信用監(jiān)管：規(guī)范預(yù)付式消費的有效路徑

劉天祎

【摘要】當(dāng)前預(yù)付式消費在監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管方式方面存在諸多問題。建議創(chuàng)新治理方式，在預(yù)付式消費事前、事中、事后管理中，通過信用承諾、信用公示、信用預(yù)警、信用分類監(jiān)管、信用聯(lián)合獎懲等方式，全過程“嵌入”信用監(jiān)管手段，推動形成以信用為核心的治理新體系，進(jìn)一步加強信用約束，提高監(jiān)管成效。

【關(guān)鍵詞】預(yù)付式消費? 信用? 監(jiān)管

【中圖分類號】 D923? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.22.016

預(yù)付式消費作為一種新的經(jīng)營和消費模式，有多用途預(yù)付卡和單用途預(yù)付卡兩種類型。2019年，中國消費者協(xié)會發(fā)布的《全國消協(xié)組織受理投訴情況分析》表明，預(yù)付式消費領(lǐng)域的消費者權(quán)益隱患有以下五類表現(xiàn)：一是主體經(jīng)營不合法;二是承諾不兌現(xiàn)，辦卡容易退卡難;三是存在“霸王條款”現(xiàn)象;四是關(guān)門停業(yè)追償難;五是虛假宣傳，圈錢跑路現(xiàn)象呈多發(fā)態(tài)勢。[1]

為治理預(yù)付式消費亂象，商務(wù)部于2012年頒布了《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法（試行）》（以下簡稱《管理辦法》），內(nèi)容涉及實名登記、非現(xiàn)金購卡、限額發(fā)行、業(yè)務(wù)管理、資金存管等方面的要求?！豆芾磙k法》針對單用途商業(yè)預(yù)付卡的發(fā)卡、售卡企業(yè)行為的法律責(zé)任作出了規(guī)定，解決了以往立法只存在禁止性規(guī)定而沒有針對性法律責(zé)任條款的不足。但《管理辦法》相關(guān)規(guī)定涉及范圍有限，僅適用于零售、住宿和餐飲、居民服務(wù)三大類，且處罰方式以罰款為主，缺乏有效的信用監(jiān)管，無法有效適應(yīng)當(dāng)前商業(yè)模式和技術(shù)水平的發(fā)展。隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)的應(yīng)用，企業(yè)的預(yù)付式消費運營行為也越來越智能化，呈現(xiàn)出一定的隱蔽性特征。傳統(tǒng)的以警告、罰款為主的處罰措施效率低、效果差，在處罰技術(shù)和方式的應(yīng)用創(chuàng)新方面存在明顯短板。

預(yù)付式消費信用監(jiān)管存在的問題

信用評價體系是在信息系統(tǒng)基礎(chǔ)上建立的，其不僅是對經(jīng)營預(yù)付式消費企業(yè)信用的考量，也是對消費者最直接的評價。現(xiàn)階段，我國部分地區(qū)已經(jīng)啟動對于構(gòu)建信用評價體系的探索和實踐。例如，2019年，《上海市單用途預(yù)付消費卡管理規(guī)定》正式實施。該法規(guī)作為國內(nèi)首部專門規(guī)范單用途預(yù)付卡的地方性法規(guī)，提出了建立針對單用途預(yù)付消費卡的協(xié)同監(jiān)管平臺，歸集經(jīng)營者單用途預(yù)付消費卡的發(fā)行、兌付、預(yù)收資金等信息，實行動態(tài)智能監(jiān)管等。同年年底，北京市市場消費環(huán)境建設(shè)聯(lián)席會議辦公室組織有關(guān)部門起草了《關(guān)于加強預(yù)付式消費市場管理的意見（征求意見稿）》，向社會各界征求意見。2020年9月，北京市石景山區(qū)“預(yù)付式消費信用監(jiān)管和服務(wù)平臺”上線測試運行。[2]

上述信用評價體系中的有關(guān)舉措對《管理辦法》中處罰手段和方式存在的問題進(jìn)行了有效完善，但仍存在以下幾方面的問題。

首先，信用約束機(jī)制的責(zé)任承擔(dān)主體范圍過窄。相關(guān)法規(guī)規(guī)定的承擔(dān)法律責(zé)任的主體僅限于企業(yè)法人，而有嚴(yán)重失信行為的非企業(yè)法人、企業(yè)法人的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人、實際控制人、直接責(zé)任人員等則被排除在失信懲戒機(jī)制之外。

