社會(huì)變遷視角下鄉(xiāng)村治理的制度困境及破解之道

趙 晨

(中共河南省委黨校 公共管理教研部，河南 鄭州450002)

黨的十九屆四中全會(huì)提出，要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，將基本經(jīng)濟(jì)制度的優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理的效能。這不僅是對(duì)改革開(kāi)放幾十年來(lái)中國(guó)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是未來(lái)進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行動(dòng)綱領(lǐng)。對(duì)于鄉(xiāng)村治理來(lái)說(shuō)，實(shí)現(xiàn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化已迫在眉睫。

鄉(xiāng)村振興是黨的十九大作出決勝全面建成小康社會(huì)、開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的重大戰(zhàn)略。有效的鄉(xiāng)村治理是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，鄉(xiāng)村社會(huì)逐漸從封閉走向開(kāi)放，從傳統(tǒng)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代，由此呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)化、復(fù)雜化、多元化的環(huán)境特征。為此，必須通過(guò)制度改革與機(jī)制創(chuàng)新，形成完善的制度框架與機(jī)制環(huán)境，提高鄉(xiāng)村治理水平與能力，才能將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落到實(shí)處。

一、內(nèi)、外環(huán)境變遷下鄉(xiāng)村治理的困境

(一)外部環(huán)境變遷對(duì)鄉(xiāng)村治理的挑戰(zhàn)

1.城鄉(xiāng)之間發(fā)展不均衡

隨著城市快速發(fā)展和農(nóng)民大量進(jìn)城，農(nóng)村人口減少，傳統(tǒng)農(nóng)村地區(qū)變得蕭條甚至凋敝。城市與鄉(xiāng)村的差距越來(lái)越大，城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡和農(nóng)村發(fā)展的不充分是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本背景?？追参牡热嗽凇段覈?guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平評(píng)價(jià)分析》[1]中采用TOPSIS法對(duì)全國(guó)各地區(qū)城鄉(xiāng)之間的基本公共服務(wù)差異狀況進(jìn)行了比較研究，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平存在嚴(yán)重不均等，城鄉(xiāng)差異最低值與最高值的地區(qū)之間相差3倍多。目前，鄉(xiāng)村最需要加強(qiáng)的依次是：鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村基本公共教育和鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展。這意味著村民對(duì)美好生活的向往與現(xiàn)實(shí)的公共服務(wù)供給之間仍然存在著較大的差距，與鄉(xiāng)村振興“20字”的總要求更是相差甚遠(yuǎn)。

2.農(nóng)村地區(qū)之間發(fā)展不均衡

工業(yè)化、城市化、市場(chǎng)化是鄉(xiāng)村地區(qū)分化的社會(huì)背景。賀雪峰在《大國(guó)之基》中指出，“在中國(guó)當(dāng)前農(nóng)村，可以分為東部沿海城市經(jīng)濟(jì)帶的農(nóng)村以及廣大中西部一般農(nóng)業(yè)型的鄉(xiāng)村”。其實(shí)，即使同為中西部鄉(xiāng)村，也可以分為主要從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)村地區(qū)、具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的鄉(xiāng)村(例如城郊)和具有獨(dú)特資源優(yōu)勢(shì)(發(fā)展觀光休閑旅游)的鄉(xiāng)村。經(jīng)濟(jì)發(fā)展越落后的鄉(xiāng)村，青壯年越是大規(guī)模地向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，并逐漸由個(gè)人遷移轉(zhuǎn)向整個(gè)家庭遷移，人戶分離情況嚴(yán)重，“空心村”現(xiàn)象突出。具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的鄉(xiāng)村，如大城市的郊區(qū)村，由于城市擴(kuò)建、交通便利，反而吸引了大批外來(lái)居住人群，和原有的本地村民一起形成新的社會(huì)結(jié)構(gòu)。總之，農(nóng)村之間同樣出現(xiàn)發(fā)展不平衡與治理復(fù)雜化的局面。

