生態(tài)環(huán)境合作治理：生發(fā)邏輯、主體權(quán)責和實現(xiàn)機制

王帆宇

不同的時代需要不同的治理方式，不同的領域也需要不同的治理方式。20世紀70年代以來，隨著人類從工業(yè)社會向后工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型，社會越發(fā)呈現(xiàn)出高度復雜、高度不確定的特征，這對社會治理形成了巨大挑戰(zhàn)；與此同時，應對過程的高度不確定性和復雜性也進一步放大了常態(tài)治理的不足與短板。有鑒于此，采用何種公共治理模式實現(xiàn)對社會的有效治理日益成為學界關注的論題。學者張康之立足于治理模式變遷與社會關系發(fā)展的宏觀視野，論證了合作治理在后工業(yè)社會中的合理性。在我國學界，合作治理理論不僅被用來分析國際事務治理中的國際關系，還被用來解釋中國基層民主的運行情況，更多的是用來闡釋公共事務的供給。為使問題的討論更加深入、更加實際，“理論研究應當逐漸從抽象的治理模式研究進入具體的治理領域研究——因為合作治理并非適用于所有領域”(1)王輝：《合作治理的中國適用性及限度》，《華中科技大學學報(社會科學版)》2014年第6期。。因此，本研究以合作治理理論為基礎，嘗試將其引入生態(tài)環(huán)境保護領域，并結(jié)合我國環(huán)境治理的發(fā)展趨勢，初步建構(gòu)一個合作治理生態(tài)環(huán)境的框架。

一、 生態(tài)環(huán)境合作治理的意蘊

(一) 合作治理的緣起及意涵

不同時代需要不同的治理方式。隨著20世紀70年代后工業(yè)化進程的開啟，各種復雜的、不確定的、影響社會安全的公共危機事件紛至沓來，復雜性和不確定性的陡增對我們的社會以及社會治理造成了極大的壓力，使工業(yè)社會歷史階段形塑而成的線性治理模式陷入結(jié)構(gòu)性桎梏之中。在此背景下，西方先后掀起新公共管理運動和公眾參與運動以尋求良策應對危機，卻依舊面臨難以整合新時代下社會構(gòu)成多樣化、行動者多元化、需求個性化等困局。面對多元化與個性化并存的社會形態(tài)，20世紀90年代興起的合作治理模式為解決后工業(yè)社會的治理難題提供了一個有效的行動方案與政策框架。

“概念引導我們進行探索。”(2)維特根斯坦：《哲學研究》，陳嘉映譯，上海：上海人民出版社，2001年，第540頁。在問題展開之前，有必要先對合作治理概念進行詮釋，這也是本研究的邏輯起點。

合作治理是隨著治理的博興而發(fā)端于西方的一種治理范式，其目的在于解決跨領域跨部門的公共治理問題。合作治理理念自20世紀90年代被引入中國后，出現(xiàn)了“協(xié)作治理”與“合作治理”兩種中國化概念。因為二者含義相近，多數(shù)學者在介紹“合作治理”時，并沒對其作嚴格考辨，而是經(jīng)常與“協(xié)作治理”混用。

事實上，近年來已有部分學者意識到協(xié)作與合作兩種行為模式的差異性，并力圖嘗試“從‘概念來源和基本含義’‘目的、過程和需要’‘結(jié)構(gòu)和特征’等角度將‘協(xié)作治理’與 合作治理’區(qū)分開來”(3)周軍：《在社會多元化的進程中尋求社會治理變革之道》，《學?！?017年第6期。。尤以張康之教授的探討最為集中和系統(tǒng)，他立足于全球化、后工業(yè)化運動的視野，對“合作”作出了具有方法論指導意義的新穎詮釋，并在多篇文獻中表達了對“合作治理”這一表述的認同和支持。在他看來，協(xié)作是圍繞特定議題進行的一次性的關系，其行為較為原始和簡單，而合作則是圍繞共同目標在彼此獨立基礎上形成伙伴關系，其行為相對更為高級與復雜?！昂献魇紫仁且环N社會生活形態(tài)，而協(xié)作則單純是從屬于個人利益追求的行動”“協(xié)作是基于討價還價而產(chǎn)生的，合作則是協(xié)商的結(jié)果，合作在根本性質(zhì)上是一種自主的‘自治’而非被動的‘他治’”“合作在結(jié)果上必然導致合作各方的互惠互利以及社會整體利益的增益，但是，協(xié)作卻不將此作為目標?！?4)張康之：《論合作》，《南京大學學報(哲學·人文科學·社會科學) 》2007年第5期。通過對學界觀點的總結(jié)梳理，尤其在借鑒張康之教授觀點的基礎上，本文嘗試區(qū)分“協(xié)作”與“合作”以及“協(xié)作治理”與“合作治理”(見表1、表2)。

不難發(fā)現(xiàn)，合作治理的亮點就在于“合作”?！昂献鳌睆娬{(diào)了傳統(tǒng)的權(quán)力在社會組織、公民個體與政府之間的重新分配，“合作的意涵在于：協(xié)商、參與、創(chuàng)新、互助、自由溝通、在相互理解和包容的基礎上達成共識、權(quán)力和資源的公平分配。”(5)Vigoda E, "From Responsiveness to Collaboration:Governance, Citizens, and the Next Generation of Public Administration", Public Administration Review, 2002,vol.62,No.5,pp.527.綜上，合作治理是指“政府和其他社會主體在公共管理和服務上結(jié)成合作伙伴關系，就共同關心的問題采取集體行動”，它是多元主體“基于特定的互惠目標且在自主、平等的基礎上展開合作的共同治理模式”(6)張康之：《合作治理是社會治理變革的歸宿》，《社會科學研究》2012年第3期。，其實質(zhì)是對治理過程中的多元性的認識和整合。合作治理之所以在社會治理領域受到普遍關注，“不僅是它契合了當前中國社會逐步走向多元化和復雜性的內(nèi)在要求和發(fā)展趨勢，更重要的在于它是一種解決集體行動困境的重要辦法?！?7)Ring P S,Van de Ven A H，"Developmental Processes of Cooperative Interorganizational Relationships"，Academy of Management Review，1994,vol.19,No.1，p.34.

