歐洲大氣污染防治的成效、經(jīng)驗及啟示

姚穎，藍(lán)艷，張慧勇，張敏

(生態(tài)環(huán)境部對外合作與交流中心，北京 100035)

空氣質(zhì)量管理是環(huán)境政策的重要組成部分，其有效性取決于多種因素，包括對污染現(xiàn)狀的充分了解、因地制宜制定行動計劃的能力、不同機(jī)構(gòu)的緊密配合與有效落實(shí)、及時完整的污染物排放信息更新等。歐洲在大氣污染防治方面起步早、政策體系較為完善，自2000 年以來，空氣質(zhì)量呈現(xiàn)整體改善趨勢，并出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與空氣污染變化日益脫鉤的趨勢。

1 歐洲空氣質(zhì)量政策概況

空氣質(zhì)量政策是歐洲環(huán)境質(zhì)量政策體系的重要組成部分。歐洲空氣質(zhì)量政策體系較為完善，在國際層面、歐盟層面和國家層面各有側(cè)重地開展工作。國際層面主要通過空氣質(zhì)量相關(guān)國際公約以及氣候變化《巴黎協(xié)定》、歐盟能源聯(lián)盟戰(zhàn)略等與空氣質(zhì)量相關(guān)的其他國際環(huán)境和氣候戰(zhàn)略進(jìn)行大氣污染物排放管理。歐盟層面建立了獨(dú)立的政策體系，包括國家排放上限、污染物來源及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等。各成員國須按照要求將空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)上報歐盟委員會，并向社會公開。如排放水平超標(biāo)，各成員國還須提出相應(yīng)的空氣質(zhì)量管理規(guī)劃，以確保污染物排放水平能夠按時達(dá)標(biāo)。

應(yīng)對歐洲空氣污染最重要的國際政策工具是聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(the United Nations Economic Commission for Europe)于1979 年通過的《長距離跨境空氣污染公約》(Convention on Long-range Transboundary Air Pollution)以及此后簽訂的8 個議定書，共同構(gòu)成了完整的大氣污染防治政策體系。該體系有51 個締約方，包括絕大部分歐洲國家、加拿大、美國及少數(shù)中亞、西亞國家等，旨在限制并逐漸減少、預(yù)防空氣污染，特別是長距離跨境空氣污染。

歐盟層面應(yīng)對空氣污染相關(guān)政策主要圍繞三個支柱政策展開。第一，歐洲議會和歐洲理事會于2001 年制定并頒布了《國家排放上限指令》(NEC Directive)，對SO2、NOx、VOCs、NH34 種大氣污染物進(jìn)行排放總量控制，以2010 年和2020 年作為基準(zhǔn)年，提出了各成員國上述4 種污染物排放量上限控制指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)國家層面的總量減排控制。第二，歐盟根據(jù)大氣污染物來源或行業(yè)設(shè)置不同的排放量及能效標(biāo)準(zhǔn)，如《工業(yè)排放指令》、機(jī)動車相關(guān)規(guī)定、《中型燃燒裝置指令》、燃料及產(chǎn)品相關(guān)指令、《生態(tài)設(shè)計指令》或《硝酸鹽指令》等。第三，歐盟于2004 年和2008 年分別發(fā)布了《環(huán)境空氣質(zhì)量指令》，規(guī)定了大氣污染物的法定標(biāo)準(zhǔn)以及超標(biāo)時應(yīng)實(shí)施的計劃和措施。

在國家層面，歐盟成員國需按照《國家排放上限》指令的要求提出各國大氣污染防治計劃及項目，落實(shí)歐盟《環(huán)境空氣質(zhì)量指令》要求，達(dá)成空氣質(zhì)量有關(guān)目標(biāo)。歐洲審計院(European Court of Auditors)建議空氣質(zhì)量規(guī)劃應(yīng)以結(jié)果為導(dǎo)向，并每年向歐盟委員會匯報落實(shí)情況。確保大氣污染防治項目與空氣質(zhì)量規(guī)劃保持一致，實(shí)現(xiàn)大氣污染物與溫室氣體排放協(xié)同管理，對于改善歐洲空氣質(zhì)量都非常必要。

