小微企業(yè)民間融資監(jiān)管問題探究
——基于法律制度供給的視角

德全英，趙雅璇

（新疆財經大學 法學院，新疆 烏魯木齊 830012）

在市場經濟發(fā)展不斷深入的進程中，小微企業(yè)越來越成為國民經濟發(fā)展的一支重要力量。小微企業(yè)資金周轉順暢與否，成為制約小微企業(yè)發(fā)展的重要因素。因此，助推小微企業(yè)發(fā)展，必須解決其資金短缺問題。雖然國內外學者關于小微企業(yè)融資問題的研究成果很多，但大多研究成果是從企業(yè)自身發(fā)展的視角入手進行研究，而基于制度供給視角研究小微企業(yè)民間融資問題的較少，缺乏對小微企業(yè)民間融資制度監(jiān)管的系統(tǒng)性研究。

解決小微企業(yè)資金不足的問題主要有兩種方式：一是以商業(yè)銀行為中介機構的間接融資；二是發(fā)揮民間金融的作用，通過民間金融進行的資金借貸，也稱民間融資。本文的研究對象主要是基于制度供給視角的民間融資，以及由此帶來的金融監(jiān)管體系的完善。民間融資是相對于間接融資而言，存在于國家法定金融機構之外，在出資人與受資人之間形成的以還本付息為條件的借貸關系。通常采用民間借貸、民間票據(jù)融資、民間有價證券融資和社會集資等形式，通過暫時改變資金的使用權方式，實現(xiàn)貨幣價值的單方面轉移[1]。

一、小微企業(yè)民間融資模式與內涵

（一）企業(yè)內部集資

企業(yè)內部集資是指在遵守自愿原則下，在本單位內部職工中以企業(yè)內部股票、債券等形式籌集資金的融資行為。申請內部集資的小微企業(yè)要有工商行政管理部門頒發(fā)的營業(yè)執(zhí)照，資產負債表顯示其具有一定的自由流動資金，并在商業(yè)銀行開立賬戶。

小微企業(yè)進行內部集資流程為：企業(yè)在申請內部集資之初，要填寫《集資申請書》，并由具有一定經濟實力的法人單位對該企業(yè)承擔保付責任，《集資申請書》經企業(yè)主管部門及開戶銀行簽署意見，人民銀行對該申請書審核后發(fā)給《企業(yè)內部集資批準書》。

小微企業(yè)內部集資方案要明確集資目的、范圍、金額、期限、利率、預計經濟效益、方式、購券人的權利和義務、企業(yè)償還集資款的資金來源等內容。企業(yè)內部集資利率可高于同期居民儲蓄存款利率，上浮利率的幅度依據(jù)人民銀行有關規(guī)定確定[2]。

（二）社會民間多元融資

社會民間多元融資是指小微企業(yè)通過商業(yè)銀行信用以外的融資渠道，向社會有償募集資金的行為。社會民間多元融資主要包括以下幾種形式：一是股份集資，即通過發(fā)行股票籌集自有資金用以擴充資金實力，實現(xiàn)擴大再生產；二是集資聯(lián)營，即企業(yè)之間進行聯(lián)營，實現(xiàn)規(guī)模經濟，大多采取分紅制的分配原則；三是合伙經營集資，即共同出資、共同經營，也稱合伙人制；四是以資帶勞集資，即以出資入股作為進入企業(yè)就業(yè)參工的條件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)小微企業(yè)采用此種集資方式的較多；五是利用賒銷、預付等商業(yè)信用進行集資；六是直接發(fā)行債券進行集資，即企業(yè)發(fā)行債券，并同時約定還款期限、利率等相關要素[3]。

（三）民間典當融資

民間典當融資是指小微企業(yè)在短期流動資金短缺的情況下，以實物質押或抵押的方式取得臨時性貸款，快速從典當行獲得資金融資方式。典當融資符合小微企業(yè)融資額度小、周期短、辦理便捷等特點，發(fā)揮融資市場上的輔助作用，為小微企業(yè)解決燃眉之急。與銀行貸款相比，雖然辦理手續(xù)相對簡單，但是需要繳納較高的綜合費用，如保管費、保險費、典當交易成本等，融資成本高于銀行貸款，增加了小微企業(yè)的經營負擔。

