切實增強可操作性 完善家庭教育立法

馬懷德

家庭教育事關(guān)未成年人健康成長、家庭幸福和公共福祉,必須在法治軌道上推進家庭教育事業(yè)發(fā)展。目前,《家庭教育法(草案)》正在向社會征求意見。相信家庭教育法的制定必將為我國家庭教育事業(yè)的發(fā)展進步、未成年人的健康成長提供堅實的法律保障。

在全社會的共同努力下,我國家庭教育事業(yè)有了長足的進步。不過,隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展,家庭教育領(lǐng)域暴露出以下三方面突出的問題:一是父母等監(jiān)護人對未成年人“養(yǎng)而不教”“重養(yǎng)輕教”“教而無方”;二是家庭教育工作的體制機制不完善,相關(guān)政府部門多頭共管,責(zé)任劃分不清晰,監(jiān)管不力;三是家庭教育服務(wù)機構(gòu)不健全、不規(guī)范,服務(wù)市場極為混亂。與此同時,我國有關(guān)家庭教育的立法雖然也有一定發(fā)展,但卻散見于其他法律規(guī)范之中,缺乏系統(tǒng)性和專門性,與未成年人保護法、義務(wù)教育法等相比還有一定距離,既難以凸顯家庭教育在國民教育體系中的重要性,也無法有效解決家庭教育領(lǐng)域存在的上述問題。在此背景下,全國人大常委會著手制定家庭教育法可謂正當(dāng)其時。

《家庭教育法(草案)》包括總則、家庭教育實施、家庭教育促進、家庭教育干預(yù)、法律責(zé)任、附則,共六章52條。其定位在整體上是“促進法”,這無疑是正確的。家庭教育是家庭內(nèi)部的事務(wù),政府和社會組織應(yīng)當(dāng)尊重父母等監(jiān)護人的自主性,故《家庭教育法(草案)》的內(nèi)容多為倡導(dǎo)和鼓勵性質(zhì)。只有在必要時,國家才會進行底線式干預(yù),因此《家庭教育法(草案)》也有少量強制性規(guī)范?！都彝ソ逃?草案)》規(guī)定了家庭教育的基本原則,父母或者其他監(jiān)護人的法律責(zé)任,有關(guān)國家機關(guān)對家庭教育的干預(yù)等重要制度。這些制度措施堅持目標導(dǎo)向和問題導(dǎo)向,對于督促監(jiān)護人履行家庭教育職責(zé)、明晰政府部門權(quán)責(zé)關(guān)系、規(guī)范家庭教育服務(wù)市場意義重大,有利于進一步發(fā)展家庭教育,引導(dǎo)全社會注重家庭、家教、家風(fēng),增進家庭幸福與社會和諧,促進未成年人健康成長。

一、細化相關(guān)規(guī)定,進一步壓實父母責(zé)任

習(xí)近平總書記指出,家庭是人生的第一所學(xué)校,家長是孩子的第一任老師,要給孩子講好“人生第一課”,幫助扣好人生第一?？圩?。針對現(xiàn)實中存在的“養(yǎng)而不教”“教而無方”的問題,《家庭教育法(草案)》規(guī)定了父母或者其他監(jiān)護人的權(quán)利和義務(wù)。但相關(guān)規(guī)定還比較模糊,需要細化和完善,進一步壓實父母責(zé)任。

一是明確家長學(xué)校的法律地位及主要任務(wù)。《家庭教育法(草案)》第24、30、41條規(guī)定了家長學(xué)校制度,但沒有對家長學(xué)校的法律地位和主要任務(wù)作出具體的規(guī)定,可能導(dǎo)致實踐中家長學(xué)校定位模糊,工作任務(wù)不明,難以有效發(fā)揮提高家長家庭教育能力的作用。對此,一方面,在法律地位上,建議明確學(xué)校的家長學(xué)校的教育對象是未成年人的父母或者其他監(jiān)護人,目的在于提高家長的家庭教育能力,促進未成年人健康發(fā)展。鑒于其附屬和公益性質(zhì),應(yīng)當(dāng)明確家長學(xué)校不具有法人資格,不得從事營利性活動。另一方面,在主要任務(wù)上,可以考慮借鑒《全國婦聯(lián)、教育部、中央文明辦關(guān)于進一步加強家長學(xué)校工作的指導(dǎo)意見》(婦字[2011]2號)的有關(guān)規(guī)定,明確家長學(xué)校的主要任務(wù)包括但不限于以下四項:面向廣大家長宣傳科學(xué)的家庭教育理念、知識和方法,組織開展形式多樣的家庭教育實踐活動,通過多種形式為家長兒童提供指導(dǎo)和服務(wù),增進家庭與學(xué)校的有效溝通。

