四川省城市社區(qū)風(fēng)險治理的困境與實現(xiàn)路徑

文/陳旭(中共四川省委黨校，四川成都，610072)

內(nèi)容提要：社區(qū)是人民群眾工作和生活的地域依托，也是防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的第一線，在統(tǒng)籌發(fā)展和安全中強化社區(qū)風(fēng)險治理，對促進社區(qū)發(fā)展和安全具有十分重要的作用。目前，四川城市社區(qū)風(fēng)險治理面臨的現(xiàn)實困境主要是：社會負擔(dān)過重、風(fēng)險治理能力不足、居民參與程度低。為提高社區(qū)風(fēng)險治理成效，須從幾方面入手：堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮社區(qū)黨組織的先鋒模范作用；培育參與意識，鼓勵居民成為風(fēng)險治理者；組織專家研判，排查風(fēng)險隱患；鼓勵多元主體參與等。

引言

當今世界正處于百年未有之大變局，各種風(fēng)險和不確定性因素明顯增多。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和城市化進程加快，社區(qū)居民規(guī)模持續(xù)增長，社區(qū)人口密度大，流動人口多，由社會轉(zhuǎn)型和城市發(fā)展導(dǎo)致的城市社區(qū)風(fēng)險無處不在。[1]由社區(qū)風(fēng)險導(dǎo)致的突發(fā)事件近幾年也在不斷發(fā)生，造成了大量人員傷亡和財產(chǎn)損失。例如，2010年“11.15”上海靜安區(qū)高層住宅大火，造成58人死亡，71人受傷；2013年“11.22”青島輸油管道爆炸事件，爆炸產(chǎn)生的沖擊波及飛濺物造成現(xiàn)場搶修人員、過往行人、周邊單位和社區(qū)人員62人死亡、136人受傷；2015年“12.20” 深圳市光明新區(qū)鳳凰社區(qū)發(fā)生山體滑坡，造成33棟建筑物被掩埋或不同程度受損，73人死亡、4人失蹤，17人受傷；2017年“11.18”北京大興西紅門鎮(zhèn)火災(zāi)事故，19人死亡，8

人受傷；2021年“6.13”湖北省十堰市張灣區(qū)艷湖社區(qū)集貿(mào)市場燃氣爆炸事故，26人死亡，138人受傷。社區(qū)作為各種災(zāi)害的發(fā)生地和承災(zāi)體，在地震、洪災(zāi)、火災(zāi)、公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件發(fā)生時，其表現(xiàn)力不從心，具有相當程度的脆弱性。習(xí)近平總書記強調(diào)，“社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強了，社會治理的基礎(chǔ)就實了。我們國家的真正穩(wěn)定，靠我們基層的同志?！薄疤岣叱鞘兄卫硭剑訌娞卮蟪鞘兄卫碇械娘L(fēng)險防控，促進高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。”[2]如果社區(qū)風(fēng)險隱患引發(fā)突發(fā)事件，社區(qū)居民首當其沖是風(fēng)險后果的承受者和受害者，也是事后恢復(fù)重建的直接參與者。社區(qū)既面臨自然災(zāi)害的風(fēng)險，也面臨事故災(zāi)難、社會安全和突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險，而僅僅依靠社區(qū)的資源和能力，常常無法有效應(yīng)對和處置，更無法承擔(dān)風(fēng)險造成的嚴重后果。因此，加強社區(qū)風(fēng)險治理不僅是基層治理的重要內(nèi)容，更是風(fēng)險管理的必然要求。

一、社區(qū)風(fēng)險治理理論與實踐

社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體。城市社區(qū)則是經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會轄區(qū)，是城市的最小單元，也是直接面對各種風(fēng)險和災(zāi)害的單元。近些年，我國的社區(qū)風(fēng)險治理實踐已經(jīng)進行了一些有益探索，例如，由政府不同職能部門主導(dǎo)的創(chuàng)建綜合減災(zāi)示范社區(qū)、創(chuàng)建平安社區(qū)、創(chuàng)建應(yīng)急示范社區(qū)等。由于各地開展社區(qū)風(fēng)險治理的要求和條件不同，導(dǎo)致治理效果參差不齊。

(一)社區(qū)風(fēng)險治理的理論基礎(chǔ)

社區(qū)風(fēng)險治理理論源于吉登斯與貝克[3]等學(xué)者的“風(fēng)險社會”理論。當今社會面臨的風(fēng)險呈現(xiàn)出由局部性轉(zhuǎn)為全球性、個體性轉(zhuǎn)為社會性、單一性轉(zhuǎn)為多重性等特征(莊友剛，2005)[4]?！芭c風(fēng)險共處”意味著單純自上而下的災(zāi)害管理模式亟需轉(zhuǎn)型，應(yīng)整合自下而上的過程，推動風(fēng)險治理模式創(chuàng)新(薛瀾，2015)[5]。因此，社區(qū)風(fēng)險治理就是在社區(qū)層面從治理的角度進行風(fēng)險應(yīng)對研究，國內(nèi)外學(xué)者和風(fēng)險管理組織提出的風(fēng)險治理框架，基本都遵循對風(fēng)險的識別-分析-評估-決策-行動的演進范式，包括事前的預(yù)防準備與風(fēng)險防范化解、事中的風(fēng)險處置、事后的快速響應(yīng)與恢復(fù)重建等應(yīng)對策略，目的是盡量降低風(fēng)險造成的人員傷亡和財產(chǎn)損失。例如，國際標準文件ISO31000風(fēng)險管理標準(2009)，是發(fā)起較早、應(yīng)用較為廣泛的風(fēng)險治理框架，主要分為構(gòu)建治理環(huán)境、識別風(fēng)險、分析風(fēng)險、評估風(fēng)險和處置風(fēng)險五個核心環(huán)節(jié)。

