定額內(nèi)農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制研究

摘 要：建立健全農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制對(duì)促進(jìn)我國水資源可持續(xù)利用和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。在總結(jié)各地農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，對(duì)如何建立健全農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制進(jìn)行了分析和思考。研究認(rèn)為可以通過加大政府投入和從非農(nóng)供水、超定額用水累進(jìn)加價(jià)、水權(quán)交易等收入中計(jì)提一定比例資金等途徑籌集農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼資金，以工程管護(hù)主體和終端用水戶為主要補(bǔ)貼對(duì)象。一方面發(fā)揮政府作用，直接對(duì)水管單位農(nóng)業(yè)供水運(yùn)行維護(hù)費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼;另一方面通過市場機(jī)制，采取對(duì)種糧農(nóng)戶定額內(nèi)用水實(shí)行優(yōu)惠水價(jià)等方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)終端用水戶的直接補(bǔ)貼。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)用水;精準(zhǔn)補(bǔ)貼;兩手發(fā)力;農(nóng)業(yè)水價(jià);節(jié)水補(bǔ)貼

中圖法分類號(hào)：TV-9;F812.2? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? ? DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2021.0602

1? 農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼經(jīng)驗(yàn)做法

1.1? ?遼寧盤山縣實(shí)行分類定價(jià)，實(shí)現(xiàn)以經(jīng)補(bǔ)農(nóng)

遼寧省盤山縣建立以經(jīng)補(bǔ)農(nóng)機(jī)制，通過合理分配養(yǎng)蟹水費(fèi)收入分擔(dān)工程運(yùn)行維護(hù)成本。盤山縣對(duì)種植水稻和稻田養(yǎng)蟹實(shí)行分類水價(jià)，合理利用養(yǎng)蟹等水費(fèi)收入充實(shí)獎(jiǎng)補(bǔ)資金，將超定額累進(jìn)加價(jià)水費(fèi)收入中計(jì)提30%的資金和部分養(yǎng)蟹水費(fèi)收入納入精準(zhǔn)補(bǔ)貼資金，對(duì)采用高效節(jié)水灌溉的種糧用戶、種植大戶進(jìn)行補(bǔ)貼，保護(hù)種糧積極性。

1.2? ?湖南長沙縣骨干工程財(cái)政補(bǔ)助，終端水費(fèi)反哺于民

湖南長沙縣結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，由縣級(jí)財(cái)政對(duì)骨干工程運(yùn)行維護(hù)費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼，并利用水費(fèi)收入建立補(bǔ)貼基金，通過補(bǔ)貼工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)、回購節(jié)約水權(quán)等方式對(duì)用水戶協(xié)會(huì)進(jìn)行補(bǔ)貼，全部用于支渠以下農(nóng)田水利工程維修養(yǎng)護(hù)、節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)和精準(zhǔn)補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)了促進(jìn)節(jié)約用水、降低農(nóng)民水費(fèi)支出、保障灌排工程良性運(yùn)行“三大目標(biāo)”。

1.3? ?河北衡水市桃城區(qū)實(shí)施“一提一補(bǔ)”，實(shí)現(xiàn)“節(jié)獎(jiǎng)超罰”

河北衡水市桃城區(qū)為控制地下水超采，建立了“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)改革模式，采用“提價(jià)+補(bǔ)貼”的形式，根據(jù)不同水源的重要程度和水資源稀缺程度適當(dāng)提高用水價(jià)格，將因提高價(jià)格而籌集的資金用于精準(zhǔn)補(bǔ)貼，促使群眾轉(zhuǎn)變用水觀念。系列措施促進(jìn)了節(jié)約用水，優(yōu)化了用水結(jié)構(gòu)，取得了顯著成效。

