“海洋命運(yùn)共同體”構(gòu)建下防治海洋廢物污染國(guó)際法律規(guī)制反思與完善

陳 麟 潘國(guó)平

（西南政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院 重慶 401120）

2019年4月23日，習(xí)近平主席提出構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體的重要理念，當(dāng)人們正在密切關(guān)注這一重要議題時(shí)，2021年4月13日，日本政府舉行內(nèi)閣會(huì)議，正式?jīng)Q定向海洋排放福島核電站含有對(duì)海洋環(huán)境等有害的核廢水。我國(guó)作為毗鄰大洋的沿海國(guó)家，面對(duì)諸如此類試圖轉(zhuǎn)移海洋廢物的行為，所需援引的防治海洋廢物污染國(guó)際法律規(guī)范明顯不足?；诖?，本文首先闡述防治海洋廢物的現(xiàn)有國(guó)際法律體系，進(jìn)而分析海洋廢物治理與保護(hù)國(guó)際法律規(guī)制的不足，最后提出防治完善海洋廢物法律規(guī)制的建議。

一、海洋廢物治理與保護(hù)國(guó)際法律體系

（一）1972年《倫敦公約》及其1996年《倫敦議定書(shū)》。1972年12月，在英國(guó)倫敦通過(guò)《1972年防止傾倒廢物和其他物質(zhì)造成海洋污染公約》（簡(jiǎn)稱《倫敦公約》）并開(kāi)放簽字,自1975年起生效。截止目前，已經(jīng)有87個(gè)國(guó)家批準(zhǔn)成為該公約的締約國(guó)。該公約第210條第六款規(guī)定的傾倒廢物和其他物質(zhì)的全球性標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，成為保護(hù)海洋環(huán)境免受人類活動(dòng)影響的創(chuàng)舉。1996年10月，該公約的締約國(guó)通過(guò)協(xié)商制定了《倫敦公約協(xié)定書(shū)》，成為世界上唯一專門(mén)針對(duì)傾倒污染的全球性公約?！蹲h定書(shū)》的第一條第三款明確締約國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。[1]除此之外，采用“反向清單”模式，也就是原則上除了清單上載明的廢棄物以外，其余物質(zhì)禁止傾倒至海洋。此外，《議定書(shū)》明確禁止締約國(guó)將污染轉(zhuǎn)移至他國(guó)，且對(duì)于允許傾倒的污染者，采取需承擔(dān)付費(fèi)的原則。

（二）《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》。1982年12月10日，聯(lián)合國(guó)通過(guò)了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》），被譽(yù)為“海洋憲章”。《公約》第十二部分針對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)和保護(hù)作出了明確的規(guī)定，其中第五節(jié)中羅列了六種造成海洋環(huán)境污染的類型，海洋廢物也涵蓋其中。由這六種類型廢物引發(fā)的海洋環(huán)境污染，在《公約》的第一條中對(duì)于主體的主觀因素予以明確——人類直接或間接把物質(zhì)或者能量引入海洋環(huán)境。顯然，《公約》的適用范圍為直接或間接與引入海洋環(huán)境的廢物有關(guān)的活動(dòng)。其中，“傾倒”海洋廢物的活動(dòng)尤為普遍，《公約》的第一條中對(duì)于“傾倒”這種造成海洋廢物的行為也予以細(xì)化?！豆s》作出了海洋環(huán)境保護(hù)和保全的一般性和具體性規(guī)定，對(duì)如何落實(shí)相關(guān)條款、實(shí)現(xiàn)條款的可操作性也作出了規(guī)定。任何類型的環(huán)境爭(zhēng)端都必須經(jīng)過(guò)強(qiáng)制性的具有約束力的爭(zhēng)端解決機(jī)制解決。[2]

（三）《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》。1989年3月22日,在瑞士巴塞爾聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署通過(guò)了《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》（以下簡(jiǎn)稱《巴塞爾公約》），于1992年5月生效?！栋腿麪柟s》共有29九條正文和6個(gè)附件。該公約以條款形式界定“廢物”內(nèi)涵及外延，對(duì)從一國(guó)管轄地區(qū)或通過(guò)第三國(guó)向另一國(guó)管轄地區(qū)轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物的行為作出規(guī)定，將采取防止跨境轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)物質(zhì)的防控措施作為法定義務(wù)賦予各締約國(guó)，同時(shí)還規(guī)定在防止跨境轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)物質(zhì)的過(guò)程中要加強(qiáng)國(guó)際合作，以及仲裁程序等爭(zhēng)端解決機(jī)制?？梢哉f(shuō)，《巴塞爾公約》為防治危險(xiǎn)廢物跨境轉(zhuǎn)移筑起了一道牢固的法律屏障。

