論憲法詢問答復

1954年《憲法》實施后,實踐中出現(xiàn)了法律詢問答復的憲法解釋先例。1978年《憲法》和1982年《憲法》實施后,最高人民法院、最高人民檢察院、各省市區(qū)人大常委會涉及《憲法》具體條文規(guī)范含義的詢問答復涉及憲法解釋的案例相應增多,并形成了法律詢問答復工作的程序機制。2000年《立法法》第五十五條將其確認為“法律詢問答復”①《立法法》(2000年)第五十五條規(guī)定:“全國人民代表大會常務委員會工作機構可以對有關具體問題的法律詢問進行研究予以答復,并報常務委員會備案?！?2015年《立法法》保留此條規(guī)定并更改為第六十四條。由此形成我國法律解釋由全國人大常委會解釋法律、全國人大常委會工作機構答復有關具體問題的法律詢問和最高人民法院、最高人民檢察院和國務院及其主管部門就具體應用法律問題的三種解釋類型。據(jù)不完全統(tǒng)計,全國人大常委會工作機構法律詢問答復約有1000個,其中涉及詢問《憲法》具體條文含義的有200個左右②參考統(tǒng)計資料有喬曉陽、張春生主編《選舉法和地方組織法釋義與解答(二次修訂版)》(法律出版社1997年版),劉政、于友民、程湘清主編《人民代表大會工作全書(1949-1998)》(中國法制出版社1999年版),全國人大常委會法制工作委員會編《法律詢問答復匯編(第1輯)》(中國民主法制出版社2001年版),全國人大常委會法制工作委員會編《法律詢問答復(2000-2005)》(中國民主法制出版社2006年版),全國人大常委會法制工作委員會辦公室編《法律詢問答復選編》(中國民主法制出版社2017年版),全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室編《規(guī)范性文件備案審查案例選編》(中國民主法制出版社2020年版),等等。。有的涉及《憲法》具體條文的規(guī)范含義,有的是關于憲法規(guī)范的理解,有的涉及《憲法》具體條文的適用,均為本文所指憲法解釋中的憲法詢問答復③周偉《憲法解釋方法與案例研究:法律詢問答復的視角》,法律出版社2007年版,第103-134頁。。