1.4? ?江蘇宿豫區(qū)實(shí)施分區(qū)定價(jià)，落實(shí)精準(zhǔn)補(bǔ)貼

江蘇宿豫區(qū)“合理提價(jià)、精準(zhǔn)補(bǔ)貼、節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)”多項(xiàng)措施多管齊下，以財(cái)政為主落實(shí)獎(jiǎng)補(bǔ)資金，通過完善節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)和精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制對(duì)節(jié)水種糧農(nóng)戶進(jìn)行精準(zhǔn)補(bǔ)貼，保證農(nóng)民定額內(nèi)用水水費(fèi)支出不增加，實(shí)現(xiàn)多用水多出錢，少用水少出錢，省用水得補(bǔ)貼。

綜合分析典型地區(qū)經(jīng)驗(yàn)做法發(fā)現(xiàn)，各地通過財(cái)政資金、水費(fèi)收入等多重渠道籌措獎(jiǎng)補(bǔ)資金，綜合采取以經(jīng)補(bǔ)農(nóng)、“一提一補(bǔ)”、節(jié)獎(jiǎng)超罰、補(bǔ)助骨干工程等多種措施對(duì)定額內(nèi)農(nóng)業(yè)用水進(jìn)行精準(zhǔn)補(bǔ)貼，既促進(jìn)了節(jié)約用水又保障了農(nóng)民種糧的積極性。

2? 農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼方案設(shè)計(jì)

2.1? ?指導(dǎo)思想

以“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”十六字治水思路為指導(dǎo)，堅(jiān)持政府和市場“兩手發(fā)力”，以提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、保障國家糧食安全為目標(biāo)，以促進(jìn)節(jié)約用水、降低農(nóng)民水費(fèi)支出、保障工程良性運(yùn)行為重點(diǎn)，建立促進(jìn)節(jié)水、渠道多樣、導(dǎo)向明確、補(bǔ)貼精準(zhǔn)的農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制。

2.2? ?基本原則

（1）節(jié)水優(yōu)先。在農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制設(shè)計(jì)過程中，提高補(bǔ)貼精準(zhǔn)性、指向性，著重對(duì)節(jié)水用水戶和定額內(nèi)用水給予補(bǔ)貼，通過節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼機(jī)制促進(jìn)節(jié)約用水。

（2）合理分?jǐn)偂？茖W(xué)核定農(nóng)業(yè)供水成本，充分利用政府和市場“兩只手”，合理分?jǐn)傓r(nóng)業(yè)供水成本，針對(duì)難以承擔(dān)用水成本的種糧農(nóng)戶建立補(bǔ)償機(jī)制。

（3）區(qū)別對(duì)待。綜合考慮地區(qū)特點(diǎn)、灌溉方式、經(jīng)營方式、作物類型、對(duì)國家糧食生產(chǎn)的貢獻(xiàn)等因素合理分類，采取有差別的補(bǔ)貼政策，提高補(bǔ)貼效率。

（4）簡潔高效。農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制涉及工程管護(hù)主體、農(nóng)民用水戶等廣大群體，需綜合考慮實(shí)施成本、監(jiān)督成本、補(bǔ)貼效果等多方面因素，采取簡單易行、令補(bǔ)貼對(duì)象滿意的補(bǔ)貼方式。

2.3? ?補(bǔ)貼對(duì)象

從各地實(shí)踐來看，農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼對(duì)象主要有“補(bǔ)貼工程管護(hù)主體”和“補(bǔ)貼終端用水戶”兩類。

“補(bǔ)貼工程管護(hù)主體”即將農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼資金直接撥付給工程管護(hù)主體，農(nóng)民按照扣除水費(fèi)補(bǔ)貼后的供水成本繳納水費(fèi)。這種方式可以將補(bǔ)貼資金直接用于彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)供水成本，為降低農(nóng)民水費(fèi)支出提供價(jià)格空間，實(shí)現(xiàn)保障工程良性運(yùn)行、降低農(nóng)民水費(fèi)支出的目標(biāo)。直接撥付給如灌區(qū)管理單位等工程管護(hù)主體，使資金下達(dá)、使用和管理更加直接、簡潔、高效，具備實(shí)施成本低、易于監(jiān)管等優(yōu)點(diǎn)。但這一方式未將補(bǔ)貼資金直接撥付給終端用水戶，補(bǔ)貼資金未與終端用水戶的節(jié)約用水行為建立直接關(guān)系，在強(qiáng)化終端用水戶節(jié)水激勵(lì)方面具有一定劣勢(shì)。

