論新時代政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商銜接融合的制度機(jī)制

莊漢 龔鵬錦

[摘 要]政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商是構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系的重要內(nèi)容，二者既有共性又有差異性，互相補(bǔ)充，相得益彰，統(tǒng)一于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。為了實(shí)現(xiàn)兩種協(xié)商形式的銜接融合，最大限度地發(fā)揮二者的制度優(yōu)勢，需要不斷創(chuàng)新，完善組織平臺、人才共享、程序保障和協(xié)商能力建設(shè)等制度機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]政黨協(xié)商 政協(xié)協(xié)商 制度優(yōu)勢 協(xié)商民主 銜接融合

[中圖分類號] D 6 2 1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1 6 7 1-2 8 0 3（ 2 0 2 1） 0 3-0 0 4 0-0 6

[基金項(xiàng)目]本文為九三學(xué)社中央2 0 2 0年度參政黨理論研究委托課題“新時代政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商銜接融合的制度機(jī)制研究”（九三中辦發(fā)〔2 0 2 1〕1 5號）的最終研究成果。

一、問題的提出

黨的十九屆四中全會指出，統(tǒng)籌推進(jìn)政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系。在七種協(xié)商形式中，政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商對社會主義協(xié)商民主體系的制度建構(gòu)和統(tǒng)籌推進(jìn)發(fā)揮著引領(lǐng)和標(biāo)桿作用。

目前，關(guān)于政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商相互關(guān)系的學(xué)術(shù)研究主要聚焦于三個方面：一是政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的聯(lián)系與區(qū)別。郭峻認(rèn)為二者具有發(fā)展協(xié)同、主體重合、內(nèi)容交叉、法源同一、功能互補(bǔ)、性質(zhì)相近和目標(biāo)一致等共性，但在協(xié)商主體、方式、廣度、頻度、制度設(shè)計(jì)等方面存在明顯差異。[ 1]王江燕提出二者在協(xié)商主體、協(xié)商內(nèi)容等方面有相同、相似或者交叉的部分。二者的區(qū)別表現(xiàn)在協(xié)商渠道、參與主體、協(xié)商形式等方面。[ 2]并提出應(yīng)在推進(jìn)制度化建設(shè)中健全政黨協(xié)商。二是政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的邊界。廣東省社會主義學(xué)院課題組指出政黨協(xié)商權(quán)威性高，政協(xié)協(xié)商制度化、程序化程度高，兩者各有優(yōu)長，二者的邊界具有相對性和動態(tài)調(diào)整性。[ 3]三是政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的良性互動。李金河、王江燕認(rèn)為二者的互動是一個政黨能力互相促進(jìn)的過程。[ 4]魏曉文、郭一寧主張通過提升民主黨派建設(shè)水平、完善運(yùn)行的制度平臺、創(chuàng)新發(fā)展協(xié)同聯(lián)動機(jī)制等對策進(jìn)一步優(yōu)化二者的互動關(guān)系。[ 5]

現(xiàn)有研究成果很大程度上把握了政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商各自的優(yōu)勢和特點(diǎn)，厘清了二者的邊界，對二者的良性互動和銜接協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行了一定的研究。不足之處在于：關(guān)于二者銜接融合的組織平臺、人才共享、程序保障和協(xié)商能力建設(shè)等制度機(jī)制的研究尚不深入。本文擬進(jìn)一步研究二者銜接融合的體制機(jī)制。

二、政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的異同

政黨協(xié)商是指中國共產(chǎn)黨同各民主黨派的協(xié)商，政協(xié)協(xié)商是指在人民政協(xié)中中國共產(chǎn)黨同各民主黨派和各界代表人士的協(xié)商。政黨協(xié)商在社會主義協(xié)商民主體系中居于首位，政協(xié)協(xié)商則是最早實(shí)現(xiàn)制度化的協(xié)商民主形式，二者既有共性又有差異性，互相補(bǔ)充，相得益彰，統(tǒng)一于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。