3.信息化背景下鄉(xiāng)村傳統(tǒng)治理模式失靈

大數(shù)據(jù)的應(yīng)用和發(fā)展進(jìn)入鄉(xiāng)村，不僅為鄉(xiāng)村治理帶來(lái)了前所未有的機(jī)遇，也形成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理主體是基層政府與鄉(xiāng)村精英，模式是自上而下地進(jìn)行調(diào)控，民眾被動(dòng)接受、執(zhí)行的一元化管理。而今天，由于大數(shù)據(jù)信息的應(yīng)用，普通民眾和社會(huì)團(tuán)體能夠便利地獲取更多的資源與信息，他們參與公共決策的意識(shí)明顯增強(qiáng)，民眾與政府之間的簡(jiǎn)單化一元管理模式不斷遭到侵蝕和弱化，雙向互動(dòng)共治的模式正在逐漸形成。與此同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)日益成為民眾表達(dá)個(gè)人意見(jiàn)和政策偏好的工具。這雖然使地方政府拓寬了掌握公共輿情的渠道，可以提前對(duì)問(wèn)題進(jìn)行分析和研判，以更好地主動(dòng)回應(yīng)和滿足群眾的各種訴求，但也對(duì)傳統(tǒng)的基層治理模式、政府駕馭數(shù)據(jù)的能力以及治理主體的應(yīng)變能力提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

(二)內(nèi)部環(huán)境變遷對(duì)鄉(xiāng)村治理的挑戰(zhàn)

1.鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)分化帶來(lái)的治理難題

改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)民內(nèi)部的分化也開(kāi)始凸顯，出現(xiàn)利益主體多元化、利益關(guān)系復(fù)雜化、利益矛盾明顯化的趨勢(shì)。極其復(fù)雜的利益新格局會(huì)使農(nóng)村治理面臨嚴(yán)峻風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在：第一，農(nóng)村內(nèi)部矛盾日益突出。階層分化、利益分化導(dǎo)致不同群體之間社會(huì)、經(jīng)濟(jì)地位的差異日益明顯，在“不患寡而患不均”的文化心理下，村民內(nèi)部以利益為核心的矛盾或沖突加劇，如何整合不同階層的利益需求，成為基層治理必須面對(duì)的難題。第二，農(nóng)民的分化帶來(lái)傳統(tǒng)治理模式的衰落。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式是以家庭、家族和村規(guī)民約、倫理道德為治理基礎(chǔ)的。農(nóng)民之間的分化使農(nóng)村異質(zhì)性增強(qiáng)，同質(zhì)性減弱，傳統(tǒng)治理模式逐漸失去其治理基礎(chǔ)。國(guó)家治理隨著農(nóng)業(yè)稅取消在鄉(xiāng)村控制力明顯減弱，所以鄉(xiāng)村在自由發(fā)展同時(shí)，各種無(wú)序、失序現(xiàn)象的存在，也大大增加了鄉(xiāng)村治理難度。

2.鄉(xiāng)村人口流失使鄉(xiāng)村發(fā)展缺少活力與動(dòng)力

對(duì)于絕大部分以農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)村莊，人口問(wèn)題成為鄉(xiāng)村治理的最大難題。據(jù)調(diào)研，長(zhǎng)期居住在村的人口基本以兩類群體為主：一是老幼群體。由于土地收益太低，大量鄉(xiāng)村青壯年勞動(dòng)力常年在外打工，留守鄉(xiāng)村的老人只好再次充當(dāng)父母的角色，照顧未成年的孫輩。以老幼為主體的鄉(xiāng)村人群，不可能成為鄉(xiāng)村治理的中堅(jiān)力量，另一類群體是返鄉(xiāng)的農(nóng)民，他們多半是游走于鄉(xiāng)村和城市之間的群體。一方面，隨著年紀(jì)增加，技術(shù)有限，很難在城市立足，只好返回鄉(xiāng)村；另一方面，如果鄉(xiāng)村仍舊缺少新的發(fā)展掙錢機(jī)會(huì)，他們可能會(huì)選擇再次進(jìn)城。這個(gè)人群處于城鄉(xiāng)臨界狀態(tài)，他們?nèi)绻荒茉l(xiāng)村，就不會(huì)有投資鄉(xiāng)村、發(fā)展鄉(xiāng)村的內(nèi)在動(dòng)力。

