強(qiáng)首府戰(zhàn)略背景下南寧市低效閑置用地的破解路徑探討

梁瑜靜 謝強(qiáng)強(qiáng)

土地是支撐城市建設(shè)發(fā)展的重要要素。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快推進(jìn)，土地利用與城市發(fā)展之間的矛盾日益嚴(yán)重，土地資源的低效化利用問題普遍存在，成為制約城市建設(shè)發(fā)展的突出問題。如何改變土地利用方式，提升土地利用效率，科學(xué)合理保障建設(shè)用地，服務(wù)城市建設(shè)發(fā)展需要，成為當(dāng)前擺在各級(jí)政府面前的一項(xiàng)重大現(xiàn)實(shí)課題。2019年，廣西部署實(shí)施強(qiáng)首府戰(zhàn)略，為推進(jìn)南寧市經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)大的政策支撐。優(yōu)化空間要素配置，強(qiáng)化發(fā)展用地保障是強(qiáng)首府戰(zhàn)略的題中應(yīng)有之義。如何加快促進(jìn)土地要素資源高效流動(dòng)、高效配置、高效增值，不斷激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力活力是落實(shí)強(qiáng)首府戰(zhàn)略的重要前提保障。文章主要對(duì)強(qiáng)首府戰(zhàn)略背景下南寧用地保障的形勢(shì)以及當(dāng)前低效閑置用地存在的問題和原因進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合各級(jí)用地保障政策的改革創(chuàng)新方向，綜合考慮強(qiáng)首府戰(zhàn)略下城鎮(zhèn)化建設(shè)、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等建設(shè)用地需求以及資源環(huán)境約束因素，遵循土地資源節(jié)約集約利用的原則，從強(qiáng)化土地利用統(tǒng)籌規(guī)劃、強(qiáng)化閑置土地處置力度、實(shí)施產(chǎn)業(yè)用地專項(xiàng)提升行動(dòng)、健全低效閑置用地監(jiān)管機(jī)制等方面提出破解低效閑置用地的路徑，為全面落實(shí)強(qiáng)首府戰(zhàn)略的土地要素保障提供決策參考。

一、強(qiáng)首府戰(zhàn)略背景下南寧用地保障面臨的形勢(shì)

2020年是南寧市全面落實(shí)強(qiáng)首府戰(zhàn)略的起步之年，南寧市進(jìn)一步加強(qiáng)和改善土地宏觀調(diào)控，深入推進(jìn)土地集約節(jié)約高效利用，土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革取得新進(jìn)展，土地資源配置進(jìn)一步優(yōu)化。結(jié)合國內(nèi)城市發(fā)展用地形勢(shì)和南寧市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，南寧市落實(shí)強(qiáng)首府戰(zhàn)略用地保障正面臨著新的形勢(shì)。

（一）政策疊加釋放成為強(qiáng)首府戰(zhàn)略用地保障重要發(fā)力點(diǎn)

首先，從宏觀制度層面來看，新修訂的《土地管理法》于2020年1月正式實(shí)施，明確盤活利用閑置宅基地和閑置住宅以及集體經(jīng)營性土地入市的政策改革方向。這一規(guī)定為盤活閑置土地提供了更多的政策創(chuàng)新方向。其次，建設(shè)中國（廣西）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)南寧片區(qū)、打造面向東盟的金融開放門戶南寧核心區(qū)、建設(shè)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)、打造陸海新通道南寧節(jié)點(diǎn)和全面融入粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等區(qū)域性重大政策部署，為南寧市突破體制機(jī)制障礙創(chuàng)新用地保障政策創(chuàng)造更多政策條件和探索空間。此外，自治區(qū)強(qiáng)首府戰(zhàn)略中明確提出要強(qiáng)化強(qiáng)首府戰(zhàn)略實(shí)施的國土空間資源支撐，充分保障南寧市年度建設(shè)用地指標(biāo)，并給予南寧市對(duì)自治區(qū)本級(jí)土地的規(guī)劃收儲(chǔ)權(quán)?？梢灶A(yù)見，多項(xiàng)政策疊加釋放將為南寧落實(shí)強(qiáng)首府戰(zhàn)略在用地保障方面提供強(qiáng)有力的支持，同時(shí)，南寧市也要充分認(rèn)識(shí)到在政策執(zhí)行層面可能遇到的困難和阻礙，以及落實(shí)政策層面可能引發(fā)的衍生問題。因此，精準(zhǔn)把握政策要素，創(chuàng)新用地保障措施，是南寧落實(shí)強(qiáng)首府戰(zhàn)略用地保障的重要著力點(diǎn)。