一 憲法詢問答復的形成與發(fā)展

1954年《憲法》實施后,人民法院在裁判中涉及《憲法》具體條文規(guī)范含義的問題,都會通過其上級機關向全國人大常委會辦公廳請求明示具體案件如何確定裁判的依據(jù)。這一時期,除1950年施行的《婚姻法》外,民事、刑事、訴訟程序的法律都尚未頒布,人民法院在具體案件中將《憲法》條文的規(guī)范含義及其憲法界限作為裁判案件的法律論證理由時,以“法律請示”的程序詢問具體的法律依據(jù)。在審理案件中,有的受案法院遇到憲法實施中的具體問題,直接請示司法部和全國人大法案委員會。1955年2月18日發(fā)布的《最高人民法院關于兄弟民族離婚糾紛問題的批復》復函湖南省高級人民法院《湖南省人民法院關于兄弟民族發(fā)生離婚糾紛的處理問題的請示》中提出“根據(jù)憲法規(guī)定各民族都有保持或者改革自己的風俗習慣的自由”的規(guī)定,在裁判中需正確理解憲法規(guī)范的含義。最高人民法院在復函中提到的“經與有關部門”聯(lián)系,筆者推論“有關部門”為全國人大常委會辦公廳或者全國人大法案委員會①湖南省人民法院向司法部的請示稱:“我院接到靖縣人民法院報告一件,請示兄弟民族有關離婚問題的案件中,有一部份確系由于其婚姻不合理或夫妻感情確已破裂到不堪同居的程度,一方堅決要求離婚,但另一方則堅決不同意,此時可否由人民法院逕行判決,經研究,我們初步認為:根據(jù)憲法規(guī)定各民族‘都有保持或者改革自己的風俗習慣的自由’,因此,對于兄弟民族的婚姻糾紛,仍應以照顧民族團結,尊重兄弟民族風俗習慣為原則,從各民族的實際情況出發(fā),邀集當?shù)孛褡宕砣宋锛澳信p方耐心細致地進行調解,人民法院不宜予以硬性判決,此外是否還有其他處理原則?請指示?！弊罡呷嗣穹ㄔ旱呐鷱头Q:“關于兄弟民族離婚糾紛的處理問題,經與有關部門聯(lián)系我們同意你院提出的處理原則,照顧民族團結,尊重兄弟民族的風俗習慣,一般應采取調解方式解決,不宜作硬性判決。對個別必須判決的案件亦應事先與有關方面聯(lián)系再作適當?shù)呐袥Q?！眳⒁?孫琬鐘鄒恩同、主編《中華人民共和國司法解釋全集》第二卷,中國法律年鑒社1997年版,第1127-1128頁。,因為該案件請示的依據(jù)是1954年《憲法》第三條的內容。1955年,最高人民法院發(fā)布的《最高人民法院關于在刑事判決中不宜援引憲法作論罪科刑的依據(jù)的批復》解釋了人民法院在刑事判決中憲法不宜引為論罪科刑依據(jù)的憲法理由②《最高人民法院關于在刑事判決中不宜援引憲法作論罪科刑的依據(jù)的批復(1955年7月30日)》答復新疆省高級人民法院:“中華人民共和國憲法是我國國家的根本法,也是一切法律的‘母法’。劉少奇委員長在關于中華人民共和國憲法草案的報告中指出:‘它在我們國家生活的最重要的問題上,規(guī)定了什么樣的事是合法的,或者是法定必須執(zhí)行的,又規(guī)定了什么樣的事是非法的,必須禁止的。’對刑事方面,它并不規(guī)定如何論罪科刑的問題,據(jù)此,我們同意你院的意見,在刑事判決中,憲法不宜引為論罪科刑的依據(jù)?！眳⒁?全國人大常委會法制工作委員會本書編寫組《中華人民共和國刑事訴訟法實用全書》,中國法制出版社1996年版,第473頁。。1957年,天津市中級人民法院在裁判案件中同樣涉及如何理解憲法規(guī)范含義的問題,故向全國人大常委會辦公廳請示。1957年《全國人民代表大會常務委員會辦公廳關于全國人民代表大會代表畢鳴岐因民事糾紛被訴法院可否傳喚問題給天津市中級人民法院的答復》中明確《憲法》第三十七條“全國人民代表大會代表的人身自由”不包括民事審判的憲法界限③《全國人民代表大會常務委員會辦公廳關于全國人民代表大會代表畢鳴岐因民事糾紛被訴法院可否傳喚問題給天津市中級人民法院的答復》批復天津市中級人民法院:“經全國人民代表大會法案委員會討論,認為我國憲法第三十七條的規(guī)定,在于保護全國人民代表大會代表的人身自由不受侵犯,以便利其執(zhí)行代表職務。但民事案件并不涉及限制人身自由問題,因而不屬于憲法第三十七條規(guī)定的范圍。畢鳴岐代表因民事糾紛被訴,法院可以依法傳喚,無需經過全國人民代表大會常務委員會許可。”參見:全國人民代表大會常務委員會辦公廳《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報(1957-1958年卷)》,中國法制出版社2004年版,第190-191頁。。鑒于最高人民法院等部門在裁判案件時,遇到具體法律問題向全國人大專門委員會和全國人大常委會工作機構進行請示并非個案,1957年全國人大常委會辦公廳法律室制定《關于某些法律法令問題不能提會又不應由辦公廳直接加以處理應如何解決的意見》,提出:“如果問題的時間性較急,而常務委員會又一時不能召開,可以由秘書長提請副委員長聯(lián)合辦公會議討論,于請示委員長批準后,以常務委員會名義處理,并可將所作解釋刊登公報。這種解釋,也具有法律約束力。”④陳斯喜《中國法律解釋:制度·原則·方法》,蔡定劍、王晨光主編《人民代表大會二十年發(fā)展與改革》,中國檢察出版社2000年版,第214頁。該辦法表明,全國人大常委會工作機構為了適應法律實施中經常性出現(xiàn)的法律請示答復,通過制度來規(guī)范包括人民法院在裁判中如何理解憲法在內的法律的請示程序。