3.傳統(tǒng)鄉(xiāng)村風(fēng)俗文化的損蝕導(dǎo)致公共精神缺失

在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村，人口幾乎沒(méi)有流動(dòng)，人們生于斯，長(zhǎng)于斯、老于斯，形成費(fèi)孝通先生所講的鄉(xiāng)土社會(huì)。雖然物質(zhì)不夠豐富，但社會(huì)有序，絕大多數(shù)時(shí)候運(yùn)轉(zhuǎn)良好。因?yàn)樵谙鄬?duì)穩(wěn)定的熟人社會(huì)里，名聲口碑成為鄉(xiāng)村社會(huì)里一種重要的社會(huì)資源，鄰里互幫、守望相助使鄉(xiāng)村呈現(xiàn)出整體性和公共性。但當(dāng)前農(nóng)村發(fā)生很大的變化，人口流動(dòng)頻繁，傳統(tǒng)的孝道文化、婚姻觀念、集體意識(shí)逐漸被損蝕，導(dǎo)致公共精神缺失。近幾年，很多省市派駐機(jī)關(guān)干部到村任第一書記，也充分說(shuō)明了基層缺乏組織力，凝聚力，運(yùn)轉(zhuǎn)不靈。但自上而下的關(guān)照畢竟只是一種外來(lái)力量，可持續(xù)性難以保障。如果沒(méi)有鄉(xiāng)村主體的積極參與，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化終究難以實(shí)現(xiàn)。

二、鄉(xiāng)村治理困境的制度性原因

除了內(nèi)外環(huán)境變遷給鄉(xiāng)村治理帶來(lái)挑戰(zhàn)之外，另一個(gè)影響鄉(xiāng)村治理的重要變量是基層管理體制的運(yùn)行狀況。當(dāng)基層管理體制不能隨環(huán)境的變化而改革創(chuàng)新時(shí)，也在很大程度上制約著鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程。

(一)治理思維的固化保守

從歷史的角度來(lái)看，中國(guó)有上千年的權(quán)力高度集中的傳統(tǒng)，形成了人治色彩濃厚的治理慣性。新中國(guó)建立后，基于當(dāng)時(shí)一窮二白的現(xiàn)實(shí)狀況與被封鎖、被孤立的國(guó)際形勢(shì)，一元管理模式可以更好地集中與調(diào)動(dòng)資源，更好地服務(wù)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要目標(biāo)。自改革開(kāi)放以后，隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨變，一元化的權(quán)力治理體系顯然不再適合于現(xiàn)實(shí)的要求。然而，由于制度安排存在著“路徑依賴”的慣性，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式和治理思維在改革以后仍然不同程度地存在，甚至占據(jù)著主導(dǎo)地位。這主要表現(xiàn)在：第一，治理觀念落后，保守心態(tài)突出。在基層治理中依然習(xí)慣于以政府的主導(dǎo)作用取代農(nóng)民的主體作用。例如，在一些地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，政府按照硬性的標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制農(nóng)民群眾接受，結(jié)果呈現(xiàn)出“上動(dòng)下不動(dòng)”，“政府一頭熱、群眾一頭冷”，甚至出現(xiàn)對(duì)抗的局面。第二，治理主體封閉，對(duì)于民眾參與懷有畏懼心理。一些基層領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心，多元化的社會(huì)治理模式充滿了不確定和不可控性，由此極易引發(fā)突發(fā)性群體事件而無(wú)法應(yīng)對(duì)；而傳統(tǒng)的一元管理模式更能滿足領(lǐng)導(dǎo)干部“大權(quán)在握”的心理期待和需求，也具有可控性。由此，對(duì)民眾參與社會(huì)治理并沒(méi)有作好心理準(zhǔn)備。第三，治理工具陳舊，對(duì)大數(shù)據(jù)技術(shù)存在排斥心理。不可否認(rèn)，大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用和發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了鄉(xiāng)村并開(kāi)始對(duì)鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生重大影響，但基層干部多數(shù)年齡偏大，習(xí)慣了獨(dú)占數(shù)據(jù)資源的優(yōu)勢(shì)地位以及對(duì)個(gè)體利益的保護(hù)心理，造成數(shù)據(jù)資源開(kāi)放進(jìn)程滯后，導(dǎo)致民眾參與的低效與隔離。