（四）互聯(lián)網P2P融資

互聯(lián)網P2P融資也稱互聯(lián)網金融點對點借貸平臺，是英文peertopeerlending（或peer-to-peer）的縮寫，它是將小額資金吸收過來，并以放貸的形式將資金借貸給那些資金需求者，也就是民間說的小額借貸模式。該模式在運營過程中，借助互聯(lián)網、移動互聯(lián)網等網絡技術平臺，實現(xiàn)投資理財、金融服務的功能[4]。目前，國內P2P網絡借貸平臺的定價模式處在探索之中，其中風險定價、成本加成、競標定價等模式共存。對此種融資的風險監(jiān)管有必要強化。

二、監(jiān)管小微企業(yè)民間融資的法律制度供給

（一）監(jiān)管小微企業(yè)民間融資法律制度供給的必要性

民間融資作為一種有效的資金配置手段，在優(yōu)化資源配置、完善社會融資結構、補充市場資金需求和促進經濟發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用。但是，通過研究民間融資的案例發(fā)現(xiàn)，民間融資容易游走于金融監(jiān)管的灰色地帶，并由此產生了一系列負面的影響，從宏觀角度上干擾了金融秩序的正常運行，造成小微企業(yè)經營資金短缺的惡性循環(huán)，導致誠信體系缺失，影響社會穩(wěn)定，甚至誘發(fā)經濟類犯罪率上升等。這一切的發(fā)生給金融監(jiān)管帶來了一定的難度，因此，制定行之有效的金融監(jiān)管法律制度非常重要[5]。

（二）相關法律法規(guī)的頒布

金融監(jiān)管法律是一個國家或地區(qū)通過立法為有效實施金融監(jiān)管而制定的金融法律制度。一個國家或地區(qū)是否具備健全的金融監(jiān)管法律，是國際上衡量其金融監(jiān)管水準高低的一個基本依據(jù)。

我國關于民間融資方面的法律法規(guī)有待完善，還未形成完整的體系，但是就目前民間融資監(jiān)管問題看，已經出臺了一些金融監(jiān)管方面的法律法規(guī)，為民間融資的合法操作指明了方向。

1995年，《中華人民共和國中國人民銀行法》明確規(guī)定，未經國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構批準，任何單位、個人不得設立銀行業(yè)金融機構，或者從事銀行業(yè)金融機構的業(yè)務活動。1998年，頒布《非法金融機構和非法金融業(yè)務活動取締辦法》，旨在取締非法金融機構和非法金融業(yè)務活動，維護金融秩序，保護社會公眾利益。2015年，最高人民法院頒布《關于私募股權貸款的若干規(guī)定》，承認私募貸款的合法性，并標志著官方對企業(yè)之間相互借貸有效性的認可，這打破了該領域最初的系統(tǒng)設計。2016年，國家又出臺了《互聯(lián)網金融風險專項整治工作實施方案》?！斗桨浮穼2P平臺提出重點整治，同時強調，互聯(lián)網企業(yè)未取得相關金融業(yè)務資質,不得依托互聯(lián)網開展相應業(yè)務。對于未經相關部門批準或備案從事金融活動的，由金融管理部門會同工商部門予以認定和查處，情節(jié)嚴重的，予以取締。2021年1月，證監(jiān)會發(fā)布《關于加強私募投資基金監(jiān)管的若干規(guī)定》。主要內容如下：一是規(guī)范私募基金管理人名稱、經營范圍，并實行新老劃斷；二是優(yōu)化對集團化私募基金管理人監(jiān)管，實現(xiàn)扶優(yōu)限劣；三是重申私募基金應當向合格投資者非公開募集；四是明確私募基金財產投資要求；五是強化私募基金管理人及從業(yè)人員等主體規(guī)范要求，規(guī)范開展關聯(lián)交易；六是明確法律責任和過渡期安排。

三、小微企業(yè)民間融資監(jiān)管中存在的問題

（一）民間融資監(jiān)管法律法規(guī)有待完善

首先，我國對商業(yè)銀行貸款監(jiān)管力度較強，而對民間融資監(jiān)管則較弱，沒有形成系統(tǒng)的監(jiān)管體系。目前，我國民間融資監(jiān)管力度不足的主要原因是現(xiàn)行法律法規(guī)供給不足。民間融資監(jiān)管法律法規(guī)不完善，是后續(xù)監(jiān)督及實施不到位的重要因素。