有論者指出兩者關(guān)系面臨的現(xiàn)實(shí)困境：一是交叉協(xié)商，即政協(xié)協(xié)商和政黨協(xié)商的主體交叉；二是重復(fù)協(xié)商，即同一個議題在政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商中重復(fù)提出；三是替代協(xié)商，主要表現(xiàn)為政黨協(xié)商被政協(xié)協(xié)商替代，矮化了政黨協(xié)商在我國協(xié)商民主體系中的首位度和高階性。[ 6]因此，從應(yīng)然層面看，二者關(guān)系的理想狀態(tài)是既有各自的邊界內(nèi)涵，又共生互補(bǔ)。

（一）二者的共性

1、以人民為中心是二者共同的價值取向。以人民為中心的發(fā)展思想是政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商都必須始終堅(jiān)持的基本遵循。推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，必須走群眾路線。一方面，通過二者搭建協(xié)商民主平臺，為公民參與國家政治體系創(chuàng)造條件。在黨派協(xié)商和人民政協(xié)中，這種民主參與是雙向的，既有公民對政治體系的參與，也有黨和政府為創(chuàng)造實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化而形成的反向參與，即深入群眾，與群眾形成機(jī)制化、常態(tài)化的溝通對話體系。[ 7] （ P 7 5-7 6）另一方面，二者在表達(dá)和整合社會公共利益方面堪稱最佳協(xié)商形式。各民主黨派和人民政協(xié)具有較廣泛的代表性，其所代表的社會成員通過平等的參與、非對抗的表達(dá)，促進(jìn)彼此間的理解和對協(xié)商議題的關(guān)心，有利于執(zhí)政黨和政府更全面地了解社會各階層的利益訴求，選擇最佳利益整合的政策方案，增進(jìn)公眾對公共政策及事務(wù)的關(guān)注和支持。

2、促進(jìn)黨和政府科學(xué)民主決策是二者共同的功能。在做出重大政治經(jīng)濟(jì)社會決策之前，執(zhí)政黨都要邀請民主黨派、人民團(tuán)體及社會各界人士進(jìn)行廣泛的協(xié)商，并誠懇聆聽和吸納他們的意見和建議。在此，政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商被塑造成一種決策模式，即經(jīng)過討論、對話和商談形成的政治決策，給決策帶來更廣泛的共識，從而實(shí)現(xiàn)黨和政府決策合法性、民主性和科學(xué)性的高度統(tǒng)一。

3、強(qiáng)化民主監(jiān)督是二者共同的職能。民主黨派的民主監(jiān)督是通過提出意見、批評、建議等方式進(jìn)行的政治監(jiān)督，其方式涉及進(jìn)行專題座談會、議政會或提交調(diào)研報(bào)告、書面意見等正式的政黨溝通以及當(dāng)面提出批評和建議等非正式的政黨交流。[ 8]人民政協(xié)的民主監(jiān)督也是通過建議和批評進(jìn)行的。這兩種協(xié)商民主均與民主監(jiān)督職能具有高度的契合性，可稱為“協(xié)商式監(jiān)督”，為民主監(jiān)督提供了規(guī)范性的制度平臺。

4、為協(xié)商民主提供中國樣本是二者共同的追求。中共中央《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》鮮明指出：“社會主義協(xié)商民主是中國社會主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，是深化政治體制改革的重要內(nèi)容?！盵 9]政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商都以堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作為協(xié)商民主制度實(shí)踐順利展開的政治保障，以全國人民代表大會和中國人民政治協(xié)商會議為民主協(xié)商平臺，以完整的協(xié)商程序機(jī)制為規(guī)制和引導(dǎo)，以選舉民主和協(xié)商民主的互動為協(xié)同促進(jìn)機(jī)制。[ 1 0] （ P 1 1 8-1 2 7）中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度為人類民主探索提供了充滿中國智慧的方案。

（二）二者的差異性

1、協(xié)商主體不同。政黨協(xié)商的參與主體主要包括執(zhí)政黨、民主黨派以及無黨派人士，主體相對單一，成員相對較少。政協(xié)協(xié)商參與主體較為廣泛，政協(xié)委員遍布各行各業(yè)。這兩種協(xié)商的參與主體不乏具有雙重身份者。