(二)正式制度的缺位

隨著農(nóng)業(yè)人口的大量遷移，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村“熟人社會(huì)”悄然發(fā)生變化，基于血緣親情關(guān)系的熟人社會(huì)正在逐步解體。傳統(tǒng)村莊中原有的本土民間權(quán)威日漸沒(méi)落，傳統(tǒng)非正式制度對(duì)鄉(xiāng)村的影響力逐漸弱化。隨著非正式制度的逐步退出，正式制度本應(yīng)逐步替代原有的非正式制度的治理功能，從而構(gòu)建新型的鄉(xiāng)村制度支撐體系和保障體系。問(wèn)題是，目前新的制度尚未在鄉(xiāng)村完全落地生根，制度的有效供給嚴(yán)重不足。大量的矛盾和糾紛依然要依靠非正式機(jī)制解決。比如，我國(guó)開(kāi)展普法宣傳和教育已經(jīng)很多年，但法律在基層的治理實(shí)踐中，特別是在鄉(xiāng)村治理中并未成為解決問(wèn)題的主要手段。從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，正式制度與非正式制度的協(xié)同共進(jìn)才是基層治理的發(fā)展方向，目前因?yàn)榉钦街贫热趸街贫扔秩蔽?，?dǎo)致基層治理出現(xiàn)諸多錯(cuò)位與混亂現(xiàn)象。在鄉(xiāng)村的許多場(chǎng)合，出現(xiàn)矛盾糾紛往往需要外來(lái)的勢(shì)力“擺平”，這就給惡勢(shì)力染指鄉(xiāng)村治理提供了機(jī)會(huì)，由此增加了鄉(xiāng)村治理的難度和成本。

(三)基層政府公信力的不足

政府公信力是非常重要的治理資源，政府的一切行為都要以公眾認(rèn)可為前提，并由此形成社會(huì)秩序。高政府公信力會(huì)大大降低政府的行政成本，而公信力低則會(huì)大大增加行政成本。隨著法制建設(shè)的深入推進(jìn)和社會(huì)監(jiān)督力度的加大，政府的信用建設(shè)雖有很大改善，但也存在政府層級(jí)越低，社會(huì)公眾的信任度和滿意度也越低的情況，這一點(diǎn)在基層政府及其基層干部身上表現(xiàn)得尤其顯著。河北省思想政治工作研究會(huì)課題組“基層政府公信力”調(diào)研數(shù)據(jù)顯示[2]，鄉(xiāng)村居民在回答“對(duì)居住地基層政府的信任程度” 時(shí)，54.05%的選擇“信任”，13.51%的選擇“基本信任”， 26.22%的選擇“不太信任”，10.22%的選擇“不信任”。居民在回答“對(duì)基層干部的信任程度”時(shí)，21.05%的選擇“信任”，42.11%的選擇“基本信任”，28.94%的選擇“不太信任”，5.26%的選擇“不信任”。這一數(shù)據(jù)可能并沒(méi)有反映我國(guó)鄉(xiāng)村治理的整體狀況，但一定程度上也表明民眾對(duì)基層政府不信任的占比仍然較高。過(guò)去在個(gè)別地區(qū)，基層政府也的確存在與民爭(zhēng)利、對(duì)群眾訴求回應(yīng)不力、信息不公開(kāi)不透明、小官巨貪等問(wèn)題，這些現(xiàn)象嚴(yán)重侵蝕了基層政府的公信力，信任危機(jī)在短期內(nèi)的很難完全消除，增加了鄉(xiāng)村治理的行政成本。

(四)“壓力型”政績(jī)考核下的治理悖論

與傳統(tǒng)的管理相比，治理更強(qiáng)調(diào)主體的多元化、方式的柔性化?；鶎又卫憩F(xiàn)代化的前提是基層政府擁有一定的彈性空間。但是目前上級(jí)對(duì)基層的考核仍然屬于“壓力型”的考核激勵(lì)，導(dǎo)致基層政府表現(xiàn)出與“治理”理念相悖的行為取向。這主要體現(xiàn)在：第一，重行政事務(wù)，輕社會(huì)服務(wù)。當(dāng)前縣(區(qū))級(jí)政府主要通過(guò)“壓力型”評(píng)價(jià)機(jī)制對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)行考核，上級(jí)部門成為評(píng)判鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作業(yè)績(jī)的唯一主體，缺少服務(wù)對(duì)象——村民——對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的評(píng)價(jià)，這就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把上級(jí)政府要求的工作指標(biāo)看作唯一標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果是基層政府的形式主義越來(lái)越嚴(yán)重，社會(huì)管理和公共服務(wù)等實(shí)質(zhì)性職能被弱化，難以滿足民眾的需求，導(dǎo)致共建共治共享的治理目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。第二，對(duì)待矛盾問(wèn)題的短視取向。從“善治”的角度講，現(xiàn)代治理體系更強(qiáng)調(diào)通過(guò)多元參與協(xié)商達(dá)成規(guī)則共識(shí)。對(duì)問(wèn)題和矛盾的解決，應(yīng)該更重視長(zhǎng)效機(jī)制，正視問(wèn)題、剖析原因，協(xié)商解決，并建立解決此類問(wèn)題的有效機(jī)制。但由于上級(jí)政府對(duì)基層政府實(shí)施的是 “一票否決”和屬地責(zé)任問(wèn)責(zé)制，這一機(jī)制也就演化成基層政府的短視行為，在出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)往往采取安撫、拖延或死看硬守等辦法，盡量壓制或掩蓋問(wèn)題，而不是從根本上解決問(wèn)題，由此可能積累或催生出更多的不穩(wěn)定因素。

