農(nóng)民工工資支付法治化問題研究
——基于對《保障農(nóng)民工工資支付條例》的解讀

徐霄健

（曲阜師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，山東 日照 276826）

長期以來，由于受到各種因素的影響，部分用人單位拖欠農(nóng)民工工資問題的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，從而在很大程度上影響了農(nóng)民工的個人生活水平和勞動積極性。由于拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象之前沒有得到相關(guān)政府部門的足夠重視，部分用人單位長期以來形成了持續(xù)性拖欠工資的惡習(xí)，再加上監(jiān)管機(jī)制方面存在的不足和漏洞、相關(guān)司法解釋不充分等制度性問題，容易產(chǎn)生一些新的社會問題。因此，拖欠農(nóng)民工工資問題不是小事情，不論是從拖欠款金額，還是拖欠原因以及后果來講，都直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的穩(wěn)定健康發(fā)展。對此，2019年國務(wù)院常務(wù)會議通過了《保障農(nóng)民工工資支付條例（草案）》（以下簡稱《條例》）的決議，并從2020年5月1日起施行。《條例》充分顯示出了我國政府是為人民服務(wù)的政府，體現(xiàn)了我國政府在處理該問題上的決心。此外，《條例》充分強(qiáng)調(diào)了法治化手段在實際操作中的保障地位和法律原則。因此，本文通過深入解讀《條例》的出發(fā)點、切入點、著眼點、結(jié)合點和關(guān)鍵點等內(nèi)容，進(jìn)一步了解和研究農(nóng)民工工資支付領(lǐng)域的法治化保障機(jī)制所呈現(xiàn)出的新特點、新舉措和新方法，為日后開展相關(guān)的理論和應(yīng)用研究提供具有啟迪意義的參考價值。

一、農(nóng)民工工資支付法治化保障機(jī)制的制度特點

伴隨著我國部分用人單位拖欠農(nóng)民工工資的案件不斷增多，其影響范圍也在不斷擴(kuò)大，黨中央高度重視這一現(xiàn)實問題，并把它提到議事日程上，通過采取民意征集和立法立案的形式，進(jìn)一步強(qiáng)化了對該領(lǐng)域的整頓力度和監(jiān)管力度。為了保障農(nóng)民工的勞動權(quán)益，《條例》從整體和局部兩個層面詳細(xì)規(guī)定了農(nóng)民工工資支付領(lǐng)域的主要監(jiān)管方式、監(jiān)管的對象、監(jiān)管的范疇與內(nèi)容，對其做出了明確規(guī)定?！稐l例》整體上呈現(xiàn)出一種法治化保障機(jī)制的特點，集中彰顯了優(yōu)化、協(xié)調(diào)、高效的法治化制度優(yōu)勢。《條例》在制度“優(yōu)化”層面上形成了科學(xué)規(guī)范、權(quán)責(zé)一致的運行特點；在“協(xié)同”層面，強(qiáng)調(diào)有主有次；在“高效”層面，強(qiáng)調(diào)履職到位、辦事流程通暢。總的來看，《條例》的特點具體表現(xiàn)為：主體責(zé)任的明確化、處罰方式的規(guī)范化、監(jiān)管過程的嚴(yán)密化、監(jiān)管主體的多元化。

（一）主體責(zé)任的明確化

對法律主體責(zé)任進(jìn)行明確的規(guī)制能夠有效解決相關(guān)責(zé)任主體邊界模糊和有關(guān)法律責(zé)任意識淡化等導(dǎo)致的拖欠薪酬問題。在制度監(jiān)管責(zé)任主體方面，《條例》重點明確了監(jiān)管主體的范圍和主體行為，并進(jìn)一步規(guī)范了相關(guān)行政人員應(yīng)履行的監(jiān)督管理職責(zé)和與之相應(yīng)的處置辦法，從而在法律制度層面上規(guī)制了責(zé)任主體的職權(quán)范圍和責(zé)任意識。因此，從《條例》的法律責(zé)任制的管理方式上可以看出，主管主辦和屬地管理的原則得到了充分的體現(xiàn)，通過集中強(qiáng)化各級相關(guān)政府職能部門切實做到有責(zé)、負(fù)責(zé)、盡責(zé)，來落實監(jiān)管主體在處理農(nóng)民工工資支付領(lǐng)域問題中的法律責(zé)任。