（二）產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求將成為用地保障重點(diǎn)對(duì)象

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面步入轉(zhuǎn)型時(shí)期，產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地的剛性需求強(qiáng)烈，各級(jí)政府高度重視產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地保障問題。南寧市結(jié)合“優(yōu)一強(qiáng)二揚(yáng)三”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，先后出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)工業(yè)用地管理提高綜合效益的若干意見》《南寧市創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地管理暫行辦法》《鼓勵(lì)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展若干措施》等相關(guān)文件，通過差異化措施保障各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。當(dāng)前，中央賦予廣西“三大定位”新使命，南寧作為廣西首府在承接?xùn)|部發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、暢通西南地區(qū)經(jīng)濟(jì)循環(huán)等方面具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，南寧作為中國—東盟開放合作重要前沿中心城市，是中國企業(yè)走向東盟市場(chǎng)和東盟企業(yè)進(jìn)入中國大陸的重要平臺(tái)。這些特殊的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和發(fā)展定位，為南寧市落實(shí)強(qiáng)首府戰(zhàn)略的強(qiáng)工業(yè)、強(qiáng)開放等部署要求提供了更多的優(yōu)勢(shì)機(jī)遇，也為加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供更多資源要素供給?？梢灶A(yù)見，在未來一段時(shí)期內(nèi)，南寧市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生需求強(qiáng)烈，由此而來的新增產(chǎn)業(yè)用地需求也將急劇增加，產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求將成為用地保障重點(diǎn)對(duì)象。

（三）節(jié)約集約利用土地將成為用地保障重要路徑

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的進(jìn)一步深入，原有的“攤大餅”式的城市發(fā)展模式已經(jīng)難以為繼，土地的節(jié)約集約利用成為必然趨勢(shì)。2017年以來，基于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要，南寧市積極調(diào)整土地利用模式，創(chuàng)新措施盤活處置低效閑置土地，研究出臺(tái)《南寧市中心城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃（2018-2025）》，促使土地節(jié)約集約利用的倒逼機(jī)制形成。但是，低效閑置土地的盤活工作需要一個(gè)周期過程，盤活工作進(jìn)展較慢，難以滿足現(xiàn)有土地需求。在土地供應(yīng)緊張和經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下，工業(yè)用地高效集約開發(fā)利用，拓展工業(yè)發(fā)展空間，對(duì)工業(yè)發(fā)展壯大、提質(zhì)增效起著至關(guān)重要的作用。在土地資源有限與城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求激增的突出矛盾下，只有創(chuàng)新土地開發(fā)利用模式，提高用地集約利用水平，挖掘盤活存量建設(shè)用地，才能真正緩解當(dāng)前城市建設(shè)用地的供需矛盾。綜上可見，創(chuàng)新用地開發(fā)模式，節(jié)約集約利用土地將成為南寧市保障用地供給的主要途徑和落實(shí)強(qiáng)首府戰(zhàn)略用地保障的基本趨勢(shì)。

二、南寧市低效閑置用地存在的問題和原因

各項(xiàng)政策效應(yīng)疊加釋放為南寧落實(shí)強(qiáng)首府戰(zhàn)略在用地保障方面的政策改革創(chuàng)新提供了支撐和依據(jù)，但是強(qiáng)首府戰(zhàn)略背景下南寧市用地保障形勢(shì)依然嚴(yán)峻，產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模和需求不斷增加，節(jié)約集約利用土地面臨新困境。城市存量土地利用效率不高，土地產(chǎn)出效益偏低等低效閑置用地問題仍是掣肘項(xiàng)目落地和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的難題，制約強(qiáng)首府戰(zhàn)略的全面落實(shí)。

（一）土地利用規(guī)劃不足，土地集約節(jié)約利用水平不高

1.城市中心區(qū)建設(shè)用地集約化水平不高

在城市建成區(qū)土地面積不斷擴(kuò)張的大背景下，南寧市城市土地的利用效率卻整體偏低，已有城市建設(shè)用地的建筑密度與容積率水平偏低，土地利用中還存在一些粗放浪費(fèi)的現(xiàn)象，與城市土地集約利用要求存在較大差距。目前南寧市建成區(qū)范圍內(nèi)，部分老城區(qū)的中心區(qū)由于受到前期規(guī)劃前瞻性不足、城市發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移等歷史原因影響，土地規(guī)劃建設(shè)集約化水平不高，存在城中村、破產(chǎn)企業(yè)及廠房、老城區(qū)中心商貿(mào)區(qū)等連片土地利用集約化水平偏低等問題，亟待全面重新規(guī)劃連片開發(fā)。