(五)權(quán)責(zé)利的失衡

首先，責(zé)大權(quán)小。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國(guó)最基層的一級(jí)政府理應(yīng)是鄉(xiāng)村發(fā)展的主體力量。隨著財(cái)政、稅務(wù)、國(guó)土等部門實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力范圍急劇縮小。上級(jí)政府在行使職權(quán)時(shí)，遵照“屬地管理”原則，一切工作都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實(shí)推進(jìn)。由于一些政策內(nèi)容并不完全符合地方實(shí)際，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部很難嚴(yán)格按照規(guī)范化、制度化的要求去實(shí)施。然而，為了能如期完成上級(jí)任務(wù)，有時(shí)只能采用非常規(guī)的治理方式和處理手段。其次，職責(zé)不清。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后,多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政來(lái)源主要依靠上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，在職能行使上,大部分精力都耗費(fèi)在應(yīng)付上級(jí)政府“壓”下來(lái)的行政任務(wù)和對(duì)應(yīng)的考核上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府一天最多接待的督導(dǎo)組有五六個(gè)之多，由此導(dǎo)致鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級(jí)任務(wù)過(guò)重、過(guò)繁，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))越來(lái)越成為縣級(jí)政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)或代理機(jī)構(gòu)，在農(nóng)村行政中的話語(yǔ)權(quán)進(jìn)一步喪失,行動(dòng)空間進(jìn)一步縮小，離獨(dú)立一級(jí)政府的設(shè)計(jì)目標(biāo)越來(lái)越遠(yuǎn)。最后，財(cái)力有限。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府日益淪為一級(jí)不完全的政府,對(duì)上級(jí)政府尤其是縣級(jí)政府的依附性日趨增強(qiáng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政府，承擔(dān)了來(lái)自上級(jí)及其職能部門所下發(fā)的常規(guī)任務(wù)和臨時(shí)工作，疲于應(yīng)對(duì)各種來(lái)自市、縣(區(qū))政府及其職能部門的督查。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體事務(wù)管理中，一些市、區(qū)兩級(jí)政府的職能部門在未綜合考慮的情況下，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干預(yù)過(guò)多、過(guò)細(xì)，甚至上級(jí)政府部門間下達(dá)的行政命令相互矛盾，朝令夕改，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作目標(biāo)模糊不清，無(wú)所適從。

三、應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)、破解鄉(xiāng)村治理困境的有效路徑

中國(guó)地域遼闊，人口眾多，各地情況千差萬(wàn)別，實(shí)際的治理任務(wù)也大相徑庭。要破解基層治理的挑戰(zhàn)與困境，必須因地制宜，擺脫傳統(tǒng)治理模式與治理思維的路徑依賴，以機(jī)制創(chuàng)新推進(jìn)社會(huì)治理體制的建設(shè)與治理能力的提高，把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。

(一)為創(chuàng)新?tīng)I(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境

1.鼓勵(lì)基層治理進(jìn)行差異化探索

從改革開(kāi)放的歷程來(lái)看，基層政府是破除舊體制、創(chuàng)造新體制的重要力量。中國(guó)許多重要的改革都離不開(kāi)基層的發(fā)起、推動(dòng)與直接參與。目前，中國(guó)改革進(jìn)入深水區(qū)，習(xí)近平總書記指出，全面深化改革任務(wù)越重，越要重視基層探索實(shí)踐。上級(jí)政府更要明確鼓勵(lì)和支持基層根據(jù)各地的實(shí)際情況進(jìn)行差別化探索，圍繞“共建、共治、共享”這一治理目標(biāo)，鼓勵(lì)和允許不同地區(qū)進(jìn)行差別化試點(diǎn)，避免“一刀切”式的改革，推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)和基層實(shí)踐的良性互動(dòng)。

