易地扶貧搬遷移民的后續(xù)幫扶:政策取向與政策重點

滕海峰,李含琳

（中共甘肅省委黨校（甘肅行政學(xué)院）,甘肅 蘭州 730070）

With the support of national policies and all sectors of society,the relocation of poverty alleviation from inhospitable areas has completed the“spatial migration”of part of the rural poor population under the limited time and material resources,and made this part of the population start the development direction with the goal of“human development”in the new environment.The new environment refers to two kinds of situations:rural resettlement area and urban resettlement area.For the former,there have been clear policy attention,that is,to promote the implementation of rural revitalization strategy;however,at present,the national policies for the latter are relatively few,and the practical problems are more prominent,so new policy attention is more necessary.The practice shows that“spatial migration”has brought many fundamental changes to the migrants who move to cities and towns,but both opportunities and challenges coexist.For new changes and new challenges,we need a lot of policy innovation in optimizing the urban space structure,promoting the industry development,allocating scientifically urban and rural resources,optimizing the environment of market and supplying public education resource,in order to promote the construction of a long-term development mechanism of deep integration of the immigrants and the towns to which they moved in the areas of space,development,power,social and cultural integration,so as to achieve integrated development.

黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出,“健全防止返貧監(jiān)測和幫扶機制,做好易地扶貧搬遷后續(xù)幫扶工作,加強扶貧項目資金資產(chǎn)管理和監(jiān)督,推動特色產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展”。易地扶貧搬遷作為精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧“五個一批”之一,面臨著政策紅利持續(xù)發(fā)揮及后續(xù)幫扶工作政策支持的現(xiàn)實問題。

易地扶貧搬遷自實施以來,其搬遷安置方式主要有兩種,一種是向條件較好的其他農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移性就業(yè),目標(biāo)是農(nóng)村安置區(qū);另一種是向城鎮(zhèn)地區(qū)轉(zhuǎn)移性定居和生活,變成城鎮(zhèn)經(jīng)濟的一部分。總體來講,因安置區(qū)域和安置方式的不同,易地扶貧搬遷后續(xù)政策重點理應(yīng)不同,有所區(qū)別。對于農(nóng)村安置區(qū)的搬遷移民,主要應(yīng)以農(nóng)村居住和從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為特征,其政策轉(zhuǎn)型方向是“接續(xù)推進全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接,推動減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型,統(tǒng)籌納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,建立長短結(jié)合、標(biāo)本兼治的體制機制”[1]。目前已有中央和國家層面的政策關(guān)注與相對成熟的政策體系,各地都在積極貫徹落實。對于城鎮(zhèn)（以下簡稱“遷入城鎮(zhèn)”）安置的易地扶貧搬遷移民（以下簡稱“搬遷移民”）,主要應(yīng)以城鎮(zhèn)居住和從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主要特征,其政策轉(zhuǎn)型路徑和著力點是促進搬遷移民與遷入城鎮(zhèn)融合發(fā)展,政策目標(biāo)是提升搬遷移民城鎮(zhèn)化質(zhì)量和遷入城鎮(zhèn)的健康發(fā)展,最終實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化和自由全面發(fā)展。這是今后易地扶貧搬遷政策轉(zhuǎn)型和政策關(guān)照的重點和難點,也是本文重點探討的主題。

一、“空間遷移”引起的搬遷移民變化及挑戰(zhàn)