其次，信用懲戒、信用處罰措施存在模式單一、種類較少的問題，信用懲戒、信用處罰的力度不足。

最后，信用信息分散或缺失是導(dǎo)致當(dāng)前預(yù)付型消費業(yè)務(wù)爭議頻發(fā)的重要原因，這也使得事后對企業(yè)及其法定代表人、實際控制人等個人信用懲戒無法順利進(jìn)行。

完善預(yù)付式消費信用的相關(guān)舉措

建立事前信用承諾制度和保證金制度。信息的有效管理是建立事前信用承諾制度的基礎(chǔ)。對于預(yù)付式消費模式的有效管理依賴于信息的收集。應(yīng)建立以信息為核心的事前信用承諾制度，推進(jìn)信息整合共享制度建設(shè)，提高數(shù)據(jù)信息的完整性和權(quán)威性。具體有以下幾方面措施：

第一，建立健全預(yù)付式消費信息系統(tǒng)。完善事前信用承諾制度，加強經(jīng)營者信用信息的收集、整理，有效掌握企業(yè)基本情況;對企業(yè)經(jīng)營狀況進(jìn)行實時動態(tài)監(jiān)管，協(xié)助監(jiān)管機(jī)構(gòu)及時發(fā)現(xiàn)問題，從而立即采取相應(yīng)治理措施。第二，強化事前信息披露制度。信息披露是消費者判斷兌付風(fēng)險和服務(wù)風(fēng)險的重要途徑，通過信息披露，消費者可以了解預(yù)付式消費契約合同相對方的權(quán)利與義務(wù)，進(jìn)而判斷是否締結(jié)契約，這在很大程度上可以避免或減少糾紛。此外，對于經(jīng)營者其他相關(guān)信息的披露，如信用評價、合法經(jīng)營情況等，也有利于約束企業(yè)及其法定代表人的行為?！豆芾磙k法》并未規(guī)定發(fā)卡企業(yè)對公眾的披露義務(wù)，經(jīng)營預(yù)付式消費企業(yè)的信息披露直接依賴于經(jīng)營主體的自覺性，企業(yè)向公眾主動披露信息的意愿不強，社會公眾也鮮有渠道獲知企業(yè)的信息。因此，應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范企業(yè)信息披露的義務(wù)與內(nèi)容，同時對涉及消費者切身利益的退付預(yù)存資金事項進(jìn)行規(guī)定，經(jīng)營者須明確規(guī)定退付預(yù)存資金的條件（提供特殊商品或服務(wù)無法退卡等情況除外），以顯著方式提示消費者注意相關(guān)事項，并按照消費者的要求予以說明。第三，建立市場準(zhǔn)入制度。探索推進(jìn)預(yù)付式消費經(jīng)營手續(xù)前置，所有運營主體須備案后才準(zhǔn)許收取預(yù)付資金，并對不同經(jīng)營主體備案內(nèi)容予以區(qū)分。經(jīng)營者根據(jù)自身經(jīng)營狀況預(yù)先申請本年度的預(yù)付資金總額度，在確認(rèn)額度后經(jīng)營企業(yè)需在所申請額度范圍內(nèi)經(jīng)營預(yù)付式消費，收取預(yù)付資金;根據(jù)企業(yè)申請額度的不同區(qū)間，備案需要提交的材料也須有所差異。申請額度較大的，不僅需要提供《管理辦法》規(guī)定的資料，還需要引入第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行輔助審查。第四，建立信用評價制度。信用評價在預(yù)付式消費業(yè)務(wù)中對于有效降低信用風(fēng)險、維護(hù)正常的經(jīng)濟(jì)秩序具有重要的作用。建議借鑒日本等國的做法，建立風(fēng)險保證金制度，即讓發(fā)售預(yù)付式消費卡的企業(yè)向監(jiān)管部門預(yù)存一定比例的風(fēng)險保證金，以破解企業(yè)跑路、停業(yè)情形下消費者的救濟(jì)困境。

完善事中信用公示制度。整合預(yù)付式消費經(jīng)營企業(yè)信用信息、消費投訴信息、行政執(zhí)法信息，全面掌握企業(yè)經(jīng)營情況，加強同業(yè)數(shù)據(jù)、往期數(shù)據(jù)比對分析，建立風(fēng)險預(yù)警模型。推動建立重點經(jīng)營企業(yè)分級監(jiān)測機(jī)制，對跨地區(qū)經(jīng)營、收取預(yù)付資金規(guī)模較大的企業(yè)進(jìn)行重點監(jiān)測，切實防范和有效應(yīng)對潛在風(fēng)險。對企業(yè)信用相關(guān)信息實行動態(tài)監(jiān)管，結(jié)合信用評價體系，實時更新經(jīng)營主體最新信用評價情況。依托社交媒體，建立網(wǎng)絡(luò)消費者查詢平臺，通過消費者公共查詢等渠道，監(jiān)督預(yù)付式消費經(jīng)營企業(yè)規(guī)范收取預(yù)付資金，消費者可通過企業(yè)提供的相關(guān)信息，查詢該企業(yè)是否已備案、信息報送是否及時，以及資金管理方式是否明確等要素。