在用人單位方面，《條例》重點采取建設(shè)項目審核制的方式。嚴(yán)格落實項目建設(shè)資金來源是開展施工招標(biāo)投標(biāo)工作和辦理施工許可、開工建設(shè)的必要條件[1]。通常建設(shè)項目資金在很大程度上直接決定農(nóng)民工工資被支付的可能性。因此，《條例》重點明確了拖欠農(nóng)民工工資項目類別的資格審查指標(biāo)與范圍，這其中也包括政府投資項目、建設(shè)單位的建設(shè)項目以及政府與建設(shè)單位合作型的社會投資工程建設(shè)項目，并把建設(shè)資金額度和是否違法違規(guī)開工建設(shè)的社會投資工程建設(shè)項目作為排查的主要范圍和重要內(nèi)容?！稐l例》第五十六條還明確規(guī)定了不同用人單位在處理用工問題上的不合法行為。此外，《條例》把行政管理和依法管理有效地結(jié)合起來，明確了由政府投資項目投資資金不到位導(dǎo)致拖欠農(nóng)民工工資問題的處理辦法。在農(nóng)民工方面，《條例》重點明確了農(nóng)民工工資的支付形式與周期，主要從用人單位兌現(xiàn)農(nóng)民工工資支付的程序上入手，細(xì)化了農(nóng)民工的日常工資核算制度、書面工資支付臺賬和工資清單等內(nèi)容。

（二）處罰方式的規(guī)范化

經(jīng)過人類不斷的探索，法治最終成為現(xiàn)代國家治理的首選，“實行法治是國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求”[2]。《條例》在處理欠薪問題的方式上具有多樣性和靈活性，具體表現(xiàn)為：為農(nóng)民工提供必要的法律援助，強(qiáng)化法律主體的連帶責(zé)任和法律意識，采取嚴(yán)格的處罰措施。由于法律規(guī)范在國家治理中依然存在較大的應(yīng)用空間[3]，因此不難看出，《條例》在處理拖欠農(nóng)民工工資問題的方式上主要通過法治化手段對用人單位的各項活動、各個環(huán)節(jié)進(jìn)行了全面的監(jiān)督和規(guī)范，實現(xiàn)了相關(guān)步驟和處罰程序能夠在法治化軌道上運行，從而為處置拖欠農(nóng)民工工資的不合法行為提供了科學(xué)的法律依據(jù)和法律準(zhǔn)繩，進(jìn)而能夠塑造一種良好的用工秩序和勞動環(huán)境。其中，《條例》的第五十四條至第五十八條詳細(xì)制定了用人單位在支付農(nóng)民工工資中涉及到的違法行為以及相應(yīng)的處罰金額和處罰依據(jù)?！稐l例》的第五十九條至第六十一條明確了由政府投資項目、政府投資項目建設(shè)單位、社會投資工程建設(shè)項目，以及相關(guān)行業(yè)工程建設(shè)主管部門工作人員等不同法律責(zé)任主體因拖欠農(nóng)民工工資所應(yīng)依法承擔(dān)的相應(yīng)法律責(zé)任和法律后果，并嚴(yán)格規(guī)定了相應(yīng)的處分措施。

（三）監(jiān)管過程的嚴(yán)密化

《條例》充分體現(xiàn)了我國政府在制定、處理拖欠農(nóng)民工工資問題上的科學(xué)執(zhí)政能力和執(zhí)政方法?！稐l例》在處理農(nóng)民工工資拖欠問題的管理措施上呈現(xiàn)出鮮明的嚴(yán)密化全程監(jiān)管的特征，集中體現(xiàn)為抓好事前、事中和事后的各項工作任務(wù)和具體職責(zé)的落實，強(qiáng)調(diào)做好事前預(yù)警和防止、事中嚴(yán)格排查、事后嚴(yán)格懲戒的管理工作，從而確保在處理拖欠農(nóng)民工工資問題上的各個方面和各個環(huán)節(jié)的措施能夠協(xié)調(diào)推進(jìn)。