表1 “協(xié)作”與“合作”內(nèi)涵比較分析表

表2 協(xié)作治理與合作治理比較

(二) 合作治理：生態(tài)環(huán)境治理的一種理論視角

眾所周知，環(huán)境問題所具有復雜性、系統(tǒng)性和不確定性等特征，使得“環(huán)境善治不可能在單一的公共部門抑或在單一的政府體系內(nèi)實現(xiàn)”(8)蔡長昆：《合作治理研究述評》，《公共管理與政策評論》2017年第6期。，這就要求政府必須建立一個能有效整合多部門社會資源、能合理分配各主體環(huán)境責任，進而對環(huán)境問題進行動態(tài)管控的綜合治理體系，亦即環(huán)境多元合作治理模式，才能為環(huán)境善治提供新思路。正如格里·斯托克所言:“在后工業(yè)社會時代，政府應逐漸擺脫‘超級保姆’角色，將一些責任轉(zhuǎn)移到社會組織，私營部門或志愿組織，從而促進各治理主體共同承擔責任?！?9)格里·斯托克：《作為理論的治理:五個論點》，《國際社會科學雜志(中文版) 》2019年第3期。由此可見，合作型環(huán)境治理是回應后工業(yè)社會發(fā)展和環(huán)境變化而產(chǎn)生的，但其主要源自以下三個方面：1. “新公共管理運動”推動了環(huán)境治理的分權(quán)化；2. “自上而下”的環(huán)境管理方式無法應對新興環(huán)境問題；3. 公眾對政府及其“碎片化”的環(huán)境管理制度失去信任。

作為合作治理理論在環(huán)境領域中的具體應用，盡管合作型環(huán)境治理在西方的治理實踐由來已久，但學術界對合作型環(huán)境治理的概念或者定義并沒有形成統(tǒng)一明晰的共識。借鑒柯克·愛默生對合作治理的界定，本文認為，合作型環(huán)境治理是由政府、非政府組織和其他社會自治力量等行為主體為解決復雜的環(huán)境問題而結(jié)成平等的互動關系或伙伴關系，并以對話、妥協(xié)、合作和集體行動為共治機制，平等參與環(huán)境決策制定的過程和制度。合作型環(huán)境治理暗含一種“新的制度安排”，又表明合作型環(huán)境治理是一種新的公共管理活動，其基本特征有：1. 合作型環(huán)境治理本質(zhì)上是多個行為主體在平等基礎上的互動合作和共同治理。合作型環(huán)境治理強調(diào)社會主體間的互動合作和伙伴關系，特別是政府要把社會多元力量視為具有本質(zhì)上平等參與生態(tài)環(huán)境治理的主體，而非治理生態(tài)環(huán)境的工具。2. 合作型環(huán)境治理強調(diào)通過對話、協(xié)商與談判等集體選擇與行為形成統(tǒng)一的治理秩序，并在維護和增進共同利益的目標下自覺遵循。3. 環(huán)境合作是過程導向的社會性行動，是有著明確方向的連續(xù)性過程，即環(huán)境治理合作不會停留于某個或某些具體的環(huán)境結(jié)果導向。4. 利益相關者自愿設計的制度成為合作過程的規(guī)則和規(guī)范。5. 政府機構(gòu)不再是擁有環(huán)境決策權(quán)的唯一主體，共同參與環(huán)境治理的利益相關者都被賦予平等參與決策的機會，即環(huán)境決策制定權(quán)是以問題為導向在利益相關者中重新分配。

二、 生態(tài)環(huán)境合作治理生成的邏輯動因

人類走向環(huán)境合作治理既遵循了社會治理的發(fā)展規(guī)律，也順應了生態(tài)環(huán)境治理的自身特點。

(一) 根本動因和普遍動因：順應了人類社會治理的發(fā)展規(guī)律

環(huán)境合作治理的出現(xiàn)有其必然性，它既是環(huán)境問題大量涌現(xiàn)急需治理的內(nèi)在需要，也是后工業(yè)時代對環(huán)境治理提出的更高要求。具體而言：

1. 回應后工業(yè)社會境遇下復雜性與不確定性的需要

自20世紀80年代起，在科學技術和產(chǎn)業(yè)變革推動下，人類社會再一次進入了一個歷史性的轉(zhuǎn)型期，即從工業(yè)社會向后工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型。人類向后工業(yè)化社會的轉(zhuǎn)型帶來的不僅僅是社會結(jié)構(gòu)的改變，還對現(xiàn)有的社會治理方式提出了挑戰(zhàn)，使得以往在工業(yè)社會所建立起來一切適用性狀況被重新檢驗。在低度復雜性環(huán)境下所形塑而成的以政府為中心、以控制為導向、以“分工-協(xié)作”為邏輯的線性治理結(jié)構(gòu)已難以適應高度復雜性社會的各種要求。而回應這種高度復雜性的唯一方案就是通過推動社會治理模式的變革，在后工業(yè)社會積極建構(gòu)一種新型社會治理方式，以實現(xiàn)后工業(yè)社會治理方式的復雜性與社會的復雜性同步匹配的頻率。以相互信任、資源共享、平等協(xié)商為核心價值理念的合作治理正是應著這一要求而出現(xiàn)的。合作治理對傳統(tǒng)公共行政的超越，集中表現(xiàn)在它“把社會自我治理這一新興現(xiàn)象放在與政府平等合作的位置上來加以考察”(10)張康之：《對“參與治理”理論的質(zhì)疑》，《吉林大學社會科學學報》2007年第1期。，從而實現(xiàn)了自身利益與社會共同利益的平衡發(fā)展。所以，“以合作的理念和精神來處理當前各種社會事務是后工業(yè)時代我們必須作出的選擇?！?11)張康之：《論參與治理、社會自治與合作治理》，《行政論壇》2008年第6期。

