推進(jìn)多元解紛：實(shí)質(zhì)性解決行政爭議

王巖

中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭議，健全行政爭議解決機(jī)制的意見》中明確提出，能否有效預(yù)防和化解行政爭議，關(guān)系到群眾的切身利益、社會(huì)的和諧穩(wěn)定，關(guān)系到鞏固黨的執(zhí)政地位。針對(duì)當(dāng)前行政爭議不斷增多態(tài)勢，人民法院如何充分發(fā)揮司法職能，妥善化解官民糾紛，促進(jìn)案結(jié)事了，緊緊圍繞“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”的工作目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)行政爭議的實(shí)質(zhì)性解決，是擺在全國各級(jí)法院面前的一項(xiàng)重要課題。

經(jīng)過多年的基層司法實(shí)踐，目前，法院系統(tǒng)在全國范圍內(nèi)已形成了以“源頭預(yù)防為先，非訴機(jī)制挺前，法院裁判終局”為核心的“訴源治理”機(jī)制。2019年8月，最高人民法院《關(guān)于建設(shè)一站式多元解紛機(jī)制一站式訴訟服務(wù)中心的意見》中進(jìn)一步指出，要“主動(dòng)融入黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)的訴源治理機(jī)制建設(shè)”。

行政爭議多元化解工作是貫徹執(zhí)行黨的政策的必然要求。我們要從提高黨的執(zhí)政能力、鞏固黨的執(zhí)政地位的高度，充分認(rèn)識(shí)其政治意義，落實(shí)習(xí)近平總書記“以人民為中心”的發(fā)展思想，將解決行政爭議變成社會(huì)各方共同參與并承擔(dān)責(zé)任、履行義務(wù)的過程。

行政審判工作根基在人民、血脈在人民、力量在人民，行政審判工作的人民性決定了行政審判必須認(rèn)真傾聽群眾呼聲。當(dāng)前，人民群眾對(duì)權(quán)利的珍視和敏感前所未有，對(duì)政府的依靠和期待前所未有，對(duì)公正、高效、權(quán)威的司法需求前所未有。但在現(xiàn)行法律框架下，行政審判因受案范圍、司法審查范圍和司法變更權(quán)范圍上的局限性，難以滿足行政訴訟當(dāng)事人多元、多樣的訴訟請(qǐng)求。行政爭議協(xié)調(diào)化解可以在合法性審查的基礎(chǔ)上，盡可能解決當(dāng)事人在案件背后的實(shí)質(zhì)訴求，這是積極回應(yīng)群眾關(guān)切的必然要求。

當(dāng)前，行政審判工作中行政機(jī)關(guān)敗訴率低、行政相對(duì)人服判息訴率低，與此形成鮮明對(duì)比的是上訴率、申訴率、涉訴信訪率持續(xù)多年居高不下，嚴(yán)重制約了行政審判職能作用的充分發(fā)揮。形成行政案件“三高兩低”現(xiàn)象的原因非常復(fù)雜，既有社會(huì)大環(huán)境、行政訴訟的功能定位與制度設(shè)計(jì)的客觀層面因素，也有我們工作理念、工作方法等主觀方面的因素。充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在協(xié)調(diào)化解和矛盾穩(wěn)控方面的資源優(yōu)勢，找準(zhǔn)矛盾的沖突點(diǎn)和解決問題的切入點(diǎn)，因案、因時(shí)、因地制宜，健全行政爭議多元化解決機(jī)制，做到“案了”“事了”“官了”“民了”，是破解申訴“三高兩低”難題的必然要求。