2.最大限度地保護(hù)基層政府的創(chuàng)新積極性

創(chuàng)新意味著風(fēng)險(xiǎn)，如果沒(méi)有對(duì)創(chuàng)新的保護(hù)和鼓勵(lì)，新的制度安排要么夭折，要么曇花一現(xiàn)。2018年5月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見(jiàn)》，對(duì)建立激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為提出了明確要求[3]。要實(shí)實(shí)在在落實(shí)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，就要對(duì)大膽推進(jìn)改革的領(lǐng)導(dǎo)干部給予保護(hù)、鼓勵(lì)，甚至提拔重用，同時(shí)還要明確界定“容”與“不容”的邊界，解除基層干部“所懼與所慮”，向基層治理改革傳達(dá)出明確的支持信號(hào)。

3.及時(shí)把成熟的基層經(jīng)驗(yàn)上升為政策措施

地方政府可以定期舉辦基層治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)或論壇，搭建官方平臺(tái)讓基層干部交流經(jīng)驗(yàn)，相互借鑒、相互啟發(fā)，實(shí)現(xiàn)共贏。對(duì)于在實(shí)踐中取得良好效果的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，要及時(shí)總結(jié)，擴(kuò)大實(shí)驗(yàn)范圍，對(duì)于經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的成熟的經(jīng)驗(yàn)可以上升成為一個(gè)地區(qū)乃至全國(guó)性的政策措施。

(二)理順基層政府間的權(quán)力與權(quán)利關(guān)系

1.重塑鄉(xiāng)—村關(guān)系

農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模外流導(dǎo)致大量鄉(xiāng)村陷入“空心化”的境地，從而使“村民自治”制度難以有效運(yùn)轉(zhuǎn)。在鄉(xiāng)村振興的背景下，為了確保國(guó)家資源輸入鄉(xiāng)村的規(guī)范性和有效性以及“壓力型體制”下維穩(wěn)責(zé)任和考核要求的驅(qū)動(dòng)，必然需要行政管理權(quán)的強(qiáng)勢(shì)回歸。村兩委干部的角色也發(fā)生變化，由村民選舉的“當(dāng)家人”逐漸轉(zhuǎn)換為基層政權(quán)在村莊的“代理人”。鄉(xiāng)—村關(guān)系正在由法理上的“指導(dǎo)—協(xié)作”關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮芾怼O(jiān)督”的上下級(jí)關(guān)系，村兩委干部工作越來(lái)越行政化、程序化。這種關(guān)系上的轉(zhuǎn)變是社會(huì)環(huán)境變遷的必然，同時(shí)也有利于國(guó)家資源輸入鄉(xiāng)村，滿足國(guó)家政權(quán)積極改造鄉(xiāng)村的需求。但是需要注意的是，當(dāng)村干部的一切行為圍繞上級(jí)目標(biāo)行動(dòng)，越來(lái)越依附上級(jí)政府的時(shí)候，很可能就喪失真正服務(wù)群眾的主動(dòng)性和積極性了。新型的“鄉(xiāng)—村”關(guān)系在于，一方面對(duì)鄉(xiāng)村干部建立結(jié)果導(dǎo)向的考核機(jī)制，賦予鄉(xiāng)村干部一定的彈性治理空間，激活村干部的主體性和主動(dòng)性；另一方面明確國(guó)家資源使用的制度規(guī)范，建立事后責(zé)任追究機(jī)制，保證國(guó)家資源使用的效率。

2.理順縣—鄉(xiāng)關(guān)系

首先，合理放權(quán)。把那些直接面向基層，能夠提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理效能的各項(xiàng)事宜，都逐漸下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多必要的管理權(quán)限，形成與社會(huì)治理任務(wù)相匹配的行政管理體制，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決社會(huì)矛盾、協(xié)調(diào)利益關(guān)系等方面的引導(dǎo)和調(diào)控能力，推進(jìn)基層社會(huì)治理體系現(xiàn)代化。其次，放管結(jié)合。簡(jiǎn)政放權(quán)不是一放了之，是要確保下放的權(quán)力能夠有效地行使。權(quán)力依法下放，同時(shí)解決下放后的權(quán)力運(yùn)行、人財(cái)匹配和監(jiān)督問(wèn)題。注重推進(jìn)實(shí)施與簡(jiǎn)政放權(quán)相關(guān)聯(lián)的保障、懲戒、監(jiān)督等配套制度。最后，明確界定縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的權(quán)力邊界，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)職能和社會(huì)管理職能，向著“小政府、大社會(huì)”現(xiàn)代管理目標(biāo)邁進(jìn)。