2. 合乎后工業(yè)社會愈發(fā)明顯多元化的需要

與人類社會的工業(yè)化進程相比，后工業(yè)化進程是一場意義更大、范圍更廣、程度更深的社會變革運動。在人類從工業(yè)化向后工業(yè)化的轉(zhuǎn)型進程中，網(wǎng)絡政治的興起、公民社會的崛起、社區(qū)自組織的發(fā)展，使得社會政治、經(jīng)濟、文化等各個層面多元化的特征日益凸顯。多元化的社會及其組織在社會網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)中構(gòu)成了不同于政府和市場的多元化行動者。從這個意義上講，后工業(yè)社會已經(jīng)呈現(xiàn)出多元因素并存的社會共治格局，這些多元共存的各因素之間是一個相互依賴的集體。這種依賴關系不同于農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)社會歷史階段因特定問題而展開的非對稱行動，即一方力量在另一方力量操縱或驅(qū)使下采取的互助行動或協(xié)作行動，而是在人類共生共在的現(xiàn)實壓力下形成的常態(tài)，應采取對稱性合作的方式去行動。“多元共存的社會在運行機制和社會構(gòu)成方式上既非農(nóng)業(yè)社會‘支配—服從’型的，亦非工業(yè)社會‘競爭—協(xié)作’型的，而必然屬于‘對稱—合作’型的。”(12)周軍:《在社會多元化的進程中尋求社會治理變革之道》，《學海》2017年第6期。換句話說，與多元共存的社會相適應的社會治理只能是多元行動者的互動與合作。也就是說，多元化社會存在的歷史意義在于它導致了社會治理模式的變革，這種變革不是繼續(xù)維護或改善既有的以科層制垂直組織架構(gòu)和“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)為導向的線性結(jié)構(gòu)模式，而是以政府、非政府組織和公眾等多元社會治理主體在平等協(xié)商前提下以合作為導向的網(wǎng)絡化結(jié)構(gòu)模式。由此可見，在生態(tài)環(huán)境領域中構(gòu)建超越環(huán)境工具理性和體現(xiàn)高級環(huán)境價值理性的合作形態(tài)，是多元治理體系在后工業(yè)社會不斷自我建構(gòu)的必然結(jié)果。

3. 基于后工業(yè)社會日益重要的公共利益和公共問題的需要

在工業(yè)化社會，因應社會化大生產(chǎn)和社會組織管理復雜化的需要，官僚制組織范式已然成為遍布于社會各領域、占主導地位的組織模式。20世紀70年代以后，隨著后工業(yè)化進程的開啟，社會復雜性與不確定性迅速激增，使人類在工業(yè)社會建構(gòu)起來的以“確定性”和“單一性”為特征的傳統(tǒng)線性治理模式愈加難以適應以“不確定性”“多元性”為特征的后現(xiàn)代社會之需要，并呈現(xiàn)出“政府習慣性遲滯、經(jīng)濟間歇性失控和社會危機頻發(fā)”(13)托克維爾：《論美國的民主》，北京：商務印書館，1995年，第100頁。等治理困境。這是因為，政府在公共問題上的“壟斷式”應對，既意味著政府對全部公共資源的“總體性”支配，又意味著政府對治理責任的“壟斷式”承攬?，F(xiàn)實情況是，政府公共資源的有限性總是制約著政府公共危機治理的意愿和能力。誠如哈貝馬斯所言：“一個高度復雜的社會的整合，是無法以系統(tǒng)家長主義的方式，也就是繞開公民公眾的交往權(quán)力而實現(xiàn)的?！?14)哈貝馬斯：《在事實與規(guī)范之間:關于法律和民主法治國的商談理論》修訂譯本，童世駿譯，北京：三聯(lián)書店，2014年，第437頁。所以，從公共問題的原點出發(fā)去審視后工業(yè)社會的社會存在，以及公共價值導向下社會治理創(chuàng)新路徑，就會合乎邏輯地得出結(jié)論：在全球公共性問題不斷擴散和人類公共利益日益增多的背景下，由政府、非政府組織、公眾個體等構(gòu)成的行動者系統(tǒng)，都應當是服務于公共利益的，都應該以增進和實現(xiàn)公共利益為目標，以自身優(yōu)勢為基礎，自覺展開治理活動，并主動尋求多元互動，合作共治，共同營建合作治理的治理模式。

(二) 直接動因和特殊動因：契合了環(huán)境與環(huán)境治理的自身特點

1. 現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境資源的公共性特征契合了環(huán)境合作治理的作用機理

