精益智能應(yīng)急管理創(chuàng)新戰(zhàn)略研究

劉 亮 ，陳君彥

(1. 天津市精益管理創(chuàng)新學(xué)會 天津300387；2. 天津工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 天津300387；3. 天津城建大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 天津300384)

1 全面推進(jìn)精益智能應(yīng)急管理的發(fā)展機(jī)遇

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展進(jìn)入快速增長期，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，人口密度逐漸提高，遭受各種突發(fā)事件及災(zāi)害的潛在威脅也在不斷增加。自 2003年之后，政府充分重視突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理，此階段形成了包括一案三制、應(yīng)急能力建設(shè)等內(nèi)容的一系列成果。直至 2008年以后，國內(nèi)應(yīng)急管理研究開始向著精細(xì)化方向發(fā)展，并逐步在各個(gè)行業(yè)和領(lǐng)域深入展開。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)。黨的十九屆四中全會指出，要“構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的應(yīng)急管理體制，優(yōu)化國家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力”。2019年11月 29日，習(xí)近平總書記在主持中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)明確提出“要發(fā)揮我國應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢，借鑒國外應(yīng)急管理有益做法，積極推進(jìn)我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化”。應(yīng)急管理體系和能力是國家治理體系和治理能力的重要內(nèi)容，直接影響一個(gè)國家的總體安全與永續(xù)發(fā)展[1]。

涉及全球的新型冠狀病毒肺炎爆發(fā)事件，使得全國各地相繼啟動公共衛(wèi)生應(yīng)急響應(yīng)，也將各方目光再次聚焦應(yīng)急管理體系。隨之而來，以“健康碼”為代表的溯源系統(tǒng)平臺、疫情監(jiān)測系統(tǒng)平臺都在極短時(shí)間內(nèi)開發(fā)出來；同時(shí)，口罩預(yù)約系統(tǒng)、互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院也紛紛上線，在短時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)了應(yīng)急管理的疫情聯(lián)防聯(lián)控和精準(zhǔn)施策，協(xié)助各地實(shí)現(xiàn)了數(shù)字化、網(wǎng)格化、人性化的防疫管理[2]。疫情的突發(fā)對我國應(yīng)急管理提出新的挑戰(zhàn)與要求，2020年2月3日，習(xí)近平總書記指出，“要針對這次應(yīng)對中暴露出來的短板和不足，健全國家應(yīng)急管理體系，提高處理急難險(xiǎn)重任務(wù)的能力?！盵3]

但目前，我國應(yīng)急管理缺乏全災(zāi)種、全要素、全過程、全鏈條的一體化綜合體系，迫切需要攻克風(fēng)險(xiǎn)感知識別、監(jiān)測預(yù)警、綜合防控與應(yīng)急救援等關(guān)鍵管理技術(shù)，解決重大災(zāi)害應(yīng)急高端技術(shù)裝備“卡脖子”問題。

近年來，國際上對突發(fā)公共事件的預(yù)防、準(zhǔn)備、反應(yīng)和恢復(fù)等方面多趨向于進(jìn)行全過程系統(tǒng)化管理，以實(shí)現(xiàn)危機(jī)監(jiān)測、資源調(diào)配、機(jī)構(gòu)聯(lián)動等流程一體化整合。因此，以輕處置重預(yù)防、強(qiáng)法制建設(shè)、智能化信息系統(tǒng)、常設(shè)應(yīng)急機(jī)構(gòu)、多方聯(lián)動、常態(tài)化宣教為標(biāo)志的成熟應(yīng)急管理模式逐漸成為標(biāo)桿。我國面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)逐步優(yōu)化完善，SARS的應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)為我國在應(yīng)對新冠肺炎中精準(zhǔn)施策奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)了由分散協(xié)調(diào)、臨時(shí)響應(yīng)的應(yīng)急管理模式向綜合應(yīng)急管理模式轉(zhuǎn)變。