“補(bǔ)貼終端用水戶”即將農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼資金直接轉(zhuǎn)給終端用水戶，用水戶按照批復(fù)水價(jià)繳納水費(fèi)。這一方式能夠直接降低農(nóng)民水費(fèi)支出，在實(shí)現(xiàn)計(jì)量收費(fèi)的情況下，尤其是在著重對(duì)節(jié)約用水終端用水戶給予精準(zhǔn)補(bǔ)貼的情況下，終端用水戶節(jié)約用水后，節(jié)省的水費(fèi)等同于用水戶的實(shí)際收益，將直接激勵(lì)用水戶節(jié)水，能在一定程度上強(qiáng)化節(jié)水動(dòng)力。但也面臨一定問題，一是我國目前農(nóng)業(yè)水費(fèi)實(shí)收率仍不夠高，如果將農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼資金直接發(fā)放給終端用水戶，同時(shí)又無法實(shí)現(xiàn)100%農(nóng)業(yè)水費(fèi)實(shí)收率，農(nóng)業(yè)供水將面臨一定的成本缺口，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制對(duì)保障工程良性運(yùn)行的作用大打折扣;二是受終端用水戶數(shù)量眾多、對(duì)用水戶監(jiān)督難度大等因素影響，水費(fèi)補(bǔ)貼實(shí)施成本較高，監(jiān)管難度較大。

綜合分析比較兩種不同補(bǔ)貼方式的特點(diǎn)和優(yōu)劣勢(shì)，結(jié)合我國灌區(qū)管理體制特點(diǎn)，建議按照促進(jìn)節(jié)水、實(shí)施高效的原則，根據(jù)工程管護(hù)主體和用水戶特點(diǎn)分別確定農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼對(duì)象。

對(duì)于國有大中型灌區(qū)骨干工程，建議在嚴(yán)格用水總量控制和用水定額管理的前提下，以灌區(qū)管理單位為農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼對(duì)象，對(duì)灌區(qū)管理單位工程運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)貼，補(bǔ)貼資金用于降低供水成本，對(duì)定額內(nèi)用水執(zhí)行補(bǔ)貼后水價(jià)，對(duì)超定額用水執(zhí)行累進(jìn)加價(jià)。

對(duì)由用水戶自管自用的小型農(nóng)田水利工程，可以根據(jù)實(shí)際情況以工程維修養(yǎng)護(hù)主體或終端用水戶為農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼對(duì)象，具體包括用水合作組織（農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作組織）、村組集體、農(nóng)民、種糧大戶等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，以及農(nóng)田水利專業(yè)服務(wù)組織等。

2.4? 補(bǔ)貼方式

農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼需要實(shí)現(xiàn)促進(jìn)節(jié)約用水、保障工程良性運(yùn)行、促進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提高、保護(hù)農(nóng)民種糧積極性等多重目標(biāo)，農(nóng)業(yè)用水補(bǔ)貼機(jī)制設(shè)計(jì)要切實(shí)提高補(bǔ)貼精準(zhǔn)性、指向性，同時(shí)考慮補(bǔ)貼機(jī)制的高效性、可控性。