作為一種特殊的公共資源，生態(tài)環(huán)境兼有純公共物品和準公共物品的特征：“具有典型的公共利益相關性、消費非競爭性和供給非排他性等特征?！?15)胡代光：《當代西方經(jīng)濟學者論市場經(jīng)濟》，北京：商務印書館，1996年，第18-19頁。生態(tài)環(huán)境資源的上述特征實際上揭示了生態(tài)環(huán)境資源日益成為與公民利益休戚相關的帶有普遍性和敏感性的社會熱點，也即社會的任何主體都因環(huán)境受益，都不可能離開環(huán)境而生存，亦都有為保護環(huán)境承擔相應責任的義務。盡管從國家行政角度看，政府在社會治理中是起主導作用的主體，它有權(quán)利有義務對管理的客體，即事關社會整體利益的生態(tài)環(huán)境承擔最重要的主體責任，但從道義的本源而言，環(huán)境公共性的特征又與每一個體的生存和發(fā)展密切相關。因此，生態(tài)治理更需要社會公眾的內(nèi)在認同與積極參與。除此之外，環(huán)境的這種公共屬性還關乎分配正義，即人們能否平等地享用資源和分配環(huán)境權(quán)利，進而衍生出公共價值問題。這些都需要我們在生態(tài)環(huán)境政策工具上做出有效選擇。另外，生態(tài)環(huán)境作為一個系統(tǒng)的有機整體，各個組成部分或要素存在著相互影響、相互依賴的有機聯(lián)系，這就直接造成了環(huán)境的外溢性特征，即一個地區(qū)的生態(tài)破壞和環(huán)境污染會不可避免地對其他地區(qū)環(huán)境狀態(tài)產(chǎn)生巨大影響。生態(tài)系統(tǒng)的這種整體性決定了環(huán)境要素之間存在著復雜的關聯(lián)性，此關聯(lián)性也決定了生態(tài)環(huán)境不能因行政邊界的人為劃分被割裂為具體、獨立的份額，進而被占有和使用，而只有在尊重生態(tài)環(huán)境的自然規(guī)律基礎上，通過合作治理的方式集合利益相關者的力量，才能避免“公地悲劇”的發(fā)生。鑒此，“從合作治理視角來考量如何有效解決生態(tài)環(huán)境這一公共事務問題，努力實現(xiàn)生態(tài)合作治理，是實現(xiàn)生態(tài)共容利益的應然邏輯?！?16)丁國和：《基于協(xié)同視角的區(qū)域生態(tài)治理邏輯考量》，《中共南京市委黨校學報》2014年第5期。所以，生態(tài)環(huán)境公共性特征與公共利益的內(nèi)在契合成為合作治理生成的基本動因之一。

2. 現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境及其治理的復雜性需要合作治理

用復雜性理論來分析生態(tài)環(huán)境時會發(fā)現(xiàn)，其所呈現(xiàn)出來的“無序性”“隨機性”“不可預見性”以及“長期潛伏性”，帶有明顯的整體性、系統(tǒng)性、不確定性等復雜性特征。環(huán)境問題復雜性既表現(xiàn)在環(huán)境污染的來源多樣、類型多樣，也表現(xiàn)在環(huán)境污染之間的相互作用呈非線性關系，還表現(xiàn)在環(huán)境問題的跨區(qū)域性，甚至具有全球時空廣泛性。而且，現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境問題不是孤立存在的，內(nèi)含著經(jīng)濟、政治、文化與社會問題，在一定程度上互為因果，在這種內(nèi)在關聯(lián)度愈加緊密的復雜背景下開展生態(tài)環(huán)境治理，必然會關涉不同層面的利益問題、技術問題等各種社會問題的復雜性?，F(xiàn)代生態(tài)環(huán)境及其治理的復雜性，使得傳統(tǒng)環(huán)境行政范式不但難以實現(xiàn)對復雜環(huán)境事務的有效治理，反而導致政府對復雜性治理能力的下降。而只有通過探索多元治理主體在實現(xiàn)合作維度上思考治理范式的轉(zhuǎn)變，讓多元主體充分承擔起環(huán)境利益增進者和維護者的責任，形成基于共同參與、共同出力、共同安排、共同主事等互動關系，才能最大限度地謀求人類與自然共存共榮的環(huán)境利益。

3. 現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境治理主體的多元化需要合作治理

20世紀60年代，西方的城市政治生活中興起了公眾參與的浪潮，“美國多諾拉事件”“倫敦煙霧事件”等重大環(huán)境事件促使公眾參與蔓延到環(huán)境領域。特別是在20世紀80年代以來，隨著一場旨在強化社群、生態(tài)政治和公民環(huán)境權(quán)益等民主政治觀的環(huán)境正義運動的蓬勃展開，越來越多的社會力量開始參與環(huán)境治理。在此背景下，人們普遍認為，“更多的參與能夠為一些新型合作關系的產(chǎn)生創(chuàng)造可能性”(17)珍妮·V.登哈特,羅伯特·B.登哈特：《新公共服務:服務,而不是掌舵》，北京：中國人民大學出版社，2004年，第94頁。。以此為契機，生態(tài)環(huán)境治理領域開始突破市場和政府二元對立和單一主導的模式，多元參與協(xié)同共治成為大勢所趨。與此同時，受奧斯特羅姆多中心治理理論的影響，環(huán)境治理自治機制、自組織、參與機制等開始發(fā)揮作用，行政、市場與社會合作治理提上議程。它們作為平等的生態(tài)環(huán)境治理主體，必將打破傳統(tǒng)科層制組織為基礎的線性治理結(jié)構(gòu)，從而推動形成以多元主體廣泛參與、協(xié)調(diào)合作為主要特征的網(wǎng)絡化治理結(jié)構(gòu)。并且在此社會結(jié)構(gòu)中，它們的關系不再是主客體之間的關系，而是完全成為主體，在平等、共在、信任與互惠基礎上的一種創(chuàng)造性的行動者關系。這樣一來，各類治理主體就可以把其參與生態(tài)環(huán)境治理的活力和創(chuàng)造力最大限度地激發(fā)出來，可以自主地以追求和實現(xiàn)人與自然和諧的生態(tài)價值理性為導向，而不再被動地受政府強制或市場激勵的工具理性所支配。一旦它們超越了某種環(huán)境工具理性，就會需要一種新型的環(huán)境合作理性來取代，而在環(huán)境合作理性統(tǒng)攝下的主體必然會產(chǎn)生環(huán)境合作的行為模式。