易地扶貧搬遷,自2001 年國家發(fā)展改革委安排專項資金在全國范圍內(nèi)陸續(xù)組織開展以來,已經(jīng)快20 年了。截至2015 年底,在中央和地方的共同努力下,全國已累計搬遷1 200 萬人以上。截至2020 年3 月7 日,“‘十三五’規(guī)劃的易地扶貧搬遷建設(shè)任務(wù)已基本完成,有930 萬貧困人口喬遷新居,走出了大山和自然條件惡劣的地方”[1]。其中,小城鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)集中安置的搬遷移民約263 萬人①根據(jù)《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》,“十三五”時期,集中安置點安置的搬遷人口搬遷總?cè)丝诘?6.4%,其中,行政村內(nèi)就近安置占39%,建設(shè)移民新村安置的占15%;小城鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)安置的占37%,鄉(xiāng)村旅游區(qū)安置的占5%,其他的集中安置占4%。即小城鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)安置的搬遷移民占總易地扶貧搬遷移民的26.27%,由此推算,“十三五”時期,小城鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)集中安置搬遷移民約263 萬人。,占28.27%。若以此比例計算,2001—2020 年期間通過易地扶貧搬遷進入城鎮(zhèn)安置的搬遷移民約為600 萬人。實踐表明,這部分搬遷移民,是在以“脫貧”為直接目標(biāo)導(dǎo)向的易地扶貧搬遷政策支持和社會各界幫助下,搬遷移民在有限時間與有限財力物力支持下,完成了從“一方水土養(yǎng)育不了一方人”的地方向城鎮(zhèn)的“空間遷移”與“空間安置”,短期內(nèi)實現(xiàn)了“空間”上的城鎮(zhèn)化,也在客觀上“極大程度地改變了歷史遺留下來的空間生產(chǎn)和享用的非正義現(xiàn)象,把社會主義正義的核心價值理念鐫刻在祖國大地上”（胡瀟,2018）[2]。但由于時間短、底子薄,搬遷移民還面臨諸多挑戰(zhàn)。

（一）“空間遷移”引起的搬遷移民的變化

客觀實踐表明,由于“空間遷移”,搬遷移民的生產(chǎn)生活方式將發(fā)生一系列變化,其中最為突出的就是占有和使用的生產(chǎn)資料發(fā)生了根本性變化,由此伴隨性地引起生產(chǎn)方式發(fā)生根本性變化,建立在經(jīng)濟基礎(chǔ)上的思維方式和價值追求方面的變化也是根本性的。一是占有和使用的生產(chǎn)資料變更。搬遷移民在遷出區(qū),實際占有和使用承包地,從事小農(nóng)生產(chǎn)和產(chǎn)品自主消費和少量的商品交換,更多的屬自然經(jīng)濟形態(tài),相對封閉和獨立;搬遷移民在城鎮(zhèn),失去了原先承包地的占有與使用,不能再從事熟悉的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。搬遷移民的生產(chǎn)資料由土地變成了“完全自由”的勞動力。二是勞動力商品化及其價值生產(chǎn)方式的變化。政府通過技能培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)等方式,幫助城鎮(zhèn)移民提高非農(nóng)就業(yè)技能、助推融入城鎮(zhèn)就業(yè)市場和融入現(xiàn)代市場體系,共享現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展紅利。三是搬遷移民生活方式的變化。特別是指居住環(huán)境的變化引起家居方式、能源方式、取暖方式等發(fā)生根本性變化,在很短的時間內(nèi)從農(nóng)村生活轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩?而且熟人社會變成了相對陌生人社會、群體性活動變成了相對獨立性活動。四是搬遷移民融入現(xiàn)代城市社會方式變化。搬遷移民進入城鎮(zhèn)被動或主動從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè),以自己獨立自由的勞動力參與勞動市場分工,通過市場化的勞動資料與自主的勞動力相結(jié)合,生產(chǎn)市場化的產(chǎn)品和商品,并在社會分配和市場交換中獲得自身勞動價值體現(xiàn),近距離進入現(xiàn)代文明體系和現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系。

（二）“空間遷移”引起的搬遷移民面臨的挑戰(zhàn)

由于這些顯著變化是在短時間內(nèi)完成的,而且也是被動完成的,在時間上、心理上和適應(yīng)性上都相對倉促,搬遷移民要實現(xiàn)自身發(fā)展及其與城鎮(zhèn)的融合發(fā)展,還面臨不少挑戰(zhàn)。一是搬遷移民大都來自偏遠(yuǎn)山區(qū),思維方式相對封閉、現(xiàn)代知識相對欠缺、非農(nóng)技能相對薄弱、現(xiàn)代市場經(jīng)濟意識淡薄等,接受和融入現(xiàn)代城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活體系還存在不少現(xiàn)實困難;二是政府幫助下參與的技能培訓(xùn)、勞務(wù)輸出和非農(nóng)就業(yè),在市場經(jīng)濟條件下存在諸多的不穩(wěn)定性、不確定性,對于習(xí)慣了農(nóng)村平穩(wěn)生活狀態(tài)的搬遷移民而言,由于城鎮(zhèn)生產(chǎn)和收入來源的不可預(yù)期性和不穩(wěn)定性而具有一定程度的不安全感;三是搬遷移民原有的承包地,盡管保留了承包權(quán),但在目前經(jīng)濟技術(shù)條件下,土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營水平較低,且各地差異性大,以承包地為依托的財產(chǎn)性收入存在很大的不確定性;四是部分安置區(qū)為搬遷移民配置了一定數(shù)量的商鋪,但商鋪分配是市場化、股權(quán)化,收益取決于市場行情,因而這方面的收入很難保障。因此,搬遷移民在城鎮(zhèn)能否“穩(wěn)得住、能致富”和實現(xiàn)安居樂業(yè),還需要相應(yīng)的政策關(guān)照和支持。

