地方政府專項(xiàng)資金審計(jì)問(wèn)題的研究

黃紫瑤

一、引言

為了進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)資金流向的監(jiān)督，提高專項(xiàng)資金的使用成效，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧的專項(xiàng)資金審計(jì)工作必不可少。只有不斷加大對(duì)專項(xiàng)資金分配的監(jiān)督，考核資金的管理和使用，并實(shí)現(xiàn)減貧目標(biāo)的評(píng)估和相關(guān)政策的運(yùn)行，才可確保專項(xiàng)資金作用到實(shí)處。準(zhǔn)確識(shí)別、切實(shí)援助和精確管理與專項(xiàng)資金的使用成效密切相關(guān)，這就需要審計(jì)部門追蹤專項(xiàng)資金的精確使用情況，有效開(kāi)展地方對(duì)于專項(xiàng)資金的審計(jì)，保證審查和監(jiān)督的關(guān)鍵作用。

二、政府專項(xiàng)資金審計(jì)定義

政府專項(xiàng)資金審計(jì)注重政策的實(shí)施成效和資金的合理高效運(yùn)用，貫穿在分配到使用的每一個(gè)環(huán)節(jié)。通過(guò)對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)的把握，揭示了資金套利、徇私舞弊、專項(xiàng)資金違規(guī)使用等弊端。它及時(shí)找出了影響資金使用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，確保實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，并確保專項(xiàng)資金的高效使用。就中國(guó)目前的情況而言，專項(xiàng)資金審計(jì)任重道遠(yuǎn)。政府審計(jì)工作對(duì)專項(xiàng)扶貧資金的全方位監(jiān)管，將合理地為專項(xiàng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供切實(shí)保障。政府專項(xiàng)資金審計(jì)的審計(jì)內(nèi)容主要體現(xiàn)在資金方面。其目的是確保資金在合法合規(guī)地條件下使用并作用于特定對(duì)象。專項(xiàng)資金審計(jì)工作是推動(dòng)專項(xiàng)任務(wù)開(kāi)展的關(guān)鍵，更是提高資金使用效率的有力支撐。

三、專項(xiàng)資金審計(jì)存在的問(wèn)題和原因分析

3.1 專項(xiàng)資金跟蹤審計(jì)的實(shí)施難以精準(zhǔn)落實(shí)

有限的審計(jì)資源無(wú)法穩(wěn)定保障審計(jì)工作的長(zhǎng)期有效展開(kāi)。通過(guò)對(duì)地市審計(jì)局的相關(guān)人員的訪談與調(diào)查，我們可以了解到專項(xiàng)審計(jì)人員實(shí)際開(kāi)展各項(xiàng)審計(jì)工作的難度。地市審計(jì)局總?cè)藬?shù)普遍不足百人。這其中更是包含了后勤工作者，退居二線人員，以及很多剛進(jìn)入審計(jì)局，還未完全掌握實(shí)際審計(jì)方法和策略，需要進(jìn)行一段時(shí)間培訓(xùn)和學(xué)習(xí)的新人?？梢?jiàn)，真正能夠?qū)嵉乜辈?，進(jìn)行走訪，以及具有實(shí)際審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，能有效開(kāi)展審計(jì)工作的人數(shù)較少，對(duì)于龐大的待審人員和項(xiàng)目數(shù)量，是很難精確完成的。不僅如此，大部分專項(xiàng)項(xiàng)目急需復(fù)合型人才，以及在審計(jì)中需要處理分析大數(shù)據(jù)資料，更是需要一些在計(jì)算機(jī)領(lǐng)域有基本了解的相關(guān)技術(shù)人員，但現(xiàn)在很多審計(jì)機(jī)構(gòu)，目前存在的審計(jì)人員仍然主要是財(cái)務(wù)審計(jì)人員，對(duì)于其余領(lǐng)域的專業(yè)審計(jì)人員數(shù)量有所缺乏。因此，各地的審計(jì)機(jī)構(gòu)需要深化和補(bǔ)充各領(lǐng)域的力量組成，實(shí)現(xiàn)在不同的審計(jì)工作中的多方協(xié)調(diào)參與。

3.2 專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)難以落實(shí)到位

在專項(xiàng)資金的審計(jì)過(guò)程中，審計(jì)人員對(duì)審計(jì)項(xiàng)目績(jī)效的衡量，大都是采用比較分析的方法。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者社區(qū)的項(xiàng)目投入了多少專項(xiàng)資金，有多少人獲得收益，人均收益大概是多少等來(lái)進(jìn)行評(píng)判，極少數(shù)情況下去專門進(jìn)行對(duì)專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)，其具體原因如下：