隨著突發(fā)公共事件頻繁發(fā)生，相關(guān)理論及實(shí)踐研究日益完善。國內(nèi)外研究學(xué)者結(jié)合精益管理、時(shí)空大數(shù)據(jù)一體化、人工智能優(yōu)化、區(qū)塊鏈等技術(shù)來實(shí)現(xiàn)快速應(yīng)急，并產(chǎn)生了一定的研究基礎(chǔ)，為政府和公共機(jī)構(gòu)應(yīng)對突發(fā)公共事件既提供了理論依據(jù)，又提供了寶貴實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。但目前仍存在一些不足：一是理論性研究居多，實(shí)踐性研究少，立足于基層現(xiàn)狀并對應(yīng)急管理工作做全面分析和總結(jié)的更少；二是重視短期應(yīng)急處置效率，對突發(fā)公共事件發(fā)生發(fā)展規(guī)律與應(yīng)對重點(diǎn)內(nèi)容、應(yīng)急管理長效機(jī)制研究不夠；三是利用精益智能新技術(shù)關(guān)于策略措施的建議更多的是經(jīng)驗(yàn)性總結(jié)，分析不夠細(xì)致深入，防控決策與管理缺乏科學(xué)論證。因此，本課題結(jié)合精益管理創(chuàng)新技術(shù)、智能技術(shù)，構(gòu)建平時(shí)服務(wù)、災(zāi)時(shí)應(yīng)急的精益智能應(yīng)急戰(zhàn)略體系，提高我市快速應(yīng)急管理能力。

通過分析應(yīng)急管理特質(zhì)，結(jié)合精益管理思想，利用人工智能、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、北斗定位等智能技術(shù)，形成精益智能應(yīng)急管理體系。以此在戰(zhàn)略層面助力提高應(yīng)急管理快速響應(yīng)能力，提升城市公共安全管理水平，提高城市韌性，從而逐步實(shí)現(xiàn)習(xí)總書記指出的“要依靠科技提高應(yīng)急管理的科學(xué)化、專業(yè)化、智能化、精細(xì)化水平”，“以信息化推進(jìn)應(yīng)急管理現(xiàn)代化，提高監(jiān)測預(yù)警能力、監(jiān)管執(zhí)法能力、輔助指揮決策能力、救援實(shí)戰(zhàn)能力和社會動員能力”。

2 應(yīng)急管理基本特質(zhì)

應(yīng)急管理是面向突發(fā)事件所進(jìn)行的事前、事中、事后的管理。近年來隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，城市的復(fù)雜性、人口的密集型、經(jīng)濟(jì)的關(guān)聯(lián)度對各個(gè)城市，尤其是對大型城市的應(yīng)急管理水平的要求都在逐步提高。與其他管理領(lǐng)域相比較，應(yīng)急管理有其自身的一些特質(zhì)，這也使得在管理創(chuàng)新研究時(shí)，成為其與精益管理思想結(jié)合的契機(jī)。

首先，從應(yīng)急管理的研究對象來看，主要面向的是突發(fā)緊急事件[4]，因此在管理過程中，要保證人員及物資在第一時(shí)間到達(dá)現(xiàn)場并進(jìn)行有效處置工作，從而把損失降到最小。這就對救援資源的時(shí)間效用、空間效用以及形質(zhì)效用多目標(biāo)合一的效用達(dá)到前所未有的最大化程度。

其次，從應(yīng)急管理的階段來看，越來越多國家的政府及學(xué)者都開始重視應(yīng)急管理的應(yīng)急處置階段前移及延伸，即從“治未病”的準(zhǔn)備階段開始進(jìn)行管理介入，一直到恢復(fù)重建階段，甚至是事后的危機(jī)學(xué)習(xí)的全過程管理，包括：應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急減緩、應(yīng)急預(yù)防、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急恢復(fù)、應(yīng)急學(xué)習(xí)等多個(gè)階段[5]。

此外，從應(yīng)急管理的組織流程來看，將涉及對人員、物資、信息多種資源的跨部門的統(tǒng)一指揮、調(diào)度及調(diào)配。尤其在面向時(shí)間、空間、物資的約束下，對于應(yīng)急管理的體系結(jié)構(gòu)、組織機(jī)構(gòu)、管理流程、運(yùn)行機(jī)制都有較高的要求，而其根本還在于管理思想、管理方法和管理技術(shù)的運(yùn)用。