二、“空間遷移”引起的遷入城鎮(zhèn)變化與挑戰(zhàn)

農(nóng)村貧困人口的“空間遷移”不僅僅給搬遷移民帶來了諸多根本性變化,也由于搬遷移民的空間介入,城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)、人口構(gòu)成、社會環(huán)境、發(fā)展要素等發(fā)生諸多根本性變化,也面臨相應(yīng)的挑戰(zhàn)。

（一）“空間遷移”引起的城鎮(zhèn)發(fā)展變化

對遷入城鎮(zhèn)而言,搬遷移民不是單純地“硬性”與“單向”介入城鎮(zhèn)空間,不是單純地占據(jù)城鎮(zhèn)空間與城鎮(zhèn)資源,也不是單純地分享城鎮(zhèn)設(shè)施與公共產(chǎn)品,而是為城鎮(zhèn)發(fā)展帶來了諸多方面的新的發(fā)展變化。一是搬遷移民客觀上增加了城鎮(zhèn)人口規(guī)模,盡管是外來人口,但仍是城鎮(zhèn)人口的重要組成部分;作為政策推動下的城鎮(zhèn)機械增長人口,搬遷移民客觀上改變了城鎮(zhèn)原有的人口結(jié)構(gòu),特別是人口的知識結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)、就業(yè)機構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)等;二是人口規(guī)模與人口結(jié)構(gòu)的急速改變,意味著城鎮(zhèn)醫(yī)療、教育、娛樂、文化等公共產(chǎn)品的供給與需求將伴隨性地發(fā)生變化,同時,由于勞動力結(jié)構(gòu)的變化以及人口消費結(jié)構(gòu)的變化,城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及市場運行也將發(fā)生變化;三是人口規(guī)模的擴大,必然要求用地規(guī)模、空間結(jié)構(gòu)以及水、電、氣、信息等基礎(chǔ)設(shè)施的供給與需求將伴隨性地發(fā)生變化。根據(jù)人均建設(shè)用地100m2/人匡算,在“十三五”時期,全國因安置易地扶貧搬遷移民而增加的城市建設(shè)用地約2.63 萬公頃。

（二）“空間遷移”引起的城鎮(zhèn)發(fā)展挑戰(zhàn)

政策實施中客觀產(chǎn)生與客觀存在的一系列變化,實際上給城鎮(zhèn)規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)與城鎮(zhèn)管理帶來諸多挑戰(zhàn)。一是空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化并不會伴隨城鎮(zhèn)移民安置區(qū)的建設(shè)自發(fā)產(chǎn)生,因為空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,不僅僅是居住小區(qū)、樓堂館所建設(shè),更核心地在于整個城鎮(zhèn)的功能分區(qū)與結(jié)構(gòu)優(yōu)化,如果處理不好安置區(qū)與整個城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)的關(guān)系,有可能割裂安置區(qū)與原有城鎮(zhèn)的關(guān)系,甚至有可能使得安置區(qū)成為在城鎮(zhèn)的“農(nóng)民集聚區(qū)”。二是搬遷移民的遷入,并不會伴隨性地成為城鎮(zhèn)人口的有機組成部分。因為城鎮(zhèn)人口規(guī)模的成長,并不單純是人口規(guī)模的“數(shù)字相加”,更在于人口結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與質(zhì)量提升以及相應(yīng)的文化與社會融合。如果處理不好搬遷移民的“城鎮(zhèn)化質(zhì)量”提升問題,搬遷移民始終是在城鎮(zhèn)居住的“農(nóng)民”或“貧困戶”,城鎮(zhèn)發(fā)展的質(zhì)量更是難以提升。三是搬遷移民要長期的安居樂業(yè),根本在于“樂業(yè)”,但“樂業(yè)”之關(guān)鍵的就業(yè)崗位并不會伴隨性地產(chǎn)生、搬遷移民與就業(yè)崗位也不會伴隨性地自發(fā)匹配,這些如果處理不好,不僅不會促進經(jīng)濟發(fā)展,甚至?xí)驗闊o業(yè)可就而產(chǎn)生游民引致的社會問題。

