不丹的地緣處境及其外交思維變化

閆元元?馬睿

不丹首都廷布景觀。

不丹位于喜馬拉雅山東段南麓，國土面積約為3.8萬平方公里，人口不足80萬，該國東、西、北三面與中國接壤，南部與印度交界。目前，在中國的14個陸地鄰國中，只有不丹和印度尚未與中國劃定邊界，其中不丹至今尚未與中國建立外交關(guān)系。2021年10月14日，中國外交部部長助理吳江浩與不丹外交大臣丹迪·多吉通過視頻會議，簽署了《關(guān)于加快中不邊界談判“三步走”路線圖的諒解備忘錄》（簡稱《備忘錄》）。這是近年來中不邊界談判的破冰之舉，受到兩國政界的高度肯定。

不丹學者喜歡用“兩塊巨石中的一塊土豆”來形容不丹的地緣處境。歷史上，不丹曾奉行“親清政策”。1730年，清代西藏地方執(zhí)政者頗羅鼐應(yīng)邀平息不丹內(nèi)亂，調(diào)停沖突。此后，不丹每年向清廷進呈年禮。與此同時，雖然印度歷史上曾有多個統(tǒng)一帝國，但無論是第一個基本統(tǒng)一古印度的孔雀王朝，還是16世紀建立的莫臥兒帝國，其勢力都未曾到達今日的不丹領(lǐng)土。直到18世紀后期，英國殖民者才第一次將觸角深入不丹。1773年，英國東印度公司出兵不丹。1864年，英國再次發(fā)動戰(zhàn)爭，占領(lǐng)了不丹南部大片富庶地區(qū)，并強迫不丹在1865年簽署了《辛楚拉條約》。

于是自19世紀末，不丹開始采取務(wù)實手段處理與鄰國關(guān)系，謀求生存與發(fā)展。1888年，英國殖民者發(fā)動第一次侵藏戰(zhàn)爭，清政府于1890年被迫簽訂《中英會議藏印條約》。不丹當權(quán)派烏顏·旺楚克意識到清政府已實力不濟，開始逐漸向英印殖民政府靠攏。1907年，英國殖民者介入不丹內(nèi)政，支持烏顏·旺楚克為不丹旺楚克王朝的第一任國王。隨后1910年，英國與不丹重修《辛楚拉條約》為《普納卡條約》，確立了對不丹的外交事務(wù)“指導權(quán)”，從此不丹成為英國的“保護國”。

1947年，英國殖民者退出南亞次大陸，獨立后的印度全面“繼承”了英國的殖民遺產(chǎn)。1948年，印度首任內(nèi)政部長帕特爾不顧印巴分治法案中“土邦有權(quán)選擇獨立”的條款，強行將位于印度東北的曼尼普爾等土邦并入印度聯(lián)邦。此時，印度國內(nèi)主張將不丹、錫金并入印度的呼聲高漲。迫于印度壓力，不丹不得不在1949年與印度簽署了《印不永久和平與友好條約》，將國防和外交權(quán)“讓渡”給印度。1959年，不丹被印度強行綁上“戰(zhàn)車”。不丹按照印度的授意封鎖了中不邊境，后又撤回了駐拉薩商務(wù)代表。同年8月，印度軍事訓練團進駐不丹，在印軍的“協(xié)助”下不丹將本國民兵改組為皇家陸軍，武器裝備全由印度提供。1962年，中印邊境自衛(wèi)反擊戰(zhàn)爆發(fā)，印軍一潰千里。不丹政府開始逐步了解中國政府主張和平解決邊界問題的政策和立場。

1975年，印度利用錫金內(nèi)亂將其并入印度，這使不丹產(chǎn)生巨大危機感，避免成為第二個錫金成為不丹國內(nèi)的重要共識。自此，不丹開始積極融入世界，擴大外交接觸面。1978年8月，不丹將駐新德里外事辦事處升格為大使館，并加入了世界衛(wèi)生組織、國際貨幣基金組織等多個國際組織。1979年，不丹國王向印度提議修改《印不永久和平與友好條約》，經(jīng)過多年努力，終于在2007年訂立新約，部分收回了外交自主權(quán)。