1979年6月,五屆全國人大二次會議通過的《關于修正〈中華人民共和國憲法〉若干規(guī)定的決議》和《地方組織法》規(guī)定縣級以上地方各級人大設立常委會?？h級以上地方人大設立人大常委會,既健全了我國地方政權體制,也出現(xiàn)了加強地方政權建設中的新情況。部分省級人大常委會就如何理解和適用憲法和憲法性法律的問題請示全國人大常委會辦公廳。1981年,四川省人大常委會辦公廳匯集了全國人大常委會辦公廳對這類請示的問題解答,以《關于縣級以上地方各級人民代表大會及其常委會工作中一些問題的解答》印發(fā)各地參考⑤劉政、于友民、程湘清主編《人民代表大會工作全書(1949-1998)》,中國法制出版社1999年版,第793頁。。這些針對《選舉法》和《地方組織法》等的“問題解答”中,有的涉及對《憲法》條文的釋義及理解。例如,全國人大常委會辦公廳《工作通訊》刊發(fā)的全國人大常委會辦公廳和法制工作委員會對省、市、自治區(qū)人大常委會的第11個法律請示解答,關于《地方組織法》的規(guī)定與1978年《憲法》規(guī)定之間合憲性問題的答復作了“地方組織法是憲法所定原則的具體化,兩者并無矛盾”的合憲性判斷①第11個問題為:“(1978年)《中華人民共和國憲法》第三十六條第三款規(guī)定‘地方各級人民代表大會選舉并且有權罷免本級人民政府的組成人員’,而(1979年)《地方(各級人民代表大會和地方各級人民政府)組織法》只規(guī)定由縣級以上的地方各級人民代表大會決定本級人民政府正、副職負責人的人選,至于本級人民政府的其他組成人員,則由本級人大常委會決定任免,這中間有無矛盾?”解答為:“《地方組織法》是《憲法》所定原則的具體化,兩者并無矛盾。將縣級以上的地方各級人民政府的正、副職負責人規(guī)定為由本級人民代表大會決定,將其他組成人員規(guī)定為由本級人大常委會決定任免的理由是:縣級以上的地方各級人民政府的工作部門較多,正職負責人的變動也較大,而本級人民代表大會會議一般每年只舉行一次,如果都由大會選舉,難以適應工作的需要;本級人大常委會是本級人民代表大會的常設機關,由它來決定本級人民政府其他組成人員的任免,比較及時和簡便易行?！眳⒁?劉政、于友民、程湘清主編《人民代表大會工作全書(1949-1998)》,中國法制出版社1999年版,第793-794頁。。

1982年《憲法》實施以來,全國人大及其常委會制定法律的數(shù)量快速增加。為了適應法律具體實施應用中出現(xiàn)的問題,最高人民法院、最高人民檢察院以及國務院有關部門、各省、自治區(qū)和直轄市的人大常委會,請示全國人大常委會工作機構予以解答,在名稱上稱之為“法律問題解答”,即由法律實施機構提出適用疑問,交由全國人大常委會法制工作委員會研究,并就此提出法律規(guī)范上的意見。其中個別詢問答復案例屬于全國人大常委會解釋憲法文義的情況②在1985年10月10日答復1985年10月8日關于“憲法中的‘三分之二’是否包括本數(shù)”中,涉及憲法六十條、第六十一條、第六十四條法定人數(shù)包括本數(shù)的憲法解釋界限?！皢?憲法第六十條、第六十一條、第六十四條中的‘三分之二以上’、‘五分之一以上’是否包括本數(shù)在內?(1985年10月8日)”“答:‘三分之二以上包含三分之二?！?1985年10月10日)”參見:喬曉陽、張春生主編《選舉法和地方組織法釋義與解答(修訂版)》,法律出版社1997年版,第286頁。。該詢問的內容、時間與針對解決的事項,并非為省市區(qū)的人大常委會、國務院部門、最高人民法院和最高人民檢察院,筆者認為是以全國人大常委會工作機構以詢問和答復的方式,指引理解《憲法》第六十、六十一、六十四條規(guī)定的法定人數(shù)的規(guī)范含義。這一期間對詢問機關答復的內容,涉及公民的基本權利和義務、國家機構、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府、民族自治地方的自治機關、人民法院和人民檢察院等在憲法實施中對有關《憲法》條文的規(guī)范含義的理解。