三、 生態(tài)環(huán)境合作治理體系的圖景構(gòu)建

(一) 環(huán)境合作治理中的不同主體及其權(quán)責劃分

“在生態(tài)環(huán)境合作治理中，優(yōu)化的權(quán)責體系可謂是取得合作效應的前提條件?！?18)曹姣星：《生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的行為邏輯與實現(xiàn)機理》，《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2015年第2期。生態(tài)環(huán)境合作治理，有賴于政府與社會力量的集體行動，但主體的多元化意味著利益需求的多元化，各主體之間容易出現(xiàn)“利益博弈”。因此，必須對各治理主體的權(quán)力和責任進行明確界定，這既可以提升環(huán)境治理的可問責性，也有助于激發(fā)公眾參與的動力。

1. 政府的權(quán)責

在環(huán)境合作治理體系中，盡管政府不再是外在于行動系統(tǒng)的因素，而是作為這個系統(tǒng)中的構(gòu)成要素而存在，但這并不意味著改變了其主導性力量和主要責任人的角色?！白呦蚝献魃鐣臍v程是在政府引導下前進的，同樣，在走向環(huán)境合作的歷史進程中，環(huán)境友好型政府也應當發(fā)揮引導作用?！?19)黃愛寶：《論走向后工業(yè)社會的環(huán)境合作治理》，《社會科學》2009年第3期。全球治理經(jīng)驗表明：“治理絕非意味著政府的隱退，一個強有力的政府恰恰是保障治理有效性的基礎性條件。”(20)Jordan A，Wurzel R K W, Zito A,"The Rise of 'New' Policy Instruments in Comparative Perspective：Has Governance Eclipsed Government？"，Political Studies，vol.53，No.3,2005.在環(huán)境合作治理的模式下，政府的引導作用突出表現(xiàn)在以下幾個方面：一是“規(guī)劃者”，即在宏觀層面，政府要對環(huán)境領域的相關法律法規(guī)和市場標準規(guī)范等做出制度安排，建立與完善跨部門聯(lián)合執(zhí)法與監(jiān)管機制，構(gòu)建適合多元共治的制度框架；二是“引導者”，即在微觀層面，政府的相關職能部門要通過組織開展系列活動，制定優(yōu)惠措施，引導企業(yè)和社會公眾等社會力量積極參與環(huán)境治理當中；三是“培育者”，政府要積極為治理主體提供合作與交流平臺，保障公民的“發(fā)言權(quán)”，同時在人、資金、政策及管理等方面對環(huán)保組織、新聞媒體和科研院校提供適當?shù)膸椭头龀帧?/p>

2. 企業(yè)的權(quán)責

企業(yè)作為一個以盈利為主要目的經(jīng)濟組織，在保障自身盈利以及為社會提供產(chǎn)品和服務的同時，還需要承擔相應的環(huán)境倫理責任。這種責任是“企業(yè)基于在社會領域的外部性行為而必須予以承擔的責任”(21)李立青、李燕凌：《企業(yè)社會責任研究》，北京：人民出版社，2005年，第 30頁。，是企業(yè)作為市場主體在環(huán)境領域內(nèi)對自身行為后果的“回應義務”，也是推動環(huán)境治理可持續(xù)的內(nèi)生型動力。近年來，在外部壓力(政府與公眾)和內(nèi)部壓力的雙重驅(qū)動下，盡管企業(yè)社會責任感明顯提升，但遠遠不夠。為健全環(huán)境治理企業(yè)責任體系，還需推動企業(yè)角色的進一步轉(zhuǎn)變：(1) 從受管制者向積極參與者轉(zhuǎn)變。它要求企業(yè)將可持續(xù)發(fā)展理念融入現(xiàn)代發(fā)展戰(zhàn)略和日常運營中，在維持企業(yè)與社會生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)動態(tài)平衡中最大限度地實現(xiàn)經(jīng)濟利益和環(huán)境利益的融合, 塑造良好企業(yè)形象，以提高企業(yè)的整體競爭力和社會影響力。(2) 從受規(guī)制者到自我規(guī)制者的轉(zhuǎn)變。它要求企業(yè)在自覺服從政府環(huán)境規(guī)制要求的前提下，積極創(chuàng)新自我管理方式并主動進行環(huán)境自我規(guī)制，以彌補政府規(guī)制中的信息不對稱和激勵不足，實現(xiàn)自制與他制的互動, 進而有效提高其社會效益和經(jīng)濟效益。(3) 從被動守法者到主動守法者的轉(zhuǎn)變。它要求企業(yè)自覺增強守法意識和治污責任，主動將法治觀念外化于行，充分尊重和考慮利益相關者的環(huán)境利益和權(quán)利，通過與其他主體之間形成一種相對穩(wěn)定的常態(tài)法律關系，促進環(huán)境友好型社會的實現(xiàn)。

3. 公眾的權(quán)責

“在這樣一個時代里，如果沒有公眾的積極參與，政府很難使其行動合法化?！?22)蓋伊·彼得斯：《政府未來的治理模式》，北京: 中國人民大學出版社，2001年，第 71頁。公眾參與作為環(huán)境治理的第三方力量，其“環(huán)境行動”對于環(huán)境治理具有特殊的價值：一方面，以知情權(quán)為基礎的公眾參與，不僅可以成為促進環(huán)保決策合理化、科學化的建設性力量，形成的社會輿論也可能成為一種制衡力量從而對環(huán)境違法以及環(huán)保執(zhí)法中的“權(quán)力尋租”行為起到遏制作用；另一方面，公眾參與有助于實現(xiàn)其自身現(xiàn)代化，亦即成長為熟稔環(huán)保技能、踐行環(huán)保理念、宣傳環(huán)保知識的現(xiàn)代公民。所以，作為環(huán)境治理最重要的利益相關者，公眾應自覺承擔環(huán)境治理義務，通過個人參與、集體推動、社會輿論等方式表達利益訴求，同時借助新興媒介主動與政府和其他主體進行互動合作，在評估、直接處置以及輿論監(jiān)督等方面發(fā)揮作用。