一是把握好實(shí)質(zhì)解決行政爭議與實(shí)現(xiàn)訴訟目的宗旨的關(guān)系。新修訂的《行政訴訟法》將行政訴訟的立法宗旨由“保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖鉀Q行政爭議”，為實(shí)質(zhì)性解決行政爭議奠定了法理基礎(chǔ)。行政審判在發(fā)揮監(jiān)督作用時(shí)，不僅要對(duì)行政機(jī)關(guān)不合法、不合理的行政行為發(fā)出司法建議，也要制止行政機(jī)關(guān)無原則地一味讓步;在發(fā)揮保護(hù)作用時(shí)，既要通過協(xié)調(diào)和解為行政相對(duì)人最大限度地爭取權(quán)益，也要制止相對(duì)人借機(jī)漫天要價(jià)，不講道理和誠信的不良行為。

二是把握好實(shí)質(zhì)解決行政爭議與提升訴訟效率效果的關(guān)系。在重視協(xié)調(diào)和解的同時(shí)，仍應(yīng)遵循“能調(diào)則調(diào)，當(dāng)判則判”的原則。對(duì)于有協(xié)調(diào)和解可能的，要加大協(xié)調(diào)和解力度，對(duì)于那些經(jīng)反復(fù)做工作，仍無協(xié)調(diào)和解可能的案件，則應(yīng)在查明事實(shí)的基礎(chǔ)上，依法及時(shí)作出判決。我們要通過不斷提升自己的協(xié)調(diào)化解能力和做群眾工作的能力，來提升協(xié)調(diào)和解工作的效率效果。

三是把握好實(shí)質(zhì)解決行政爭議與尊重當(dāng)事人意思自治的關(guān)系。在協(xié)調(diào)和解的啟動(dòng)上，必須征得雙方當(dāng)事人的同意。雙方當(dāng)事人不愿協(xié)調(diào)的不能硬性協(xié)調(diào)，愿意協(xié)調(diào)的應(yīng)當(dāng)抓緊協(xié)調(diào)。在協(xié)調(diào)方案的確定上，須摸清雙方當(dāng)事人的真實(shí)意愿，防止協(xié)調(diào)走過場，草率了事的情況發(fā)生。此外，還應(yīng)當(dāng)充分釋明案件的事實(shí)和法律問題，在不違反法律規(guī)定和確保司法中立的前提下，通過行使司法釋明權(quán)引導(dǎo)當(dāng)事人的真實(shí)意愿更符合實(shí)際。

能否有效預(yù)防和化解行政爭議，關(guān)系到群眾的切身利益、社會(huì)的和諧穩(wěn)定，關(guān)系到鞏固黨的執(zhí)政地位。行政審判工作根基在人民、血脈在人民、力量在人民，行政審判工作的人民性決定了行政審判必須認(rèn)真傾聽群眾呼聲。

四是把握好實(shí)質(zhì)解決行政爭議與落實(shí)行政訴訟審查原則的關(guān)系。行政訴訟是對(duì)被訴具體行政行為的合法性進(jìn)行全面審查，既包括實(shí)體和程序?qū)彶?，也要兼顧合理性問題。對(duì)于雖然實(shí)體上未侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益，但程序明顯違法的，要依法、妥善處理，可先進(jìn)行協(xié)調(diào)化解工作。對(duì)于協(xié)調(diào)不成的，要依法判決撤銷或確認(rèn)違法。在實(shí)質(zhì)解決爭議的過程中，還要關(guān)注和解決案件的合理性問題，做到協(xié)調(diào)的合法、合情、合理。

五是把握好公正司法與服務(wù)大局的關(guān)系。對(duì)于涉及黨和國家工作大局，涉及市級(jí)和區(qū)域工作大局的事項(xiàng)，要提前介入，關(guān)口前移;對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入訴訟的案件，要在法律的框架內(nèi)，運(yùn)用協(xié)調(diào)化解等各種手段妥善解決涉訴爭議，防止以“大局”為借口排斥司法監(jiān)督的傾向;對(duì)于政策性強(qiáng)、敏感度高的案件，人民法院要勇于擔(dān)當(dāng)，善于運(yùn)用政治和司法智慧，依法妥善處理，將矛盾化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)。