2000年實施的《立法法》第五十五條(2015年修訂后為第六十四條)規(guī)定:“全國人民代表大會常務委員會工作機構對有關具體問題的法律詢問進行研究予以答復,并報常務委員會備案?！?010年全國人大常委會工作機構答復個別省人大常委會的請示,請示的主要內容是援引《憲法》關于在全國人大閉會期間,全國人大常委會可以對全國人大制定的法律進行部分補充和修改,但是不得同該法律的基本原則相抵觸的規(guī)定的精神,答復意見是設區(qū)的市的人大常委會可以修改但不能廢止市人民代表大會制定的法規(guī)③“問:較大的市(設區(qū)的市)的人民代表大會通過的地方性法規(guī),是否可由市人大常委會修改,是否可由市人大常委會廢止?(某省人大常委會法工委,2010年6月21日)答:一、較大的市(設區(qū)的市)的人大常委會能否修改市人民代表大會通過的地方性法規(guī),法律沒有明確規(guī)定。按照憲法關于在全國人大閉會期間,全國人大常委會可以對全國人大制定的法律進行部分補充和修改,但是不得同該法律的基本原則相抵觸的規(guī)定的精神,較大的市(設區(qū)的市)的人大常委會對市人民代表大會通過的地方性法規(guī),在不同該法規(guī)的基本原則相抵觸的前提下,可以作部分修改。二、人大常委會由本級人民代表大會產生,向其負責并報告工作,市人大常委會不能廢止市人大制定通過的地方性法規(guī),應由市人大予以決定。(2010年7月28日)”參見:全國人大常委會法制工作委員會辦公室編《法律詢問答復選編》,中國民主與法制出版社2017年版,第24頁。。按照《憲法》、《民族區(qū)域自治法》、《立法法》的規(guī)定,行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治法規(guī)、授權法規(guī)、經濟特區(qū)法規(guī)、法律詢問答復、最高人民法院和最高人民檢察院分別在審判工作、檢察工作中對法律具體應用問題的解釋等,須報送全國人大常委會備案。

2019年,全國人大常委會法制工作委員會在全國范圍開展備案審查案例交流,收到全國25個省級地方人大提供的257個案例,覆蓋省、市、縣三級人大常委會備案審查工作。2020年,《規(guī)范性文件備案審查案例選編》的169個案例中,涉及到對憲法規(guī)范、憲法原則的解釋或將豐富憲法詢問答復的內容。在規(guī)范性文件備案審查案例中,也有涉及憲法規(guī)定、憲法原則和憲法精神的合憲性判斷等憲法解釋的要素④參見案例“《全國人民代表大會常務委員會關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》關于收容教育的規(guī)定(2018年)”、“《城市房屋拆遷管理條例》關于拆遷補償?shù)囊?guī)定(2009)”、“《中華人民共和國人民武裝警察法》關于武裝警察部隊領導體制的規(guī)定(2017年)”、“《某省村務公開條例》關于村民反映村務公開問題相關程序的規(guī)定(2018年)”、“專項審查地方性法規(guī)中關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會主席團的規(guī)定(2005)”、“某些省區(qū)地方性法規(guī)中關于國家工作人員‘超生即開除’的規(guī)定(2017年)”、“專項審查道路交通安全領域地方性法規(guī)(2018年)”,等等。參見:全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室編《規(guī)范性文件備案審查案例選編》,中國民主法制出版社2020年版,第18-45頁。。在開展備案審查工作中發(fā)現(xiàn),有的地方性法規(guī)規(guī)定公安機關交通管理部門調查交通事故時可以查閱、復制當事人通訊記錄。經審查認為,該規(guī)定不符合保護公民通信自由和通信秘密的原則和精神;對公民通信自由和通信秘密保護的例外規(guī)定只能是在特定情形下由法律作出,有關地方性法規(guī)所作的規(guī)定已超越立法權限。經向制定機關指出后,有關規(guī)定已經修改①沈春耀《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于2019年備案審查工作情況的報告——2019年12月25日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議上》,《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2020年第1號,第240-245頁。。

