產(chǎn)業(yè)政策有效性視角下的政府作用

廣一霖

（貴州大學(xué)，貴州貴陽(yáng) 550025）

一、產(chǎn)業(yè)政策的理論溯源

為了更科學(xué)切實(shí)地研究產(chǎn)業(yè)，首先要清楚產(chǎn)業(yè)政策的概念、組成內(nèi)容、發(fā)展的歷史過程以及主要作用。因?yàn)閷?duì)產(chǎn)業(yè)政策并沒有一個(gè)普遍認(rèn)可的定義，筆者認(rèn)為有必要對(duì)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行理論溯源。

（一）產(chǎn)業(yè)政策的概念

無論是經(jīng)濟(jì)學(xué)界還是公共政策研究領(lǐng)域，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的定義都沒有達(dá)成一致。首先對(duì)產(chǎn)業(yè)政策幾種比較經(jīng)典的定義做一個(gè)梳理：

第一種，歸納比較寬泛，認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策就是政府有關(guān)產(chǎn)業(yè)的一切政策的總和。例如英國(guó)的阿格拉，認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策是“與產(chǎn)業(yè)有關(guān)的一切國(guó)家的法令和政策”[1]。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策就是計(jì)劃，是政府對(duì)未來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)方向的干預(yù)，以及為了彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制所造成的失誤，而由政府采取的一些補(bǔ)救政策。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策就是后進(jìn)國(guó)家在努力追趕發(fā)達(dá)國(guó)家時(shí)所采取的政策的總和。最后一種觀點(diǎn)認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策就是為了加強(qiáng)本國(guó)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力的政策，如約翰遜在他主編的書中說道：“產(chǎn)業(yè)政策是政府為了取得在全球競(jìng)爭(zhēng)能力打算在國(guó)內(nèi)發(fā)展或限制各種產(chǎn)業(yè)的有關(guān)活動(dòng)的總的概括。”其實(shí)這個(gè)觀點(diǎn)不足以成為一個(gè)觀點(diǎn)，只是產(chǎn)業(yè)政策為了取得國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的目標(biāo)闡述[2]。

由此觀之，我們可以看到一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有產(chǎn)業(yè)政策影響，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策也可以下一個(gè)比較中立的定義，即產(chǎn)業(yè)政策的主體是一國(guó)政府，為了達(dá)到其預(yù)設(shè)的某種政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)組成和產(chǎn)業(yè)序列等的發(fā)展進(jìn)行引導(dǎo)、培植、扶持甚至是保護(hù)和限制市場(chǎng)流入流出。因此，本文中的產(chǎn)業(yè)政策是一個(gè)統(tǒng)合的概念，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的等等手段并不作任何價(jià)值性的評(píng)價(jià)。

（二）產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)容

盡管各國(guó)只要有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，就會(huì)有手段和程度不同的產(chǎn)業(yè)政策。但是現(xiàn)代意義上的產(chǎn)業(yè)政策初誕生之時(shí)，就被視為政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)和對(duì)本國(guó)貿(mào)易的保護(hù)手段，這一論述可以追溯到重商主義下的政府干預(yù)思想。隨后在歐洲盛行的自由主義思想?yún)s主張市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)調(diào)節(jié)作用，反對(duì)政府干預(yù)。產(chǎn)業(yè)政策真正取得矚目的是由于在東亞創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“亞洲經(jīng)濟(jì)奇跡”，這些國(guó)家在以發(fā)展為國(guó)家導(dǎo)向的前提下，創(chuàng)立一系列為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的官僚體系以及對(duì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行選擇性的發(fā)展，用實(shí)證豐富了產(chǎn)業(yè)政策理論。

從各國(guó)所實(shí)際實(shí)行的產(chǎn)業(yè)政策來看，產(chǎn)業(yè)政策的主要內(nèi)容主要有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策，也就是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)先順序選擇。后發(fā)國(guó)家可以利用發(fā)展階段這一優(yōu)勢(shì)，模仿成功國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身資源稟賦，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)選擇。其次是產(chǎn)業(yè)組織政策，就是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的背景中構(gòu)建的生產(chǎn)體制的政策。大致內(nèi)容有反對(duì)壟斷、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和促進(jìn)中小型企業(yè)現(xiàn)代化的政策。另外，進(jìn)出口政策也是產(chǎn)業(yè)政策的重要組成部分，國(guó)家主體通過這一方式來影響進(jìn)口和出口變化的政策，最后可以叫做技術(shù)政策，這一政策和前三項(xiàng)政策都密不可分，技術(shù)有時(shí)是某一產(chǎn)業(yè)的附屬品，有時(shí)卻能成為某一產(chǎn)業(yè)的先導(dǎo)。