2.源頭管控低效閑置用地產(chǎn)生有待加強(qiáng)

土地規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)對(duì)土地資源科學(xué)合理利用有重要的組織引導(dǎo)作用。但從目前南寧市的土地利用情況和土地規(guī)劃執(zhí)行情況來看，依然存在建設(shè)用地規(guī)模不足、產(chǎn)業(yè)用地布局不夠合理、區(qū)域空間發(fā)展受限等問題。部分產(chǎn)業(yè)用地由于產(chǎn)業(yè)鏈配套不足，無法形成產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)，導(dǎo)致企業(yè)發(fā)展乏力，效益不佳，產(chǎn)業(yè)用地效益不高，面臨著用地低效閑置問題。此外，建設(shè)用地的需求不斷增加，但土地資源稀缺有限，建設(shè)用地的供給和需求不匹配問題將會(huì)愈加顯現(xiàn)。因此，要實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地的供需平衡，務(wù)必要從源頭上遏制低效閑置用地的產(chǎn)生。

（二）土地產(chǎn)出水平較低，土地利用效益不高

1.工業(yè)用地占比較低影響土地產(chǎn)出水平

規(guī)劃工業(yè)用地占城市建設(shè)用地比例明顯偏低，根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，南寧市15個(gè)園區(qū)工業(yè)用地占城市建設(shè)用地比重為7.12%，中心城區(qū)（南寧高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、南寧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、良慶經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、江南工業(yè)園等4個(gè)園區(qū)）工業(yè)用地占中心城區(qū)建設(shè)用地比重為7.19%，遠(yuǎn)低于住建部《城市用地分類與規(guī)劃用地標(biāo)準(zhǔn)（GB50137-2011）》的工業(yè)用地占城市建設(shè)用地比重15-30%的范圍，這也直接造成了南寧市產(chǎn)業(yè)用地產(chǎn)出水平偏低。

2.工業(yè)用地產(chǎn)出強(qiáng)度較低，并且參差不齊

根據(jù)《關(guān)于2019年度國家級(jí)開發(fā)區(qū)土地集約利用監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)情況的通報(bào)》，東部地區(qū)開發(fā)區(qū)工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強(qiáng)度達(dá)到9659.55萬元/公頃，是西部地區(qū)的1.29倍；工業(yè)用地地均稅收達(dá)到828.80萬元/公頃，是西部地區(qū)的2.18倍；綜合地均稅收達(dá)到727.41萬元/公頃，是西部地區(qū)的2.15倍。在西部地區(qū)《產(chǎn)城融合型開發(fā)區(qū)土地集約利用監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)結(jié)果綜合排序》中，昆明高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)排名第三，貴陽經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)排名第十，而廣西—東盟經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、南寧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、南寧高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)分別排名第十一、第十五和第二十二，柳州和北海高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)均排在南寧高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)之前，分別是第十二和十三。①數(shù)據(jù)來源：《關(guān)于2019年度國家級(jí)開發(fā)區(qū)土地集約利用監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)情況的通報(bào)》http://gi.mnr.gov.cn/202001/t20200108_2496785.html.中國人民共和國自然資源部網(wǎng)站，2020年12月7日.據(jù)2019年8月相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，南寧市園區(qū)平均工業(yè)用地產(chǎn)出強(qiáng)度約為394萬元/畝，南寧市高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、南寧市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、廣西—東盟經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的工業(yè)用地產(chǎn)出強(qiáng)度分別為550萬元/畝、500萬元/畝和500萬元/畝，產(chǎn)出強(qiáng)度最高的江南工業(yè)園為1215萬元/畝，產(chǎn)出強(qiáng)度最低的為馬山蘇博工業(yè)園僅為46萬元/畝，并且15個(gè)工業(yè)園區(qū)中，7個(gè)園區(qū)工業(yè)用地產(chǎn)出強(qiáng)度達(dá)不到全市平均水平，與周邊臨近開發(fā)區(qū)相比，仍存在一定差距。