二 憲法詢問答復的特點與方法

分析1954年《憲法》實施以來200個左右的憲法詢問答復可以發(fā)現(xiàn),其答復《憲法》具體條文的規(guī)范含義或者具有解釋憲法性法律的案例可以概括為七種類型:第一,“不屬于憲法某條規(guī)定的范圍”;第二,“地方組織法是憲法所規(guī)定原則的具體化,兩者并無矛盾”;第三,“符合上述(憲法——筆者注)規(guī)定的”;第四,“根據(jù)憲法某條及地方組織法的規(guī)定”;第五,“憲法某條規(guī)定”;第六,“屬于憲法保護的范疇,應符合憲法的規(guī)定”;第七,“(地方性法規(guī)中的有關——筆者注)規(guī)定涉及公民通信自由及通信秘密,缺乏法律依據(jù)”等。

憲法詢問答復針對憲法具體實施中的具體情況有以下七種情形:一是制定自治條例、單行條例和地方性法規(guī)的立法程序中,需要明確制定規(guī)范性文件的合憲性問題;二是已經頒布實施的自治條例、單行條例和地方性法規(guī),被認為超越立法權限不符合憲法的規(guī)定;三是選舉人大代表和任免國家機關工作人員,符合憲法規(guī)定的有關原則與精神的要求;四是人民法院執(zhí)行民事案件中的強制措施,不侵犯憲法規(guī)定的公民基本權利,如通信自由與通信秘密等;五是涉及公民基本權利的具體情況;六是關涉國家機構的職權及程序環(huán)節(jié);七是關涉民族區(qū)域自治地方的自治機關的職權及程序。

憲法詢問答復的案例實踐,既反映出憲法詢問答復是推進憲法實施不可或缺的現(xiàn)實途徑,也表明憲法詢問答復已經成為我國憲法解釋程序機制的一種普遍、穩(wěn)定的程序機制,具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

一是詢問答復內容的具體性。全國人大常委會工作機構在指導有關國家機關憲法實施中對《憲法》具體條文的文義解答,都與憲法的具體實施緊密相關。詢問內容提出與憲法實施的有關問題,答復意見中包含對《憲法》條文明確的理解。憲法詢問答復構成我國憲法解釋程序機制的一種具體形式。

二是請求程序的主動性。有關國家機關在法律實施中對具體《憲法》條文的含義有爭議,需全國人大常委會工作機構明確《憲法》條文含義時,要遵循下級國家機關向上級國家機關進行書面請示、電話請示等程序。請示程序構成了憲法詢問答復程序的一個環(huán)節(jié)。

三是答復機構的被動性。全國人大常委會工作機構只有在有關國家機關向其書面或者電話請示,明確提出其對《憲法》具體條文的理解、條文含義存在爭議等事實時,才對請示的事項作出涉及《憲法》具體條文含義的答復。無詢問則無答復。

四是詢問事項的附帶性。有關國家機關提出對《憲法》具體條文理解的請示,都要附帶具體的事實、案件或理由,包括已經出現(xiàn)的、正在發(fā)生的或者將要出現(xiàn)的情況,這是向全國人大常委會工作機構提出憲法詢問答復請示的基礎。

