“雙碳”目標(biāo)下我國碳排放政策的發(fā)展及展望

摘 要：通過梳理我國碳排放相關(guān)政策，歸納了我國碳排放政策在國際、國內(nèi)方面的發(fā)展，并對(duì)我國未來如何應(yīng)對(duì)氣候變化提出了展望。通過研究得知，未來我國將通過加快能源及高污染行業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型及創(chuàng)新，以及碳交易市場的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：碳碳達(dá)峰;碳中和;碳排放;碳減排

中圖法分類號(hào)：X32? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2021.0610

1? “雙碳”目標(biāo)的提出

根據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國能源消費(fèi)及二氧化碳排放量僅次于美國，已經(jīng)高居全球第二，且預(yù)計(jì)2025年前后，我國的二氧化碳的排放量將上升至第一。所以控制二氧化碳排放量，是我國建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系過程中亟待解決的問題。

“雙碳”是“碳達(dá)峰”和“碳中和”的簡稱。“碳達(dá)峰”是指二氧化碳排放量不會(huì)再增長，已經(jīng)達(dá)到了一個(gè)峰值，之后將逐漸降低?！疤贾泻汀笔侵溉祟愅ㄟ^植樹造林，以及節(jié)能減排等各項(xiàng)措施，來抵消掉人類自身所產(chǎn)生的溫室氣體，最終實(shí)現(xiàn)二氧化碳的“零排放”。

對(duì)于“碳達(dá)峰”，我國早在2014年的《中美氣候變化聯(lián)合宣言》會(huì)議上，就首次提出了關(guān)于我國將在2030年實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”這一長遠(yuǎn)計(jì)劃。2020年9月22日，在聯(lián)合國大會(huì)上，我國再次提出了“雙碳”目標(biāo)——力爭在2030年以前實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”、2060年以前實(shí)現(xiàn)“碳中和”。

我國作為全球最大的發(fā)展中國家，碳排放體量大，想要如期實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，時(shí)間緊、任務(wù)重、壓力大。因此，我國在2020年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，明確提出要把“碳達(dá)峰”列為2021年工作重點(diǎn)之一，我國“十四五”規(guī)劃也把“碳達(dá)峰”作為2021—2025年的重要工作內(nèi)容之一。2021年3月的《政府工作報(bào)告》和2021年7月30日召開的中央政治局會(huì)議都提到，現(xiàn)階段要切實(shí)作好有關(guān)“碳達(dá)峰”“碳中和”的相關(guān)工作，并盡快出臺(tái)關(guān)于實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”的行動(dòng)方案。

“雙碳”目標(biāo)的提出，不僅體現(xiàn)了我國的大國擔(dān)當(dāng)，也是我國為了實(shí)現(xiàn)人類可持續(xù)發(fā)展而作出的重大戰(zhàn)略性決策。

2? “雙碳”目標(biāo)下我國碳排放政策的發(fā)展

2.1? 國際方面

早在1992年，我國就簽署了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，成為了最早簽署該公約的締約方之一。在此之后，我國還成立了專門的“國家氣候變化對(duì)策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”，該機(jī)構(gòu)主要通過出臺(tái)一系列的政策及措施，來應(yīng)對(duì)全球氣候不斷變暖。

締約方第三次會(huì)議于1997年12月在京都召開，并在此次大會(huì)上通過了《京都議定書》。該議定書的最主要目的是為了通過限制溫室氣體的排放量，來抑制全球氣候變暖。我國于1998年5月簽署了該議定書，并在2002年8月核準(zhǔn)了該議定書。

為了應(yīng)對(duì)氣候變化，我國政府于2007年制定了一系列相關(guān)方案，并對(duì)應(yīng)出臺(tái)了《中國應(yīng)對(duì)氣候變化國家方案》。同年，國家發(fā)展與改革委員會(huì)（以下簡稱“國家發(fā)改委”）等14部門還聯(lián)合發(fā)布了文件——《中國應(yīng)對(duì)氣候變化科技專項(xiàng)行動(dòng)》，該文件主要提出了到2020年我國在應(yīng)對(duì)氣候變化方面的目標(biāo)、各項(xiàng)任務(wù)，以及具體的保障措施。

2013年11月，國家發(fā)改委等9部門聯(lián)合發(fā)布了第一部專門針對(duì)國家應(yīng)該如何適應(yīng)氣候變化的戰(zhàn)略性規(guī)劃文件——《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》。在該戰(zhàn)略規(guī)劃指引下，我國應(yīng)對(duì)氣候變化的各項(xiàng)制度及政策能夠更加系統(tǒng)和規(guī)范。

2015年6月，我國為了能自主應(yīng)對(duì)氣候變化，向《聯(lián)合國氣候變化框架公約》秘書處提交了《強(qiáng)化應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)——中國國家自主貢獻(xiàn)》。該文件確定了我國到2030年的自主行動(dòng)目標(biāo)。

2015年12月，在巴黎氣候變化大會(huì)上通過了《巴黎協(xié)定》。2016年，我國率先簽署了該協(xié)定，其后并積極推動(dòng)其落實(shí)。