其次，立法不足表現(xiàn)在缺乏對近幾年我國新型融資方式的監(jiān)管,同時也未對小微企業(yè)民間融資作出具體規(guī)定。近年來,我國針對小微企業(yè)融資難的問題，大力發(fā)展普惠金融,將融資性擔保機構、小額貸、網貸等納入小微企業(yè)的融資范疇，并在一定程度上解決了小微企業(yè)的資金需求，網絡平臺融資的力量不可小覷。但是，隨著網絡融資額度的加大，小微企業(yè)網絡融資的風險也凸顯出來，各種投融資理財公司、非融資性擔保公司也紛紛倒閉，金融經濟案件量持續(xù)上升，相關監(jiān)管法規(guī)供給沒有及時跟上，小微企業(yè)融資承擔風險提高。因此，對于這方面監(jiān)管的法律法規(guī)亟待完善。

最后，立法不足還表現(xiàn)在缺乏對民間融資機構的市場準入和退出機制，想要民間融資市場蓬勃健康發(fā)展，明確的準入條件與完善的退出機制缺一不可。法律法規(guī)對市場準入制度進行嚴格明確的規(guī)定，對于指導民間金融機構規(guī)范其組織結構、建立完善的財務制度及健康良好的公司治理環(huán)境具有重要意義。反之，如果缺乏相關監(jiān)管的法律法規(guī)，將導致民間融資隨意發(fā)展和隱蔽發(fā)展趨勢增強，造成金融市場混亂，甚至出現(xiàn)利用小微企業(yè)融資而進行非法洗錢的行為。

（二）立法層級過低

總體上看，立法層級過低是小微企業(yè)民間融資監(jiān)管中存在的一個主要問題。近幾年來，國家越來越關注小微企業(yè)發(fā)展，頒布了一系列政策和規(guī)制文件。2013年，中國銀行監(jiān)管委員會發(fā)布《深化小微企業(yè)服務意見》；2014年，國務院頒布《關于小微企業(yè)健康發(fā)展的意見》。這些支持小微企業(yè)融資發(fā)展的若干意見在小微企業(yè)發(fā)展中起到了一定的作用。但是，也有一些文件立法標準太低，強制力非常有限，只是在形式上做了一些規(guī)范，可操作性不強，沒有在實質上滿足小微企業(yè)的融資需求，特別是沒有很好地監(jiān)管小微企業(yè)融資中可能出現(xiàn)的風險。

（三）小微企業(yè)貸款缺乏法律支持

首先，相關的金融法律不完善，在實際執(zhí)法中存在職責交叉現(xiàn)象。如《取締非法金融機構和非法金融經營活動辦法》規(guī)定，我國對民間借貸的監(jiān)管主體是中央銀行，地方政府負責輔助監(jiān)管。《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》有關內容顯示，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會也負責這方面的監(jiān)管。這就形成了多部門管理，必然導致沖突和摩擦。

其次，在我國現(xiàn)行金融法律體系中，對小微企業(yè)融資支持力度存在一定的不足。如《貸款通則》《商業(yè)銀行法》等法律規(guī)定了企業(yè)申請貸款的操作細則，而小微企業(yè)自身財務狀況無法滿足較高的融資條件。因此，小微企業(yè)在金融市場間接融資的準入門檻高，商業(yè)銀行更傾向于向大企業(yè)發(fā)放貸款，而向小微企業(yè)提供的貸款資金供給，無法滿足小微企業(yè)實際的資金需求。

最后，《商業(yè)銀行法》具有很強的排他性，無法實現(xiàn)資源共享?！顿J款通則》規(guī)定，貸款人的信用、貸款事項的審批及貸款合同的條款，都要求公司具備相當?shù)哪芰唾Y質來實現(xiàn)。由于與《貸款通則》規(guī)定的貸款法律要求不符，多數(shù)小微企業(yè)無法獲得資金支持。

（四）對非正規(guī)金融機構的監(jiān)管不足

首先，中國民間金融市場限制機制不完善。在監(jiān)管初期階段，金融產業(yè)限制模式被“一家銀行和三個委員會”垂直管理。該管理模式導致了多種金融機構共同管理、相互調整的監(jiān)督機制不足、信息不能按時共享和有效溝通，直接影響個人貸款的效率性。隨著金融市場的不斷繁榮，這些缺點越來越明顯，在一定程度上影響了金融市場的健康發(fā)展。

其次，針對現(xiàn)階段出現(xiàn)的新型非金融機構存在一定程度上的監(jiān)管缺失問題。隨著網絡融資、中介機構、小額貸款公司的出現(xiàn)，金融監(jiān)管的難度隨之加大，對金融監(jiān)管也提出了新的要求，一些監(jiān)管責任落到了地方政府的職責上，而有些地方政府為了發(fā)展經濟，監(jiān)管意識不強，金融監(jiān)管措施明顯滯后，而且監(jiān)管標準不統(tǒng)一。