五是釋義憲法和憲法性法律實施的統(tǒng)一性。對《憲法》具體條文含義的請示與答復,都是針對已經出現(xiàn)的與憲法相關的具體案件,目的是消除有關國家機關在憲法實施中對憲法文義理解、合憲性認識、憲法監(jiān)督、維護憲法尊嚴等方面的疑惑,以統(tǒng)一答復的形式為類似案件的處理提供依據(jù)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利工程管理中，存在管理人員素質不高的問題。首先，水利工程施工管理工作量較大，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)經濟發(fā)展有一定的影響。水利工程管理存在一定難度，需要管理人員具備專業(yè)的管理知識。在招聘員工時，部分水利工程施工單位沒有對員工的專業(yè)能力進行細致考察，導致工程管理人員不專業(yè)，制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利工程建設水平。其次，在社會經濟不斷發(fā)展的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利工程施工標準逐漸提高，需要管理人員相應提高專業(yè)技能水平，以嚴格按照標準進行工程管理。部分企業(yè)沒有定期對管理人員進行培訓，導致施工管理人員對管理標準和方法了解不足，難以提高工程管理效果。

在全國人大常委會工作機構所作的憲法詢問答復中,相當部分具有憲法解釋的效果,也是我國憲法實施的必要條件。其對憲法規(guī)范的說明及其在指引憲法實施中消除規(guī)范條文疑惑的情形包括:其一,闡明《憲法》具體條文的規(guī)范含義及其適用范圍;其二,裁決法律、地方性法規(guī)中具體條文的文義是否違反《憲法》具體條文的含義;其三,明確法律、地方性法規(guī)具體條文的立法界限及其合憲性;其四,決定法律、地方性法規(guī)實施中的具體案件是否符合《憲法》有關條文的規(guī)定;其五,說明具體案件(國家機關工作人員任免、地方性法規(guī)具體規(guī)定情況、案件執(zhí)法等)涉及憲法保護的范疇,要符合憲法的規(guī)定。

憲法詢問答復中援引《憲法》條文的法律論證技術與方法有三種情況:一是援引《憲法》的具體條文進行評價、論證和得出結論;二是未援引《憲法》的具體條文但提出“按照憲法精神”“憲法和法律規(guī)定”“根據(jù)憲法規(guī)定”等,區(qū)別于依照《憲法》的直接規(guī)定作出結論;三是未提及《憲法》但答復內容與《憲法》條文相關。這三種情況都具有憲法解釋的效果,有關機關都會按照詢問答復的結論意見,在具體工作中予以執(zhí)行。

由此可見,憲法詢問答復的范圍包括憲法實施中有關地方立法、國家機構人員任免、人大代表選舉等實踐所存在的合憲性、違憲性、憲法依據(jù)、憲法標準、憲法理解等問題,均涉及對《憲法》具體條文規(guī)范文義的闡釋。憲法詢問答復程序上則由最高人民法院、最高人民檢察院以及各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會等向全國人大常委會的工作機構提出具體性的、操作性的法律問題的請示,全國人大常委會工作機構,即全國人大常委會辦公廳和全國人大常委會法制工作委員會依照嚴格審批程序予以答復①全國人大常委會法制工作委員會編《法律詢問答復匯編(第1輯)》,中國民主法制出版社2001年版,前言。。憲法詢問答復具備法律規(guī)范的約束力、強制力和執(zhí)行力,是一種能夠產生法律效果的抽象性規(guī)范。按照立法監(jiān)督制度的要求,憲法詢問答復也應向全國人大常委會備案。憲法詢問答復是立法規(guī)范制度體系的補充,類似于在行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、自治條例和單行條例、地方性法規(guī)、授權法規(guī)以及最高人民法院和最高人民檢察院分別在審判、檢察工作中具體應用法律問題的解釋。