二是以立法形式強化父親在家庭教育中的作用。父親角色對于未成年人的健康成長必不可少。男性的勇敢、力量、自信等性格特征會直接影響未成年人人格的塑造。我國家庭教育中存在大量喪偶式教育,即在家庭教育中父親角色缺失、可有可無,母親必須對未成年人的一切負責(zé)。喪偶式教育容易造成孩子性格缺陷、缺乏獨立自主和自理能力等。目前《家庭教育法(草案)》并未對此作出相關(guān)規(guī)定?？煽紤]增加相關(guān)規(guī)定促進父親角色在家庭教育中的回歸。引導(dǎo)男性樹立正確的家庭教育觀念,提高男性參與家庭教育的積極性和主動性,建立健全男性履行家庭教育職責(zé)義務(wù)的體制機制。例如,健全男性陪產(chǎn)假制度,探索建立男性帶薪育兒假制度,從制度上強化父親在家庭教育中的作用。

三是列舉家庭暴力行為的具體形式。家庭是國家和社會的基本單元,家庭和諧是社會和諧、國家發(fā)展進步的重要支撐。習(xí)近平總書記強調(diào),家庭和睦則社會安定,家庭幸福則社會祥和,家庭文明則社會文明。近年來社會上發(fā)生了多起惡性家庭暴力犯罪案件,不僅侵害了被害人的合法權(quán)益,也破壞了和睦的家庭關(guān)系,更影響了社會安定和諧。為此,《家庭教育法(草案)》第22條規(guī)定未成年人的父母或者其他監(jiān)護人在實施家庭教育過程中,不得對未成年人有性別、身體狀況等歧視,不得有任何形式的家庭暴力。但這種規(guī)定還比較抽象,操作性差,可考慮借鑒反家庭暴力法的有關(guān)規(guī)定,明確家庭暴力的具體形式,如未成年人的父母或者其他監(jiān)護人以毆打、捆綁、殘害、限制人身自由以及經(jīng)常性謾罵、恐嚇等方式對未成年人的身體、精神等實施侵害的行為均屬于法律嚴禁的家庭暴力行為。

二、確定家庭教育主管部門,細化各部門職責(zé)權(quán)限

習(xí)近平總書記指出:“加強家庭建設(shè),教育引導(dǎo)人們自覺承擔(dān)家庭責(zé)任、樹立良好家風(fēng)。”加強家庭教育是各級人民政府及其職能部門義不容辭的責(zé)任?！都彝ソ逃?草案)》對此作了規(guī)定,但相關(guān)內(nèi)容比較抽象,缺乏約束性和指導(dǎo)性,落實起來尚有難度。為此,需要確定家庭教育的主管部門,細化各部門的職責(zé)權(quán)限。

一是明確家庭教育的主管部門。關(guān)于家庭教育主管部門的確定,主要有兩種觀點:由婦女聯(lián)合會作為主管部門,由教育行政部門作為主管部門。教育行政部門擁有專業(yè)經(jīng)驗和豐富的人、財、物資源,能夠切實肩負起主管家庭教育工作的職責(zé)使命,而婦女聯(lián)合會在家庭教育管理中也能夠發(fā)揮一定的作用,因此《家庭教育法(草案)》第6條分三款改變了過去以婦聯(lián)為主導(dǎo)的家庭教育工作機制,確立了教育行政部門、婦女聯(lián)合會共同負責(zé)的管理體制,同時還規(guī)定了各級政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和其他部門的責(zé)任。這樣的多頭共管機制很可能導(dǎo)致人民群眾難以確定有權(quán)機關(guān),無法及時匯報情況、反映問題、投訴舉報等,而且多頭共管也不利于形成家庭教育促進和管理的合力,難以有效發(fā)揮政府在家庭教育中的作用。因此建議明確一個部門即教育行政部門作為主管部門、健全其他部門的協(xié)作配合機制,確保政府職責(zé)得到有效落實。