三、“空間遷移”的本質(zhì)與“融合發(fā)展”的現(xiàn)實選擇

（一）“空間遷移”的本質(zhì)

易地扶貧搬遷是搬遷移民放棄原有生產(chǎn)方式、生活方式及生活環(huán)境的過程,是“破”的過程,也是一種“否定”的過程,目前這種過程已經(jīng)基本完成,今后需要做的就是“立”的過程和“否定之否定”的發(fā)展提升過程。因為“破”不僅僅是為了“破”,是要在更高層次上的“立”;“否定”也不僅僅是“否定”,要是在更高層次上的“再建立”。恩格斯在《反杜林論》中關(guān)于“否定的否定”講得很清楚,“我不僅應(yīng)當(dāng)否定,而且還應(yīng)當(dāng)重新?lián)P棄這個否定。因此,我做第一個否定的時候,就必須做的使第二個否定可能發(fā)生?！恳环N事物都有它的特殊的否定方式,經(jīng)過這樣的否定方式,它同時就獲得發(fā)展,每一種觀念和概念也是如此”[3]。搬遷移民融入城鎮(zhèn),就是“破-立”與“否定的否定”的發(fā)展過程。盡管近期搬遷移民在政府幫助下實現(xiàn)了一定程度的城鎮(zhèn)就業(yè)與居住,但與真正城鎮(zhèn)化的要求及實現(xiàn)人的自由全面發(fā)展的目標(biāo)相比,還有很大的差距,特別是目前的從業(yè)方式及其長遠(yuǎn)發(fā)展的可持續(xù)上來講,還有諸多有待提升的地方。“歷史表明,城市化與物質(zhì)勞動、精神勞動的深度分工相聯(lián)系,源自生產(chǎn)方式的變革?！保ê鸀t,2013）[4]這個過程對于城鎮(zhèn)和搬遷移民來說,當(dāng)前還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有完成。

（二）當(dāng)前“空間遷移”存在的問題

為了搬遷移民在思想觀念、經(jīng)濟收入、城鎮(zhèn)生活方面的順利過渡,也是為了實現(xiàn)搬遷移民“穩(wěn)得住”,各地政府在政策實施過程針對搬遷移民能在城鎮(zhèn)“穩(wěn)得住”的實際需求和困難,采取了諸多舉措。主要包括以下幾方面。一是技能培訓(xùn);二是提供就業(yè)機會;三是提供產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持;四是提供金融貸款支持;五是提供社會保障;六是提供商鋪共享機會等。在眾多的舉措中,政府提供就業(yè)機會能夠顯著起到政策設(shè)定的“穩(wěn)得住”的目標(biāo),其他舉措相對不顯著（呂建興等,2019）[5]。為什么會如此?其原因主要有:一是搬遷過程中產(chǎn)生的不安全感,即原有的安全條件被破壞后并沒有或不易建立替代的安全條件（毛丹和王燕鋒,2006）[6];二是被動城鎮(zhèn)化群體的身體素質(zhì)、教育程度、社會資源可用能力等顯著影響著他們的就業(yè)狀況和收入水平（吳大遠(yuǎn)和施運華,2014）[7],由此影響搬遷移民的融入過程和發(fā)展程度;三是從政策邏輯和現(xiàn)實條件角度看,當(dāng)前易地扶貧搬遷的城鎮(zhèn)集中模式面臨著極大的局限性（馬流輝和曹錦清,2017）[8],比如,由于整村搬遷與集中安置,一般位于城鎮(zhèn)郊區(qū)或邊緣,村集體成員集中,但與城鎮(zhèn)原有居民聯(lián)系相對較弱;搬遷移民的家遷入到了城鎮(zhèn),但由于在本地不好就業(yè)仍需外出務(wù)工;配套建設(shè)了教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)設(shè)施及給排水、電力電信等基礎(chǔ)設(shè)施,但由于是新建設(shè)、新運營、新管理等因素,這些公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量與老城區(qū)的優(yōu)質(zhì)資源相比,還有一定距離,特別是群眾最為關(guān)心的教育資源;四是從“從社會文化和社會心理角度看,移民的社會適應(yīng)和社會融入需要經(jīng)歷一個較長的過程,而這應(yīng)該是穩(wěn)定搬遷的必要組成部分。”（檀學(xué)文,2019）[9]針對這些主觀與客觀問題,搬遷移民在城鎮(zhèn)的生計與發(fā)展是一個需要政策長期關(guān)注的現(xiàn)實問題。