在長期外交活動中，不丹逐漸形成以“鄰國外交”為核心的外交政策，主動考慮鄰國的重大關(guān)切，希望通過外交示好獲得鄰國的安全保障和經(jīng)濟支援。因此，在1965年第二次印巴戰(zhàn)爭期間，不丹主動聲援印度。1971年第三次印巴戰(zhàn)爭后，不丹也是繼印度后第二個承認孟加拉國的國家。1998年，印度悍然舉行核試驗，遭到國際社會的廣泛譴責，不丹公開支持印度的立場。此外，不丹還在多個場合支持印度擔任聯(lián)合國安理會常任理事國。

不丹雖未與中國建交，但也在多個國際場合支持中國。1971年，剛剛加入聯(lián)合國的不丹投票支持恢復(fù)中國在聯(lián)合國的合法席位，并在聯(lián)合國多次對反華提案投反對票。不丹支持一個中國原則，反對任何干涉中國內(nèi)政的行為。例如，2000年，不丹曾在聯(lián)合國支持中國政府，反對所謂的“臺灣參與聯(lián)合國”提案;2002年，不丹也反對臺灣地區(qū)舉辦亞運會的申請。

不丹對華恢復(fù)交流始于“乒乓外交”。1977年和1979年，不丹乒乓球隊兩度訪問中國，開啟了當代中不交流。1984年，不丹首次派出代表團訪華，兩國邊界談判拉開帷幕。1988年，中不舉行第五輪邊界會談，雙方發(fā)表《聯(lián)合公報》，提出了“在邊界問題最后解決之前，保持邊境安寧，維持1959年3月以前的邊界現(xiàn)狀，不以單方面或使用武力改變邊界現(xiàn)狀”的主張。1998年12月，中不舉行第12輪邊界問題談判，簽署了《關(guān)于在中不邊境地區(qū)保持和平與安寧的協(xié)定》。此后，時任不丹外交大臣吉格梅·廷里多次訪華。2012年6月，已成為不丹首相的吉格梅·廷里與時任國務(wù)院總理溫家寶在巴西會晤，表達了盡早建立外交關(guān)系的愿望。

中不的通暢交流，為兩國關(guān)系發(fā)展打下基礎(chǔ)，然而印度成為最大“阻礙因素”。印度繼承了英國殖民者“戰(zhàn)略邊界”的安全思想，追求“絕對安全”，力圖打造喜馬拉雅安全體系，并視不丹為其東北部邊境地區(qū)的重要一環(huán)，認為不丹能夠保證其“戰(zhàn)略軟肋”西里古里走廊的“安全縱深”。上世紀50年代末，印度政府多次想把中不邊界問題納入中印邊界談判進程，遭到中國政府的堅決拒絕。中不曾在1996年達成有關(guān)解決邊界問題的共識，但隨后不丹政府迫于印度壓力改弦易張，談判陷入僵局。2013年，印度在不丹大選期間宣布停止對不丹家用燃氣和柴油進行補貼，并取消從不丹進口電力的價格補貼，導致不丹國內(nèi)燃料價格暴漲，民眾生活陷入困頓，吉格梅·廷里連任失敗。2017年中印洞朗對峙事件后，不丹受到印方巨大壓力，中不邊界談判一度中斷。

此次中不簽署《備忘錄》后，印度外交部發(fā)言人曾“極為謹慎”地表示“已注意到此事”，許多印度媒體和國際問題專家則“擔憂”印度將“失去不丹”，致使自己的“安全縱深”被壓縮。然而，中不是山水相連的友好鄰邦，兩國人民的傳統(tǒng)友誼源遠流長，中不作為獨立主權(quán)國家，與鄰國發(fā)展友好關(guān)系完全正當合理。簽署《備忘錄》將為加快兩國劃界談判、推動中不建交進程作出富有意義的貢獻。未來，兩國有望進一步深化平等相待、和平共處、互利共贏的睦鄰友好關(guān)系。

（作者分別為信息工程大學副教授、講師）