隨著風(fēng)險治理實踐的推進，風(fēng)險治理在基層社區(qū)層面的研究近幾年受到廣泛重視，并引發(fā)關(guān)于社區(qū)風(fēng)險治理模式的探索。學(xué)術(shù)界對此有兩種不同的觀點，并分別指導(dǎo)社區(qū)治理行動實踐。一種觀點認為,社區(qū)層面的風(fēng)險治理相對于國家層面或城市層面而言，應(yīng)該采取不同的路徑和方法，強調(diào)要結(jié)合社區(qū)特點，自下而上發(fā)揮社區(qū)自組織能力和社會資本的作用，調(diào)動社區(qū)居民的主觀能動性和主動參與的積極性，促進社區(qū)居民在風(fēng)險治理中的自組織行動。國外社區(qū)發(fā)展情況和學(xué)者研究偏重該思路并逐步指導(dǎo)社區(qū)實踐，有效推動社區(qū)風(fēng)險治理重點從外部干預(yù)轉(zhuǎn)向自身能力建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。另一種觀點將社區(qū)作為城市風(fēng)險治理的基本單元，關(guān)注風(fēng)險治理在基層社區(qū)的實施路徑，重點研究并指導(dǎo)社區(qū)應(yīng)急管理體系建設(shè)和社區(qū)安全評估等。[6]我國城市社區(qū)的發(fā)育程度和運行狀態(tài)與此觀點比較吻合，我國學(xué)者大部分從這個視角開展研究，但是總的來看，相關(guān)研究成果還不多。

(二)社區(qū)風(fēng)險治理的實踐模式

城市發(fā)展以安全為前提，但發(fā)展中的不確定性和風(fēng)險越來越大。我們已經(jīng)進入到了高風(fēng)險社會階段，城市社區(qū)在風(fēng)險社會的地位和作用日益凸顯，社區(qū)面臨的各種風(fēng)險更加復(fù)雜，大量災(zāi)害風(fēng)險、事故災(zāi)難隱患存在于基層社區(qū)，多種風(fēng)險相互交織疊加，社區(qū)風(fēng)險源的多樣性、誘發(fā)機制的復(fù)雜性和復(fù)合性更進一步放大了風(fēng)險的危害沖擊，導(dǎo)致社區(qū)風(fēng)險治理的難度加大。在實踐中，經(jīng)過長期的探索和總結(jié)，形成了行政型、自治型和混合型三種社區(qū)風(fēng)險治理模式。

1.行政型風(fēng)險治理模式。強調(diào)政府的權(quán)威和主導(dǎo)，由于政府代表公權(quán)力，擁有強大的資源組織能力和動員能力，能夠以行政命令方式和政治自覺要求立即采取行動，在短期內(nèi)迅速改善社區(qū)風(fēng)險治理狀況，表現(xiàn)出政府是社區(qū)風(fēng)險治理中的主導(dǎo)力量。這種模式在新冠疫情防控中表現(xiàn)得比較突出，在一些災(zāi)難發(fā)生后的“運動式”社區(qū)風(fēng)險治理中也比較常見。但該模式也有缺點，一方面政府的資源和能力有限，無法大包大攬，同時也會出現(xiàn)“政府失靈”的現(xiàn)象；另一方面可能導(dǎo)致社區(qū)居民參與不足，主動性和積極性不高，甚至造成社區(qū)居民的依賴心理和搭便車行為，不利于社區(qū)風(fēng)險的精準防控。

2.自治型社區(qū)風(fēng)險治理模式。強調(diào)以社區(qū)居民為主體，政府行為和社區(qū)行為相對分離。該模式依靠社區(qū)居民自身的力量和能力進行社區(qū)風(fēng)險治理，雖然在一定程度上可以增強居民的自組織能力和參與意識，但由于社區(qū)風(fēng)險治理具有外部性，在一些老舊社區(qū)、安置小區(qū)和城中村，社區(qū)的社會資本缺失，居民的參與意識不強、風(fēng)險治理能力弱，自組織能力差，還存在著較為普遍的市場失靈現(xiàn)象，市場機制難以發(fā)揮作用。一旦缺乏政府的支持，缺少多元治理主體的有效參與和互動，在風(fēng)險治理中就難以保障社區(qū)風(fēng)險治理的效果，也就無法保證社區(qū)的安全發(fā)展。因此，在社區(qū)風(fēng)險治理中不能完全脫離政府職能的發(fā)揮，政府還必須要擔(dān)負起風(fēng)險治理“兜底”的責(zé)任。

3.混合型社區(qū)風(fēng)險治理模式。該模式的多元參與主體包括政府、市場、社會組織、社區(qū)范圍內(nèi)的企事業(yè)單位和社區(qū)居民自身。政府的主要職能是規(guī)劃、指導(dǎo)和資金支持，政府和社區(qū)組織呈現(xiàn)一種既相互聯(lián)合，又各有側(cè)重的關(guān)系。但是，如果處理不好政府部門與社區(qū)組織的關(guān)系，容易產(chǎn)生職能不分、職責(zé)邊界模糊、相互推諉的現(xiàn)象。隨著城市住宅商品化，大量擁有物業(yè)公司管理的居住小區(qū)出現(xiàn)，在社區(qū)的組織管理和引導(dǎo)下，多元主體參與的社區(qū)風(fēng)險治理模式開始出現(xiàn)，這一模式的市場配置資源能力強，作用發(fā)揮的潛力較大，社區(qū)風(fēng)險治理的成效較好。但這一模式要發(fā)揮好作用的關(guān)鍵，是要建立一套良好的社區(qū)風(fēng)險協(xié)同治理機制，以明確社區(qū)風(fēng)險治理多元主體的責(zé)任和權(quán)益。