建立事后信用懲戒制度。建立完善針對企業(yè)和個人的信用懲戒機(jī)制，明確預(yù)付型消費失信懲戒對象的認(rèn)定依據(jù)、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定程序。第一，確定信用懲戒責(zé)任人。除法人和非法人組織，將法定代表人、主要負(fù)責(zé)人等納入懲戒范圍。如違法主體為自然人，不僅對該自然人實施懲罰，特殊情形下，還要從參與程度、受益程度角度考量，將其家庭成員中的參與者、受益人納入懲戒名單。第二，建立失信“黑名單”制度。當(dāng)經(jīng)營者存在嚴(yán)重違法行為時，監(jiān)管部門有權(quán)將其列入黑名單，予以公示。經(jīng)營者因停業(yè)歇業(yè)等原因，未對預(yù)存資金等事項作出妥善安排，導(dǎo)致消費者出現(xiàn)較大財產(chǎn)損失的，其行為即構(gòu)成嚴(yán)重違法;以若干年度為計算單位，因違反規(guī)定受到三次以上行政處罰的，也應(yīng)認(rèn)定為嚴(yán)重違法;經(jīng)營者行為涉嫌犯罪并導(dǎo)致消費者預(yù)存資金損失的，亦同。對該嚴(yán)重失信行為負(fù)有主要責(zé)任的法定代表人、負(fù)責(zé)人或者其他直接組織人員的信息，也應(yīng)列入黑名單。[3]第三，取消失信經(jīng)營者經(jīng)營預(yù)付型消費活動的資格。取消預(yù)付性消費的經(jīng)營資格在性質(zhì)上屬于撤銷行政許可，當(dāng)經(jīng)營企業(yè)或者自然人被司法機(jī)關(guān)確定為失信被執(zhí)行人時，行政機(jī)關(guān)可以取消其預(yù)付式消費的經(jīng)營資質(zhì)。同時，經(jīng)營單用途信用卡企業(yè)的控股股東、法定代表人、主要負(fù)責(zé)人或者其他高級管理人員等在若干年內(nèi)因單用途卡失信行為被列入失信者名單的，該企業(yè)經(jīng)營預(yù)付型消費活動也將受到一定限制。第四，采取聯(lián)合懲戒措施。借助行政規(guī)章或行業(yè)規(guī)范，在金融業(yè)務(wù)中，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)將申請人的失信行為列為是否發(fā)放貸款、提供保險的重要參考。對失信主體，在設(shè)立金融機(jī)構(gòu)或者進(jìn)行一定比例以上股權(quán)變更時，其違法失信信息將作為審批機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)的重要參考因素;在公務(wù)員或者事業(yè)單位招聘，金融公司董事、監(jiān)事和高級管理人員及分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的聘任，私募投資基金管理人登記或者其他事項變更等環(huán)節(jié)中，將失信行為作為重要參考指標(biāo)。同時，協(xié)同國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)等平臺，將違法失信者的信息作為必要公示項予以公示，利用市場評價機(jī)制構(gòu)建良好的信用市場秩序。

注釋

[1]趙禎祺：《預(yù)付式消費：如何實現(xiàn)理性健康發(fā)展》，《中國人大》，2020年第15期。

[2]劉夢雨：《信用監(jiān)管——為預(yù)付式消費加一道安全鎖》，《中國信用》，2020年第10期。

[3]范偉：《行政黑名單制度的法律屬性及其控制——基于行政過程論視角的分析》，《政治與法律》，2018年第9期。

責(zé) 編∕張 貝

Credit Supervision： An Effective Way to Standardize Prepaid Consumption

Liu Tianyi

Abstract： At present， there are many problems with the supervision and supervision mode of prepaid consumption. This article suggests innovating the governance mode by "embedding" means of credit supervision into the whole process of prepaid consumption from beginning to end， including credit commitment， credit publicity， credit early warning， credit supervision by type， and credit joint rewards and punishments， so as to promote the formation of a new governance system focusing on credit， further strengthen credit constraints and improve the effectiveness of supervision.

Keywords： prepaid consumption， credit， supervision