最后，對于非金融機構的市場準入及退出監(jiān)管的力度不足，導致集資詐騙等刑事案件量顯著增多。

（五）民間融資擔保缺少風險分擔機制

當前，我國小微企業(yè)融資擔保的風險分擔機制尚不健全。小微企業(yè)的融資擔保機制主要有兩種：一是單一擔保，二是反擔保。在實踐研究中發(fā)現(xiàn)，單一擔保和反擔保體系還不能適應我國金融市場的持續(xù)發(fā)展，并在一定程度上抑制了新興小微企業(yè)的融資需求。因此，迫切需要引入適用于小微企業(yè)的信用擔保法。該法律不僅要規(guī)范擔保人的擔保行為，還要在融資中保護小微企業(yè)的合法利益。

另外，我國還缺少大型商業(yè)銀行和地方性銀行風險共擔的新?lián)ｓw系?，F(xiàn)階段小微企業(yè)的融資擔保多與地方性商業(yè)銀行合作，但地方性商業(yè)銀行具有風險評估能力差、風險承擔能力弱、風險規(guī)避能力弱等特性，一旦地方銀行的風險承擔能力超過了上限，小微企業(yè)從地方商業(yè)銀行融資的可能性幾乎為零。

四、解決小微企業(yè)民間融資監(jiān)管問題的對策

（一）完善小微企業(yè)民間融資監(jiān)管的法律法規(guī)

鑒于小微企業(yè)民間融資法律法規(guī)有待完善問題，迫切需要建立一個專門的監(jiān)管機構，即民間融資監(jiān)管機構。對于如何選擇民間融資監(jiān)管主體，學者們有不同的看法。一些學者建議，在銀監(jiān)會下設立一個民間非正規(guī)金融監(jiān)管部門，負責監(jiān)督非正規(guī)金融機構；另一些學者認為，中央銀行的監(jiān)管職責應包括對民間金融機構的監(jiān)管。

根據(jù)我國目前的情況，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會是金融監(jiān)督的職能部門，可以由中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會設立下屬的民間金融監(jiān)督管理機構。但是，根據(jù)民間非正規(guī)金融機構本身的特點，僅依靠某個部門的力量很難實現(xiàn)有效的監(jiān)管。因此，提出以下幾點建議：首先，可以將監(jiān)管權交給地方政府，使得地方政府在負責促進地方經濟發(fā)展的同時,能在一定程度上監(jiān)控地方金融市場。其次，考慮到民間融資市場對地方經濟發(fā)展的重要性，地方政府應與金融監(jiān)管部門聯(lián)合，對民間融資進行信息共享和有效監(jiān)測[6]。最后,在監(jiān)管中要明確區(qū)分民間融資監(jiān)管的主體，對于不合法的民間融資行為，必須按照法律法規(guī)調查和處理。對于合法的民間融資，應使其透明化并納入金融監(jiān)督系統(tǒng)。

（二）提高小微企業(yè)融資的法律效力

小微企業(yè)在市場競爭中仍處于相對弱勢的地位，盡管從中央到地方各級政府和有關部門已經制定了各種政策來支持小微企業(yè)發(fā)展，但是這些法律文件缺乏強制性，導致了小微企業(yè)融資中合法權益得不到很好的保護。因此，可以通過提高針對小微企業(yè)立法的法律效力并制定目標性支持條款，小微企業(yè)才能擺脫在金融市場融資的不利地位。

（三）加強小微企業(yè)民間融資監(jiān)管的法律力度

目前，我國還沒有一部完整的民間金融法，這使得民間金融的法律地位相對模糊，民間金融法律法規(guī)比較零散，缺乏內部協(xié)調性。因此，立法機關需要結合當前經濟發(fā)展情況，及時整合現(xiàn)行法律法規(guī)，明確引導方向，滿足民間金融市場的發(fā)展需要，特別是小微企業(yè)民間融資監(jiān)管的需要。一是要加強小微企業(yè)民間融資立法。雖然最高人民法院在2015年出臺了《關于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規(guī)定》，在司法層面明確了民間借貸的相關問題，但單靠司法解釋還不能很好地規(guī)范民間金融市場。二是要從立法層面尋求突破，出臺相關民間融資監(jiān)管的法律法規(guī)，為民間金融市場搭建法律活動平臺。此外，在制定相關法律時，要充分考慮小微企業(yè)的民間融資需求，從適應社會發(fā)展的角度規(guī)定民間融資的范圍，鼓勵各類民間融資主體發(fā)揮各自優(yōu)勢，以滿足小微企業(yè)的融資需求。