因此，對于社區(qū)風(fēng)險治理，單靠社區(qū)居民的力量或僅僅依靠政府的力量，都無法有效防范和化解社區(qū)所面臨的風(fēng)險。在我國社區(qū)風(fēng)險治理實踐中，我們必須發(fā)揮好多元主體參與風(fēng)險治理的作用，正確處理好政府、市場與社會的關(guān)系。目前，社區(qū)風(fēng)險治理模式將是由政府主導(dǎo)型社區(qū)風(fēng)險治理模式逐漸向混合型社區(qū)過渡的過程，最終實現(xiàn)多元主體的參與及積極互動與協(xié)作，即通過政府提要求、社區(qū)做指導(dǎo)、物業(yè)管理和居民自發(fā)參與、多方出資出資源，搭建多元主體共同參與社區(qū)風(fēng)險治理平臺。

二、四川社區(qū)風(fēng)險治理實踐

2019年2月，中共四川省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于深入推進城市安全發(fā)展的實施意見》，明確提出要強化城市安全基層治理，扎實推進城市安全管理關(guān)口前移、重心下移，加強安全社區(qū)建設(shè)，筑牢城市安全發(fā)展防線。筆者對城市中的老舊社區(qū)、拆遷安置社區(qū)和新建小區(qū)組成的社區(qū)，進行現(xiàn)場走訪、座談交流等調(diào)研，發(fā)現(xiàn)不同類型社區(qū)所面臨的風(fēng)險和開展風(fēng)險治理的情況有較大差異，基本情況如下：

(一)城市中的老舊社區(qū)。城市中的老舊社區(qū)建成時間比較早，缺乏統(tǒng)一的科學(xué)規(guī)劃和布局。老舊社區(qū)中多數(shù)建筑物年老破舊，布局擁擠、設(shè)施陳舊、線路老化、管網(wǎng)布設(shè)無序、樓內(nèi)通道堆放雜物，一些攤販無證經(jīng)營、一些居民亂搭亂占亂改，造成社區(qū)風(fēng)險治理難度加大，安全風(fēng)險隱患較多。多數(shù)社區(qū)的消防設(shè)施破舊殘缺，物業(yè)管理發(fā)展緩慢，大多數(shù)院落都沒有正規(guī)的物業(yè)公司進行管理，有的樓棟或院落甚至連值班門衛(wèi)都沒有，小區(qū)居住人員多為老年人、低收入者或租房居住的外來打工者，小區(qū)人員出入監(jiān)控和管理困難。特別是棚戶區(qū)的風(fēng)險隱患更是到處可現(xiàn)，既面臨自然災(zāi)害風(fēng)險，如暴雨內(nèi)澇、地震、大風(fēng)等，也面臨火災(zāi)風(fēng)險和治安風(fēng)險等，一旦發(fā)生突發(fā)事件，后果不堪設(shè)想。

(二)城市中的拆遷安置社區(qū)。這類社區(qū)由于城市建設(shè)拆遷安置居民而形成的，往往居住人員復(fù)雜，居民素質(zhì)不高，公共意識差，社區(qū)內(nèi)的居民經(jīng)常擠占消防通道，在樓道過道中堆放雜物，私自亂拉電線插座為電動自行車充電，隨意高空拋物等現(xiàn)象時有發(fā)生。居民對周邊風(fēng)險隱患的敏感度低，參與社區(qū)風(fēng)險治理的積極性不高。老舊社區(qū)和安置社區(qū)這兩類社區(qū)在風(fēng)險治理中難度較大，由于沒有物業(yè)管理，社區(qū)風(fēng)險治理主要依靠社區(qū)有限的工作人員，按照街道政府的安全工作要求被動開展風(fēng)險識別和處置，專業(yè)性和系統(tǒng)性完全不夠。同時，社區(qū)風(fēng)險治理工作能否順利有效開展，與社區(qū)書記主任的工作能力、影響力和號召力成正向關(guān)聯(lián)。

(三)由新建小區(qū)組成的社區(qū)。這類社區(qū)是按照城市規(guī)劃布局要求建設(shè)，每個小區(qū)的建筑較新，從功能設(shè)計到安全設(shè)計都符合國家規(guī)范，建筑物的設(shè)施設(shè)備完整，管網(wǎng)埋設(shè)規(guī)范，風(fēng)險隱患少。小區(qū)的居民素質(zhì)較高，對安全需求較強，對風(fēng)險隱患較為敏感。物業(yè)管理認真負責(zé)，將小區(qū)的風(fēng)險管理納入有償提供物業(yè)服務(wù)的范疇，按照街道政府要求，積極配合社區(qū)開展各項風(fēng)險治理。雖然也存在用電用氣等火災(zāi)風(fēng)險，存在電梯事故風(fēng)險、高空拋物風(fēng)險等，但相對而言，風(fēng)險隱患比前兩種社區(qū)的情況好多了，社區(qū)書記主任的風(fēng)險治理任務(wù)也輕松一些，日常主要是進行安全檢查和監(jiān)督，促進小區(qū)物管對風(fēng)險防范能力的進一步改進提高。而這類社區(qū)的較大風(fēng)險一方面來自房屋質(zhì)量問題引發(fā)的維權(quán)糾紛，或者由于物管服務(wù)質(zhì)量引發(fā)的業(yè)主與物管之間的物業(yè)糾紛；另一方面來自由出租房和群租房帶來的安全風(fēng)險和社會風(fēng)險。

