jié)果

4.1 臨時(shí)用地占建設(shè)用地比例情況

從表1看出，臨時(shí)用地面積占建設(shè)用地面積比例平均值為25%，大部分項(xiàng)目位于20%～25%，其中大橋西安置區(qū)一期最高為40%，崔寨安置二區(qū)最低為18%。經(jīng)分析，大橋西安置區(qū)一期與村集體簽訂臨時(shí)用地租地范圍內(nèi)存在廢棄坑塘一處，現(xiàn)場并未建設(shè)使用，導(dǎo)致臨時(shí)用地申請面積較大；崔寨安置二區(qū)建設(shè)用地面積較大，導(dǎo)致臨時(shí)用地占比較低。

4.2 人均臨時(shí)用地面積情況

從表1看出，人均臨時(shí)用地面積平均值為0.03畝，其中太平安置區(qū)項(xiàng)目最高為0.05畝，大部分項(xiàng)目為0.02～0.03畝。經(jīng)分析，太平安置區(qū)項(xiàng)目單體較少，施工高峰期用工人數(shù)相對較少，因此施工高峰期人均臨時(shí)用地面積較小。

4.3 每萬平方米建筑面積平均使用臨時(shí)用地面積情況

從表1看出，項(xiàng)目每萬平方米建筑面積平均使用臨時(shí)用地面積平均值為1.17畝，大部分項(xiàng)目為0.9～1.2畝之間，其中大橋西安置區(qū)一期最高為1.97畝，崔寨安置五區(qū)一期項(xiàng)目最低值0.4畝。經(jīng)分析，大橋西安置區(qū)一期主要由于臨時(shí)用地面積大導(dǎo)致每萬平方米建筑面積平均使用臨時(shí)用地面積較高，崔寨安置五區(qū)一期項(xiàng)目主要是由于其規(guī)劃建筑面積相比其它安置區(qū)大，導(dǎo)致每萬平方米建筑面積平均使用臨時(shí)用地面積較低。

表1 項(xiàng)目臨時(shí)用地?cái)?shù)據(jù)分析

5 總結(jié)與建議

5.1 總結(jié)

根據(jù)收集數(shù)據(jù)分析結(jié)果，臨時(shí)用地規(guī)模與項(xiàng)目建設(shè)用地面積、施工高峰期人數(shù)、規(guī)劃建筑面積有直接關(guān)系，并且起步區(qū)已審批臨時(shí)用地規(guī)模存在如下規(guī)律：一是臨時(shí)用地占建設(shè)用地面積比例一般都小于25%；二是施工高峰期人均臨時(shí)用地面積一般都小于0.03畝；三是每萬平方米建筑面積平均使用臨時(shí)用地面積一般都小于1.17畝。

5.2 建議

(1)參考制定臨時(shí)用地規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。將臨時(shí)用地占建設(shè)用地面積比例、施工高峰期人均臨時(shí)用地面積、每萬平方米建筑面積平均使用臨時(shí)用地面積等設(shè)置為臨時(shí)用地規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)，并參考本文分析結(jié)果制定指標(biāo)上限值，從而制定起步區(qū)臨時(shí)用地規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，為未來起步區(qū)大建設(shè)、大發(fā)展過程中大量臨時(shí)用地需求審批工作提供科學(xué)參考依據(jù)，實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約集約利用，為起步區(qū)的快速發(fā)展提供更加堅(jiān)實(shí)的土地資源支撐。

(2)細(xì)化臨時(shí)用地分類研究。本文收集臨時(shí)用地項(xiàng)目主要為房建類項(xiàng)目，并且限于新區(qū)項(xiàng)目較少導(dǎo)致案例數(shù)量不足，后續(xù)在增加案例數(shù)量的基礎(chǔ)上，細(xì)化臨時(shí)用地分類進(jìn)行規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)制定，例如房建類、市政道路類、鐵路公路類等。

(3)從政策方面研究制定臨時(shí)用地控制標(biāo)準(zhǔn)。參考建設(shè)用地控制標(biāo)準(zhǔn)，在細(xì)化臨時(shí)用地分類的基礎(chǔ)上，從政策方面研究臨時(shí)用地控制標(biāo)準(zhǔn)，形成用地約束，從而真正實(shí)現(xiàn)臨時(shí)用地的節(jié)約集約利用。