（三）“融合發(fā)展”是彌補不足的現(xiàn)實選擇

搬遷移民與遷入城鎮(zhèn)是在易地扶貧搬遷政策實施過程中產(chǎn)生的、客觀存在的、具有空間同存性的特點,推動兩者融合發(fā)展,是彌補不足、把握機遇、迎接挑戰(zhàn)的現(xiàn)實選擇與邏輯使然。主要緣由:一是搬遷移民事實上已居住生活在城鎮(zhèn),不可避免地會參與城鎮(zhèn)產(chǎn)品生產(chǎn)、交換、分配與消費各個環(huán)節(jié)的經(jīng)濟活動,與原有居民、企業(yè)、政府等各類主體產(chǎn)生各種各樣的經(jīng)濟社會關(guān)系,從而“才能展開對包括空間在內(nèi)的整個生存世界的能動作用,才能在對空間的社會性形塑中建構(gòu)、確認(rèn)并擁有自己的生命空間”（胡瀟,2013）,在城鎮(zhèn)新的環(huán)境中逐步營建自身社會空間的同時,對城鎮(zhèn)空間與城鎮(zhèn)發(fā)展也產(chǎn)生多方面的影響。即搬遷移民唯有在新的環(huán)境以新的生產(chǎn)方式參與產(chǎn)品生產(chǎn)與財富創(chuàng)造,才能發(fā)揮自身價值并在城鎮(zhèn)持續(xù)生存。二是伴隨搬遷移民進入城鎮(zhèn)的,還有城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)、勞動力、社會需求、空間拓展、多元文化等,若能將其科學(xué)合理地納入城鎮(zhèn)整體空間布局及其相應(yīng)的功能分工,不僅能避免人為的“城中村”的出現(xiàn),更能推動城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)形態(tài)多元化、組織多元化、分工社會化、發(fā)展鏈條化,更會促進城市空間結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化。這是一次重組、融合、提升的發(fā)展機遇。所以,推動搬遷移民與遷入城鎮(zhèn)融合發(fā)展,是“以人民為中心”的發(fā)展思想主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)規(guī)劃和資源配置中的社會效益最大化的必然選擇,也是“資本邏輯”向“人本邏輯”轉(zhuǎn)向（袁蓓,2020）[10]、避免“空間非正義”（胡瀟,2018）的現(xiàn)實選擇,更是“以人民為中心”的發(fā)展思想與社會主義制度優(yōu)越性的集中體現(xiàn)。

四、“融合發(fā)展”的政策取向和愿景目標(biāo)

（一）“融合發(fā)展”的政策取向

一是政策對象從搬遷移民轉(zhuǎn)向全體市民,從特殊政策轉(zhuǎn)向普惠政策;二是政策任務(wù)從搬遷移民的“空間遷移”轉(zhuǎn)向融合發(fā)展,要將移民及其居住小區(qū)納入城鎮(zhèn)、將城鎮(zhèn)納入?yún)^(qū)域空間總體謀劃、整體推進;三是政策目標(biāo)從“搬得出、穩(wěn)定住、能致富”的短期目標(biāo)轉(zhuǎn)向搬遷移民與遷入城鎮(zhèn)融合發(fā)展的長期目標(biāo),從單純的以發(fā)展空間為載體的、個人物質(zhì)追求轉(zhuǎn)向以“每個人的自由發(fā)展”為條件的“一切人自由發(fā)展”的社會主義目標(biāo)和終極價值（葉汝賢,2006）[11];四是政策過程由政府推動向政府與市場相結(jié)合轉(zhuǎn)變,即政府職能從搬遷工作的謀劃者、推動者、實施者、監(jiān)管者向城鎮(zhèn)與區(qū)域空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化者與維護者、優(yōu)質(zhì)文化教育等公共產(chǎn)品的提供者與維護者、公平市場環(huán)境與發(fā)展環(huán)境的營造著與維護者轉(zhuǎn)變,重在做好基礎(chǔ)工作,旨在引導(dǎo)和發(fā)揮市場和社會的主體作用。