4. 環(huán)保社會組織的權(quán)責

各類環(huán)保社會組織不僅可以在政府與社會力量之間建立起溝通合作的橋梁，從而減少政府與社會因合作治理中產(chǎn)生分歧、摩擦甚至沖突可能給環(huán)境政策執(zhí)行帶來的種種障礙，而且還能夠憑借其草根性、組織性等優(yōu)勢將單個公民組成有機整體，以理性方式對政府和企業(yè)實施有效的監(jiān)督與制約。與此同時，環(huán)保社會組織還有利于推動公眾養(yǎng)成綠色、健康的生產(chǎn)生活方式和消費模式，促進公民“從追求經(jīng)濟利益的‘經(jīng)濟人’，成長為一個關注‘生態(tài)利益’的生態(tài)人”(23)鄭藝群：《論政府環(huán)保責任之拓展》,http:∥article．chinalawinfo．com/Article Html/Article_52020．shtml,2014年10月25日。。正是由于環(huán)保社會組織在環(huán)境治理中所具有的多方面功能，其理應成為環(huán)境治理過程中不可或缺的重要行動者，并發(fā)揮“潤滑劑”作用。一是代表公眾與政府進行溝通交流，協(xié)助政府紓緩環(huán)境利益矛盾。二是以公眾參與的形式為政府提供咨詢，提升政府相關決策的科學性。三是積極開展環(huán)境污染防治知識及受害維權(quán)信息等宣傳，提升環(huán)保意識。四是利用自身較強的靈活性和機動性優(yōu)勢來聚合社會資源，為環(huán)境污染治理提供了更加多元化和高質(zhì)量的治理方案。

需要指出的是，在環(huán)境合作治理體系中，無論有多少個不同類別的主體，多元主體間必須是平等基礎上的伙伴關系，都必須在維護和增進公共利益的愿景下展開合作治理(見圖1)?！昂献髦卫淼淖畲筇攸c是合作治理主體之間的平等結(jié)構(gòu)，如果說在合作治理中有一個中心，那就是治理目標或共同愿景?！?24)俞海山：《從參與治理到合作治理：我國環(huán)境治理模式的轉(zhuǎn)型》，《江漢論壇》2017年第4期。正如Emerson所指出的“(合作治理是)伙伴之間為了解決共同難題和實現(xiàn)共同目標所共同參與完成的制度安排，其特征是兩個或更多的公共機構(gòu)、營利和非營利機構(gòu)的共同努力、互惠互利和平等參與”(25)Emerson K,Nabatchi T，Balogh S,"An Integrative Framework for Collaborative Governance",Journal of Public Administration Research and Theory，vol．22，No．1，2012,p.129．。

圖1 環(huán)境合作治理模式

(二) 環(huán)境合作治理模式的實現(xiàn)機制

當明確了環(huán)境合作治理中的不同主體及其權(quán)責劃分以后，如何實現(xiàn)合作就成為問題的關鍵。合作治理是包括公私部門在內(nèi)的各主體相互協(xié)調(diào)和持續(xù)互動的過程，其實質(zhì)是多元主體基于關系主義和利益訴求為導向的跨部門集體行動。但是，不同利益主體間的利益博弈使得此合作關系很難自發(fā)形成，這就需要在不同部門與主體間強化合作與協(xié)同，形塑多元化的公共行動體系，來提高合作治理的運作效率?！昂献鳈C制決定著各相關主體能否真正走向合作，決定著合作治理的潛在功效能否得到有效發(fā)揮?！?26)何元增：《走向合作治理：實現(xiàn)環(huán)境善治的有效路徑》，《廣播電視大學學報(社會科學版) 》2017年第3期。機制不是單獨存在的，而是由系統(tǒng)組成的，環(huán)境合作治理就其系統(tǒng)性而言，關涉很多環(huán)節(jié)和要素，其中主要包括溝通協(xié)商機制、公私信任機制、利益協(xié)調(diào)機制、激勵機制和監(jiān)督機制等重要組成部分，各機制間關系見圖2所示。

圖2 環(huán)境合作治理之合作機制

1． 環(huán)境合作治理溝通協(xié)商機制

“良好的溝通協(xié)商具有知識啟蒙、理念傳遞、態(tài)度改變等功能，還具有公共涉入和公眾參與功能?！?27)杜健勛：《交流與協(xié)商：鄰避風險治理的規(guī)范性選擇》，《法學評論》2016年第4期。其在效果上既能消弭不同認識之間的差異，又能實現(xiàn)不同主體信息和知識的優(yōu)勢互補。環(huán)境合作治理存在著多種“分力”——政府、企業(yè)以及社區(qū)自行組織等利害相關主體, 各攸關方圍繞共同關切在平等互信基礎上建立協(xié)商與溝通機制,不僅可以凝聚各方智慧與力量實現(xiàn)環(huán)境治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新發(fā)展,還可以為協(xié)商民主的制度化實踐探索具體路徑。當前我國環(huán)境合作治理模式運行不順暢與各主體之間溝通協(xié)商機制不健全有很大關系，尤其是政府沒有積極主動地回應社會訴求，忽視了與其他主體必要的交流和溝通。例如，我國近年來環(huán)境群體性事件一直保持著高發(fā)頻發(fā)態(tài)勢，其背后都存在地方政府、企業(yè)與公眾之間缺乏互信和缺乏溝通的問題。必須徹底改變各相關利益主體間缺乏溝通或溝通不暢的狀況，切實實現(xiàn)環(huán)境合治理體系中的關系由“命令管制”向“溝通協(xié)商”發(fā)展。政府應轉(zhuǎn)變觀念, 在決策過程中積極尋求外部支持,主動與專家學者、非政府組織、公民等社會力量建立合作型的伙伴關系,結(jié)成環(huán)境治理公共行動網(wǎng)絡,真正有效落實環(huán)境決策論證制度、專家咨詢制度、社會公示和聽證制度，增強決策的透明度。媒體應發(fā)揮輿論引導與監(jiān)督功能，公正、真實、客觀地發(fā)表對環(huán)境事件的看法，并為各主體參與環(huán)境合作治理的溝通、交流營造良好氛圍。環(huán)保組織應大力宣傳環(huán)保理念，發(fā)揮其在提升公眾環(huán)保意識、促進公眾環(huán)保參與、監(jiān)督企業(yè)環(huán)境行為等方面的號召力和影響力。