二、防治海洋廢物污染國(guó)際法律規(guī)制的困境

（一）海洋廢物污染國(guó)際法律規(guī)制的碎片化、籠統(tǒng)化。1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》距今已40年之久，盡管第十二部分對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)和保全作出了專門(mén)規(guī)定，一些基本概念、原則以及規(guī)則不容輕易改變，但內(nèi)容過(guò)于原則，防治海洋環(huán)境污染的國(guó)際法律規(guī)制同樣也需與時(shí)俱進(jìn)。筆者認(rèn)為，關(guān)于應(yīng)對(duì)海洋廢物污染的國(guó)際規(guī)則分散、不全面，相關(guān)條約大多僅針對(duì)某一方面的特定活動(dòng)，例如：傾倒廢物，亦或某一方面的污染來(lái)源，呈現(xiàn)出碎片化特征。[3]這對(duì)為國(guó)際法律體系的協(xié)調(diào)發(fā)揮作用提高了難度。如近年來(lái)日本蓄意傾倒核廢水本屬于不法行為，然而目前國(guó)際社會(huì)缺乏統(tǒng)一的核廢水檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)和檢驗(yàn)程序，對(duì)日本辯稱的擬入海的是“凈化水”這樣的最基本污染物的認(rèn)定都顯得艱難，導(dǎo)致海洋環(huán)境面臨肆無(wú)忌憚的威脅。

1982年《公約》第一百九十二條至一百九十四條中需要履行的具體內(nèi)容的一部分在公約的第十二部分第五節(jié)“防止、減少和控制海洋環(huán)境污染的國(guó)際規(guī)則和國(guó)內(nèi)立法”中予以體現(xiàn)，但這一節(jié)中的內(nèi)容只是要求盡快建立國(guó)內(nèi)法對(duì)污染源加以規(guī)制，甚至考慮到各國(guó)經(jīng)濟(jì)壓力等諸多因素，未出臺(tái)最低標(biāo)準(zhǔn)給各國(guó)作為國(guó)內(nèi)立法的參考。而應(yīng)對(duì)海洋廢物這樣的具體污染源，適用范圍、具體的標(biāo)準(zhǔn)、如何規(guī)制等具體問(wèn)題并未作出實(shí)質(zhì)性闡述或?qū)ｉT(mén)規(guī)定。

（二）對(duì)現(xiàn)今海洋環(huán)境污染因素單一化考量，導(dǎo)致海洋廢物污染治理與保護(hù)規(guī)制的空白。隨著人類社會(huì)科技的不斷進(jìn)步，造成海洋環(huán)境污染的因素變得多元化且聯(lián)系性越發(fā)緊密，綜合考量造成海洋廢物污染的諸多因素，不僅包括因“傾倒”核廢水導(dǎo)致的海洋廢物，投放跨境轉(zhuǎn)移海洋危險(xiǎn)物質(zhì)均屬于海洋廢物的范疇。總體上看，目前尚無(wú)專門(mén)規(guī)制海洋廢物污染或管理海洋廢物污染生命周期的國(guó)際條約?，F(xiàn)有海洋廢物污染國(guó)際法律規(guī)制也存在一些空白。

此外，國(guó)家管轄范圍外所有海洋及海洋空間未設(shè)立獨(dú)立監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，建立環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、監(jiān)測(cè)機(jī)制等。海洋保護(hù)區(qū)也并未建立針對(duì)海洋廢物污染具體的標(biāo)準(zhǔn)、工具和方法。海洋廢物污染有可能還會(huì)造成跨境損害。在風(fēng)力及水流的作用下，一國(guó)的海洋廢物也可能向另一國(guó)管轄的海域或海洋公域跨境轉(zhuǎn)移。針對(duì)跨境轉(zhuǎn)移，《巴塞爾公約》中提及到爭(zhēng)端解決的機(jī)制，但對(duì)補(bǔ)救和賠償?shù)姆椒壳安](méi)有規(guī)定。