第一，我國(guó)尚未系統(tǒng)建立針對(duì)專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的相關(guān)法律法規(guī)和具體、可實(shí)施的操作指南。同時(shí)，在我國(guó)現(xiàn)有的各項(xiàng)法律法規(guī)中也沒(méi)有對(duì)“績(jī)效審計(jì)”一詞做出明確的解釋；對(duì)績(jī)效審計(jì)的實(shí)施與操作也沒(méi)有在各項(xiàng)審計(jì)準(zhǔn)則中做出相應(yīng)的規(guī)范。但是，專項(xiàng)資金的績(jī)效審計(jì)缺少相應(yīng)的具體操作指南和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，這將直接導(dǎo)致審計(jì)工作人員缺少統(tǒng)一的科學(xué)依據(jù)來(lái)判斷當(dāng)?shù)氐恼唔?xiàng)目的準(zhǔn)確情形。第二，審計(jì)人員在進(jìn)行專項(xiàng)資金審計(jì)時(shí)，仍然更加關(guān)注財(cái)政收支審計(jì)。通過(guò)會(huì)計(jì)資料和相關(guān)文件，可以實(shí)現(xiàn)有效地衡量財(cái)政收支的真實(shí)性以及合法合規(guī)使用。長(zhǎng)期發(fā)展的財(cái)政收支審計(jì)已形成了較為規(guī)范的運(yùn)行體系，有利于審計(jì)人員高效規(guī)范進(jìn)行財(cái)務(wù)。但是，審計(jì)人員在實(shí)際的審計(jì)工作中仍然過(guò)度注重財(cái)務(wù)收支的真實(shí)法律效力，忽視專項(xiàng)資金的績(jī)效審計(jì)，再加上項(xiàng)目的多樣性和不同地區(qū)工作的差異性，審計(jì)人員在實(shí)際的績(jī)效審計(jì)中，更是不易做出準(zhǔn)確有效地評(píng)判。然而，基于理論中的績(jī)效審計(jì)是以經(jīng)濟(jì)審計(jì)、生態(tài)審計(jì)、社會(huì)審計(jì)、管理審計(jì)、人民審計(jì)等方面科學(xué)綜合進(jìn)行的。但是將理論與各地的實(shí)際差異與各項(xiàng)目的實(shí)際情況相結(jié)合，轉(zhuǎn)為可實(shí)際操作的明確標(biāo)準(zhǔn)是需要不斷完善制定和思考的。

四、 解決地方政府專項(xiàng)資金審計(jì)問(wèn)題的建議與方法

4.1 圍繞“精準(zhǔn)”主線

4.1.1 充分利用大數(shù)據(jù)，不斷創(chuàng)新審計(jì)方式

以資金為主要載體的多種財(cái)政政策是一項(xiàng)涉及民生的多領(lǐng)域工程。此類專項(xiàng)資金分布在財(cái)政、發(fā)展改革委員會(huì)、社會(huì)保障、農(nóng)林業(yè)等眾多部門。這些資金通過(guò)一級(jí)機(jī)構(gòu)逐層審批撥款，倘若每個(gè)部門無(wú)法建立高效的溝通協(xié)調(diào)平臺(tái)，就會(huì)有極大的可能出現(xiàn)重復(fù)申報(bào)和項(xiàng)目分割的情況，從而造成我國(guó)資金的不必要浪費(fèi)。為做到有效地監(jiān)督專項(xiàng)資金使用工作，避免因信息不對(duì)稱而出現(xiàn)的專項(xiàng)工作進(jìn)度緩慢和資金的效益率過(guò)低的情況，審計(jì)部門應(yīng)聯(lián)合其余不同部門，建立檔案，共享基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，綜合專項(xiàng)受眾對(duì)象的各類有效信息，對(duì)于重點(diǎn)的部門和目標(biāo)還可以對(duì)信息進(jìn)行總結(jié)和歸納。再利用計(jì)算機(jī)技術(shù)可建立科學(xué)可靠的模型，從而進(jìn)一步確定各個(gè)對(duì)象與項(xiàng)目存在疑問(wèn)的地方，再進(jìn)行深層次的審查。通過(guò)這一系列的過(guò)程，可以實(shí)現(xiàn)更加精確化和深化對(duì)于目標(biāo)的的分析。同時(shí)，以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的審計(jì)形式還可以幫助各級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)借助網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)間的交叉審查，整合各地的審計(jì)資源，實(shí)現(xiàn)高效審計(jì)。利用大數(shù)據(jù)審計(jì)還能全面覆蓋專項(xiàng)資金審計(jì)范圍，緩解了抽查所造成的審計(jì)漏洞。