2. 環(huán)境合作治理利益協(xié)調(diào)機制

馬克思認為，“人們所爭取的一切，都同他們的利益有關。”(28)《馬克思恩格斯選集》第1卷，北京：人民出版社，1972年，第 82頁。利益是思想的基礎，利益決定思想。對利益的追求也是促成人與人之間在環(huán)境治理中相互合作的根本動力。環(huán)境治理問題從表面上看是處理人與自然的關系，實際上是處理人與人之間的關系，而人與人之間的關系本質(zhì)上就是利益關系。所以，在當今復雜、多元的利益背景下，能否妥善處理好不同環(huán)境利益主體的訴求并實現(xiàn)利益公正分配與合理滿足，就成為決定多元主體在環(huán)境治理中能否良性互動與有效合作的關鍵。西蒙認為：“決策過程中至關重要的因素是利益方案安排，利益的共享與公正分配是決策效益最大化的生命線?！?29)西蒙：《管理行為》第4版，北京：機械工業(yè)出版社，2004年，第67頁。環(huán)境合作治理也是如此，只有利益相關者合法的利益訴求都得到充分的尊重、回應和滿足，合作治理的價值功效才會達到最優(yōu)。從理性人和經(jīng)濟人的角度看，在環(huán)境治理實踐中，各參與者都有著各自的利益偏好，都追求自身利益的最大化，故而在合作中必然會存在利益博弈，有時甚至會有利益沖突，但共同利益是最主要的。利益協(xié)調(diào)的關鍵與重點通過發(fā)揮利益協(xié)調(diào)的價值功能，找準各方共同的“利益契合點”，進而從契合點出發(fā)，不斷擴大共識，消弭分歧，確保共同目標和共同利益的實現(xiàn)。在環(huán)境治理實踐中，各利益相關者共同的“契合點”是自身經(jīng)濟利益與整體環(huán)境利益的協(xié)調(diào)與融合，而要實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同共進，就必須在實踐中真正貫徹落實“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念，走可持續(xù)發(fā)展之路。

3. 環(huán)境合作治理信任機制

信任是一種文化，一種契約，一種心理價值和行為規(guī)范。美國學者伯納德·巴伯(Bernard Barber)曾說過:“如果缺乏信任，我們將被恐懼支配，日常生活都無法進行?！?30)伯納德·巴伯：《信任的邏輯與局限》，福州：福建人民出版社，1989年，第31頁。信任也是環(huán)境合作治理中不可或缺的社會資本，它能夠降低道德風險與交易成本，能夠引領治理主體締結(jié)平等互利、互信互諾的伙伴關系、維持合作博弈均衡狀態(tài)，“雖然信任并不必然導致合作，但沒有信任肯定就沒有合作?！?31)姚志友、張誠：《我國鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理的機制與路徑研究》，《理論探討》2016年第5期。因此，要在多元主體合作者之間建立健全信譽機制和信用環(huán)境。一是搭建信任網(wǎng)絡。在進一步發(fā)揮政府對環(huán)境合作治理引導性規(guī)范而不是強制性規(guī)范作用的同時，也要從培育成熟社會目標的高度，充分考慮政府與其他治理主體間進行相互監(jiān)督和利益博弈的功能與作用，在信任、合作的框架內(nèi)強化各主體之間的溝通和聯(lián)動，建構(gòu)一個穩(wěn)固、持續(xù)與和諧且能體現(xiàn)出多元治理主體深度信任的環(huán)境合作治理網(wǎng)絡。二是完善信任制度?！艾F(xiàn)代社會是一個匿名社會，匿名社會的最大特點是信息不對稱?！?32)陳昆：《基于信息的信任——制度的生發(fā)機制探討》，《社會科學家》2007年第5期。為規(guī)避信息不對稱引致的逆向選擇和道德風險，需要引入制度進行規(guī)制。應通過建立健全信息披露制度、信息征信系統(tǒng)以及公示聽證和信訪調(diào)解等制度，形成環(huán)境合作治理的信任制度體系。三是培育和發(fā)展信用市場。政府應大力培育信用市場，通過催生不同市場主體的生態(tài)產(chǎn)品和服務需求，加快形成滿足各類市場需求的信用產(chǎn)品與服務產(chǎn)業(yè)鏈，為環(huán)境合作治理提供良好的信譽市場。