2、協(xié)商內(nèi)容不同。從協(xié)商議題上看，政黨協(xié)商的議題由中共中央提出，就黨和國家重大方針政策和重要事務(wù)直接進(jìn)行政治協(xié)商，協(xié)商議題一般具有較強(qiáng)的戰(zhàn)略性、前沿性、方向性。政黨協(xié)商的主要議題包括中共政治報(bào)告等重要政策文件；憲法和基本法律的制定、修改建議；黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的建議人選等。政協(xié)協(xié)商的議題則比較廣泛，一般由黨和政府有關(guān)部門協(xié)商討論后提出或由各組成界別提出等。政協(xié)協(xié)商的主要內(nèi)容是國家和地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活中的重大公共事務(wù)；政協(xié)內(nèi)部的重要事務(wù)以及有關(guān)統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要問題等。

3、協(xié)商形式不同。政黨協(xié)商的主要形式包括會議協(xié)商、書面協(xié)商和約談協(xié)商。會議協(xié)商包括專題協(xié)商座談會、調(diào)研協(xié)商座談會、人事協(xié)商座談會等。約談協(xié)商是雙向的，既包括中共約談各民主黨派，也包括民主黨派約談中共。政協(xié)協(xié)商的主要形式包括政協(xié)全體會議協(xié)商、專題協(xié)商會、雙周協(xié)商座談會、對口協(xié)商和界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商、專項(xiàng)民主監(jiān)督、委員視察等。在協(xié)商形式上，政黨協(xié)商有直接向中共黨委書面資政建言的“直通車”優(yōu)勢，政協(xié)協(xié)商則由于政協(xié)協(xié)商的參與主體更為廣泛多元，協(xié)商形式也更為靈活。

三、政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商各自制度優(yōu)勢的發(fā)揮

有論者認(rèn)為，政黨協(xié)商的訴求傳導(dǎo)過程是自上而下的意見擴(kuò)散過程，政協(xié)協(xié)商則是通過自下而上的意見收集過程。[ 5]這兩種不同的意見和信息傳遞路徑具有高度的互補(bǔ)性，執(zhí)政黨和民主黨派通過平等協(xié)商形成決策，賦予決策正當(dāng)性、民主性、科學(xué)性；政協(xié)協(xié)商則通過集思廣益將社情民意信息輸送到國家權(quán)力運(yùn)行程序中，幫助參與者了解群眾的意見想法，并經(jīng)過意見交換將其轉(zhuǎn)化為符合公共精神的公共議題。因此，只有同時發(fā)揮這兩種協(xié)商民主的制度優(yōu)勢，才能共同形成意見與信息傳遞溝通的閉環(huán)。

（一）合作共治：政黨協(xié)商制度優(yōu)勢的展現(xiàn)

作為多黨合作的基本方式，政黨協(xié)商具有政黨性、高層性、權(quán)威性、集體性、直接性的特點(diǎn)。[ 1 1]我國政黨協(xié)商最顯著的特點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)政黨合作，這種新型政黨制度與西方對抗性競爭型政黨關(guān)系形成鮮明對比，它既凸顯了中國共產(chǎn)黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，又包容和整合了各民主黨派所聯(lián)系的社會階層以及群體的利益訴求，它減少了不必要的政黨內(nèi)耗和階層撕裂，在維護(hù)國家政治安全、促進(jìn)社會和諧、發(fā)展公民文化以及改善和加強(qiáng)執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)等方面發(fā)揮著重要功能。[ 1 2] （ P 1 0 7）首先，政黨合作意味著共享。中國共產(chǎn)黨選擇以合作為價值取向的權(quán)力分享模式而不是獨(dú)享模式，這種權(quán)力結(jié)構(gòu)更適合中國國情，更能帶來國家的長治久安。其次，政黨合作意味著共治。各民主黨派代表的社會階層大多屬于中國社會的精英群體，廣泛分布在經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文衛(wèi)等各領(lǐng)域，是國家治理不可或缺的社會力量。通過新型政黨制度的政治吸納，民主黨派成員可以通過政治協(xié)商、參政議政等途徑參與現(xiàn)代國家治理，實(shí)現(xiàn)多元共治。最后，政黨合作意味著共識。在政治協(xié)商過程中，各方參與主體在合作和參與的基礎(chǔ)上，通過充分協(xié)商達(dá)成共識，而共識是民主決策合法性的重要基礎(chǔ)。