三、四川城市社區(qū)在風(fēng)險治理中面臨的困境

我們要清醒地認識到，我國已經(jīng)進入到了高風(fēng)險社會階段，由于區(qū)域發(fā)展不均衡，社區(qū)的風(fēng)險源隱患點多，以及多重風(fēng)險疊加和耦合，使得四川城市社區(qū)面臨的各種風(fēng)險實際上更加復(fù)雜，導(dǎo)致在社區(qū)層面開展風(fēng)險治理的難度也更大，存在的問題主要在以下三個方面。

(一)在社區(qū)風(fēng)險治理中社區(qū)負擔(dān)太重

社區(qū)是黨和政府聯(lián)系群眾最直接的“橋梁”，社區(qū)工作是“上面千條線，下面一根針”，街道層面的很多行政服務(wù)職能都下沉到社區(qū)進行落實，對社區(qū)提出各種要求并開展督查考核。例如在新冠疫情防控中，社區(qū)是疫情聯(lián)防聯(lián)控的第一線，也是外防輸入、內(nèi)防擴散最有效的防線，除了完成日常工作以外，很多疫情防控工作都是在社區(qū)層面執(zhí)行完成，導(dǎo)致社區(qū)在風(fēng)險治理中的負擔(dān)太重。具體表現(xiàn)在以下三個方面。

1.社區(qū)風(fēng)險治理多元主體職責(zé)不清。社區(qū)風(fēng)險治理通常有四個主體：政府行政管理部門、社區(qū)居委會、社區(qū)居民及其自治組織、小區(qū)物業(yè)管理公司。四個主體的權(quán)力和責(zé)任有所不同，政府行政管理部門的權(quán)力是監(jiān)督、推進社區(qū)管理工作的開展，責(zé)任是規(guī)范市場秩序、承擔(dān)社區(qū)管理事務(wù)，引導(dǎo)社區(qū)自治。但是在實際運行中，社區(qū)風(fēng)險治理的四個主體間職責(zé)不清，很多工作都壓在社區(qū)居委會頭上，導(dǎo)致社區(qū)居委會工作人員的負擔(dān)過重，使得社區(qū)居民的參與程度不高，社區(qū)層面只能以應(yīng)付上級檢查的被動執(zhí)行為主，導(dǎo)致社區(qū)風(fēng)險治理的精準度不夠，實效性不高。

2.社區(qū)干部工作負擔(dān)太重。街道政府向社區(qū)大量轉(zhuǎn)移下派任務(wù)，社區(qū)已經(jīng)脫離了自治的屬性，變得越來越“行政化”，過多承擔(dān)了的本應(yīng)由街道政府履行的行政和服務(wù)事務(wù)，包括社區(qū)公共環(huán)境衛(wèi)生整治、社會風(fēng)險排查、矛盾糾紛化解、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)等。[7]街道行政事務(wù)下移社區(qū)，卻沒有匹配相應(yīng)的資源、經(jīng)費和人員培訓(xùn)，導(dǎo)致社區(qū)干部負擔(dān)重，常常是“5+2”“白+黑”，沒有周末和節(jié)假日，每天的事情還是做不完。而社區(qū)干部的收入待遇又低，雖然政府多次增加薪資，但是與公務(wù)員隊伍相比，還有很大差距，導(dǎo)致社區(qū)干部招不進、留不住，人才流失較多，從而進一步加劇了社區(qū)在面對各種風(fēng)險隱患治理時更顯得“力不從心”。

3.小區(qū)物業(yè)管理與社區(qū)治理脫節(jié)。在社區(qū)范圍內(nèi)的居民小區(qū)，雖然小區(qū)物業(yè)通過有償服務(wù)承擔(dān)了大量的小區(qū)管理服務(wù)職能，緩解了社區(qū)工作者的壓力，但同時也造成社區(qū)與小區(qū)在風(fēng)險治理中的脫節(jié)，風(fēng)險防控的許多工作依然由社區(qū)承擔(dān)執(zhí)行。例如在新冠疫情防控中，通常是以社區(qū)為核心，外來人員的行程信息報備和管控工作都是由社區(qū)完成，上級的工作要求也是由社區(qū)負責(zé)落實，物業(yè)小區(qū)只是配合社區(qū)開展工作。但社區(qū)中很多居民只對自己居住的小區(qū)熟悉，平時與小區(qū)物管聯(lián)系較多，對社區(qū)反而不熟悉，甚至不清楚自己所在社區(qū)的辦公地點在什么地方。由于小區(qū)物業(yè)的管理內(nèi)容和目標與社區(qū)的風(fēng)險治理存在一定差異，使得小區(qū)的一些社會風(fēng)險和矛盾糾紛常常得不到及時的發(fā)現(xiàn)和化解，最終會引發(fā)新的更嚴重后果，導(dǎo)致社區(qū)處置時難度更大，工作量和壓力也更大。

(二)基層社區(qū)的風(fēng)險治理能力不足

在社區(qū)風(fēng)險治理中，風(fēng)險治理能力是關(guān)鍵。風(fēng)險治理能力的強弱，不僅和治理者自身的能力大小有關(guān)，而且還與風(fēng)險的復(fù)雜程度有關(guān)，社區(qū)風(fēng)險治理能力將直接影響和決定社區(qū)風(fēng)險治理效果。