（三）用地的供后監(jiān)管和存量用地盤活力度不夠

1.用地供后監(jiān)管機(jī)制有待完善

一方面，節(jié)地指標(biāo)約束力不強(qiáng)，用地退出機(jī)制不完善。為了促進(jìn)土地集約、節(jié)約利用，用地出讓合同中須對(duì)單位用地投資、產(chǎn)出強(qiáng)度、容積率等衡量工業(yè)用地效率的重要指標(biāo)做出明確規(guī)定，但是目前，部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)由于缺乏完善的用地退出機(jī)制，對(duì)企業(yè)執(zhí)行合同規(guī)定的約束和監(jiān)管效力不足。另一方面，土地資源的職能管理，涵蓋自然資源、規(guī)劃、住建、發(fā)改、工信、市場(chǎng)監(jiān)督、應(yīng)急管理、生態(tài)環(huán)境等各個(gè)職能部門，各部門對(duì)于涉及土地使用用途及其監(jiān)管的側(cè)重點(diǎn)不同，由于缺乏健全的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，各類行業(yè)監(jiān)管信息尚未形成共享共用，難以形成齊抓共管的監(jiān)管合力，導(dǎo)致用地供后監(jiān)管的執(zhí)法合力不強(qiáng)，難以有效評(píng)估工業(yè)用地集約利用情況并及時(shí)作出處置。

2.存量用地盤活力度有待加強(qiáng)

閑置土地處置面臨更多新情況、新問題，閑置土地盤活處置亟待創(chuàng)新。根據(jù)《閑置土地處置辦法》（中華人民共和國國土資源部令第53號(hào)）規(guī)定，國土部門對(duì)超過約定、規(guī)定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未動(dòng)工的國有建設(shè)用地，以及已動(dòng)工但開發(fā)建設(shè)面積不足三分之一或者已投資總額不足百分之二十五，中止開發(fā)建設(shè)滿一年的國有建設(shè)用地開展閑置土地調(diào)查，而對(duì)已動(dòng)工但開發(fā)建設(shè)用地面積超過三分之一或者已投資總額超過百分之二十五卻停止建設(shè)，未按期竣工的項(xiàng)目，相關(guān)法律法規(guī)未明確處置措施。對(duì)于這類已動(dòng)工但停止建設(shè)的項(xiàng)目，目前無任何強(qiáng)制措施收回項(xiàng)目用地，只能通過協(xié)商的形式收回盤活土地，而這類項(xiàng)目又大多債務(wù)纏身，各種問題錯(cuò)綜復(fù)雜，且企業(yè)發(fā)展訴求不一，政府處置回收成本高，企業(yè)、債權(quán)及債務(wù)人難以協(xié)商達(dá)成一致，處置難度極大。同時(shí)，因缺乏健全的退出機(jī)制，現(xiàn)有政策對(duì)于低效閑置用地的盤活利用方式較為單一，缺少有效的強(qiáng)制措施，導(dǎo)致部分產(chǎn)業(yè)用地低效情況難以轉(zhuǎn)變。

三、南寧市低效閑置用地的破解路徑

低效閑置的存量用地在城市發(fā)展中往往占據(jù)著寶貴的城市中心區(qū)的空間資源，與城市空間的優(yōu)化升級(jí)、產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)要求不相符合。結(jié)合南寧市所面臨的用地保障形勢(shì)和低效閑置用地存在的問題，應(yīng)針對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)類、城鎮(zhèn)更新改造類、用地效益提升類等不同類型，創(chuàng)新開發(fā)模式，加強(qiáng)規(guī)劃保障、實(shí)施增存掛鉤、加大財(cái)稅金融支持力度等配套支持，促進(jìn)存量挖掘和低效用地的有效盤活和系統(tǒng)整體開發(fā)。

（一）統(tǒng)籌制定低效用地再開發(fā)專項(xiàng)計(jì)劃

1.開展摸底調(diào)查，組織科學(xué)評(píng)估

開展出讓土地摸底調(diào)查，在全市范圍內(nèi)，摸清存量土地總量、區(qū)域分布、類型、地均產(chǎn)出比等基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)、已開發(fā)利用狀況，完善全市存量土地（含低效用地）數(shù)據(jù)庫；對(duì)全市已出讓產(chǎn)業(yè)用地經(jīng)濟(jì)效益開展科學(xué)評(píng)估分析，可分園區(qū)、開發(fā)區(qū)開展評(píng)估，以出讓土地面積、固定資產(chǎn)投資額度、達(dá)產(chǎn)期、達(dá)產(chǎn)后年銷售收入、地均產(chǎn)值、達(dá)產(chǎn)后稅收收入等作為評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，在全面摸清存量用地的數(shù)量、類型、分布等數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，對(duì)標(biāo)低效用地標(biāo)準(zhǔn)，為土地資源集約利用提供基礎(chǔ)性支撐，為開展差異化處置低效用地提供可量化參考。2.編制低效閑置用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃

在摸清低效用地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)前提下，研究編制全市（含縣區(qū)）低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃，將低效用地科學(xué)分類，可劃分為轉(zhuǎn)型升級(jí)、回購、騰退等幾種類型，對(duì)低效用地再開發(fā)利用的目標(biāo)任務(wù)、性質(zhì)用途、規(guī)模布局、時(shí)序安排和保障措施等進(jìn)行明確。兼顧保護(hù)與發(fā)展，以節(jié)約集約利用為基本原則，促進(jìn)各類空間要素統(tǒng)籌協(xié)同，依據(jù)專項(xiàng)規(guī)劃及土地類型進(jìn)行差異化處置，以實(shí)現(xiàn)低效用地的綜合性再開發(fā)利用；及時(shí)做好與相關(guān)規(guī)劃的銜接，將低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃納入各級(jí)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃中，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)低效用地盤活處置對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、城市功能更新的推動(dòng)作用。

（二）強(qiáng)化閑置土地處置力度

1.集中盤活處置閑置用地

根據(jù)南寧市低效閑置用地的實(shí)際情況，盡快修訂完善閑置土地處置實(shí)施辦法，進(jìn)一步明確調(diào)查、認(rèn)定閑置土地的法治程序和分類處置要求。集中開展全市性的閑置土地專項(xiàng)清理行動(dòng)，可通過對(duì)各縣區(qū)下達(dá)目標(biāo)任務(wù)時(shí)間表等方式，重點(diǎn)摸清閑置土地的現(xiàn)狀和成因，分類推進(jìn)閑置土地處置。同時(shí)建立閑置土地常態(tài)化監(jiān)管機(jī)制，探索創(chuàng)新處置考核獎(jiǎng)懲措施，將閑置土地處置任務(wù)完成與土地報(bào)批掛鉤，倒逼各級(jí)政府加快處置閑置用地。

2.加強(qiáng)閑置土地預(yù)警監(jiān)督

結(jié)合城市治理數(shù)字化發(fā)展趨勢(shì)，依托土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管系統(tǒng)，結(jié)合排查信息，形成疑似閑置土地名單和預(yù)警閑置土地名單清單，對(duì)照監(jiān)管區(qū)域認(rèn)領(lǐng)監(jiān)管責(zé)任，分區(qū)域落實(shí)專人跟蹤督辦。加強(qiáng)監(jiān)督巡查，對(duì)已供應(yīng)待開發(fā)建設(shè)的土地開展定期巡查，依據(jù)土地使用合同約定，核查動(dòng)工情況，對(duì)超時(shí)未動(dòng)工的，及時(shí)預(yù)警并督促整改。

（三）實(shí)施產(chǎn)業(yè)用地專項(xiàng)提升行動(dòng)

1.強(qiáng)化要素支持，提升產(chǎn)業(yè)用地效能

重點(diǎn)提升治理一批缺少要素支撐，亟待技術(shù)升級(jí)改造的用地企業(yè)。針對(duì)南寧各個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)中因缺少資金、人才、技術(shù)等要素而導(dǎo)致產(chǎn)能落后，效益不佳，最終造成土地利用粗放，投資強(qiáng)度、容積率和畝均產(chǎn)出水平較低等的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目問題，制定產(chǎn)業(yè)要素幫扶提升計(jì)劃，為此類產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目聯(lián)系并積極支持提供校企合作、產(chǎn)研合作、人才引進(jìn)和技術(shù)創(chuàng)新等方面的要素支撐，幫助引導(dǎo)企業(yè)通過要素投入、技術(shù)創(chuàng)新，升級(jí)企業(yè)產(chǎn)品，促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型，提高企業(yè)生產(chǎn)效益和利潤(rùn)收入，進(jìn)而提高產(chǎn)業(yè)用地產(chǎn)出率，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)用地的再開發(fā)。