首先，在事前預(yù)防措施方面，重點要求地方政府部門建立農(nóng)民工工資支付監(jiān)控預(yù)警平臺，不斷加強(qiáng)對建設(shè)資金額度、施工許可條件、工資支付形式等內(nèi)容的審查。其次，在事發(fā)過程的監(jiān)管方面，就勞動合同簽訂、工資支付形式和周期等方面給出了嚴(yán)格的執(zhí)行辦法和執(zhí)行程序，以提高該過程中的辦事能力和辦事效率。再次，在事后嚴(yán)格懲戒方面，采取公開透明和承擔(dān)法律責(zé)任的原則，明確了對重大欠薪違法行為的處罰力度和處罰方式，通過向社會公布以及各部門聯(lián)合懲戒的方式，以實現(xiàn)對用人單位拖欠農(nóng)民工工資不合法的行為進(jìn)行曝光，充分維護(hù)了農(nóng)民工的合法權(quán)益。

（四）監(jiān)管主體的多元化

《條例》在農(nóng)民工工資拖欠問題的政府監(jiān)管主體方面，采取了多部門聯(lián)合行動的監(jiān)管措施，集中體現(xiàn)為聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合排查，在保證相關(guān)政府部門人員權(quán)責(zé)分明的條件下，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)各職能部門的監(jiān)管工作，從而在具體的操作環(huán)節(jié)層面形成監(jiān)管的合力。在法律援助方面，明確要求公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)履行相關(guān)問題領(lǐng)域的法律訴訟和用人關(guān)系的調(diào)解任務(wù)，以更好地解決拖欠農(nóng)民工工資的法律援助問題。在宣傳措施方面，要求有關(guān)部門認(rèn)真落實“誰執(zhí)法誰普法”的宣傳任務(wù)，鼓勵有關(guān)部門積極開展維護(hù)廣大農(nóng)民工工資合法權(quán)益方面法律法規(guī)的普及宣傳活動。

在農(nóng)民工工資監(jiān)管領(lǐng)域中，為了有效排查用人單位和相關(guān)建設(shè)項目的資金使用情況，《條例》明確要求有關(guān)財政部門、審計機(jī)關(guān)及行業(yè)工程建設(shè)主管部門聯(lián)合，重點審查農(nóng)民工工資專用賬戶撥付資金的使用情況。此外，《條例》還針對相關(guān)監(jiān)管工作的實際需要，集中強(qiáng)調(diào)了相關(guān)行業(yè)工程建設(shè)主管部門、公安機(jī)關(guān)、司法行政等機(jī)構(gòu)以及共產(chǎn)主義青年團(tuán)、新聞媒體等組織在協(xié)同處理農(nóng)民工工資拖欠問題領(lǐng)域中的各項工作、具體任務(wù)與監(jiān)管職權(quán)。

二、農(nóng)民工工資支付法治化保障機(jī)制落實的重要舉措

針對農(nóng)民工工資支付領(lǐng)域長期存在并難以解決的欠薪問題，《條例》從監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管力度和監(jiān)管方法等層面上進(jìn)一步明確并規(guī)制了各方法律主體人的責(zé)任，強(qiáng)調(diào)用法治化手段預(yù)防和解決欠薪問題，以充分保障農(nóng)民工的合法勞動權(quán)益和合法經(jīng)濟(jì)利益。從《條例》的內(nèi)容來看，《條例》不僅明確了用人單位的法律主體責(zé)任，而且還細(xì)化了地方職能部門在不同領(lǐng)域中的監(jiān)管職責(zé)；在制度規(guī)范和管理原則層面上，《條例》注重農(nóng)民工工資支付的實現(xiàn)形式，并為之提供了有力的法律保障，如堅持做好預(yù)警和排查工作，實行事前預(yù)防、事中排查、事后嚴(yán)懲的管理方針；在監(jiān)管領(lǐng)域和著力點方面，《條例》進(jìn)一步明確了工資清償責(zé)任，針對工程建設(shè)達(dá)標(biāo)領(lǐng)域細(xì)化了特別規(guī)定?？傮w而言，農(nóng)民工工資支付領(lǐng)域的法治化保障機(jī)制的實施，標(biāo)志著一個全方位、全過程、多領(lǐng)域、抓重點、防漏洞的高效監(jiān)管體系的形成。