對(duì)于如何深化行政爭議多元化解工作機(jī)制，筆者有以下建議：

首先是轉(zhuǎn)變觀念，充分認(rèn)識(shí)行政爭議實(shí)質(zhì)解決的重大意義。不可否認(rèn)，在司法實(shí)踐中仍存在一些行政法官只追求結(jié)案數(shù)量，不注重矛盾化解，認(rèn)為協(xié)調(diào)化解工作費(fèi)時(shí)費(fèi)力，存在畏難情緒。一些行政機(jī)關(guān)主動(dòng)化解的意識(shí)不強(qiáng)，面對(duì)行政爭議多發(fā)的領(lǐng)域不積極采取化解措施，導(dǎo)致矛盾加劇。今后，行政法官應(yīng)立足《行政訴訟法》“解決行政爭議”的功能定位，切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，深刻認(rèn)識(shí)行政爭議實(shí)質(zhì)解決的重要意義，將行政爭議實(shí)質(zhì)解決貫穿于行政審判的全過程、各階段;細(xì)化完善行政案件協(xié)調(diào)化解工作規(guī)范，建立行政爭議實(shí)質(zhì)解決績效考評(píng)機(jī)制;注重經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，對(duì)實(shí)質(zhì)解決行政爭議的好經(jīng)驗(yàn)、好做法、好案例，及時(shí)梳理、認(rèn)真提煉、全面推廣，進(jìn)一步提高行政案件實(shí)質(zhì)化解的比例，努力促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性解決。

其次是完善機(jī)制，構(gòu)建行政爭議多元化解工作機(jī)制。要形成合力，有效調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與協(xié)調(diào)化解。在行政案件協(xié)調(diào)化解中，最有效的方法是行政方法、最主要的機(jī)制是行政機(jī)制、最豐富的資源是行政資源。只有行政機(jī)關(guān)參與，才能有效平息矛盾、化解糾紛。尤其面對(duì)群體性訴訟、敏感類訴訟和矛盾易激化案件，更需要緊緊依靠地方黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的政治優(yōu)勢。建議行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步配合法院的相關(guān)工作，堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，有效回應(yīng)人民群眾實(shí)質(zhì)需求。通過加強(qiáng)法院立、審、執(zhí)部門之間的聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)上下級(jí)法院之間的聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)案件管轄法院與屬地法院之間的聯(lián)動(dòng)，探索與行政案件管轄改革相適應(yīng)的溝通機(jī)制。通過建立府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推進(jìn)行政領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴、法院內(nèi)的協(xié)調(diào)化解與法院外的參與化解之間的有效對(duì)接，深化司法和行政之間的良性互動(dòng)效果。

最后是要提升能力，夯實(shí)行政爭議多元化解工作基礎(chǔ)。建議政府部門進(jìn)一步加強(qiáng)源頭預(yù)防和治理，規(guī)范重大行政決策程序，積極探索“大數(shù)據(jù)”在行政執(zhí)法工作中的深度應(yīng)用，提升行政管理效能和科學(xué)決策水平。加大一線執(zhí)法人員的培訓(xùn)力度，樹立依程序行政的執(zhí)法理念，變被動(dòng)應(yīng)訴為主動(dòng)預(yù)防。加強(qiáng)行政復(fù)議、行政裁決和行政調(diào)解工作，力爭將糾紛化解在行政程序階段。優(yōu)化調(diào)解力量配置，在已建成的訴前行政爭議調(diào)處（解）中心里，聘任高校學(xué)者、律師、退休法官等擔(dān)任調(diào)處委員，豐富調(diào)處力量，提升調(diào)處效果。進(jìn)一步推進(jìn)訴訟服務(wù)平臺(tái)一體化建設(shè)，建立在線調(diào)解平臺(tái)。人民法院還可通過公開示范庭審、加強(qiáng)裁判文書說理、判后答疑、判后跟蹤協(xié)調(diào)等方式，加強(qiáng)訴中和判后的糾紛化解力度和實(shí)效。

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com