（二）雙向參與：政協(xié)協(xié)商制度優(yōu)勢的發(fā)揮

政協(xié)協(xié)商最顯著的特點(diǎn)在于雙向政治參與。參政議政的本質(zhì)就是相關(guān)主體積極主動地參與協(xié)商，通過包容性和民主對話，鼓勵多元參與、積極聆聽和理性對話、相互尊重，實(shí)現(xiàn)有效的參與。有效的參與能夠提升決策的質(zhì)量，形成更好的解決方案而帶來帕累托最優(yōu)，就任何一項(xiàng)決議帶來更廣泛的共識，提升決策的合法性和可接收性。[ 1 3] （ P 2 4）

以人民政協(xié)為載體的政治參與是雙向的。一方面，人民政協(xié)開展活動堅(jiān)持走群眾路線，廣泛收集輿情、反映民意、報(bào)送信息，讓決策者與民眾共同討論及交換意見，使政策更符合民眾需求，提高民眾對政策的認(rèn)同，進(jìn)而強(qiáng)化政策的可行性。另一方面，人民政協(xié)廣泛吸納不同社會階層、不同利益群體的人士，不斷拓展協(xié)商民主的利益代表覆蓋面，最終實(shí)現(xiàn)公民有序的政治參與。在此過程中，由于各黨派、各界別、各階層的代表能夠感受到自己的觀點(diǎn)和利益獲得表達(dá)的機(jī)會，感受到其他成員和決策者對自己所持觀點(diǎn)的尊重態(tài)度，即便最后的決策并不符合自己的立場，他們也會比較愿意接受和遵守最后的政策決議，這對維護(hù)多元社會的穩(wěn)定大有裨益。

四、新時代政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商銜接融合的制度實(shí)現(xiàn)

為有效避免二者因協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商過程交叉和重復(fù)，而造成政治資源浪費(fèi)和政治效率低下，確保各民主黨派及無黨派人士有效民主參與，需要創(chuàng)設(shè)促使二者銜接協(xié)調(diào)的制度機(jī)制。

（一）完善平臺機(jī)制

人民政協(xié)是黨領(lǐng)導(dǎo)的專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，是政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商銜接協(xié)調(diào)的制度化平臺。各民主黨派既是政黨協(xié)商的主體，又以界別身份參與到政協(xié)協(xié)商中，同時許多黨派成員在政協(xié)中任職，這種雙重身份起到了銜接兩種協(xié)商的橋梁作用。為此，應(yīng)充分發(fā)揮民主黨派在人民政協(xié)中的作用。第一，應(yīng)重點(diǎn)向各民主黨派征集協(xié)商議題。人民政協(xié)以專門委員會會議、座談會、發(fā)函等形式向民主黨派征集議題，各民主黨派的政協(xié)委員要充分發(fā)揮自己的專業(yè)特長，積極提出緊扣新時代脈搏的議題，做好對接工作，以便協(xié)同聯(lián)動，確保協(xié)商議題的針對性、前沿性和時效性。第二，完善各種會議協(xié)商制度，充分發(fā)揮民主黨派委員的功能。在政協(xié)全體會議、雙周協(xié)商座談會等協(xié)商會議中，應(yīng)確保參會委員中的民主黨派成員和無黨派人士達(dá)到和保持較高比例。第三，健全提案辦理協(xié)商制度。鼓勵各民主黨派積極提交提案，提高民主黨派委員集體提案的比重，建立健全全程追蹤督查和調(diào)研報(bào)告反饋機(jī)制，并協(xié)助做好成果轉(zhuǎn)化工作。

（二）建立人才共享機(jī)制

民主黨派是中國共產(chǎn)黨的好參謀、好幫手、好同事，無黨派人士是政治協(xié)商的重要組成部分并參加政黨協(xié)商。民主黨派中的政協(xié)委員大多是中高級知識分子，他們擁有精深的專業(yè)知識，這使得其意見表達(dá)往往具有專業(yè)咨詢的特點(diǎn)。