（一）用全程協(xié)同監(jiān)管手段消除“灰色治理”的“梗阻”

長期以來，在農(nóng)民工工資支付領(lǐng)域中存在著政府管控方面“灰色治理”的“痼疾”。治理者與被治理者之間的跨邊界關(guān)系呈現(xiàn)出聯(lián)盟、妥協(xié)、抵制、攻擊等共存的混雜狀態(tài)[4]。在基層治理中，灰色手段仍較常見，一些地方“狠作法”“土方法”“老辦法”屢見不鮮[5]。在處理拖欠農(nóng)民工工資問題上的“灰色治理”方式通常表現(xiàn)為以行政權(quán)力施壓的方式讓農(nóng)民工心服口服，進(jìn)而造成了干群之間在解決欠薪問題上的許多隔閡和矛盾。在處理拖欠農(nóng)民工工資問題上的“灰色治理”方面，也表現(xiàn)為少數(shù)用人單位與個別地方政府之間存在某種“利益交換關(guān)系”的現(xiàn)象，這種“利益交換關(guān)系”會直接影響相關(guān)政府部門對處理農(nóng)民工工資問題上的判斷力與公正性。另外，在處理拖欠農(nóng)民工工資問題上的“灰色治理”也表現(xiàn)出掩蓋或者忽視這一問題的重要性，進(jìn)而助長了用人單位和建設(shè)單位在拖欠農(nóng)民工工資問題上“肆意妄為”的念頭，這會容易形成政府管理人員在農(nóng)民工群體中的負(fù)面形象。

針對“灰色治理”帶來的上述弊病，《條例》主要從治理的源頭入手，堅持多主體共同參與的原則，強(qiáng)化落實有關(guān)主體的法律責(zé)任，堅決落實在拖欠農(nóng)民工工資問題上依法執(zhí)政的主體監(jiān)管責(zé)任。《條例》第五條分別從用人單位負(fù)責(zé)制、政府監(jiān)管、社會監(jiān)督三個方面提出了保障農(nóng)民工工資支付行為的法律責(zé)任，按照源頭治理與標(biāo)本兼治的原則，依法根治拖欠農(nóng)民工工資的問題。另外，針對社會投資工程建設(shè)項目因在審查和管理環(huán)節(jié)方面落實不到位導(dǎo)致拖欠工資的行為，《條例》也明確規(guī)定了相應(yīng)的處置辦法和應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。此外，《條例》第六十二條也明確規(guī)定了公職人員在處理農(nóng)民工工資支付問題上的失職、濫用職權(quán)、徇私舞弊等行為的處罰方式和力度。由此可以看出，《條例》通過堅持全程協(xié)同監(jiān)管的科學(xué)手段，消除了地方政府在處理拖欠農(nóng)民工工資問題上“灰色治理”的“梗阻”，通過強(qiáng)化監(jiān)管主體的責(zé)任、監(jiān)管方式和監(jiān)管理念，構(gòu)筑起處理拖欠農(nóng)民工工資問題的保障機(jī)制。

（二）用“法律紅線”明確和落實各方的法律主體責(zé)任

“法律紅線”，是最基本、最重要的強(qiáng)化和落實相關(guān)法律制度的有效方式，它是主體責(zé)任人的行為底線在意識領(lǐng)域上的集中體現(xiàn)。如果主體責(zé)任人違反了“法律紅線”，就會根據(jù)問題的嚴(yán)重性受到相應(yīng)的處罰或處分?！稐l例》通過集中強(qiáng)化“法律紅線”的方式，來解決在處理農(nóng)民工工資問題領(lǐng)域中制度管控的剛性不強(qiáng)、監(jiān)管的力度不夠等短板問題。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，領(lǐng)導(dǎo)干部要牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律、執(zhí)行法律，帶頭營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環(huán)境[6]。為了強(qiáng)化各方法律主體責(zé)任人的“紅線意識”，以確保農(nóng)民工的合法權(quán)益得到充分保障，《條例》規(guī)定了包括政府投資建設(shè)項目在內(nèi)的用人單位的法律主體責(zé)任，以及地方政府在處理農(nóng)民工工資糾紛問題上的主管責(zé)任和監(jiān)管部門對有關(guān)政府部門、用人單位上述行為的監(jiān)督責(zé)任。