(三)完善業(yè)績(jī)考核的激勵(lì)約束機(jī)制

1.改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的業(yè)績(jī)考核制度

改變傳統(tǒng)單一化的“一票否決”的壓力型考核制度，引入社會(huì)滿意度作為重要的業(yè)績(jī)標(biāo)準(zhǔn)，加大基層群眾滿意度在考評(píng)考核中的權(quán)重，真正做到“服務(wù)好不好，群眾說(shuō)了算”。在選聘干部的提名、考察、任用、監(jiān)督、問(wèn)責(zé)等環(huán)節(jié)中，可以通過(guò)擴(kuò)大黨內(nèi)民主和社會(huì)民主的方式，讓群眾的意見(jiàn)發(fā)揮作用，使基層干部把對(duì)上負(fù)責(zé)與服務(wù)群眾結(jié)合起來(lái)[4]。由此既調(diào)動(dòng)群眾參與治理的積極性，又可以實(shí)現(xiàn)政府治理與基層自治的有效鏈接和良性互動(dòng)。

2.完善基層干部的激勵(lì)制度

對(duì)基層干部最大的激勵(lì)就是正確的用人導(dǎo)向，“用一賢人則群賢畢至，見(jiàn)賢思齊就蔚然成風(fēng)”，隨著改革進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期，基層治理不闖不試不創(chuàng)新，改革就難以破冰，工作就難有起色。要在大事要事難事中考察識(shí)別干部，要對(duì)敢于和善于攻堅(jiān)克難的基層干部充分信任、提拔重用，要給敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹俊皳窝釟狻保瑓R聚起廣大干部奮發(fā)有為、擔(dān)當(dāng)有為的合力。嚴(yán)格執(zhí)行責(zé)任追究制度。基層干部是離群眾最近的，直接影響到群眾對(duì)政府的判斷和信任。對(duì)損害群眾利益、不作為、不擔(dān)當(dāng)、懶政怠政等問(wèn)題必須嚴(yán)厲追究當(dāng)事人的責(zé)任，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，絕不姑息。通過(guò)獎(jiǎng)懲制度提高失職成本，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，提升基層政府公信力。

(四)規(guī)范基層政府的政務(wù)公開(kāi)

基層政務(wù)信息與民眾切身利益密切相關(guān)，其重要性不言而喻。但是從實(shí)踐來(lái)看，層級(jí)越高的政府政務(wù)公開(kāi)越相對(duì)規(guī)范，層級(jí)最低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政務(wù)公開(kāi)存在內(nèi)容隨意、信息陳舊，缺乏操作性和實(shí)效性。因此必須提升基層政府政務(wù)公開(kāi)的效能，確保政府與群眾之間上下行溝通渠道之間的暢通。按照《政府信息公開(kāi)條例》的內(nèi)容，結(jié)合基層實(shí)際，出臺(tái)關(guān)于基層政務(wù)公開(kāi)的管理?xiàng)l例，明確政務(wù)公開(kāi)的責(zé)任主體、具體范圍、執(zhí)行監(jiān)督以及法律救濟(jì)途徑，增強(qiáng)基層政府政務(wù)公開(kāi)的實(shí)效性?；鶎诱?wù)公開(kāi)主要是為了服務(wù)群眾，便利群眾。因此要引導(dǎo)群眾參與，通過(guò)電子平臺(tái)為群眾辦理事務(wù)，接受群眾咨詢，受理群眾訴求，并限時(shí)給予回復(fù)，逐漸形成新型的互動(dòng)模式。例如，搭建村級(jí)(社區(qū))網(wǎng)上信訪平臺(tái)，“虛擬機(jī)構(gòu)、實(shí)體運(yùn)行”，引導(dǎo)群眾變“上訪”為“上網(wǎng)”，變被動(dòng)為主動(dòng)，及時(shí)掌握群眾需求，提升服務(wù)水平。