1.社區(qū)開展風(fēng)險治理的意識不強。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社區(qū)工作人員對風(fēng)險治理的認識不到位，沒有認識到社區(qū)風(fēng)險評估和應(yīng)急管理是一項應(yīng)該主動積極開展的工作，而更多是將社區(qū)風(fēng)險治理看作是一項街道安排的政治任務(wù)，是一種管理負擔(dān)。在社區(qū)工作人員這種消極被動的風(fēng)險治理意識影響下，社區(qū)的風(fēng)險治理工作脫離了社區(qū)的日常管理工作，導(dǎo)致社區(qū)的風(fēng)險管理建設(shè)滯后，社區(qū)應(yīng)急預(yù)案的實用性、可操作性不強，平常對居民進行安全宣傳教育不夠，缺少對社區(qū)內(nèi)部的風(fēng)險識別和脆弱性分析，沒有建立相關(guān)隱患排查和預(yù)警機制，信息報告的風(fēng)險管理機制也不完善，應(yīng)急演練更多的是做樣子、走過場，無法真正落實風(fēng)險治理的“關(guān)口前移”。

2.社區(qū)風(fēng)險治理難度大。一是由于社區(qū)形態(tài)的復(fù)雜性與多樣性，風(fēng)險隱患點多，涉及流動人口管理、環(huán)境污染治理、安全生產(chǎn)、綜合治安、市場監(jiān)管、矛盾調(diào)解、街道維護、公共衛(wèi)生、食品安全等方面，這些都可能成為風(fēng)險發(fā)生發(fā)展的源頭。大量流動人口聚集在城中村和城郊結(jié)合部，修建違章建筑，安全隱患多、治安環(huán)境差、輕微犯罪多，為社區(qū)風(fēng)險治理和應(yīng)急管理埋下了隱患。二是社區(qū)居民需求的多元化，導(dǎo)致在同一社區(qū)中不同利益群體逐漸形成群體意識，如果群體之間發(fā)生沖突，如果處置不當，將會引發(fā)社會不穩(wěn)定。例如，城管與小攤小販之間，本地人與外來務(wù)工人員之間的關(guān)系，業(yè)主與開發(fā)商、物管公司之間的關(guān)系，如果產(chǎn)生矛盾糾紛，很容易成為社會不穩(wěn)定的導(dǎo)火線。由于社區(qū)管理條塊分割明顯，警務(wù)、政務(wù)、物業(yè)、綜治“各自為政”，增加了社區(qū)風(fēng)險治理的難度。[8]

3.社區(qū)開展風(fēng)險治理能力弱。社區(qū)風(fēng)險因素高度匯聚且復(fù)雜耦合關(guān)聯(lián)，社區(qū)的軟硬件配套資源短缺。由于基層社區(qū)工作人員普遍缺乏必要的風(fēng)險治理專業(yè)知識、培訓(xùn)和演練，開展風(fēng)險治理的資源短缺、手段不足，難以快速有序應(yīng)對各種風(fēng)險。社區(qū)工作人員數(shù)量少，人員流動性大，日常工作任務(wù)重，花在風(fēng)險治理中的時間、精力、能力都明顯不足，導(dǎo)致社區(qū)工作人員風(fēng)險治理能力不強。例如，在疫情防控過程中進行入戶排查時，由于社區(qū)人口基數(shù)大，人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，社區(qū)風(fēng)險治理人員過少，在聯(lián)防聯(lián)控、群防群治方面還存在社區(qū)治理能力不足的問題，無法滿足精準防控疫情的要求。社區(qū)中居民自治能力弱，社會組織發(fā)育程度不高，也影響了社區(qū)風(fēng)險治理能力的發(fā)揮。

(三)社區(qū)居民參與風(fēng)險治理的程度低

居民是社區(qū)的主體。由于受社區(qū)居民自身條件、社區(qū)基本條件、社區(qū)文化、當?shù)氐纳鐣l(fā)展水平及政策等因素影響，導(dǎo)致社區(qū)居民參與風(fēng)險治理時，出現(xiàn)對社區(qū)的歸屬感認同感低，參與風(fēng)險治理的積極性不高、主動性不夠、參與次數(shù)少，參與能力不足和缺乏有效的風(fēng)險治理團隊等問題。

1.居民對社區(qū)的歸屬感認同感低。由于受到我國單位制包辦管理體制的長期影響，我國長期是以“單位制”為主、街居制為輔的城市社區(qū)管理體制，導(dǎo)致社區(qū)居民長期依賴“單位”和“組織”，居民的“社區(qū)人”角色定位模糊，人們依然認同自己是單位人、企業(yè)人，而忽略了居民的社區(qū)人角色。社區(qū)對居民的利益關(guān)聯(lián)和行為約束都很弱，居民從各類安全社區(qū)建設(shè)中難以直接感覺到收益，導(dǎo)致消極被動地應(yīng)付街道政府要求的風(fēng)險治理工作。居民缺乏持續(xù)參與治理活動的內(nèi)生動力，進一步導(dǎo)致居民對社區(qū)的歸屬感、認同感較低，自發(fā)參與社區(qū)風(fēng)險治理的主動性較弱。

2.社區(qū)居民參與社區(qū)風(fēng)險治理少。社區(qū)風(fēng)險治理的主體應(yīng)該是社區(qū)的利益相關(guān)者，特別是社區(qū)居民更應(yīng)該成為參與主力。但是，由于社區(qū)居民長期習(xí)慣于依賴地方政府的大包大攬，街道政府和社區(qū)居委會也缺乏資源和手段充分發(fā)動組織社區(qū)居民參與，居民自身從主觀上也沒有主動參與風(fēng)險治理的愿望，導(dǎo)致社區(qū)居民參與社區(qū)風(fēng)險治理的機會不多。例如，在新冠肺炎疫情爆發(fā)后，組織社區(qū)實行封閉管理時，卻體現(xiàn)出強大的行政主導(dǎo)機制。在貫徹執(zhí)行政府的管理指令和疫情防控要求時，參與行動的主體主要是社區(qū)干部、物業(yè)公司、志愿者、警察、保安等，卻較少有社區(qū)居民的身影，表現(xiàn)出社區(qū)居民對所在社區(qū)風(fēng)險治理參與度不夠。甚至有的居民還不配合社區(qū)的防疫要求和措施，提出一些過分要求，給疫情防控人員制造麻煩和增加負擔(dān)。