4.1.2 優(yōu)化審計(jì)環(huán)境，壯大審計(jì)監(jiān)管力量

目前，一般的專項(xiàng)資金審計(jì)是由當(dāng)?shù)貙徲?jì)機(jī)關(guān)執(zhí)行，但地方審計(jì)機(jī)關(guān)是由同級(jí)人民政府控制，因而正常的審計(jì)工作會(huì)因?yàn)檎膲毫蛎{迫，影響公正有序地開(kāi)展。為使這一問(wèn)題得到合理解決，部分地區(qū)正在開(kāi)展異地交叉審計(jì)。

也因某些專項(xiàng)項(xiàng)目種類繁多，具體實(shí)施地點(diǎn)范圍廣，但政府審計(jì)人員數(shù)量有限，審計(jì)時(shí)間不足，不易僅憑政府審計(jì)部門實(shí)現(xiàn)全方位的審計(jì)工作。因此，迫切需要注冊(cè)會(huì)計(jì)師的加入以緩解人員短缺的問(wèn)題。同時(shí)，針對(duì)不同項(xiàng)目所處的不同領(lǐng)域，對(duì)事件的測(cè)量和評(píng)價(jià)中，都需要專業(yè)的咨詢意見(jiàn)也可適當(dāng)引進(jìn)與項(xiàng)目負(fù)責(zé)無(wú)關(guān)，但是對(duì)于項(xiàng)目涉及領(lǐng)域可提供咨詢建議的專家，以便解決涉及領(lǐng)域?qū)I(yè)化的問(wèn)題。此外，各事業(yè)單位中的內(nèi)部審計(jì)或財(cái)務(wù)人員也能適度引入，緩解審計(jì)壓力。這些審計(jì)人員的加入可以有效保證審計(jì)結(jié)果的專業(yè)性和可靠性。

4.2 圍繞“安全”主線

4.2.1 監(jiān)督政府專項(xiàng)資金，推進(jìn)審計(jì)全覆蓋

審計(jì)人員需要不斷擴(kuò)大審計(jì)監(jiān)督范圍，致力于達(dá)成專項(xiàng)資金審計(jì)的全覆蓋?！叭采w”可以了解到全國(guó)專項(xiàng)資金的使用現(xiàn)狀，全面把握專項(xiàng)政策的實(shí)施能否到位的問(wèn)題，也可以在各地專項(xiàng)資金審計(jì)過(guò)程中，借鑒其他地方之前的先進(jìn)審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，查證本地進(jìn)行專項(xiàng)資金審計(jì)存在的問(wèn)題。因而可以實(shí)現(xiàn)在制度的源頭上找尋解決于普遍性和典型性問(wèn)題的方法，并且及時(shí)推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)資金審計(jì)維護(hù)資金安全的有效功能。與此同時(shí)，為了進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)資金審計(jì)的全覆蓋監(jiān)督，審計(jì)的監(jiān)督作用除了顯現(xiàn)在最后的評(píng)價(jià)總結(jié)上，還應(yīng)該全面融入到專項(xiàng)資金的使用與管理過(guò)程中。在各個(gè)專項(xiàng)項(xiàng)目中，可以利用事前協(xié)商，讓重點(diǎn)項(xiàng)目通過(guò)科學(xué)論證實(shí)現(xiàn)事前監(jiān)督，既保證了項(xiàng)目的高效益，又從根源處避免了專項(xiàng)資金的浪費(fèi)。此外，專項(xiàng)資金涉及種類多，項(xiàng)目呈現(xiàn)離散分布狀態(tài)，部分項(xiàng)目資金不足，難以有效實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。政府需合理整合有效資源，依據(jù)實(shí)際情況發(fā)展各類項(xiàng)目，讓專項(xiàng)資金實(shí)現(xiàn)最大化的利用效率。

4.2.2 監(jiān)督審計(jì)整改，提升公開(kāi)透明度

審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)不斷監(jiān)督和持續(xù)跟蹤在專項(xiàng)資金審計(jì)中所發(fā)現(xiàn)的，類似于問(wèn)題的整改，虛假理賠資金的追回，相關(guān)責(zé)任的處理等，及時(shí)指出一般性問(wèn)題，以便糾正。對(duì)重點(diǎn)問(wèn)題聯(lián)合討論，商討出整改意見(jiàn)，并規(guī)定一定期限內(nèi)必須完成問(wèn)題的修正；及時(shí)移交給有關(guān)組織和機(jī)構(gòu)，規(guī)范整治嚴(yán)重違法違紀(jì)行為，使責(zé)任人被依法查處，并要及時(shí)追蹤后續(xù)整改措施的實(shí)施情況，保障專項(xiàng)資金審計(jì)的有效性。