三 憲法詢問答復的性質與功能

2000年以來,我國憲法學界逐步展開對憲法解釋技術和理論的研究,反映出在我國憲法實施中對憲法解釋理論的支持。2009年韓大元等學者提出《中華人民共和國憲法解釋程序法(專家建議稿)》,整理匯集了憲法學理論界對我國憲法解釋制度的理論分析與實證案例。2000年10月,九屆全國人大常委會第三十四次委員長會議通過《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經濟特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》。2004年5月,全國人大常委會法制工作委員會成立法規(guī)備案審查室。2014年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“健全憲法解釋程序機制”。2015年3月,十二屆全國人大三次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會工作報告》提出“健全憲法解釋程序機制”,是年修改的《立法法》將第五章“適用與備案”更名為“適用與備案審查”,強調備案后的審查程序。2018年中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構改革方案》指明,全國人大法律委員會更名為全國人大憲法和法律委員會,其中一項職責是“開展憲法解釋”②《全國人民代表大會常務委員會關于全國人民代表大會憲法和法律委員會職責問題的決定》(2018年6月22日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議通過):“根據(jù)憲法有關規(guī)定,第十三屆全國人民代表大會第一次會議決定設立全國人民代表大會憲法和法律委員會。為了明確憲法和法律委員會的職責,全國人民代表大會常務委員會決定:一、《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》《中華人民共和國立法法》《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》《中華人民共和國全國人民代表大會議事規(guī)則》《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會議事規(guī)則》中規(guī)定的‘法律委員會’的職責,由憲法和法律委員會承擔。二、憲法和法律委員會在繼續(xù)承擔統(tǒng)一審議法律草案等工作的基礎上,增加推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查、加強憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等工作職責?！?即不同于全國人大常委會解釋憲法的職責,形成我國憲法解釋由全國人大常委會解釋憲法、全國人大憲法和法律委員會開展憲法解釋和全國人大常委會工作機構作憲法詢問答復三種構成方式。2019年《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出要“落實憲法解釋程序機制”。

1957年以來全國人大常委會工作機構以憲法詢問答復方式開展憲法解釋200余件案例表明,我國“憲法解釋程序機制”包括全國人大常委會解釋憲法、全國人大憲法和法律委員會開展憲法解釋和全國人大常委會工作機構作憲法詢問答復三種方式③憲法學者基于一個憲法詢問答復的內容,研究我國憲法解釋的案例。參見:杜強強《法院調取通話記錄不屬于憲法上的通信檢查》,《法學》2019年第12期;王鍇《調取查閱通話(訊)記錄中的基本權利保護》,《政治與法律》2020年第8期。,他們在適用范圍、程序規(guī)范、制度安排、解決問題上各有側重。

第一,憲法詢問答復與解釋憲法都是憲法解釋機制的組成部分。解釋憲法是全國人大常委會的一項職權,《憲法》第六十七條第一項規(guī)定的解釋憲法是憲法解釋程序機制中的最終解釋權,但它并不排除其他國家機關在憲法實施中對《憲法》具體條文的理解,在實踐中形成的全國人大常委會工作機構作憲法詢問答復制度就是一個例證。從憲法詢問答復的內容分析,全國人大常委會工作機構所作的憲法詢問答復,涉及國家機關提出的憲法實施中具體規(guī)范含義的事項;從憲法詢問答復的效力看,它指引詢問的機關和其他國家機關正確地理解《憲法》具體條文,這些機關會遵照憲法詢問答復開展工作。憲法詢問答復作為憲法實施機制組成的根本原因是其直接“觸及”了憲法的規(guī)范含義,超出了法律解釋程序所能容納的范圍。

第二,憲法詢問答復是在不具備啟動解釋憲法時的憲法實施。憲法解釋有補充、修改、完善憲法規(guī)范含義的特點,也具有發(fā)展憲法條文規(guī)范的功能,解釋憲法須必要時才啟動。從憲法實施的理論情況來看,解釋憲法適用的條件是:憲法的規(guī)定需要進一步明確具體含義或者憲法實施中出現(xiàn)新的情況,需要明確適用憲法依據(jù)的,包括關于國家機關職權的憲法爭議等。全國人大常委會解釋憲法不是經常性的,僅在必要時解釋憲法。而國務院各部門、最高人民法院、最高人民檢察院和各省市區(qū)的人大常委會負有遵守憲法、實施憲法的職責。憲法實施必然存在正確理解規(guī)范條款含義的客觀需要,這種需要具有經常性、重復性。通過憲法詢問答復機制,既符合全國人大常委會解釋憲法的必要性原則,又能解決在憲法實施中所需要的規(guī)范指引的難題。