根據(jù)歐盟第七期環(huán)境行動項目(the 7th Environmental Action Programme)(2014—2020 年)相關(guān)規(guī)定，指導(dǎo)歐盟環(huán)境政策的三大優(yōu)先領(lǐng)域包括:(1)保護(hù)和提高歐盟的自然資本；(2)推動歐盟形成資源高效、綠色、有競爭力的低碳經(jīng)濟(jì)；(3)確保歐盟公民免受環(huán)境對人體健康和福祉帶來的壓力和風(fēng)險困擾。三大優(yōu)先領(lǐng)域下共有35 個主題，其中與空氣質(zhì)量相關(guān)的主題包括:空氣污染及其對生態(tài)系統(tǒng)的影響、大氣污染物排放、大氣污染物濃度、空氣污染對人類健康和福祉的影響等。歐盟第七期環(huán)境行動項目致力于確?？諝赓|(zhì)量不會對人體健康及環(huán)境帶來風(fēng)險或造成不可接受的負(fù)面影響，主要通過立法、推動大氣污染物排放行業(yè)合作、加強(qiáng)與國家和地方政府及非政府組織合作和開展研究等方式應(yīng)對大氣污染。

2 歐洲空氣質(zhì)量變化趨勢

2.1 歐盟成員國主要大氣污染物及其前體物、溫室氣體排放量均呈下降趨勢

2000—2018 年，歐盟成員國①本文中“歐盟成員國”均指包括英國在內(nèi)的28 個國家。主要大氣污染物及其前體物排放量均呈下降趨勢。在主要污染物當(dāng)中，SOx排放量大幅下降，與2000 年相比下降了79%；PM2.5和PM10排放量分別下降了32%和29%；排放量降幅最低的是NH3，僅下降10%。GDP 同期增長約120%，表明歐洲經(jīng)濟(jì)增長已與空氣污染變化趨勢日益脫鉤(圖1)。

圖1 歐盟成員國經(jīng)濟(jì)發(fā)展及主要大氣污染物整體排放量變化趨勢

雖然污染物排放量整體呈下降趨勢，但不同區(qū)域污染物下降趨勢有所不同。75%的監(jiān)測站PM10年均濃度顯著下降，降幅較大的點(diǎn)位主要分布在城市交通站點(diǎn)；2006—2014 年P(guān)M2.5也出現(xiàn)了類似的下降趨勢。O3最高濃度整體呈下降趨勢，農(nóng)村地區(qū)點(diǎn)位O3年均濃度呈下降趨勢，但下降幅度較小，而交通站點(diǎn)的年均濃度呈上升趨勢。NO2年均濃度在1261 個監(jiān)測站均呈下降趨勢，交通站點(diǎn)的下降趨勢格外明顯[3]。

從行業(yè)類型來看，大部分行業(yè)大氣污染物排放均有大幅減少，商業(yè)、機(jī)構(gòu)和家庭以及農(nóng)業(yè)行業(yè)降幅相對較低(圖2)。大氣污染物排放的主要來源包括交通(道路及非道路交通)，商業(yè)、機(jī)構(gòu)和家庭，能源供應(yīng)(包括燃料生產(chǎn)及處理以及能源生產(chǎn))，制造業(yè)和開采業(yè)(包括重工業(yè)和輕工業(yè))，農(nóng)業(yè)和廢物管理(包括廢水管理)六個領(lǐng)域。2018 年，道路交通仍舊是NOx的最主要排放來源和黑碳(BC，black carbon)、鉛(Pb)的第二大排放來源，制造業(yè)和開采業(yè)則是非甲烷揮發(fā)性有機(jī)物(NMVOCs，non-methane volatile organic compounds)等污染物的最主要排放來源和一次PM、SOx、NOx、CO 等污染物的第二大排放來源。雖然客運(yùn)量和貨運(yùn)量均持續(xù)增長，道路交通和非道路交通主要污染物仍成功實(shí)現(xiàn)大幅下降[4]。

圖2 歐盟成員國2018 年主要大氣污染物各行業(yè)排放來源

PM2.5排放的最主要來源是商業(yè)、機(jī)構(gòu)及家庭，其次是道路排放、工業(yè)過程和產(chǎn)品使用以及工業(yè)行業(yè)能源使用。2018 年，歐盟成員國各部門PM2.5排放總量為125.5 萬噸，其中商業(yè)、機(jī)構(gòu)及家庭排放約69 萬噸，道路交通排放13.8 萬噸，工業(yè)過程和產(chǎn)品使用排放13.8 萬噸，工業(yè)能源使用排放約10 萬噸。