不僅需要加強(qiáng)審計(jì)整改監(jiān)督，審計(jì)工作人員還應(yīng)進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的透明化。這體現(xiàn)在：相關(guān)部門及時(shí)準(zhǔn)確公布專項(xiàng)相關(guān)的政策和項(xiàng)目，目標(biāo)對(duì)象能夠全面了解相關(guān)信息，審計(jì)部門加強(qiáng)對(duì)于審計(jì)結(jié)果的公告。這要求審計(jì)人員能夠真實(shí)的公布審計(jì)結(jié)果和整改方案的開(kāi)展情況，使得相關(guān)一系列政策與項(xiàng)目能夠在全體公民的關(guān)注下實(shí)現(xiàn)“陽(yáng)光化”的有效管理，大大地提高了資金的精確使用及效益創(chuàng)收，使得人民的利益得到更加安全的保護(hù)同時(shí)進(jìn)一步提升了審計(jì)部門甚至是政府的信譽(yù)。

4.3 圍繞“績(jī)效”主線

4.3.1 完善專項(xiàng)資金內(nèi)涵，健全專項(xiàng)績(jī)效審計(jì)體系

目前我國(guó)對(duì)于許多專項(xiàng)資金的內(nèi)涵、具體操作方法和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有做出統(tǒng)一的界定。即使基于有關(guān)的政府文件已經(jīng)有了一些理論研究，但仍然非常薄弱，沒(méi)有基于理論層面再進(jìn)行深入分析研究具體的內(nèi)容體系，并結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，深化發(fā)展方向。只有當(dāng)我們?nèi)姘盐蘸屠斫飧黝悓ｍ?xiàng)資金的內(nèi)涵，才能在地方專項(xiàng)資金的審計(jì)中精確地找到審計(jì)的對(duì)象和著重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)高效審計(jì)工作的展開(kāi)。

針對(duì)專項(xiàng)資金的流向以及具體項(xiàng)目涉及的領(lǐng)域不同，審計(jì)部門需要結(jié)合各行業(yè)與該項(xiàng)目無(wú)關(guān)的專業(yè)人員的建議制定出具有普適性的專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的有相關(guān)法律法規(guī)以及評(píng)價(jià)體系，再由地方政府依據(jù)本地的實(shí)際情況和當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)行業(yè)的具體發(fā)展，在不違背總的評(píng)價(jià)體系的基礎(chǔ)上，完善和調(diào)整，得出適合本地的績(jī)效評(píng)價(jià)框架。在框架構(gòu)建中，審計(jì)人員、被審計(jì)方、相關(guān)行業(yè)專家可以共同確定評(píng)價(jià)指標(biāo)。在具體的績(jī)效審計(jì)中，除了審計(jì)人員外其余相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)也可參與評(píng)價(jià)，不斷積累績(jī)效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，逐步完善績(jī)效審計(jì)制度的規(guī)范化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)法律與制度的雙重保障。

4.3.2 統(tǒng)籌考量綜合效益，科學(xué)評(píng)價(jià)專項(xiàng)績(jī)效

專項(xiàng)資金審計(jì)的績(jī)效衡量應(yīng)涵蓋事前、事中、事后審計(jì)的全過(guò)程。在績(jī)效衡量時(shí)，審計(jì)人員還需要注意專項(xiàng)資金所投入的項(xiàng)目是否與當(dāng)?shù)貧夂?、自然環(huán)境、勞動(dòng)力水平、人文環(huán)境等因素相適應(yīng)，同時(shí)考慮到相關(guān)措施是否實(shí)現(xiàn)了因地制宜、改善民生，以及實(shí)際專項(xiàng)資金的使用是否切實(shí)作用于專項(xiàng)適用對(duì)象而不是做表面功夫。審計(jì)人員針對(duì)事中審計(jì)階段也需要跟蹤并監(jiān)督已經(jīng)開(kāi)展項(xiàng)目的執(zhí)行情況，以便及時(shí)止損，有效避免由于之前問(wèn)題造成后續(xù)環(huán)節(jié)的資金浪費(fèi)的現(xiàn)象。其次，針對(duì)專項(xiàng)資金的績(jī)效審計(jì)需要切實(shí)結(jié)合可持續(xù)發(fā)展情況，著重考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)利益而非一味追求短期效益。而績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)更是要就經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益、管理效益、人民滿意度等多個(gè)層面綜合衡量。這樣才能更加科學(xué)地做出績(jī)效評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)有效的專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)。