2.強(qiáng)化合作盤活，提升產(chǎn)業(yè)用地效能

重點(diǎn)提升治理一批具有一定產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)的低效用地企業(yè)。全面梳理全市各個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)低效用地企業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈競(jìng)爭(zhēng)中的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)要素，建立產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的合作優(yōu)勢(shì)清單，充分發(fā)揮廣西自貿(mào)區(qū)（南寧片區(qū)）的政策優(yōu)勢(shì)，利用“飛地經(jīng)濟(jì)”合作開發(fā)模式，鼓勵(lì)引導(dǎo)這些企業(yè)通過股份轉(zhuǎn)讓、合作、嫁接、資產(chǎn)重組等形式或其他更為靈活、更有效的聯(lián)合發(fā)展形式，實(shí)施“騰籠換鳥”，重新造血，盤活低效存量，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)用地效能提升。

3.優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升產(chǎn)業(yè)用地效能

重點(diǎn)提升治理一批產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型期的低效用地企業(yè)。根據(jù)強(qiáng)首府戰(zhàn)略“優(yōu)一強(qiáng)二揚(yáng)三”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展部署，針對(duì)南寧市傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中具有一定品牌效應(yīng)和行業(yè)影響力的企業(yè)，要積極鼓勵(lì)其順應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展形勢(shì)和消費(fèi)需求走向，引導(dǎo)其向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。通過配套政策支持和融資模式創(chuàng)新等，促進(jìn)傳統(tǒng)企業(yè)進(jìn)行內(nèi)部的技術(shù)改造和管理提升，推動(dòng)企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略業(yè)務(wù)領(lǐng)域向新興產(chǎn)業(yè)布局轉(zhuǎn)型，最終實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化轉(zhuǎn)型，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)用地效能提升。

（四）健全低效閑置用地監(jiān)管機(jī)制

1.健全差異化產(chǎn)業(yè)用地機(jī)制

結(jié)合南寧市重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)及新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展布局，制定差異化的產(chǎn)業(yè)用地政策?？蓢L試通過正向獎(jiǎng)補(bǔ)，即在土地供應(yīng)、租金減免、人才引進(jìn)、企業(yè)融資等方面實(shí)施政策獎(jiǎng)補(bǔ)的方式加大對(duì)企業(yè)發(fā)展的扶持力度；也可通過反向倒逼政策，運(yùn)用差別化能源、排污、價(jià)格、信貸等手段倒逼高能耗、高污染、低效益企業(yè)退出或轉(zhuǎn)型；政府可以通過廠房入股等方式支持企業(yè)快速發(fā)展，待企業(yè)規(guī)模擴(kuò)大后通過出讓股份收回投資，開始新一輪扶持。

2.建立用地準(zhǔn)入源頭管控機(jī)制

一方面，從用地準(zhǔn)入源頭入手，嚴(yán)格產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入條件，研究制定不同產(chǎn)業(yè)和不同規(guī)模企業(yè)用地供應(yīng)準(zhǔn)入條件，確保好鋼用在刀刃上，提高用地效率；另一方面，保障重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重大項(xiàng)目和重點(diǎn)企業(yè)用地需求，減少批而未用土地，降低低效用地產(chǎn)生率，優(yōu)先保障對(duì)民生實(shí)事、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等重大項(xiàng)目，提升建設(shè)用地的節(jié)約集約利用水平，優(yōu)化更新城市功能，增強(qiáng)城市競(jìng)爭(zhēng)力。

3.建立低效閑置用地監(jiān)管工作機(jī)制

建立低效閑置用地監(jiān)管處置部門協(xié)商工作機(jī)制。根據(jù)對(duì)低效閑置用地問題和原因的分析，進(jìn)一步明確自然資源、規(guī)劃、住建、發(fā)改、工信、市場(chǎng)監(jiān)督、應(yīng)急管理、生態(tài)環(huán)境等部門對(duì)于用地監(jiān)管的責(zé)任分工，提前介入，聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，統(tǒng)籌全市低效閑置用地統(tǒng)計(jì)、管理、再開發(fā)利用事宜。建立差異化的產(chǎn)業(yè)用地評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，完善項(xiàng)目用地退出機(jī)制。著重圍繞南寧市重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)目錄，建立綜合性和個(gè)性化相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)用地指標(biāo)體系，按“一企一冊(cè)”要求，建立用地企業(yè)的詳細(xì)檔案，通過對(duì)用地企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)出、稅收、就業(yè)以及環(huán)保等方面指標(biāo)的跟蹤監(jiān)管，并嚴(yán)格依據(jù)綜合評(píng)定結(jié)果，履行用地退出約定?！?/p>