（四）加強對非正規(guī)金融機構的監(jiān)管

1.掌握民間金融機構運行情況

要加大對地方民間融資的重視，及時準確掌握民間金融機構運行情況，結合其交易特點、覆蓋面等，分類管理和監(jiān)管，同時也要給予合理鼓勵，促進地方經濟發(fā)展，防止非法集資或金融詐騙的發(fā)生[7]。為保證交易的公平、公正，還可以探索中介機構推介等形式，為小微企業(yè)和眾多民間融資機構搭建規(guī)范的交易平臺，引入第三方機構對中介平臺進行監(jiān)管。從另一個角度看，政府和各部門還應加強對小微企業(yè)民間融資的引導與服務，培育和增強小微企業(yè)識別民間融資風險的能力，增強其風險意識，幫助其更安全有效地融資。

2.履行融資平臺的實際審查義務

首先，在互聯(lián)網融資的實際運作中，要切實履行融資平臺的實際審查義務，其目的是幫助投資者進行初次篩選，解決信息不對稱問題。融資后，需要繼續(xù)進行資金監(jiān)控，如果資金使用有問題，必須及時向執(zhí)法部門報告，并通知投資者，以便可以收回資金。其次，闡明平臺記錄信息的義務。為了降低投資失敗的風險，保護投資者權益，信息的記錄和存儲應該是平臺的必然義務。最后，有必要建立一種金融機構信息披露機制。投資者的信息披露機制應基于自己的信用歷史、投資歷史及融資記錄。同時，對于信息管理公司等機構也要進行規(guī)范，使融資公司可以提供及時、客觀的數(shù)據(jù)，進一步提高融資流程的透明度，對投資者進行有效的風險評估，加強政府監(jiān)管機構和平臺的外部監(jiān)管[8]。

3.明確民間融資機構市場準入、退出機制

對于非金融機構作為公司法人進入民間融資市場，必須設置明確的準入審批條件和完善的退出機制。建立嚴格的市場準入，就是要明確民間融資標準的制定，規(guī)范其組織形式、金融體制和業(yè)務范圍，將民間金融組織納入正規(guī)的金融監(jiān)管體系。由于民間融資風險高，因此要建立健全民間融資機構市場退出機制和民間金融組織的破產清算制度。金融監(jiān)管機構可以對有重大違法違規(guī)行為的非金融機構強制合并、重組、破產退出。只有建立健全市場準入和市場退出監(jiān)管機制，才能促進金融市場健康發(fā)展，改善民間融資環(huán)境。

（五）完善融資擔保機制

1.推進信用擔保體系的相關法律制度建設

近年來，我國信用擔保體系建設與相關法律制度的發(fā)展基本同步，但是信用擔保法律制度建設相對更薄弱。從《擔保法》的角度看，我國現(xiàn)行擔保法在制定和適用上已經存在滯后性和局限性。制定之初的規(guī)定大多是對普通擔保進行規(guī)范，沒有對專門從事小微企業(yè)信用擔保業(yè)務的信用擔保機構進行規(guī)范。因此，針對目前的法律漏洞，可以結合我國國情修訂完善《擔保法》，規(guī)范擔保業(yè)市場準入、退出監(jiān)管和從業(yè)人員資格，明確經營范圍，并在此基礎上規(guī)范各類擔保機構的運作、資金投入和補充，培養(yǎng)專業(yè)的擔保人才，發(fā)展多元化的擔保產品，為擔保機構的發(fā)展提供法律保障[9]。

2.完善小微企業(yè)擔保風險分散和再擔保制度

擔保工作屬于高風險業(yè)務，彌補擔保帶來的成本和風險損失，僅靠擔保機構賺取擔保費用是不夠的。因此，必須建立起完善的中小企業(yè)貸款監(jiān)管制度，積極促進擔保機構良性發(fā)展。首先，促進商業(yè)銀行與信用擔保機構之間的合作，建立共同承擔風險機制。這種方式不僅可以減輕擔保機構的風險負擔，還可以督促銀行加強對貸款的跟蹤和管理。其次，實施補充再抵押制度，降低擔保機構的抵押風險。當發(fā)生小微企業(yè)融資風險補償時，政府有權要求賠償機構賠償，不能按時還款的公司可以列入風險預警名單，以后公司和關聯(lián)公司將得不到資金支持。