3.參與社區(qū)風(fēng)險治理的居民能力不足。社區(qū)風(fēng)險治理具有專業(yè)性，對參與者有一定的能力要求，由于社區(qū)居民的工作背景、能力水平和對風(fēng)險的認知差距，導(dǎo)致社區(qū)在組織居民成立社區(qū)安全巡邏隊、火災(zāi)救援隊等風(fēng)險治理組織時，在組織居民參加應(yīng)急演練時，社區(qū)中愿意參與的居民人數(shù)通常不多，并且大多數(shù)都是退休人員，他們普遍年齡偏大，身體狀況和能力水平都不能滿足實際要求。社區(qū)中的年輕居民和臨時租住居民往往忙于生計，較少參與社區(qū)組織開展的風(fēng)險防控工作。[9]因此，居民參與社區(qū)風(fēng)險治理的積極性不高，投入的時間和精力不夠，大大影響了社區(qū)發(fā)生風(fēng)險時居民的參與處理效果和應(yīng)對程度。

4.社區(qū)缺乏專業(yè)的風(fēng)險治理團隊。在社區(qū)風(fēng)險治理中，需要具有專業(yè)知識和專業(yè)能力的人員參與，組成社區(qū)風(fēng)險治理團隊進行支持。但由于社區(qū)在風(fēng)險治理中常常缺乏有效的組織依托，各類專業(yè)社會組織的參與路徑不暢通，社區(qū)志愿者團體發(fā)育不完善，社區(qū)風(fēng)險評估缺乏規(guī)范性與專業(yè)性。這些因素大大影響了社區(qū)風(fēng)險治理成效和社區(qū)抵御風(fēng)險能力的大小，直接影響到政府風(fēng)險治理工作安排落實效果的好壞，也影響居民對社區(qū)風(fēng)險治理的滿意程度，更直接影響了社區(qū)對于風(fēng)險的預(yù)防、應(yīng)對和處理能力與響應(yīng)速度。因此，正是由于在社區(qū)內(nèi)缺乏專業(yè)的高水平、高素質(zhì)的社區(qū)風(fēng)險治理團隊，由社區(qū)聘請外部專業(yè)團隊又受到條件約束，社區(qū)的非盈利組織發(fā)展速度以及規(guī)模也不能滿足要求，平時開展的風(fēng)險排查和應(yīng)急演練質(zhì)量水平都不高，甚至有做形式走過場和應(yīng)付交差之嫌，使得社區(qū)風(fēng)險治理效果不理想。

四、促進城市社區(qū)風(fēng)險治理的實現(xiàn)路徑

社區(qū)在風(fēng)險治理中的核心作用日益凸顯，一旦發(fā)生突發(fā)事件，社區(qū)往往扮演著“第一響應(yīng)者”角色，即及時預(yù)警、立即響應(yīng)、妥善處置。因此，為提高社區(qū)風(fēng)險治理成效，必須從以下五個方面入手，改進城市社區(qū)風(fēng)險治理成效。

(一)在社區(qū)風(fēng)險治理中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)

1.必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的十九大報告提出打造“共建共治共享”的社會治理格局，首先就是“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)”。在社區(qū)風(fēng)險治理過程中，越是面對風(fēng)險挑戰(zhàn)，越要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨組織積極引導(dǎo)與支持社區(qū)風(fēng)險治理的作用。習(xí)近平總書記強調(diào)：“要善于把黨的領(lǐng)導(dǎo)和我國社會主義制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社會治理優(yōu)勢?！边@對于社區(qū)層面的風(fēng)險治理尤為重要。社區(qū)作為中國共產(chǎn)黨執(zhí)政興國的根基所在，從黨領(lǐng)導(dǎo)一切的高度來看待問題，在社區(qū)風(fēng)險治理中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能把握好大局，應(yīng)對好各種風(fēng)險和挑戰(zhàn)。

2.充分發(fā)揮社區(qū)黨組織和黨員的先鋒模范作用。在社區(qū)風(fēng)險治理中，社區(qū)黨組織作為核心力量，依托社區(qū)基層黨組織和黨員干部，在小區(qū)的業(yè)主委員會、物業(yè)管理、社區(qū)居民中充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，發(fā)揮黨組織和黨員的先鋒模范作用，開展聯(lián)系群眾、組織群眾、凝聚群眾、服務(wù)群眾的工作，保證對社區(qū)風(fēng)險治理的深度扎根，通過社區(qū)“智慧黨建”，牢牢把握主流話語權(quán)和影響力，從思想源頭上遏制社會風(fēng)險的傳導(dǎo)和衍生，從行動上防范化解安全風(fēng)險隱患。[10]例如，在新冠疫情防控中，社區(qū)黨組織和黨員的確起到了先鋒模范作用，在重要疫情防控卡點建立了臨時黨支部，組織動員社區(qū)黨員、專兼職網(wǎng)格員和志愿者等參與到疫情防控工作，在疫情防控第一線踐行了共產(chǎn)黨員的初心使命和責(zé)任擔(dān)當。

(二)促進社區(qū)居民積極參與社區(qū)風(fēng)險治理

社區(qū)風(fēng)險治理有賴于社區(qū)內(nèi)部各利益相關(guān)者的協(xié)同一致，有賴于社區(qū)安全文化建設(shè)，從而將社區(qū)風(fēng)險治理變成社區(qū)居民的自覺行動，形成政府、社會與社區(qū)居民共擔(dān)風(fēng)險、溝通治理風(fēng)險的良性格局。