(五)積極創(chuàng)新治理方式

黨的十九屆四中全會(huì)提出了建立系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的現(xiàn)代治理體系原則。在鄉(xiāng)村治理的語(yǔ)境下，根據(jù)這一總體原則，建立自治、德治、法治的鄉(xiāng)村治理體系，勢(shì)在必行。通過(guò)不斷創(chuàng)新治理方式和治理理念，實(shí)現(xiàn)政府治理、社會(huì)參與與基層自治的合作治理格局。

1.擴(kuò)大鄉(xiāng)村自治空間

基層政府要主動(dòng)還權(quán)于鄉(xiāng)村自治組織，讓其回到鄉(xiāng)村治理的主導(dǎo)地位上來(lái)。作為鄉(xiāng)村治理主體，基層自治組織要強(qiáng)化主體責(zé)任感，積極培育和引導(dǎo)農(nóng)民群眾參與鄉(xiāng)村治理?？梢栽诿裰鳌⒆杂珊椭驹傅幕A(chǔ)上發(fā)展互惠互助的經(jīng)濟(jì)合作組織、文化聯(lián)誼組織、互助組織，增強(qiáng)民眾參與意識(shí)。例如，新鄉(xiāng)輝縣市南李莊村舉辦的文明家庭“認(rèn)領(lǐng)制”活動(dòng)，激發(fā)了村民的參與熱情，促進(jìn)村務(wù)工作順利開(kāi)展。

2.推進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)

在鄉(xiāng)村廣泛開(kāi)展依法治理的宣傳教育活動(dòng)，樹立法治意識(shí)和法治思維，以思維的轉(zhuǎn)變促進(jìn)行為方式的改變。引導(dǎo)農(nóng)民群眾依法有序地表達(dá)自身訴求，糾正“信訪不信法”“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”等錯(cuò)誤理念，同時(shí)還要拓寬村民和農(nóng)村社會(huì)組織參政議政的渠道，并根據(jù)新情況和問(wèn)題探索更加規(guī)范化、制度化的方式和渠道，增加和擴(kuò)大農(nóng)民及其組織在黨代表、人大代表、政協(xié)委員中的比例和數(shù)量，提高基層民主參與的質(zhì)量，避免民眾盲目或者不負(fù)責(zé)任的參與。

3.推進(jìn)鄉(xiāng)村德治建設(shè)

大力發(fā)展民間調(diào)節(jié)、仲裁機(jī)構(gòu)等農(nóng)村社會(huì)組織。借鑒“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，探索以群眾自治為主要方式，解決土地糾紛、房屋拆遷和安置、環(huán)境保護(hù)等重難點(diǎn)問(wèn)題，構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)矛盾和問(wèn)題解決的公共參與新機(jī)制。充分發(fā)揮“地方性”文化價(jià)值。每個(gè)村莊都有自己的“鄉(xiāng)規(guī)民約”“風(fēng)俗習(xí)慣”“土經(jīng)驗(yàn)”等地方性文化。這些雖然不是系統(tǒng)的規(guī)章制度，但在地方治理中卻發(fā)揮著“民間法”的作用，更容易被群眾認(rèn)可、接受。尊重和利用這些“地方性文化”，從源頭上預(yù)防基層的不穩(wěn)定因素，促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展的和諧健康。

(六)強(qiáng)化財(cái)政支持

為了彌補(bǔ)長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村發(fā)展的“欠賬”，特別是在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)方面的不足，必須加大對(duì)農(nóng)村的資金投入。對(duì)于鄉(xiāng)村建設(shè)與振興，不僅增加政府投入，更吸引社會(huì)投資。要形成多元參與、多元投入的農(nóng)村發(fā)展模式。

1.建立健全農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金籌集的長(zhǎng)效機(jī)制

按照農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政需求和特點(diǎn)，合理劃分各級(jí)政府的建設(shè)責(zé)任及財(cái)政支出比重，將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)納入公共財(cái)政保障范圍，構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)建設(shè)財(cái)政保障機(jī)制。

2.創(chuàng)新集體股本制度

鼓勵(lì)各地整合各類政策、項(xiàng)目和資金，建立村集體股本，通過(guò)資源變股權(quán)、資金變股金、農(nóng)民變股民等市場(chǎng)化的辦法和手段，參與收益分配，激活資源要素，增加集體收入。

3.鼓勵(lì)農(nóng)村公益事業(yè)

鼓勵(lì)企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人通過(guò)不同形式捐贈(zèng)或發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)，逐步建立社會(huì)多元化的投入機(jī)制，共同參與基層治理，切實(shí)提高治理能力。