（二）“融合發(fā)展”的愿景目標(biāo)

近期目標(biāo)主要有,一是搬遷移民能夠以勞動力自愿、平等、公平地參與城鎮(zhèn)生產(chǎn)分工、財富生產(chǎn)與分配;二是逐漸適應(yīng)社區(qū)化的群眾組織、社區(qū)治理及城市生活;三是在平等共享城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的過程中逐漸形成城鎮(zhèn)生活適應(yīng)、市民身份確認(rèn)、城鎮(zhèn)文化共振及未來發(fā)展預(yù)期;四是能夠促進國家關(guān)于“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”目標(biāo)的實現(xiàn),鞏固精準(zhǔn)脫貧的效果,降低返貧的概率。

遠(yuǎn)期目標(biāo)主要有,一是搬遷移民及其居住小區(qū)成為城鎮(zhèn)不可分割的有機組成部分,全方位、多層面深度融合發(fā)展并實現(xiàn)城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及社會結(jié)構(gòu)日趨合理、充滿活力;二是搬遷移民文化素質(zhì)、技能水平以及收入水平和社會地位大幅提高,在“拔窮根”中與“貧困”“移民”等稱號根本脫離;三是全體市民,包括原有居民、搬遷移民以及新進入的城鎮(zhèn)居民,在城鎮(zhèn)共振共享發(fā)展中實現(xiàn)自身的自由全面發(fā)展。

五、“融合發(fā)展”的政策重點

（一）優(yōu)化城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu),構(gòu)筑空間融合機制

有研究表明,“不同的城市空間發(fā)展形態(tài),影響著城市未來的經(jīng)濟質(zhì)量、發(fā)展?jié)摿εc健康狀態(tài)”。（高新才和滕海峰,2011）[12]由于搬遷移民的空間介入及隨之而來的全方位介入,必將引發(fā)遷入城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)的改變及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與社會結(jié)構(gòu)的跟隨性變化。為了積極應(yīng)對發(fā)展變化,促進搬遷移民與遷入城鎮(zhèn)的空間融合,需要立足全局,著眼未來,科學(xué)謀劃城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)與發(fā)展格局。一是將城鎮(zhèn)移民及其安置區(qū)納入城鎮(zhèn)范疇宏觀考慮、統(tǒng)籌謀劃與科學(xué)配置,不僅僅是按照規(guī)范配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施,更要將其作為城鎮(zhèn)的內(nèi)在有機組成部分來對待;二是包括安置小區(qū)在內(nèi)的整個城鎮(zhèn),在政府引導(dǎo)與市場規(guī)律相互作用中形成空間結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)相互協(xié)調(diào)、相互促進的發(fā)展體系與內(nèi)在機制;三是在功能分區(qū)與空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化中,結(jié)合原有城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)和功能分區(qū),將安置小區(qū)列入原有功能區(qū)或根據(jù)產(chǎn)業(yè)、區(qū)位、人員等情況確定的相適宜的功能區(qū)性質(zhì)。若搬遷人數(shù)超過五萬人,可在中心城區(qū)周邊建設(shè)移民小鎮(zhèn)或衛(wèi)星城;四是根據(jù)功能區(qū)性質(zhì),進行片區(qū)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)選育、設(shè)施配套等相關(guān)工作;五是與安置小區(qū)相配套,統(tǒng)籌謀劃產(chǎn)業(yè)園,推動新建產(chǎn)業(yè)和企業(yè)入園發(fā)展,營建市場空間和市場氛圍;六是將城鎮(zhèn)總體空間規(guī)劃作為今后城鎮(zhèn)建設(shè)、格局優(yōu)化、空間治理、社會治理的行動綱領(lǐng)和法律依據(jù),要持續(xù)堅持,久久為功。

（二）優(yōu)化富民產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境,構(gòu)筑發(fā)展融合機制