民主黨派政協(xié)委員的雙重身份和雙重任職，為兩種協(xié)商的銜接互動提供了共享人才基礎(chǔ)。一要通過民主黨派的界別建設(shè)來激活、改進(jìn)政協(xié)協(xié)商，并以政協(xié)協(xié)商的溢出效應(yīng)推動政黨協(xié)商發(fā)展。即要通過提名、培訓(xùn)、提案、界別活動、界別召集人等一系列制度強(qiáng)化政協(xié)委員與民主黨派界別的聯(lián)系，培養(yǎng)政協(xié)委員的界別意識和界別歸屬感。[ 1 4]二要擴(kuò)容后備人才。新時代，由民營經(jīng)濟(jì)人士和自由擇業(yè)知識分子組成的新的社會階層，已成為中國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要力量。因此，要充分尊重和積極引導(dǎo)新的社會階層成員，將其中的代表人士納入民主黨派和人民政協(xié)的人才儲備庫。

（三）健全程序機(jī)制

將政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商銜接融合的制度機(jī)制，納入法治軌道，重點(diǎn)在于構(gòu)建二者銜接融合的程序機(jī)制，即從協(xié)商議題的提出、議題的形成、議題的協(xié)商到結(jié)果的呈現(xiàn)整個協(xié)商民主的全生命周期，均經(jīng)由科學(xué)合理的程序設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)兩種協(xié)商常態(tài)化、互嵌式融合。具體而言，在議題征集、議題確定、參與人選、協(xié)商準(zhǔn)備、上會協(xié)商、達(dá)成共識、會后公示、成果執(zhí)行、落實(shí)反饋、效果評估等方面，分別制定操作性強(qiáng)的程序，在知情、溝通和反饋等環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)兩種協(xié)商的有效對接。程序機(jī)制是協(xié)商民主實(shí)效性的重要保障，只有嚴(yán)格遵循公正合理的程序規(guī)則，二者的銜接融合才會促成民主權(quán)力的科學(xué)使用和有序運(yùn)行，才會減少決策制定和執(zhí)行中的偏差，才能進(jìn)一步彰顯社會主義協(xié)商民主的制度優(yōu)勢。

（四）加強(qiáng)協(xié)商能力建設(shè)機(jī)制

政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商的銜接融合必須提高各自的協(xié)商能力。新時代協(xié)商能力建設(shè)主要體現(xiàn)在兩個方面：一是強(qiáng)化民主監(jiān)督能力。即監(jiān)督主體的主體地位和政治能力的提升；政治監(jiān)督的體制、機(jī)制與程序的健全與完善。[ 1 5]執(zhí)政黨和政府政策決策過程及其本身相關(guān)信息的公開透明，是協(xié)商主體有效參與政策協(xié)商和民主監(jiān)督的前提要件，更是執(zhí)政黨和政府確立其正當(dāng)性與獲取民眾信任的重要方式。因此，民主監(jiān)督能力的強(qiáng)化應(yīng)以監(jiān)督透明度的提高為重要抓手。民主黨派無論是通過政黨協(xié)商的民主監(jiān)督，還是通過政協(xié)協(xié)商的民主監(jiān)督，都應(yīng)該代表各黨派所聯(lián)系群眾的利益。

二是提高協(xié)商主體運(yùn)用大數(shù)據(jù)決策的能力。新時代大數(shù)據(jù)分析對決策的科學(xué)性起著至關(guān)重要的作用，這就需要協(xié)商參與者對大數(shù)據(jù)保持高度的政治敏感性和深刻的洞察力。近年來，隨著對信息技術(shù)應(yīng)用于協(xié)商民主發(fā)展的探討與日俱增，各種運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算、新媒體等信息化技術(shù)打造的網(wǎng)絡(luò)參政議政平臺，如微信公眾號、手機(jī)A P P、電子期刊等如雨后春筍般涌現(xiàn)，這些平臺促進(jìn)了協(xié)商參與主體間零距離、無時差的溝通交流，提供了可靠的協(xié)商互動場域，增加了民主黨派和社會各階層對公共政策廣泛且具代表性的參與，有效監(jiān)督了執(zhí)政黨和政府施政的效率。

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責(zé)任編輯：周小斌