《條例》明確強(qiáng)調(diào)了各職能部門在處理拖欠農(nóng)民工工資問題上的法律權(quán)限及其職責(zé)層面上的“紅線意識”，并按照不同職能部門的屬性和特點，分別制定了有針對性的職業(yè)分工體系和職能合作平臺。從《條例》規(guī)定的法律主體責(zé)任結(jié)構(gòu)方面來看，主要包括各級政府監(jiān)管部門的縱向權(quán)力配置結(jié)構(gòu)和不同職能部門的橫向職能分工協(xié)作結(jié)構(gòu)這兩種網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的管理形式。其中，《條例》第五條就按照縱向的行政部門權(quán)力配置結(jié)構(gòu)的邏輯，進(jìn)一步劃分了各級政府主管部門在自己行政區(qū)域內(nèi)管理農(nóng)民工工資支付工作的法律主體責(zé)任和行政管理義務(wù)。另外，《條例》第七條按照橫向行政職能部門劃分的邏輯，規(guī)定了不同職能部門在處理和保障農(nóng)民工工資支付問題上的各自監(jiān)管職責(zé)。除此之外，《條例》第八條和第九條分別規(guī)制了新聞媒體、共產(chǎn)主義青年團(tuán)、工會、婦女聯(lián)合會等社會組織在維護(hù)農(nóng)民工獲得工資權(quán)利保障層面上的重要地位和具體的工作任務(wù)。

（三）用細(xì)化規(guī)定的方式來打通工資支付的“綠色通道”

為了規(guī)范用人單位支付農(nóng)民工工資，保障農(nóng)民工獲得相應(yīng)的工資待遇，《條例》主要從落實主體責(zé)任、規(guī)范用工工資支付行為、明確工資清償責(zé)任、細(xì)化重點領(lǐng)域治理措施、強(qiáng)化監(jiān)管手段等方面對保障農(nóng)民工工資支付作了規(guī)定[7]。通過對《條例》的文本分析可以看出，《條例》主要從兌現(xiàn)農(nóng)民工工資支付的周期、形式、手段和擔(dān)保等方面做出了詳細(xì)的明文規(guī)定，并且堅持問題導(dǎo)向意識，強(qiáng)化準(zhǔn)確的目標(biāo)定位，依法保障農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)利益和合法權(quán)益，以法治化的手段推動農(nóng)民工工資支付程序走向規(guī)范化、合法化的法律軌道。另外，還通過細(xì)化勞務(wù)合同、賬目清單、工資清償、支付標(biāo)準(zhǔn)等方面的制度規(guī)定，以加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域的審查力度和審查范圍，確保從各個環(huán)節(jié)、各個領(lǐng)域抓起，最大限度地保證工資支付的實現(xiàn)形式和實現(xiàn)程度，從而在相關(guān)領(lǐng)域集中創(chuàng)造一種良好的“綠色通道”式的運作秩序。

為了最大限度地確保農(nóng)民工工資支付的實現(xiàn)程度，《條例》從支付主體、支付形式、支付方式、支付周期、支付對象、支付擔(dān)保、支付標(biāo)準(zhǔn)等方面制定了詳細(xì)、統(tǒng)一的具體措施，重點排查建設(shè)資金不到位、用工管理不規(guī)范以及相應(yīng)賬目不合法等違規(guī)違法行為造成欠薪的源頭性問題，并將建設(shè)單位的資金安排以及資金周轉(zhuǎn)情況作為允許建設(shè)單位施工的重要條件，從而進(jìn)一步明確了建設(shè)單位與施工單位在工程款支付擔(dān)保方面的各自義務(wù)與權(quán)利。在支付方式上，《條例》實行專用賬戶管理制度，以確保農(nóng)民工的工資能夠直接到手。在支付周期上，《條例》第十二條明確規(guī)定了工資支付周期的兩種有效形式：一是用人單位與農(nóng)民工書面約定的支付周期，二是法律規(guī)定的支付周期?！稐l例》還在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確地區(qū)分了不同工資核算標(biāo)準(zhǔn)的支付周期，如《條例》第十三條規(guī)定，可以按照雙方規(guī)定的周期形式支付工資。在支付形式上，《條例》重點強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民工工資的有效支付形式和范圍，并明確指出了不符合法律規(guī)范的工資支付形式和支付渠道，如實物或有價市場證券等不能作為支付工資的有效替代形式。