1.培育社區(qū)居民參與意識。社區(qū)風(fēng)險治理是一個需要持續(xù)推進的過程，有賴于社區(qū)居民廣泛、主動與持續(xù)性參與。因此，要引導(dǎo)社區(qū)居民增強對社區(qū)的認同感和歸屬感，讓作為社區(qū)治理主體的居民，先從參與一些簡單的、居民力所能及的社區(qū)活動和工作開始，逐步引導(dǎo)和培養(yǎng)社區(qū)居民的參與意識，進而激發(fā)對社區(qū)風(fēng)險治理的認同度和參與度。居民通過參與社區(qū)風(fēng)險治理，培養(yǎng)社區(qū)居民有效識別風(fēng)險，積極預(yù)防和化解風(fēng)險的能力，進而達到社區(qū)安全治理的目的。一方面不斷提升社區(qū)安全性，創(chuàng)造社區(qū)安全文化和安全社區(qū)氛圍，更重要的是讓居民在參與中獲得更多對社區(qū)安全的熏陶與感知，有利于增進居民參與的積極性，形成社區(qū)風(fēng)險治理的良性循環(huán)。

2.鼓勵社區(qū)居民參與風(fēng)險識別和評估。這是社區(qū)風(fēng)險治理最基本的環(huán)節(jié)。社區(qū)風(fēng)險和隱患種類多、分布廣、隱蔽性強，其他人往往不清楚，而社區(qū)居民對自己長期生活居住的地方最熟悉，只有通過社區(qū)居民親自參與，在專家指導(dǎo)下去發(fā)現(xiàn)、識別、描述社區(qū)風(fēng)險點和危險源，才能較全面系統(tǒng)地查找識別出社區(qū)風(fēng)險治理的薄弱環(huán)節(jié)，從而系統(tǒng)全面了解社區(qū)風(fēng)險的種類、數(shù)量和分布狀況，識別和評估存在的風(fēng)險，提出防范和化解風(fēng)險的措施。如果社區(qū)風(fēng)險識別不全，社區(qū)風(fēng)險預(yù)防與應(yīng)急準備就缺少方向性和針對性。同時，該查找過程也是社區(qū)居民自我風(fēng)險感知和開展安全教育的過程，增加居民對風(fēng)險隱患的重視程度。

3.鼓勵社區(qū)居民成為社區(qū)風(fēng)險治理者。社區(qū)居委會需要轉(zhuǎn)變社區(qū)風(fēng)險治理理念，從社區(qū)風(fēng)險治理的主導(dǎo)者逐漸變成引導(dǎo)者、評估者以及監(jiān)督者，通過鼓勵社區(qū)每一位有能力的居民利用業(yè)余時間參與風(fēng)險治理，讓社區(qū)內(nèi)具有風(fēng)險治理職業(yè)經(jīng)驗和能力的社區(qū)居民，利用其專業(yè)知識和技能，在參與社區(qū)風(fēng)險治理中發(fā)揮作用，成為社區(qū)風(fēng)險治理者，為保障社區(qū)安全獻計獻策，讓更多的社區(qū)居民成為社區(qū)風(fēng)險治理參與主體，減輕社區(qū)工作人員的工作壓力。

(三)組織專家團隊到社區(qū)開展風(fēng)險識別和研判

由于社區(qū)居民不具備發(fā)現(xiàn)一些風(fēng)險隱患的專業(yè)能力，有時候在風(fēng)險面前往往視而不見，因此，必須依靠專家的智慧和能力，到社區(qū)所在地，到居民家中，從專業(yè)角度去幫助社區(qū)查找風(fēng)險隱患。

1.風(fēng)險識別研判中依靠專家力量。大多數(shù)居民社區(qū)主要存在的風(fēng)險有自然災(zāi)害風(fēng)險和居家火災(zāi)隱患風(fēng)險，如果要讓居民和社區(qū)干部針對用電用氣開展風(fēng)險識別和研判，他們往往不具備這些專業(yè)知識和能力，會存在識別不全識別不準的情況。因此，必須要依靠相關(guān)行業(yè)的專家參與風(fēng)險識別，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險隱患點和危險源，列出問題清單，為后面的防范化解風(fēng)險提供依據(jù)，防止“認不清、想不到、管不到”等問題的發(fā)生。

2.針對識別后的風(fēng)險進行整改。針對火災(zāi)風(fēng)險，社區(qū)組織專家深入社區(qū)每戶，仔細查看居民用電用氣的情況，電線管道情況，家里電器設(shè)備使用情況，特別是對電動自行車不規(guī)范充電行為等，進行仔細排查，找出風(fēng)險隱患點，分析不安全因素，提出整改問題清單。針對專家提出的建議，社區(qū)居委會要求居民限期整改落實，消除風(fēng)險隱患，防止事故的發(fā)生。針對其他風(fēng)險隱患，也要開展類似的排查和處理。

3.分擔(dān)和解決風(fēng)險隱患整改費用。整改所需要的費用，根據(jù)不同收入狀況的居民，采取不同的費用承擔(dān)方式。一部分收入狀況好的居民，由居民自己全額支付；一部分收入低的居民，通過向社區(qū)申請，可以由社區(qū)支付一半的費用；對于社區(qū)的困難住戶，就由社區(qū)兜底，通過申請財政資金解決全部費用，也可以聯(lián)系社會組織和愛心機構(gòu)出資幫助解決。針對社區(qū)居民私拉電線插板為電動自行車充電的風(fēng)險，社區(qū)可以引入專業(yè)公司在社區(qū)安裝付費式的智能充電設(shè)備，解決居民為電動自行車充電困難和存在安全隱患的后顧之憂。