（三）海洋廢物污染治理很大程度上受到國(guó)際主義機(jī)制國(guó)家利益至上原則的影響。隨著全球化進(jìn)程不斷加快，國(guó)際性的問(wèn)題越發(fā)增多，這些問(wèn)題不僅僅是地域性的，更成為要求采取國(guó)際合作的全球性課題。而一直以來(lái)，以國(guó)際機(jī)制為軸心的“國(guó)際主義”，在本質(zhì)上折射的是西方強(qiáng)國(guó)、大國(guó)的利益訴求。以“日本蓄謀投放核廢水入海”事件為例，英美等西方國(guó)家卻選擇“集體沉默”，與二戰(zhàn)后發(fā)達(dá)國(guó)家核能軍民利用有很大的關(guān)聯(lián)。上世紀(jì)70年代，法國(guó)在南太平洋進(jìn)行的核試驗(yàn)；本世紀(jì)，英國(guó)的海底核廢料問(wèn)題，都很少遭到國(guó)際社會(huì)的譴責(zé)及制裁。顯然，國(guó)際主義機(jī)制的國(guó)家利益至上原則也將海洋環(huán)境污染包括海洋廢物污染處于圍墻之內(nèi)。所以，國(guó)際社會(huì)訂立的諸多條約更多的圍繞海洋強(qiáng)國(guó)、大國(guó)的利益作出妥協(xié)的結(jié)果。

三、完善防治海洋廢物污染的國(guó)際法律規(guī)制的路徑選擇

隨著海洋新興領(lǐng)域和政策不斷變化，造成海洋廢物污染的因素不斷增加且因素之間有著密切的關(guān)聯(lián)。如何完善海洋廢物污染國(guó)際法律規(guī)制，實(shí)現(xiàn)國(guó)際合作的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，解決不斷出現(xiàn)的海洋廢物污染的問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)從三個(gè)層面進(jìn)行分析：

（一）加強(qiáng)國(guó)際合作與協(xié)調(diào)顯得越發(fā)重要。要克服現(xiàn)有防治海洋廢物等污染的國(guó)際法律框架的碎片化困境，推動(dòng)不同法律體系的協(xié)調(diào)與合作。針對(duì)“日本蓄謀投放核廢水入?！笔录?，根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第十二部分“海洋環(huán)境保護(hù)和保全”，日本的行為違反所簽署的國(guó)際條約，但就“核廢水”這一行為對(duì)象以及日本政府將決定以何種方式，采取的行為等是否符合《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)定禁止的行為有待考量。結(jié)合1986年《及早通報(bào)核事故公約》第二條之規(guī)定“通報(bào)義務(wù)”，締約國(guó)應(yīng)立即直接或通過(guò)國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)，將核事故及其性質(zhì)、發(fā)生時(shí)間和在適當(dāng)情況下的確切地點(diǎn)，通知那些實(shí)際受影響或可能會(huì)實(shí)際受影響的國(guó)家和機(jī)構(gòu)，而日本作為該公約締約國(guó)，在事故發(fā)生后未盡到通報(bào)義務(wù)。由此可見(jiàn)，系統(tǒng)性的協(xié)調(diào)合作機(jī)制成為重要路徑。[4]

（二）需要將防治海洋廢物污染法律機(jī)制予以明確。日本圖謀向海洋排放核廢水的原因在于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的規(guī)定出現(xiàn)漏洞，所以，要建立完善的框架機(jī)制來(lái)規(guī)避可能對(duì)人類帶來(lái)的威脅。國(guó)際社會(huì)就“污染物”本身而言，建立統(tǒng)一的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)及檢驗(yàn)程序，解決證據(jù)采信問(wèn)題至關(guān)重要；建立國(guó)際環(huán)評(píng)監(jiān)測(cè)部門(mén)，采取預(yù)防措施，保障信息透明；完善造成損失后的補(bǔ)救和賠償方法。

（三）構(gòu)建合理的海洋廢物污染治理模式。國(guó)內(nèi)學(xué)者提出了“全球主義范式”，即多元治理主體在全球治理中扮演主要角色的治理范式以達(dá)到全球治理結(jié)構(gòu)的平衡，打破國(guó)際主義機(jī)制國(guó)家利益至上原則導(dǎo)致的治理困境。[5]中國(guó)作為《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》締約國(guó)，有義務(wù)積極參與海洋環(huán)境保護(hù)，貢獻(xiàn)“中國(guó)智慧”。