第四,憲法詢問答復與解釋憲法各有適用范圍。解釋憲法適用于補充、明確憲法文義,推動憲法發(fā)展,保障憲法實施等對有關《憲法》條文的理解,明確憲法規(guī)范對憲法文本、憲法原則、憲法精神和憲法目的等憲法問題的理解。從憲法解釋理論分析,自1982年《憲法》實施以來,全國人大常委會頒布的憲法性決定是以“決定”的方式解釋憲法的案例。全國人大常委會這類憲法性決定,與其所作的法律性決定的性質并不一致。憲法性決定調整的是憲法關系,屬于憲法規(guī)定的國家權力的設置及其憲法職權;全國人大常委會法律性決定調整的是法律關系,屬于法律規(guī)定的事項。憲法詢問答復針對在憲法實施中經常性、具體性的對《憲法》具體條文適用中出現(xiàn)的憲法見解、憲法理解和憲法詢問的理解,適用于《憲法》條款實際應用中對憲法解釋的具體理解并規(guī)范含義,包括《憲法》和截止到2020年8月的46部憲法性法律、憲法相關法律的具體規(guī)定在應用中的問題、內容、方式和程序等,這些都具有憲法實施中的詢問與答復相應的附帶性。

第五,憲法詢問答復與憲法解釋的效力范圍不同。全國人大常委會的憲法解釋屬于憲法的組成部分,憲法解釋與憲法相關條款不一致的,具有優(yōu)先適用性;憲法詢問答復僅就憲法條文或憲法解釋在具體實施中的規(guī)范含義、文義理解和規(guī)則構成予以說明,既不屬于憲法條文的組成部分,也不具有憲法條文本身的規(guī)范功能。憲法詢問答復針對詢問所涉及問題,顯示出指引性與執(zhí)行力。憲法詢問答復一般不具備規(guī)范性,而是其他機關理解憲法條文具體含義的借鑒、參考。

第六,憲法詢問答復的被動性與法律解釋程序的主動性。解釋憲法和法律是全國人大常委會依申請或依職權啟動,包括審議、通過并公布等程序環(huán)節(jié)。從全國人大常委會法律性決定的程序分析,都是由全國人大常委會自主行使解釋職權。從我國具有憲法解釋效果的案例分析,全國人大常委會依職權主動解釋法律較多,如《全國人民代表大會常務委員會關于國家安全機關行使公安機關的偵查、拘留、預審和執(zhí)行逮捕的職權的決定(1983年)》《全國人大常委會關于授權最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定(2015年)》《全國人民代表大會常務委員會關于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定(2017年)》《全國人民代表大會常務委員會關于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定(2019)》,等等;也有根據(jù)提出的議案被動解釋的程序,如全國人大常委會基于國務院《關于提請解釋〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉第五十三條第二款的議案》和全國人民代表大會常務委員會委員長會議提出的《關于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉第五十三條第二款的解釋(草案)》的解釋議案,等等。而憲法詢問答復都是被動性的,由國家機關對憲法實施中遇到的具體問題進行主動詢問,全國人大常委會工作機構給以答復,詢問機關按照答復的內容、要求和程序予以執(zhí)行。

四 結論

在憲法實施中對《憲法》具體條文文義的解答,是憲法實施的必要條件。憲法詢問答復60年來的實踐以憲法解釋的方式來指引憲法實施中出現(xiàn)的具體情況。憲法詢問答復與全國人大常委會解釋憲法有著明顯的區(qū)別,其針對的具體性、程序的被動性、適用的個案性、方式的附帶性和對象的特定性(詢問機關)等,都有著憲法解釋上特定的適用范圍、解釋程序及憲法功能,表明憲法詢問答復具有重要性。我國憲法解釋程序機制包括全國人大常委會解釋憲法、全國人大憲法和法律委員會開展憲法解釋和全國人大常委會工作機構作憲法詢問答復這三種方式,在適用范圍、制度規(guī)范、程序環(huán)節(jié)、社會公開等,都要適應落實憲法解釋程序機制的發(fā)展。