在支付擔(dān)保方面，《條例》強(qiáng)調(diào)把書面工資支付臺賬作為工資支付擔(dān)保的重要憑證和法律依據(jù)，并明確規(guī)定了書面工資支付臺賬的保存年限，以確保在必要的情況下能夠及時清查到相關(guān)賬目，從而能使農(nóng)民工工資最大限度地獲得法律層面的保護(hù)。如，《條例》第十五條規(guī)定了用人單位簽訂的書面工資支付專用臺賬的最低保留年限為三年。另外，《條例》第十六條至二十二條還重點圍繞工資清償問題制定了詳細(xì)的賠償制度和明確的法律責(zé)任，從法律層面上明確了由于用人單位的合并或分立以及不具備合法經(jīng)營資格等特殊情況導(dǎo)致拖欠農(nóng)民工工資問題的具體懲罰措施。

三、農(nóng)民工工資支付法治化保障機(jī)制的實踐邏輯

由于拖欠農(nóng)民工工資問題不僅會涉及到農(nóng)民工個人的經(jīng)濟(jì)地位、利益關(guān)系及其社會身份的建構(gòu)，而且還直接關(guān)系到其背后的家庭生活狀況和社會勞動關(guān)系等問題，再加上農(nóng)民工作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及城市建設(shè)的主力軍，其對社會的發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用[8]。因此，我們國家高度重視解決這一實際問題。為了更好地維護(hù)和保障農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)利益，在工作重點上，《條例》主要把落實工資支付的法律主體責(zé)任、開拓多種工資支付的有效渠道、強(qiáng)化工資清償責(zé)任意識、細(xì)化重點領(lǐng)域排查工作、實施協(xié)同監(jiān)管手段等內(nèi)容作為實踐過程中的著力點和關(guān)鍵點?！稐l例》在管理辦法方面，重點圍繞支付主體、支付條件、支付保障和支付對象這幾個層面，主動構(gòu)建有效有序、嚴(yán)格規(guī)范、內(nèi)容細(xì)化的監(jiān)管制度，把維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益尤其是經(jīng)濟(jì)利益放在首位。

（一）明確不同監(jiān)管主體在監(jiān)督檢查領(lǐng)域的職能定位

隨著改革開放以來的社會轉(zhuǎn)型，我國體制和機(jī)制發(fā)生了深刻的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，集中表現(xiàn)為從經(jīng)濟(jì)體制改革到政治體制改革，從政企合一到精簡機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)換政府職能再到優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，從行政控制走向社會管理和公共服務(wù)[9]?！稐l例》第五章第三十八條至第五十二條明確規(guī)定了不同監(jiān)管主體在處理拖欠農(nóng)民工工資問題的不同環(huán)節(jié)和領(lǐng)域中所承擔(dān)的相應(yīng)行政職責(zé)?！稐l例》明確了不同監(jiān)管主體在監(jiān)督檢查領(lǐng)域的職能定位，細(xì)化了各部門的監(jiān)管責(zé)任。在具體制度要求上，明確規(guī)定了地方人民政府在處理拖欠農(nóng)民工工資問題領(lǐng)域中的屬地責(zé)任，還規(guī)定了地方人民政府在處理該問題上分級管理原則，并進(jìn)一步明確了地方人民政府依法統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)管理相關(guān)領(lǐng)域的各項具體事務(wù)，集中要求地方人民政府重點負(fù)責(zé)建立監(jiān)控預(yù)警平臺，綜合監(jiān)管地方各職能部門的施工項目審批、施工許可、工資支付等重點工作的落實情況?！稐l例》第三十八條還明確規(guī)定了有關(guān)部門在責(zé)令支付、查處拖欠農(nóng)民工工資案件以及監(jiān)控和預(yù)警工資支付隱患并做好防范等工作內(nèi)容的監(jiān)管職責(zé)。