對(duì)于補(bǔ)貼工程管護(hù)主體的情況，建議重點(diǎn)對(duì)工程運(yùn)行維護(hù)過程中實(shí)際消耗的原材料、原水、輔助材料、備品備件、燃料、動(dòng)力以及其他直接材料的費(fèi)用支出進(jìn)行補(bǔ)貼，不得用于補(bǔ)貼人工費(fèi)用，確保補(bǔ)貼資金透明性、可監(jiān)控性。也可以由工程管護(hù)主體通過以非農(nóng)供水收入直接分?jǐn)偛糠洲r(nóng)業(yè)供水成本的方式，適當(dāng)補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)供水成本。

對(duì)于補(bǔ)貼終端用水戶的情況，建議以節(jié)約用水為前提，對(duì)用水戶定額內(nèi)用水進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼，考慮保障糧食安全、水費(fèi)承受力等因素，精準(zhǔn)補(bǔ)貼范圍應(yīng)聚焦在小麥、水稻、玉米等糧食作物和大豆、油菜等油料作物。具體補(bǔ)貼方式可以是對(duì)種糧農(nóng)戶定額內(nèi)用水實(shí)行優(yōu)惠水價(jià)、實(shí)施節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)、回購農(nóng)戶水權(quán)等方式，通過市場機(jī)制將補(bǔ)貼資金轉(zhuǎn)給終端用水戶，一方面激勵(lì)農(nóng)業(yè)節(jié)水，另一方面，將節(jié)約出來的農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移到高附加值農(nóng)業(yè)或非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，既精準(zhǔn)補(bǔ)貼種糧農(nóng)戶，保護(hù)種糧積極性，又進(jìn)一步強(qiáng)化節(jié)水激勵(lì)，優(yōu)化水資源配置。

2.5? ?補(bǔ)貼資金來源

農(nóng)業(yè)用水關(guān)乎國家糧食安全和供水安全，需建立政府和市場“兩手發(fā)力”的農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制。

一是發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，加大農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼投入。綜合考慮灌區(qū)區(qū)域分布和各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素，建議建立中央和地方財(cái)政共同分擔(dān)、共同補(bǔ)貼的投入機(jī)制，由中央財(cái)政對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)和中西部地區(qū)大中型灌區(qū)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，其他地區(qū)的灌區(qū)由省級(jí)及以下財(cái)政給予補(bǔ)貼。為保證補(bǔ)貼的公平性、有效性，建議中央財(cái)政補(bǔ)貼按糧食主產(chǎn)區(qū)和中西部實(shí)際情況分片區(qū)劃定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，按標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行轉(zhuǎn)移支付，由地方財(cái)政落實(shí)到相關(guān)灌區(qū)。中央給予補(bǔ)貼后，灌排工程運(yùn)行管理費(fèi)用不足部分由地方財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼或通過水價(jià)改革進(jìn)行補(bǔ)償，結(jié)余部分納入地方補(bǔ)貼資金統(tǒng)籌使用，可以用于其他灌區(qū)補(bǔ)貼。

二是發(fā)揮市場機(jī)制作用，充分利用水權(quán)交易、超定額累進(jìn)加價(jià)水費(fèi)收入、非農(nóng)供水收入等資金來源。我國許多灌區(qū)既承擔(dān)農(nóng)業(yè)供水，又承擔(dān)非農(nóng)業(yè)供水，既給經(jīng)濟(jì)作物供水，又給糧食作物供水，既有定額內(nèi)用水實(shí)施優(yōu)惠水價(jià)，又有超定額用水累進(jìn)加價(jià)，為通過市場機(jī)制籌措農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼資金提供了重要條件。建議推廣相關(guān)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)做法，在科學(xué)核定用水定額的前提下，從非農(nóng)供水、超定額用水累進(jìn)加價(jià)和水權(quán)交易等收入中，按照一定比例提取農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼資金，對(duì)用水戶定額內(nèi)用水進(jìn)行補(bǔ)貼或?qū)ζ涔?jié)約的水量進(jìn)行節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)。

3? ?配套措施

為確保精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制發(fā)揮預(yù)期作用，建議同步落實(shí)相關(guān)配套措施。