搬遷移民進入城鎮(zhèn)后,政府幫助開展技能培訓(xùn)后,其就業(yè)方式主要有兩類,一是在本地扶貧車間、生產(chǎn)性企業(yè)、服務(wù)性公司就業(yè);二是通過勞務(wù)輸轉(zhuǎn)到外地務(wù)工。相對于本地轉(zhuǎn)型就業(yè),外出務(wù)工的經(jīng)濟成本與非經(jīng)濟成本都很高。所以,促進搬遷移民與遷入城鎮(zhèn)在經(jīng)濟生產(chǎn)方面的融合發(fā)展的基本前提是搬遷移民能夠本地就業(yè),其直接途經(jīng)和現(xiàn)實路徑是培育和發(fā)展富民產(chǎn)業(yè)。在“富民”與“產(chǎn)業(yè)”發(fā)展的關(guān)系上,要明確:一是富民產(chǎn)業(yè),不僅僅是“富民”,更是“產(chǎn)業(yè)”,只有經(jīng)得住市場考驗的產(chǎn)業(yè)才能真正起到“富民”與“強市”的作用;二是富民產(chǎn)業(yè),首要的是追求與城鎮(zhèn)發(fā)展條件相匹配、并能夠提供較多就業(yè)崗位的產(chǎn)業(yè)類型;三是富民產(chǎn)業(yè),不一定是“高、精、尖”產(chǎn)業(yè),勞動密集型產(chǎn)業(yè)也不一定就是弱勢產(chǎn)業(yè)、夕陽產(chǎn)業(yè),根據(jù)市場需求創(chuàng)新發(fā)展,將勞動密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)與“強市”“強縣”產(chǎn)業(yè)。在富民產(chǎn)業(yè)的培育與發(fā)展上,離不開實體經(jīng)濟及各類企業(yè)的健康成長。一是各政府部門、工作人員,都要將打造地方實體企業(yè)當(dāng)作日常工作和地方經(jīng)濟發(fā)展中的頭等大事,提供相應(yīng)的政策支持和政府服務(wù);二是在扶貧車間、扶貧企業(yè)中注重培養(yǎng)本土企業(yè);三是依托扶貧企業(yè)發(fā)展和業(yè)務(wù)拓展,主動和積極培育扶貧產(chǎn)業(yè)及輔助產(chǎn)業(yè)體系,培育和發(fā)展多種多樣的本土企業(yè);四是鼓勵和推動相關(guān)公務(wù)員積極參與扶貧企業(yè)籌建、生產(chǎn)、管理、營銷等全過程,在參與過程中鍛造市場意識,增強企業(yè)認(rèn)同感、市場認(rèn)同感,提升為企業(yè)服務(wù)的質(zhì)量,也為國資委投資、市場運營等培育市場人才;五是企業(yè)就業(yè)過程中,注重培養(yǎng)勞動者的企業(yè)文化認(rèn)同感、市場認(rèn)同感,既要注重培養(yǎng)合格員工,更要注重培養(yǎng)未來的本土企業(yè)家。企業(yè)家畢竟都是從企業(yè)中走出來的。

（三）優(yōu)化城鄉(xiāng)資源配置,構(gòu)筑動力融合機制

空間遷移,不僅僅是搬遷移民進城,伴隨性地還有農(nóng)村資源與發(fā)展要素進城。優(yōu)化城鄉(xiāng)資源科學(xué)配置,推動農(nóng)村資源向城鎮(zhèn)資源轉(zhuǎn)化、農(nóng)業(yè)資源向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化,切實把原來農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展動力轉(zhuǎn)化成城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展動力,促進搬遷移民與遷入城鎮(zhèn)在發(fā)展動力上的深度融合。一是結(jié)合城鎮(zhèn)空間布局和結(jié)構(gòu)優(yōu)化,高效利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)余指標(biāo),增加城鎮(zhèn)建設(shè)有效土地供給,減緩?fù)恋貎r格上漲,增創(chuàng)城鎮(zhèn)發(fā)展的“土地紅利”。二是結(jié)合城鎮(zhèn)富民產(chǎn)業(yè)發(fā)展,有效盤活搬遷移民勞動力。易地扶貧搬遷政策的實施,使遷入城鎮(zhèn)在短期內(nèi)增加了一定數(shù)量的、以從事簡單重復(fù)性勞動為主的體力型勞動力,工資水平相對較低,形成了富民強縣強市、發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)的“人口紅利”。三是結(jié)合各類技能培訓(xùn),挖掘搬遷移民中的能工巧匠,助推技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級與高質(zhì)量發(fā)展,將城鎮(zhèn)人才與農(nóng)村人才的開發(fā)和培訓(xùn)同步考慮。四是結(jié)合創(chuàng)新發(fā)展,將農(nóng)村原有的技術(shù)要素與安置區(qū)的技術(shù)要素緊密結(jié)合起來,實現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新要素的融合發(fā)展。五是因地制宜、因時制宜為搬遷移民配建各類公共產(chǎn)品、引導(dǎo)建立物美價廉的市場產(chǎn)品營銷體系,既為搬遷移民提供便捷舒適的消費生活環(huán)境,也通過擴大消費推動經(jīng)濟增長。