2020年9月，習(xí)近平主席在第七十五屆聯(lián)合國大會(huì)上宣布，中國將提高國家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)“碳中和”。在此后的多個(gè)重大國際場合，習(xí)近平主席反復(fù)重申了中國的“雙碳”目標(biāo)，并強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)決落實(shí)。

2.2? 國家方面

2010年7月，國家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》，要求試點(diǎn)的地區(qū)積極探索有利于節(jié)能減排和低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制，并研究如何運(yùn)用市場機(jī)制來落實(shí)和完善溫室氣體排放目標(biāo)。同年10月，為了加快新興產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展，國務(wù)院專門下發(fā)了《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》的文件。

針對(duì)我國節(jié)能減排相關(guān)工作，國務(wù)院于2011年8月下發(fā)了通知——《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》，該通知提出了將在我國建立自愿減排機(jī)制。為了更好的開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作，國家發(fā)改委于2011年10月再次下發(fā)了相關(guān)通知——《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》。該通知正式批準(zhǔn)我國的碳排放權(quán)交易將在7個(gè)省市進(jìn)行試點(diǎn)，分別為：北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東和深圳;試點(diǎn)工作表明我國正式建立了碳排放機(jī)制。

為了使自愿減排交易市場更加規(guī)范，2012年6月，國家發(fā)改委專門下發(fā)了相應(yīng)文件——《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》。

進(jìn)行試點(diǎn)的7個(gè)省市，在2013年6月到2014年6月期間，正式建立碳市場并進(jìn)行實(shí)質(zhì)性交易。

為了切實(shí)作好碳排放權(quán)交易市場試點(diǎn)工作，國家發(fā)改委于2014年12月下發(fā)了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，并于2016年1月，在《關(guān)于切實(shí)做好全國碳排放權(quán)交易市場啟動(dòng)重點(diǎn)工作的通知》中將八大行業(yè)作為我國第一階段納入碳排放權(quán)交易市場的重點(diǎn)排放行業(yè)，其中包括：石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空。

為了切實(shí)控制溫室氣體排放，完成“雙碳”目標(biāo)，國務(wù)院于2016年11月下發(fā)了《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案的通知》。該通知中明確提出了以下內(nèi)容：我國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳的排放2020年要比2015年下降18%;并且力爭部分重化工業(yè)能提前在2020年左右就實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”;加強(qiáng)能源碳排放指標(biāo)控制，實(shí)施能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度雙控。

對(duì)于其中的配額分配問題，原環(huán)境保護(hù)部于2017年5月下發(fā)了針對(duì)電力、水泥、電解鋁行業(yè)的配額分配方案——《全國碳排放權(quán)交易市場電力、水泥、電解鋁行業(yè)的配額分配方案（討論稿）》。

我國的碳排放權(quán)交易統(tǒng)一市場于2017年正式啟動(dòng)。而發(fā)電行業(yè)作為首批納入碳排放交易的行業(yè)，率先啟動(dòng)了碳排放交易。為此，國家發(fā)改委于12月正式印發(fā)了針對(duì)發(fā)電行業(yè)碳排放權(quán)交易及交易配額問題的兩個(gè)文件——《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》《2019—2020年全國碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實(shí)施方案（發(fā)電行業(yè)）》。

隨著碳排放權(quán)交易市場的建立和發(fā)展，我國試點(diǎn)地區(qū)的二氧化碳排放量與強(qiáng)度得到控制，我國2018年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值碳排放量比2005年下降了45.8%，減排52.6億t，產(chǎn)生了良好的減排效果。

2019年，聯(lián)合國氣候變化大會(huì)召開，我國提出要“堅(jiān)持走綠色、低碳、可持續(xù)發(fā)展之路”，承擔(dān)大國責(zé)任。財(cái)政部頒布了《碳排放權(quán)交易有關(guān)會(huì)計(jì)處理暫行規(guī)定》，碳排放權(quán)交易、碳金融產(chǎn)品、碳資產(chǎn)管理等減排政策的落實(shí)對(duì)企業(yè)投資、融資與生產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)生了重要影響。

為了對(duì)全國碳排放權(quán)的登記、交易和結(jié)算活動(dòng)作出原則性以及具體性的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部于2020年下發(fā)了兩份征求意見稿——《全國碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）（征求意見稿）》、《全國碳排放權(quán)登記交易結(jié)算管理辦法（試行）（征求意見稿）》。生態(tài)環(huán)境部于12月專門下發(fā)了3個(gè)針對(duì)發(fā)電行業(yè)這一重點(diǎn)碳市場配額管理排放單位的文件——《企業(yè)溫室氣體排放核算方法與報(bào)告指南——發(fā)電設(shè)施（征求意見稿）》《企業(yè)溫室氣體核查指南（試行）（征求意見稿）》以及《納入2019—2020年全國碳排放權(quán)交易配額管理的重點(diǎn)排放單位名單》。