由此可見，應(yīng)急管理是以損失最低、成本最低、社會效用最大等多個(gè)目標(biāo)，在時(shí)間、空間、人員、物資等資源要素約束下，優(yōu)化資源要素配置而進(jìn)行的管理活動，從而實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)時(shí)化管理。準(zhǔn)是必要，準(zhǔn)時(shí)是必要的時(shí)間在必要的節(jié)點(diǎn)進(jìn)行必要的活動。這與精益管理思想、方法、技術(shù)的應(yīng)用背景較為契合，值得進(jìn)一步深入研究。

3 精益智能應(yīng)急管理內(nèi)涵解讀

精益管理思想來源于制造業(yè)的精益生產(chǎn)管理方式，隨著近年來的不斷發(fā)展，在公共管理領(lǐng)域逐漸被人們所認(rèn)識并發(fā)展，其核心思想在于準(zhǔn)時(shí)制，主要體現(xiàn)在保證質(zhì)量下的全員參與，實(shí)現(xiàn)快速完成、減少浪費(fèi)，并持續(xù)改善。在這一管理思想指導(dǎo)下，衍生出了一系列的管理方法和管理技術(shù)。包括：無間斷流程管理、拉動式管理模式、標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)方式、精益供應(yīng)鏈管理等。

隨著社會整體智能化水平不斷提升，將精益管理思想與智能化技術(shù)深度融合已經(jīng)迫在眉睫。通過對應(yīng)急管理基本特質(zhì)分析可見，將精益智能技術(shù)方法應(yīng)用于應(yīng)急管理領(lǐng)域能夠滿足其在時(shí)間、效率、管理規(guī)范性上的要求，將大幅提升應(yīng)急管理水平。精益智能應(yīng)急管理治理體系下，將著重解決如下問題。

首先，精益智能應(yīng)急管理將以準(zhǔn)時(shí)制為核心展開工作，比如，借助智能技術(shù)，運(yùn)用精益供應(yīng)鏈管理方法，在應(yīng)急物資上將使得長鞭效應(yīng)減緩，通過面向應(yīng)急需求目標(biāo)，建構(gòu)與供貨企業(yè)高度相關(guān)的物資體系來縮短物資調(diào)配周期，降低物資倉儲成本，在必要的時(shí)間準(zhǔn)時(shí)交付。

其次，精益智能管理將繼承以流程為中心的精益管理思想，擺脫以組織功能為出發(fā)點(diǎn)的思考方式，因此將更擅長于跨組織部門的協(xié)同管理，在依托智能化信息平臺基礎(chǔ)上提升應(yīng)急聯(lián)動能力。同時(shí)，精益流程管理更注重從價(jià)值視角進(jìn)行流程的系統(tǒng)性梳理，識別價(jià)值流，優(yōu)化非增值工作，減少浪費(fèi)。

再次，精益智能管理水平提升實(shí)施的關(guān)鍵仍在于持續(xù)改善，在全過程管理思想的指導(dǎo)下，應(yīng)將應(yīng)急管理最后的學(xué)習(xí)階段融入精益思想，成為具有對其他所有階段進(jìn)行持續(xù)改善的反思反饋階段。尤其借助于智能平臺，實(shí)時(shí)監(jiān)測各流程延時(shí)瓶頸，及時(shí)反饋給流程監(jiān)管者，通過改善階段進(jìn)一步提升流程連續(xù)性；借助情境構(gòu)建手段，對應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行實(shí)施前的演練以及實(shí)施后的優(yōu)化，將預(yù)案的持續(xù)改善融入各個(gè)階段，提高城市應(yīng)急管理系統(tǒng)的可靠性和前瞻性。

實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)時(shí)制、全面流程管理、持續(xù)改善的底層基礎(chǔ)在于基于精益管理思想的標(biāo)準(zhǔn)化；借助精益智能化手段，應(yīng)急管理體系要逐步實(shí)現(xiàn)條碼標(biāo)準(zhǔn)化、監(jiān)測評估標(biāo)準(zhǔn)化、全過程應(yīng)急流程標(biāo)準(zhǔn)化。