2.2 2020 年春季歐洲大氣污染物排放量顯著降低，空氣質(zhì)量整體有所改善

大多數(shù)歐洲國家在2020 年春季因道路交通、航空及國際航運(yùn)的大氣污染物排放量降低。2020 年4 月，NO2濃度下降尤為明顯，但不同國家、不同城市變化程度各不相同(圖3)，降幅最高超過60%；PM10濃度也有所下降，降幅相比NO2略低，但最大降幅也高達(dá)30%。

圖3 歐洲部分城市2020 年上半年NO2 濃度變化

大氣污染物排放量降幅與疫情管控措施的嚴(yán)格程度密切相關(guān)。從歐洲整體來看，西班牙、意大利等國家NO2和PM10相對降幅均較高，而中東歐地區(qū)降幅相對較小。NO2濃度降幅最大的城市主要出現(xiàn)在西班牙、意大利、法國、瑞士、德國、英國、比利時等國家，還有部分城市出現(xiàn)濃度小幅上升(約10%～13%)，如瑞典哥德堡、立陶宛首都維爾紐斯等。2020 年1 月—6 月，意大利米蘭交通站點(diǎn)的PM10降幅近80%。

圖4 歐洲部分城市2020 年上半年交通站點(diǎn)PM10濃度變化

3 歐洲空氣質(zhì)量變化趨勢原因分析

歐洲空氣質(zhì)量近年來整體改善，主要得益于能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和交通行業(yè)排放控制。能源方面，歐洲能源行業(yè)和制造業(yè)能源消費(fèi)量均有所增加，但同時清潔能源使用也不斷增加，由原來的煤炭相關(guān)燃料逐漸向天然氣轉(zhuǎn)變。根據(jù)燃料質(zhì)量有關(guān)指令要求，歐洲國家不斷加強(qiáng)含硫燃料管理，并加強(qiáng)管道末端排放管控，從而實(shí)現(xiàn)SO2排放量大幅下降。從1970 年到2010 年，歐洲SO2排放量下降80%，而同期全球排放量基本持平。

交通方面，歐洲制定了嚴(yán)格的汽車排放標(biāo)準(zhǔn)，尤其是關(guān)于NOx、CO、NMVOCs 和PM 方面，推動使用含硫量較低的清潔能源，并推動客運(yùn)車輛從汽油車向柴油車轉(zhuǎn)變，從而在交通流量大幅增長的情況下，實(shí)現(xiàn)排放量大幅下降。歐盟自20 世紀(jì)90 年代起開始頒布統(tǒng)一排放標(biāo)準(zhǔn)，限制汽油、柴油燃料客運(yùn)車輛的大氣污染物排放，目前已出臺第6 版(Euro 6)。歐洲汽車排放標(biāo)準(zhǔn)效果顯著，帶來的減排量占全球道路交通尾氣PM2.5減排總量的50%[6]。目前，還有部分歐洲城市開展多領(lǐng)域污染物協(xié)同減排試點(diǎn)工作，包括道路交通的NOx和PM 排放、家庭取暖的燃料燃燒、內(nèi)陸運(yùn)輸和建筑拆除項目、非道路移動源機(jī)械排放等。

與此同時，還有許多歐盟成員國和歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)成員國大氣污染物仍未能達(dá)到國家排放上限要求、歐盟空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和WHO(世界衛(wèi)生組織，World Health Organization)指導(dǎo)值。究其原因包括以下方面:第一，各行業(yè)減排幅度各不相同，部分行業(yè)減排幅度小。農(nóng)業(yè)是截至目前歐洲減排幅度最小的行業(yè)，NH3排放量居高不下，近年來甚至出現(xiàn)了增長，僅處理家畜糞肥就占到歐盟國家NH3排放的78%。第二，減排政策對象較為單一，導(dǎo)致其他污染物排放上升。例如在交通行業(yè)，柴油車成功降低CO2排放，但卻導(dǎo)致NO2排放增加，使得城市空氣質(zhì)量惡化。使用生物質(zhì)燃料為家庭供暖供能雖然有助于實(shí)現(xiàn)碳中和，但卻導(dǎo)致當(dāng)?shù)豍M2.5、BaP(苯并芘)和BC 濃度升高。第三，各國由于地理位置等原因面臨著許多政策調(diào)節(jié)范圍以外的挑戰(zhàn)。例如，塞浦路斯位于土耳其以南，處于亞非歐交界，經(jīng)常受到來自北非和中東地區(qū)的沙塵暴影響，導(dǎo)致PM2.5超標(biāo)[7]。