2021年2月1日，《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》正式施行，落實(shí)了“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的工作機(jī)制要求，以部委規(guī)章形式，從國家層面對(duì)全國碳交易市場的建設(shè)作出明確規(guī)定。該辦法的出臺(tái)，意味著自2021年1月1日起，全國碳市場首個(gè)履約周期正式啟動(dòng)。

3? 展望

“雙碳”目標(biāo)對(duì)于我國在將來一段時(shí)期內(nèi)，如何應(yīng)對(duì)氣候變化、發(fā)展綠色低碳經(jīng)濟(jì)、以及大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)等方面，都提出了更高、更嚴(yán)的要求。其中，加快綠色低碳的轉(zhuǎn)型和發(fā)展，尤其是加快能源及高污染行業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型和發(fā)展，以及推動(dòng)能源科技進(jìn)步和創(chuàng)新，是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的最重要舉措。當(dāng)前，加快建立健全碳排放權(quán)交易市場，也正是應(yīng)對(duì)能源及相關(guān)行業(yè)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展需求的積極舉措。

3.1? 降低煤炭等能源的直接消費(fèi)

在我國的能源消費(fèi)中，煤炭所占比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界上的平均消費(fèi)水平。所以，要想如期實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，必須大大減少煤炭等能源的直接消費(fèi)。通過降低煤炭等能源消費(fèi)的比例，來減小現(xiàn)階段我國對(duì)于煤炭的過渡依賴。

在我國的碳排放量里，電力是最主要的來源，而其中火電的占比最大。因此，未來我國需要合理控制燃煤電廠的數(shù)量及規(guī)模，提升清潔電力在總發(fā)電量中所占的比例。

3.2? 加快傳統(tǒng)能源項(xiàng)目的轉(zhuǎn)型

我國是一個(gè)制造業(yè)大國，而工業(yè)產(chǎn)業(yè)一直以來就是用能大戶，其導(dǎo)致的能源消耗占總能源消費(fèi)的三分之二，二氧化碳的排放達(dá)到了全國總排放量的五分之四左右。

現(xiàn)階段“雙碳”目標(biāo)的提出，倒逼這些傳統(tǒng)、高污染、高排放的能源企業(yè)，必須加快企業(yè)轉(zhuǎn)型的步伐?？梢酝ㄟ^嚴(yán)格控制傳統(tǒng)行業(yè)新增產(chǎn)能，來推動(dòng)其進(jìn)行節(jié)能減排的改造，以此來調(diào)整我國的產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

3.3? 推動(dòng)能源技術(shù)的進(jìn)步和創(chuàng)新

能源技術(shù)的進(jìn)步和創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力，也是推動(dòng)能源革命和轉(zhuǎn)型發(fā)展的根本動(dòng)力。

因此，必須加快推動(dòng)能源技術(shù)的創(chuàng)新，對(duì)于成熟低碳技術(shù)，及時(shí)推廣并加以應(yīng)用。可以加強(qiáng)儲(chǔ)能和智能電網(wǎng)等技術(shù)研發(fā)和擴(kuò)大示范規(guī)模;加快新能源乘用車和氫燃料電池汽車的部署;研究重點(diǎn)區(qū)域、行業(yè)非二氧化碳溫室氣體減排技術(shù)，形成全口徑溫室氣體管控技術(shù)方案等等。

3.4? 加大對(duì)碳減排的資金投入

研究結(jié)果顯示，2030年要想實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”，每年資金需求約為3.1～3.6萬億元。而在2060年前要想實(shí)現(xiàn)“碳中和”，就需要新增投資超過139萬億元。而資金缺口較大，地方積極性不高一直是我國實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重點(diǎn)難題之一。

因此，未來我國需要不斷完善與碳減排相關(guān)的投融資體制機(jī)制，增加資金來源和對(duì)地方的財(cái)政投入，助推地方“碳達(dá)峰”“碳中和”。

3.5? 完善碳排放權(quán)交易市場

與歐美等發(fā)達(dá)國家相比，目前我國的碳排放權(quán)交易體系尚處于起步階段，未完全成熟和完善。但是依靠著未來我國碳交易經(jīng)驗(yàn)的逐步累積和總結(jié)，我國的碳排放權(quán)交易立法會(huì)繼續(xù)進(jìn)行探索、扎實(shí)向前推進(jìn)、并穩(wěn)步向前發(fā)展，逐步更新完善。

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收稿日期：2021-11-04

作者簡介：陳國英，女，研究方向?yàn)樘紩?huì)計(jì)、公司投融資。

Development and Prospect of China's Carbon Emission Policy under the "Double Carbon" Goal

Chen Guoying

（Hubei University of Economics，Wuhan 430205，China）

Abstract：This paper summarizes the development of my country's carbon emission policy in the international and domestic aspects by sorting out my country's carbon emission related policies，and puts forward an outlook on how my country will deal with climate change in the future. Through research，it is known that in the future，my country will achieve the "dual carbon" goal by accelerating the green transformation and innovation of energy and high-polluting industries，as well as the construction of the carbon trading market.

Keywords：carbon peaking;carbon neutrality;carbon emission;carbon emission reduction