(四)鼓勵多元主體參與社區(qū)風(fēng)險治理

1.明確多元主體參與社區(qū)風(fēng)險治理的邊界。多元主體參與社區(qū)風(fēng)險治理，關(guān)鍵是要形成相互協(xié)調(diào)聯(lián)動的合力。因此，必須依法厘清基層政府與基層群眾性自治組織的權(quán)責(zé)邊界，制定縣(區(qū))職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)在社區(qū)風(fēng)險治理方面的權(quán)責(zé)清單制度，落實工作責(zé)任和建立工作機制，實行工作事項準入制度，切實減輕基層社區(qū)的工作負擔(dān)。

2.培養(yǎng)和鼓勵社會組織參與。社區(qū)風(fēng)險治理是一項系統(tǒng)工程，具有長期性和復(fù)雜性，社區(qū)風(fēng)險治理比較重要的力量是在社區(qū)內(nèi)培養(yǎng)壯大社會組織，依靠社會力量參與社區(qū)風(fēng)險治理。特別是依靠社區(qū)物業(yè)管理機構(gòu)，在提供物業(yè)服務(wù)的同時，為小區(qū)居民開展專業(yè)化的風(fēng)險排查和風(fēng)險防控。通過社區(qū)組織的參與，進一步帶動和培養(yǎng)社區(qū)居民的廣泛參與。

3.發(fā)揮多元主體聯(lián)動協(xié)同治理作用。在社區(qū)風(fēng)險治理中采取多種思維模式，標本兼治，避免“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，在具體風(fēng)險處置中，注重整合法律、公安、城管、物管等多方力量進行綜合治理，充分利用好社區(qū)網(wǎng)格人員參與風(fēng)險治理，還可以在更廣層面上發(fā)揮企業(yè)、媒體、社區(qū)群眾組織等參與作用，鼓勵具有風(fēng)險治理專業(yè)技能的社區(qū)居民參與。

4.打造一支常態(tài)化的社區(qū)風(fēng)險治理隊伍。利用好社區(qū)內(nèi)的人才資源，組建社區(qū)風(fēng)險治理隊伍，在“平”“戰(zhàn)”結(jié)合上下功夫。社區(qū)風(fēng)險治理隊伍在“平時”參與社區(qū)治理，在“戰(zhàn)時”承擔(dān)社區(qū)風(fēng)險先期處置任務(wù)，并能快速實現(xiàn)“平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換”，形成更有深度的風(fēng)險治理格局。比如借鑒“朝陽群眾”“海淀網(wǎng)友”“豐臺教導(dǎo)隊”等非正式組織的組織和發(fā)動模式，有利于最大限度地激發(fā)社會力量，為社區(qū)風(fēng)險治理找到提高內(nèi)在“免疫力”的治本良方。[11]

(五)依靠科技手段提高社區(qū)風(fēng)險治理能力

社區(qū)風(fēng)險治理是一個專業(yè)性很強的社區(qū)公共服務(wù)，除了來自各級政府的政策支持、資金保障以及有效引導(dǎo)外，還需要專業(yè)機構(gòu)的科技支撐，依靠技術(shù)手段提高社區(qū)風(fēng)險治理的精準性和高效性。

1.充分利用信息化技術(shù)收集社區(qū)風(fēng)險信息。依托物聯(lián)網(wǎng)和終端設(shè)備建立起覆蓋全域，影像、圖片、音頻、文字等多結(jié)構(gòu)信息相結(jié)合的源頭信息捕捉體系，在社區(qū)范圍內(nèi)信息捕捉全覆蓋，尤其是偏街小巷和重點區(qū)域要安裝采集信息的技術(shù)設(shè)備，避免存在信息捕捉“盲點”。必要的點位還可以探索人臉識別、語音識別等人工智能技術(shù)的嵌入，拓寬信息捕捉的深度和精準度，以“全數(shù)據(jù)”支撐風(fēng)險線索的信息收集。[12]例如，在2020年的新冠肺炎疫情防控過程中，利用大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新技術(shù)幫助有關(guān)部門提升疫情預(yù)警能力，開展流行病學(xué)和溯源調(diào)查，提高了疫情防控精準度和篩查效率，為打贏疫情防控人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)提供了強大科技支撐。

2.利用科技手段做好社區(qū)風(fēng)險研判和預(yù)測。在社區(qū)風(fēng)險分析預(yù)測中要重視規(guī)律，借助虛實交互的決策支持、海量異構(gòu)的數(shù)據(jù)分析、移動互聯(lián)網(wǎng)與軌跡數(shù)據(jù)時空分析等手段的綜合運用，挖掘社區(qū)風(fēng)險治理和突發(fā)事件發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，預(yù)測風(fēng)險發(fā)展變化的前景和趨勢，運用現(xiàn)代技術(shù)確保風(fēng)險防控過程的精細化，做到風(fēng)險識別、風(fēng)險溝通、風(fēng)險評估、風(fēng)險控制和風(fēng)險反饋等工作精細到位，迅速形成應(yīng)對預(yù)案選擇策略，提升社區(qū)風(fēng)險治理的有效響應(yīng)能力。[13]

3.利用信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)開展社區(qū)風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警。建立社區(qū)風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，利用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)，在社區(qū)風(fēng)險監(jiān)測監(jiān)控、預(yù)測預(yù)警、智能研判和風(fēng)險防控中發(fā)揮作用，提高社區(qū)風(fēng)險治理的智能化、精準化水平。通過開展宣傳教育培訓(xùn)和應(yīng)急演練，打通社區(qū)風(fēng)險預(yù)警的“最后一公里”，提高居民接收到預(yù)警信息后的快速應(yīng)對效果，發(fā)揮好監(jiān)測預(yù)警的作用，盡可能避免人員傷亡和財產(chǎn)損失。