一是嚴(yán)格實(shí)施用水總量控制和定額管理，把好水龍頭。能否體現(xiàn)節(jié)水優(yōu)先原則、保障合理用水、鼓勵(lì)節(jié)約用水、嚴(yán)控超標(biāo)用水，是農(nóng)業(yè)用水補(bǔ)貼是否精準(zhǔn)的重要標(biāo)準(zhǔn)。建議嚴(yán)格實(shí)施用水總量控制和定額管理，將農(nóng)業(yè)用水補(bǔ)貼范圍嚴(yán)格控制在節(jié)約用水、合理用水的用水戶范圍內(nèi)。對(duì)超定額用水實(shí)施累進(jìn)加價(jià)，區(qū)別對(duì)待。

二是把計(jì)量設(shè)施配備作為農(nóng)田水利建設(shè)重要內(nèi)容，為定額內(nèi)農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼提供硬件支撐。在灌區(qū)建設(shè)、末級(jí)渠系建設(shè)等農(nóng)田水利建設(shè)過程中，充分考慮計(jì)量收費(fèi)的需要，做到同步建設(shè)、重點(diǎn)傾斜、優(yōu)先安排。

三是政府積極引導(dǎo)，各級(jí)財(cái)政共同落實(shí)補(bǔ)貼資金。中央財(cái)政通過安排部分增量資金、優(yōu)化現(xiàn)有資金渠道等方式，對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)、大中型灌區(qū)及老少邊窮地區(qū)提供農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼資金，同時(shí)指導(dǎo)地方財(cái)政落實(shí)相應(yīng)資金。為充分調(diào)動(dòng)地方財(cái)政投入，中央精準(zhǔn)補(bǔ)貼資金可實(shí)行“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”，按照“多補(bǔ)多獎(jiǎng)、少補(bǔ)少獎(jiǎng)、不補(bǔ)不獎(jiǎng)”的原則，與地方補(bǔ)貼資金掛鉤，形成中央地方聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

4? ?結(jié)語

本文在總結(jié)各地農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)如何建立健全農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制進(jìn)行了分析和思考，從補(bǔ)貼資金來源、補(bǔ)貼對(duì)象、補(bǔ)貼方式等方面進(jìn)行了分析和設(shè)計(jì)，提出了農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制建設(shè)的一般性框架及相關(guān)配套措施。我國各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、自然地理?xiàng)l件、農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式等方面均有顯著差異，仍需在一般框架下結(jié)合各地特點(diǎn)積極探索、完善農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制，推動(dòng)農(nóng)業(yè)精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制建設(shè)的本地化。

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收稿日期：2021-11-02

作者簡介：王健宇，男，博士，高級(jí)工程師，主要從事水利經(jīng)濟(jì)、水價(jià)改革等相關(guān)研究。E-mail：625191965@qq.com

Research on the Precision Subsidy Mechanism of

Agricultural Water Use within the Quota

Wang Jianyu

（Ministry of Water Resources Budget Execution Center，Beijing 100038，China）

Abstract：Establishing and improving the precise subsidy mechanism for agricultural water use is of great significance to promoting the sustainable utilization of water resources and sustainable agricultural development in my country. On the basis of summarizing the experience of precision subsidies for agricultural water use in various places，this paper analyzes and considers how to establish and improve the precision subsidy mechanism for agricultural water use. This paper argues that the precision subsidy funds for agricultural water use can be raised by increasing government investment，accruing a certain proportion of funds from non-agricultural water supply，progressive price increases for over-quota water use，and water rights transactions. The main subsidy object. On the one hand，it plays the role of the government to directly subsidize the operation and maintenance fees for agricultural water supply of water management units;on the other hand，through the market mechanism，it adopts preferential water prices through the market mechanism. Realize direct subsidies to end water users.

Keywords：agricultural water use;precise subsidies;two-handed efforts;agricultural water price;water-saving subsidies