4 精益智能應(yīng)急戰(zhàn)略創(chuàng)新體系框架

結(jié)合精益管理思想、區(qū)塊鏈技術(shù)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)分析技術(shù)、大數(shù)據(jù)存儲處理技術(shù)、人工智能優(yōu)化等技術(shù)，從應(yīng)急管理領(lǐng)域、管理階段、管理體系 3個(gè)維度出發(fā)，構(gòu)建精益智能應(yīng)急管理工作創(chuàng)新體系框架。由此為實(shí)現(xiàn)高效可操作的智能化應(yīng)急預(yù)案、平戰(zhàn)相結(jié)合的一體化系統(tǒng)、地理空間信息多層顯示和定位、應(yīng)急聯(lián)動部門的實(shí)時(shí)有效溝通、應(yīng)急資源合理調(diào)配與實(shí)時(shí)管理、應(yīng)急處置的智能輔助決策支持等關(guān)鍵核心功能研發(fā)指明方向。

在應(yīng)急管理領(lǐng)域維度，主要從分歧性和一致性角度進(jìn)行分析。分歧性涉及社會安全，一致性涉及自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生3個(gè)領(lǐng)域；從管理階段看，綜合參考相關(guān)文獻(xiàn)，在 6階段論基礎(chǔ)上，將其分為準(zhǔn)備、預(yù)防、減緩、響應(yīng)、恢復(fù)、精益改善。另外，從管理體系上，分為監(jiān)測體系、預(yù)警體系、預(yù)案體系、物資體系、指揮體系，它們的功能構(gòu)成分析如下。

①監(jiān)測體系負(fù)責(zé)社會信息報(bào)送、危險(xiǎn)源監(jiān)測、基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)測、環(huán)境監(jiān)測、氣象等領(lǐng)域的監(jiān)測。其中，社會信息報(bào)送主要提供一個(gè)面向社會輿情、社會公共安全的信息傳輸平臺，包括提供普通民眾的信息報(bào)送，各級社區(qū)、企事業(yè)單位、各級政府的信息報(bào)送以及與第三方輿情監(jiān)測平臺互聯(lián)的社會信息查詢采集平臺。監(jiān)測體系建設(shè)更偏重于跨部門協(xié)同，涉及跨部門數(shù)據(jù)的采集存儲共享、跨部門技術(shù)支撐、跨部門監(jiān)測授權(quán)、跨部門管理協(xié)同。

②預(yù)警體系首先涉及危險(xiǎn)源風(fēng)險(xiǎn)評估、災(zāi)情評估、輿情評估、成本評估、可用資源評估，能力評估。而后，涉及預(yù)警決策，需要運(yùn)用大數(shù)據(jù)處理技術(shù)、深度學(xué)習(xí)算法進(jìn)行預(yù)警體系的規(guī)則庫建構(gòu)，在運(yùn)行過程中結(jié)合監(jiān)測體系、評估體系以及預(yù)案體系的相關(guān)信息進(jìn)行預(yù)警機(jī)制觸發(fā)。

③預(yù)案體系包括預(yù)案編制、預(yù)案評審評估、預(yù)案備案、預(yù)案演練、預(yù)案部署。預(yù)案智能化編制方面，可以利用文本挖掘、知識圖譜、模式匹配進(jìn)行預(yù)案構(gòu)建和模板篩選，從而提高預(yù)案編制精準(zhǔn)度；預(yù)案評審一般認(rèn)為主要在建設(shè)前期進(jìn)行，多利用相應(yīng)的管理科學(xué)方法進(jìn)行計(jì)算機(jī)定量化評估其可行性。實(shí)施后的評估工作也應(yīng)跟進(jìn)，如現(xiàn)場指揮處置效果、跨流程及部門協(xié)同情況、物資保障水平、社會反響、恢復(fù)重建情況的評估，從而不斷找出問題，不斷優(yōu)化預(yù)案，使應(yīng)急預(yù)案更加科學(xué)可行。

④物資體系應(yīng)是全供應(yīng)鏈物資體系，包括物資采購、物資存儲、物資供應(yīng)、物資調(diào)配、物流交通子系統(tǒng)。相應(yīng)組建統(tǒng)一的物流調(diào)度中心，科學(xué)規(guī)劃物流倉儲選址；通過大數(shù)據(jù)分析技術(shù)評估物資應(yīng)急等級，預(yù)測物資需求，篩選供應(yīng)廠商；運(yùn)用可視化技術(shù)實(shí)時(shí)監(jiān)測物資的當(dāng)前分布，加強(qiáng)政企結(jié)合，嘗試部分物資進(jìn)行JIT供應(yīng)鏈模式以減輕倉儲壓力；建構(gòu)物資調(diào)度常態(tài)預(yù)案，并運(yùn)用 APS(高級計(jì)劃系統(tǒng))實(shí)時(shí)優(yōu)化物資調(diào)度，優(yōu)化物資調(diào)運(yùn)路徑。