從整體上看，《條例》堅持了各行政職能部門協(xié)同監(jiān)管、實現(xiàn)多方共治的原則，如《條例》分別明確規(guī)定了有關(guān)金融機(jī)構(gòu)、司法機(jī)關(guān)、行政職能部門、工程建設(shè)主管部門等責(zé)任主體在維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益、普法宣傳、提供法律援助、審查專用賬戶撥付資金情況等不同工作領(lǐng)域的協(xié)同監(jiān)管職責(zé)。

（二）對用人單位實行嚴(yán)格的資格認(rèn)定與法律責(zé)任制

由于工資是影響農(nóng)民工就業(yè)選擇的重要變量[10]，所以保障每個農(nóng)民工的工資按時足額發(fā)放就關(guān)系到就業(yè)市場秩序的維護(hù)與和諧勞動關(guān)系的建構(gòu)。而實現(xiàn)這些目標(biāo)，就必須對用人單位實行嚴(yán)格的資格認(rèn)定與法律責(zé)任層面的強(qiáng)化。為此，《條例》詳細(xì)規(guī)定了建設(shè)單位所應(yīng)承擔(dān)的工資清償責(zé)任。

在違法派遣行為方面，《條例》第三十六條規(guī)定了各用人單位的相應(yīng)清償制度。另外，《條例》重點圍繞工程建設(shè)領(lǐng)域，細(xì)化了用人單位和建設(shè)單位在對待農(nóng)民工工資問題上的特別規(guī)定，明確要求建設(shè)和完善工程款支付擔(dān)保義務(wù)、農(nóng)民工工資專用賬戶、實名制登記管理、工資清償、工資保證金等制度。此外，《條例》還明確規(guī)定了多個不同的用人單位在支付擔(dān)保農(nóng)民工工資糾紛問題上分別應(yīng)承擔(dān)的法律義務(wù)，并將多個人用單位依法訂立的書面工程施工合同作為農(nóng)民工工資支付擔(dān)保的法律依據(jù)。除此之外，《條例》還要求多個用人單位所依法訂立的書面工程施工合同必須包含施工款項的計量周期、結(jié)算辦法以及相應(yīng)費用的撥付周期這三個方面的內(nèi)容。為了更好地落實用人單位的法律主體責(zé)任，《條例》把施工總承包單位、分包單位作為法律監(jiān)管的主要對象，對其實行法律責(zé)任制，分別規(guī)定了總承包單位、分包單位在設(shè)立保證金、訂立書面分包合同和開設(shè)工資支付專用賬戶等方面的法律主體責(zé)任與法律義務(wù)，并對各用人單位私自對外承攬建設(shè)工程以及違法代發(fā)行為做出了詳細(xì)的處罰規(guī)定。

（三）在監(jiān)管領(lǐng)域中始終關(guān)注勞有所得的民生問題

農(nóng)民工工資是農(nóng)民工合法利益中最根本的利益，該利益的實現(xiàn)形式與實現(xiàn)程度離不開政府的有力支持和法律制度上的保障。對此，《條例》始終把實現(xiàn)農(nóng)民工的切身利益放在首位，著力為農(nóng)民工提供便捷的法律援助平臺和程序，通過在辦事環(huán)節(jié)和相關(guān)層面上減少不必要的辦事流程來提高辦事效率?！稐l例》第四十五條將農(nóng)民工列為勞工薪酬待遇方面享有法律援助服務(wù)的重點對象，并強(qiáng)調(diào)有關(guān)部門要依法為農(nóng)民工提供具體的法律援助服務(wù)。另外，《條例》第三條明確規(guī)定了農(nóng)民工在經(jīng)濟(jì)利益上應(yīng)持有和獲得的合法權(quán)利。全面保障農(nóng)民工能夠按時足額地獲得工資是我國一項重要的民生工程。因此，《條例》重點要求各地方政府積極落實拖欠農(nóng)民工工資案件的排查任務(wù)，通過科學(xué)防范和有效化解矛盾的方式，及時調(diào)解農(nóng)民工與用人單位之間的權(quán)益糾紛問題。