4 對我國大氣污染防治的啟示與建議

“十三五”以來，我國大氣污染防治工作有序推進(jìn)，藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)已經(jīng)取得顯著成效，我國空氣質(zhì)量得到明顯改善。預(yù)計到2035 年，我國生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國建設(shè)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，屆時全國城市空氣質(zhì)量將全面達(dá)標(biāo)。歐洲近二十年實(shí)踐經(jīng)驗表明，大氣污染物減排、能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型將推動區(qū)域空氣質(zhì)量不斷改善，且逐漸實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與空氣污染變化脫鉤。這一經(jīng)驗對于我國深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型具有重要參考意義。

一是堅持科學(xué)治污、精準(zhǔn)治污、依法治污，推進(jìn)全國空氣質(zhì)量持續(xù)改善。歐洲建立了較為完善的空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)體系，定期統(tǒng)計分析不同類型監(jiān)測點(diǎn)位、不同行業(yè)部門的排放情況，為大氣污染的科學(xué)精準(zhǔn)治理奠定了堅實(shí)基礎(chǔ)。近年來，我國空氣質(zhì)量持續(xù)改善，對于大氣重污染成因的研究也取得了重要進(jìn)展，但依然面臨進(jìn)一步減排難度加大、臭氧濃度有所升高、多種污染物協(xié)同控制的緊迫任務(wù)。建議進(jìn)一步提高大氣污染防治精細(xì)化管理水平，充分利用污染源普查、排污許可證和重點(diǎn)污染源等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，結(jié)合空氣質(zhì)量網(wǎng)格化監(jiān)測數(shù)據(jù)等信息，形成綜合性大氣污染防治數(shù)據(jù)體系和防控平臺，為精準(zhǔn)施策提供科學(xué)支持。

二是加大溫室氣體和大氣污染物協(xié)同治理，發(fā)揮減污降碳協(xié)同效應(yīng)。溫室氣體和空氣污染物排放源基本相同，因此歐盟氣候和能源政策致力于減少燃料和能源使用、減少溫室氣體和大氣污染物排放，從而獲得空氣質(zhì)量改善的協(xié)同效益。我國已宣布將提高國家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的措施，二氧化碳排放力爭于2030 年前達(dá)到峰值，努力爭取2060 年前實(shí)現(xiàn)碳中和?！洞髿馕廴痉乐涡袆佑媱潯贰洞蜈A藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》等政策采取的控制高能耗高污染行業(yè)新增產(chǎn)能、推動清潔生產(chǎn)、加快調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化節(jié)能環(huán)保約束等措施對溫室氣體減排均可發(fā)揮積極作用。建議進(jìn)一步加大協(xié)同治理工作力度，將大氣污染物減排與應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略相結(jié)合，包括推動排污許可制度、碳交易制度和監(jiān)測—報告—考核制度協(xié)同，充分運(yùn)用碳市場、環(huán)境保護(hù)稅經(jīng)濟(jì)手段等。同時考慮將生態(tài)保護(hù)和生態(tài)修復(fù)與氣候變化適應(yīng)相結(jié)合，探索基于自然的解決方案在應(yīng)對氣候變化中發(fā)揮的作用。

三是推動我國與歐盟、歐洲國家及地方各層面主體開展大氣污染防治務(wù)實(shí)合作。歐洲空氣質(zhì)量管理體系已有超過30 年的歷史，包括300 多部指令、命令、決定、建議等法律文件，國家間、城市間也會開展知識和經(jīng)驗交流，分享優(yōu)秀實(shí)踐。建議加強(qiáng)與歐盟在大氣污染防治方面的政策對話與交流，并在歐盟、國家、城市各不同層面圍繞區(qū)域空氣質(zhì)量管理和協(xié)調(diào)、信息共享、排放上限與核查等內(nèi)容開展交流，相互借鑒先進(jìn)經(jīng)驗和優(yōu)秀實(shí)踐。