二是細化政府各部門家庭教育的具體職責(zé)?！都彝ソ逃?草案)》規(guī)定教育行政部門負責(zé)家庭教育工作日常事務(wù),其他部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好家庭教育工作。這種規(guī)定比較籠統(tǒng),缺乏操作性,也沒有規(guī)定不履行職責(zé)的法律后果。為此,一方面,應(yīng)當(dāng)明確教育行政部門的職責(zé)。這些職責(zé)包括但不限于方向引領(lǐng)、組織指導(dǎo)、辦學(xué)示范、資源配置、市場規(guī)范等五個方面。根據(jù)現(xiàn)有的有關(guān)家庭教育的政策文件,包括地方家庭教育促進條例等,教育行政部門的具體職責(zé)主要有:制訂家庭教育工作規(guī)劃、年度工作計劃,提供嬰幼兒早期家庭教育指導(dǎo)服務(wù),協(xié)調(diào)民政部門針對農(nóng)村留守兒童和困境兒童提供社會關(guān)愛服務(wù),協(xié)調(diào)婦聯(lián)等群團組織開展家庭教育骨干培訓(xùn),發(fā)展家庭教育志愿者隊伍等。另一方面,應(yīng)當(dāng)明確其他部門的職責(zé)。除了各級政府、教育行政部門外,在家庭教育促進章節(jié)中還應(yīng)當(dāng)重點明確婦女聯(lián)合會、民政部門等單位的職責(zé)。為確保其職責(zé)的真正落實,還應(yīng)當(dāng)建立定期評估制度,由教育行政部門匯總,并建立對評估結(jié)果的運用、改正和責(zé)任追究機制,確保各政府部門切實履行家庭教育促進管理職責(zé)。

三、強化監(jiān)管,提高家教服務(wù)機構(gòu)質(zhì)量

目前,家庭教育服務(wù)機構(gòu)發(fā)育不健全、發(fā)展不規(guī)范,服務(wù)水平有待提高。對此,《家庭教育法(草案)》第39、40條鼓勵發(fā)展家庭教育服務(wù)機構(gòu),并要求有關(guān)部門依法監(jiān)管。但相關(guān)規(guī)定還比較抽象,部分內(nèi)容僅僅是對既有法律規(guī)定的重復(fù),需要進一步細化和完善,明確其定位,嚴格把好入口關(guān)和質(zhì)量關(guān)。

一是明確家庭教育服務(wù)機構(gòu)的定位。家庭教育服務(wù)機構(gòu)是定位為教育機構(gòu)還是有經(jīng)營資質(zhì)的企業(yè),關(guān)系到具體服務(wù)方向和監(jiān)管部門的確定等,因此需要在《家庭教育法(草案)》中進一步明確。有觀點認為,由于目前養(yǎng)育未成年人的成本很高,不能再增加家庭教育負擔(dān),因此應(yīng)當(dāng)刪除第39、40條。筆者認為,家庭教育服務(wù)機構(gòu)涉及教育大計,應(yīng)當(dāng)通過準確定位和財政補貼等具體制度防止將其炒作為高營利機構(gòu),不能在這方面再增加家庭的剛性支出。

二是提高家庭教育服務(wù)機構(gòu)的準入門檻。《家庭教育法(草案)》第39、40條賦予了家庭教育服務(wù)機構(gòu)合法地位,第50條規(guī)定了三條禁止性內(nèi)容。但這樣的準入門檻還是過低,不利于提高家庭教育服務(wù)機構(gòu)的質(zhì)量。對此,建議嚴格控制并提高準入門檻,防止家庭教育服務(wù)機構(gòu)異化為高營利機構(gòu),增加家庭的經(jīng)濟負擔(dān)?？紤]到在家庭教育法中很難就該問題作詳細規(guī)定,故可在《家庭教育法(草案)》中規(guī)定由國務(wù)院制定相關(guān)細則和出臺具體舉措,嚴格規(guī)范家庭教育服務(wù)機構(gòu)的準入門檻。

三是切實提高家庭教育服務(wù)機構(gòu)的質(zhì)量?！都彝ソ逃?草案)》第39條規(guī)定公民、法人和非法人組織可以依法設(shè)立家庭教育服務(wù)機構(gòu),其目的在于為家庭提供個性化的指導(dǎo)和服務(wù)。針對目前家庭教育市場在服務(wù)隊伍、課程設(shè)置等方面的種種亂象,《家庭教育法(草案)》整體定位是為家庭教育提供指導(dǎo)和幫助,但在具體措施上還缺乏操作性,難以落實。對此,應(yīng)當(dāng)加強對家庭教育服務(wù)機構(gòu)的管理和規(guī)范,進一步提高家庭教育服務(wù)機構(gòu)的質(zhì)量?？梢钥紤]在第39條對家庭教育服務(wù)機構(gòu)的設(shè)立程序、運行流程、監(jiān)管機制、投訴救濟以及目前線上的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)機構(gòu)等,作出細化規(guī)定。在“法律責(zé)任”章節(jié)中加強對家庭教育服務(wù)機構(gòu)違法行為的責(zé)任追究,用最嚴格的法律責(zé)任保障家庭教育服務(wù)機構(gòu)的質(zhì)量,還可以在《家庭教育法(草案)》中規(guī)定由國務(wù)院制定相關(guān)細則,嚴格把好質(zhì)量關(guān)。