農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的目的非常明確且較為單純，可概括為“掙票子，蓋房子，娶妻子，生孩子，過上好日子”[11]。由于農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)利益通常會直接關(guān)系到其生活能力，并且也極易影響到其他利益的實現(xiàn)，因此為了充分保障農(nóng)民工的合法權(quán)益不受損害，《條例》從工資支付形式、工資支付周期等四個方面作為切入點，集中解決農(nóng)民工與用人單位及建設(shè)單位之間難以調(diào)解的利益糾紛問題，通過強(qiáng)化各個建設(shè)單位和用人單位的法律主體責(zé)任意識，提高農(nóng)民工的自我維權(quán)意識和監(jiān)督意識以及有關(guān)監(jiān)管部門的監(jiān)管意識和大局意識，來規(guī)范用人單位與建設(shè)單位的行為，并要求有關(guān)主管部門在處理拖欠農(nóng)民工工資矛盾糾紛問題上要始終保持不動搖、不妥協(xié)、不懈怠和不含糊的處事態(tài)度，從而能夠更好地實現(xiàn)以法治化規(guī)范的手段來保障民生領(lǐng)域中農(nóng)民工的合法權(quán)益。

四、結(jié)語

農(nóng)民工工資支付法治化保障機(jī)制主要以法律為準(zhǔn)繩，明確了工資支付形式、工資支付周期以及用人單位責(zé)任等方面的內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)在一些重要方面都要有法可依、依法辦事。從總體上來看，《條例》給予了農(nóng)民工以更可靠的法律保障，減少以至排除了監(jiān)管過程中的偶然性與障礙性因素，從而能夠確保我國農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)利益得到充分的法律保障，并且有利于構(gòu)建和諧穩(wěn)定的新型勞動關(guān)系。

從治理目標(biāo)來看，為了有效保障農(nóng)民工的切身利益，《條例》通過堅持全面推進(jìn)、貫穿各方、切實抓好、積極爭取、做好做實、深入開展的制度落實原則，把農(nóng)民工按時足額地獲得工資放在制定制度目標(biāo)的首位，并將其有利的實現(xiàn)形式加以明確落實并強(qiáng)化完善，將其不利的阻礙因素控制在法律管控的“紅線”范圍內(nèi)。

從治理方式來看，《條例》在管理工作中集中強(qiáng)調(diào)在復(fù)雜的矛盾中抓住根本任務(wù)，把工作的重點真正放到了拖欠農(nóng)民工工資的突出問題上，通過提供有效的法律援助和法律規(guī)范的方式，推進(jìn)處理欠薪問題各個領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)任務(wù)的有效開展?！稐l例》明確強(qiáng)調(diào)以法治化的手段保障農(nóng)民工工資的切實支付，具體表現(xiàn)為突出重點領(lǐng)域的排查任務(wù)，加強(qiáng)事前事中事后的全程監(jiān)管責(zé)任以及構(gòu)建多元共治的監(jiān)督檢查體系?！稐l例》在落實制度目標(biāo)和任務(wù)要求方面充分體現(xiàn)出了系統(tǒng)性的制度安排，如提前做好事前預(yù)防與預(yù)警工作，堅決做好事中的監(jiān)督與檢查工作，充分做好事后的懲治與補(bǔ)償工作。

從治理效能來看，一方面，該法治化保障機(jī)制，可以有效實現(xiàn)不同監(jiān)管主體在監(jiān)督檢查領(lǐng)域中的職能定位，從而能夠有效保證在實踐過程中各監(jiān)管主體真抓實干、明確職責(zé)、嚴(yán)格執(zhí)行、各司其職、各負(fù)其責(zé)。另一方面，該保障機(jī)制可以實現(xiàn)對用人單位實行嚴(yán)格的資格認(rèn)定與法律監(jiān)督。如對用人單位、建設(shè)單位（包括政府投資的建設(shè)項目）分別規(guī)定了其違規(guī)違法行為所承擔(dān)的法律責(zé)任，在具體監(jiān)管層面上注重強(qiáng)化與規(guī)范監(jiān)管意識，并重點從臺賬管理、開設(shè)專用賬戶、訂立書面合同、明確支付擔(dān)保義務(wù)、審查施工條件等方面的工作抓起，以實現(xiàn)對用人單位和建設(shè)單位的有效監(jiān)管。