⑤指揮體系則涉及到預(yù)案選擇、預(yù)案啟動、任務(wù)配置、任務(wù)派發(fā)、任務(wù)反饋。首先通過預(yù)警體系、預(yù)案體系快速識別突發(fā)事件的性質(zhì)、類別、規(guī)模，結(jié)合大數(shù)據(jù)分析提供預(yù)案選擇、啟動決策支持，之后基于統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、統(tǒng)一調(diào)度權(quán)限、統(tǒng)一調(diào)度流程進(jìn)行任務(wù)配置、派發(fā)及反饋。

同時(shí)，管理體系的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是精益智能應(yīng)急管理的保障之一，涉及的標(biāo)準(zhǔn)包括：條碼標(biāo)準(zhǔn)化、監(jiān)測評估標(biāo)準(zhǔn)化、全過程應(yīng)急流程標(biāo)準(zhǔn)化。其中流程標(biāo)準(zhǔn)化始于每個(gè)工作崗位的職責(zé)明細(xì)化、單個(gè)活動的標(biāo)準(zhǔn)化、活動順序標(biāo)準(zhǔn)化，具體框架見圖1。

圖1 應(yīng)急管理精益智能戰(zhàn)略創(chuàng)新體系框架圖Fig.1 Framework diagram of lean intelligent strategic innovation system for emergency management

5 精益智能應(yīng)急系統(tǒng)平臺架構(gòu)

依據(jù)上述體系，可設(shè)計(jì)出精益智能應(yīng)急管理系統(tǒng)的總體框架結(jié)構(gòu)，系統(tǒng)的主要組成部分包括統(tǒng)一協(xié)作平臺、應(yīng)急管理核心子系統(tǒng)、硬件保障平臺、軟件保障體系四大部分。

如圖2所示，應(yīng)急管理精益智能系統(tǒng)平臺是圍繞應(yīng)急管理核心子系統(tǒng)及它們所實(shí)現(xiàn)的功能進(jìn)行展開設(shè)計(jì)的。依據(jù)精益智能應(yīng)急戰(zhàn)略創(chuàng)新體系框架的體系維度，應(yīng)急管理核心子系統(tǒng)可以劃分為：監(jiān)測子系統(tǒng)、預(yù)警子系統(tǒng)、預(yù)案子系統(tǒng)、物資子系統(tǒng)、指揮子系統(tǒng)等管理系統(tǒng)。系統(tǒng)的整體運(yùn)行需要一個(gè)統(tǒng)一協(xié)作平臺來實(shí)現(xiàn)，為社會公眾、應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)、應(yīng)急協(xié)同機(jī)構(gòu)通過各監(jiān)控平臺、社會公共服務(wù)電話平臺、互聯(lián)網(wǎng)第三方平臺提供虛擬統(tǒng)一化管理支持。

對于以上平臺的支撐，需要軟性保障體系和硬性保障平臺。軟性保障體系分別是軟性基礎(chǔ)保障體系和軟性核心保障體系。軟性基礎(chǔ)保障體系涉及法律法規(guī)體系、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化體系、信息安全保障體系，軟性核心保障體系涉及基于精益管理的應(yīng)急管理體系及方法體系，包括組織機(jī)構(gòu)、運(yùn)作機(jī)制以及各類精益管理、管理科學(xué)工具集及方法。硬性保障平臺涉及基礎(chǔ)設(shè)施保障包括：通信網(wǎng)絡(luò)、軟件配置、硬件設(shè)備、數(shù)據(jù)存儲共享設(shè)施等組成的物理平臺，是系統(tǒng)的技術(shù)和設(shè)備支撐；硬性核心技術(shù)保障涉及數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)、數(shù)據(jù)倉庫、云計(jì)算、基于智能算法的算法庫、知識庫和模型庫。

圖2 應(yīng)急管理精益智能系統(tǒng)平臺框架圖Fig.2 Framework diagram of lean intelligent system platform for emergency management