4. 環(huán)境合作治理激勵機制

環(huán)境合作治理需要構(gòu)建一種長效的激勵機制，來充分調(diào)動政府以外行動主體參與的積極性。正如曼瑟爾·奧爾森指出的，“只有一種獨立的和‘選擇性’激勵會驅(qū)使?jié)撛诩瘓F中的理性個體采取有利益于集團的行動。這些‘選擇性’激勵既可以是積極的，也可以是消極的?！?33)盧現(xiàn)祥、朱巧玲：《新制度經(jīng)濟學》，北京: 北京大學出版社，2012年，第255頁。生態(tài)環(huán)境合作治理的真正實現(xiàn)也需要構(gòu)建一種有區(qū)別的“選擇性”激勵機制，即通過采取包括正向和負向在內(nèi)的雙重誘導機制對政府和其他參與主體進行激勵，強化其合作意愿，為合作治理行動提供強大的內(nèi)驅(qū)力和必要的外推力。首先，健全產(chǎn)權(quán)制度。加勒特·哈丁的“公地悲劇”理論表明，某種資源在排他性所有權(quán)缺失的情形下，容易因過度開發(fā)與使用導致對生態(tài)環(huán)境的破壞?！皬慕?jīng)濟學角度來說，環(huán)境問題惡化的根源就在于環(huán)境資源生產(chǎn)與消費中成本與收益、權(quán)利與義務的不對稱，從而導致環(huán)境資源被無價或低價地過度使用?！?34)左正強：《論環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度功能》，《生態(tài)經(jīng)濟》2012年第5期。因此，對于明晰產(chǎn)權(quán)或界定產(chǎn)權(quán)中交易成本較低的生態(tài)環(huán)境資源，要有效地界定和配置，并通過環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)的交易，實現(xiàn)合理定價和有償使用，最大限度地激發(fā)企業(yè)等主體在生態(tài)環(huán)境治理中的作用。其次，要健全嚴格規(guī)范的執(zhí)法機制，進一步壓實環(huán)境治理主體責任，加大對于那些在環(huán)境治理中存在“搭便車”、逃避責任或其他機會主義行為主體的懲罰力度，真正發(fā)揮多主體參與的積極性，推動環(huán)境問題的合作解決。最后，要建立利益協(xié)調(diào)補償機制。在環(huán)境合作治理中，容易產(chǎn)生利益受損方和利益收益方的分立，為此，要建立合理的成本分攤機制，運用政府和市場相結(jié)合的手段，按照發(fā)展水平、受益情況和承擔責任來公平分配，從而使得各利益相關者之間的利益達到最大化。

5. 環(huán)境合作治理監(jiān)督機制

不同治理主體間的相互監(jiān)督是合作治理順利開展的重要保障。環(huán)境合作治理本質(zhì)上是一種基于關系主義和利益分配為導向的聯(lián)合行動，由于有限理性、利己主義等原因，生態(tài)環(huán)境合作治理過程中蘊含著多主體間的利益博弈，這容易使其在制定決策和采取行動方面偏離公共利益取向。為此，需要建立一套完整的監(jiān)督機制為合作治理提供約束力，使各參與主體在相互監(jiān)督中實現(xiàn)可持續(xù)治理。首先，要求進一步健全相互制約機制，形成多主體既相互制約又相互監(jiān)督的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，以適應復雜多變的環(huán)境治理需要。從當前監(jiān)督權(quán)力的力量對比來看，監(jiān)督和制約力量不平衡，監(jiān)督和制約主體弱于監(jiān)督和制約客體的現(xiàn)象不同程度地存在。鑒此，為確保市場、社會和公民等具有相應的制衡能力，亟需政府進一步向其下放手中權(quán)力。當然，企業(yè)、社會組織以及公眾也要不斷提升自身的素質(zhì)和修養(yǎng)，切實提高履行相應職責的能力。同時,各治理主體也可以在環(huán)境合作行動中互相監(jiān)督、互相制約，以減少或避免由于經(jīng)濟理性和機會主義傾向?qū)е碌母髯院戏?quán)益受損現(xiàn)象。政府部門要強化環(huán)境監(jiān)察監(jiān)測職能，以自身的社會資源整合運用能力優(yōu)勢為依托，“建立獨立權(quán)威高效的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系，構(gòu)建天地一體化的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡”(35)《中共中央國務院關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，《人民日報》2018年6月24日，01版。，要重點加強對生態(tài)環(huán)境污染盲區(qū)的有效監(jiān)管，同時探索社會化的環(huán)境監(jiān)察監(jiān)測手段，進一步規(guī)范監(jiān)測工作流程，提高對企業(yè)環(huán)境監(jiān)督的效率。其次，要充分發(fā)揮新聞媒體輿論監(jiān)督作用。新聞媒體的輿論監(jiān)督對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營行為和對政府及相關部門的用權(quán)履責有特殊的威懾作用,是一種有效的監(jiān)督方式。各類新聞媒體要善于與其他監(jiān)督主體形成整體合力，通過對那些有突出環(huán)境問題企業(yè)的全方位揭露，促進企業(yè)建立環(huán)境行為的自我約束，實現(xiàn)對企業(yè)的有效監(jiān)管；通過對政府及相關部門環(huán)境責任的信息報道，促進環(huán)境管理部門加強環(huán)境監(jiān)管。

四、 結(jié) 語

不斷創(chuàng)新環(huán)境治理模式是當下我國環(huán)境保護工作的重要舉措。目前在公共事件的研究和實踐中處于主導地位的協(xié)同(協(xié)作)治理模式，是一種以政府為中心、其他主體參與的“中心-邊緣”治理結(jié)構(gòu)，具有明顯的管制型治理特征。合作治理模式以合作治理理論為基礎，其核心思想是：治理主體多元而地位平等、治理手段軟硬結(jié)合、治理結(jié)果互惠共贏。后工業(yè)社會是一個充滿危機的時代，生態(tài)環(huán)境問題便是其重要表現(xiàn)。在嚴重的環(huán)境危機面前，我國的環(huán)境治理模式呈現(xiàn)出從單一行政主導到政府、市場與社會之間合作共治的轉(zhuǎn)變過程，這既是人類從工業(yè)社會步入后工業(yè)社會治理實踐發(fā)展的必然邏輯，也是應對日趨復雜性、交叉性與不確定性環(huán)境問題、破除政府主導環(huán)境治理模式內(nèi)在缺陷的應然選擇。