（四）優(yōu)化城鎮(zhèn)市場環(huán)境,構(gòu)筑社會融合機制

空間遷移,表面上是搬遷移民空間介入城鎮(zhèn),根本上是搬遷移民參與城鎮(zhèn)各類產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)、分配、交換及消費中形成各種經(jīng)濟關(guān)系與社會關(guān)系,在社會生產(chǎn)生活過程中深度融合。較為理想的狀態(tài)是搬遷移民通過自身誠實勞動、參與社會分工、生產(chǎn)社會產(chǎn)品,獲得工資性收入,公平公正、低成本、有尊嚴(yán)、有預(yù)期地從事經(jīng)濟生產(chǎn)活動,通過生產(chǎn)活動的融合促進社會關(guān)系的融合。一是營建平等參與、公平競爭的市場環(huán)境,公開透明、公正司法的社會環(huán)境,沒有或較少的欺騙、欺壓、欺詐,對于本就弱勢的搬遷移民來說,在融入城鎮(zhèn)的過程中,相信能夠通過自身努力獲取勞動價值與發(fā)展空間,這是融合發(fā)展的基本前提和內(nèi)在要求。二是招商引資,不僅僅要引資本,更要引進先進的市場經(jīng)濟的發(fā)展理念、制度安排和市場氛圍,通過市場化程度的提升改善社會環(huán)境。三是政府各部門,要進一步營造高效務(wù)實的政務(wù)環(huán)境,給企業(yè)、創(chuàng)業(yè)者、務(wù)工者營造一個寬松且充滿活力的發(fā)展空間,通過營建親清政商關(guān)系、倡導(dǎo)為民務(wù)實的作風(fēng),為搬遷移民社會融入和安居樂業(yè)構(gòu)筑社會機制。

（五）優(yōu)化公共教育產(chǎn)品供給,構(gòu)筑文化融合機制

“空間遷移”客觀上改變了搬遷移民外在環(huán)境,但內(nèi)在素質(zhì)并不會隨之自動提升。外因的內(nèi)化作用,是一個緩慢的演化過程,離不開自身對外在環(huán)境的認(rèn)知與自身素質(zhì)能力的提升,其關(guān)鍵環(huán)節(jié)和根本途徑是教育。目前政府組織的技能培訓(xùn),重在技能提升與非農(nóng)就業(yè),但在文化自信、文化提升、文化認(rèn)同等方面還存在眾多不足。一是從長久計,高度重視幼兒園、中小學(xué)等基礎(chǔ)教育公共產(chǎn)品的充足與高質(zhì)量供給,這是幫助搬遷移民教育和培育子女、阻斷貧困代際傳播的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、基本因素與根本舉措;二是針對搬遷移民的各類學(xué)校,不能僅僅定位為移民學(xué)?；蛘甙仓脜^(qū)學(xué)校,而要與城鎮(zhèn)原有各類學(xué)校同等定位、同等對待、同等要求,特別是在教育質(zhì)量與教育目標(biāo)上要高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求;三是師資隊伍由新聘年輕教師與全市優(yōu)秀教師共同構(gòu)成,建立年輕教師成長的“傳幫帶”機制;四是全市優(yōu)秀教師動態(tài)支援安置區(qū)義務(wù)教育體系建立和高質(zhì)量發(fā)展;五是將遷出區(qū)優(yōu)秀的文化要素也全部轉(zhuǎn)移到安置區(qū),與當(dāng)?shù)氐膬?yōu)秀的文化資源進行融合,肯定能夠達到互補提高的效果。