（三）產(chǎn)業(yè)政策緣何重要

產(chǎn)業(yè)政策是一國(guó)經(jīng)濟(jì)政策體系中的一部分，產(chǎn)業(yè)政策的選擇能決定一國(guó)經(jīng)濟(jì)的興衰，甚至是國(guó)家興衰。產(chǎn)業(yè)政策的合理性建立在“市場(chǎng)失靈”的前提上，市場(chǎng)具有明確的利益導(dǎo)向，在市場(chǎng)運(yùn)作過程中有很多不可預(yù)估的缺陷。尤其是對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)還未成熟的后發(fā)國(guó)家中，產(chǎn)業(yè)政策都是實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)和政府的平衡工具。由于各國(guó)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、發(fā)展戰(zhàn)略和資源條件等等都不同，因此不可能有一個(gè)通用的產(chǎn)業(yè)政策的模式，產(chǎn)業(yè)政策是對(duì)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化適時(shí)調(diào)整。因此成功的產(chǎn)業(yè)政策就是懂得何時(shí)調(diào)整以及如何調(diào)整，它會(huì)給本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來一些共同的作用：

1.保護(hù)和促進(jìn)后進(jìn)國(guó)家幼小產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在后進(jìn)國(guó)家開始進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)之初時(shí)，世界上已有發(fā)達(dá)國(guó)家在世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系中占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)地位，和發(fā)達(dá)國(guó)家之間的差距也非常大。雖然發(fā)達(dá)國(guó)家為后進(jìn)國(guó)家提供了可復(fù)制的發(fā)展策略，但是不對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)進(jìn)行一定程度的保護(hù)，任由其參加國(guó)際市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)，必然會(huì)受到發(fā)達(dá)國(guó)家的沖擊，也不利于后進(jìn)國(guó)家幼稚產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。美國(guó)、英國(guó)和日本處于追趕階段時(shí)都設(shè)置過市場(chǎng)進(jìn)入的貿(mào)易壁壘，以給國(guó)內(nèi)幼小工業(yè)提供一個(gè)安全的發(fā)展環(huán)境。

2.加快資源配置的優(yōu)化過程。資源配置無非就是市場(chǎng)如何生產(chǎn)、生產(chǎn)何種產(chǎn)品以及為誰服務(wù)的問題，所以資源配置的核心其實(shí)是市場(chǎng)。市場(chǎng)運(yùn)行的規(guī)律是利益導(dǎo)向，如果放任本國(guó)市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)，在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)發(fā)展還不健全、資本和外匯市場(chǎng)不穩(wěn)定甚至是市場(chǎng)機(jī)制缺乏競(jìng)爭(zhēng)力的情況下，資源配置并不會(huì)讓市場(chǎng)資源發(fā)揮最大的有效性，因此政府必須依靠部分干預(yù)來加快資源配置的優(yōu)化過程。

3.促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的完善。市場(chǎng)中優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)逐步會(huì)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的完善，這方面后發(fā)國(guó)家同樣運(yùn)用發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家成功的產(chǎn)業(yè)政策，再結(jié)合自身比較優(yōu)勢(shì)，科學(xué)合理地制定產(chǎn)業(yè)政策來催化市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的形成。

4.給企業(yè)提供一個(gè)透明度較高的發(fā)展環(huán)境。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，企業(yè)行為短期化的重要原因是環(huán)境透明度低，即弱小的企業(yè)在面臨龐大而復(fù)雜的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中具有盲目性，并不能非常準(zhǔn)確地抓住市場(chǎng)發(fā)展的未來趨勢(shì)，就需要政府在之前有明確的產(chǎn)業(yè)政策告訴企業(yè)將來的市場(chǎng)環(huán)境變化方向，并提供相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)支撐。只要產(chǎn)業(yè)政策一經(jīng)確立，至少可以保障國(guó)內(nèi)市場(chǎng)有一個(gè)穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境，讓企業(yè)能夠大膽自主地參與到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)中，畢竟只有企業(yè)和企業(yè)家才是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的主體。

5.提高產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力和本國(guó)經(jīng)濟(jì)在世界市場(chǎng)上的參與度。本國(guó)市場(chǎng)要想具有競(jìng)爭(zhēng)力，必須要參與到國(guó)際市場(chǎng)當(dāng)中，與國(guó)際市場(chǎng)中其他企業(yè)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。單單依靠國(guó)內(nèi)的生產(chǎn)技術(shù)并不能快速提高本國(guó)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。產(chǎn)業(yè)政策包括重要的進(jìn)出口政策，在利用本國(guó)資源稟賦優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，采取有比較優(yōu)勢(shì)的進(jìn)出口貿(mào)易，就可以依靠國(guó)際市場(chǎng)學(xué)習(xí)到先進(jìn)的技術(shù)和獲得先進(jìn)的原材料等，對(duì)本國(guó)企業(yè)的發(fā)展起著助推作用。

6.使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較適應(yīng)世界科學(xué)技術(shù)的新發(fā)展。

既然產(chǎn)業(yè)政策的目的就是為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，那么順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)就是一個(gè)不可回避的命題，一國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策只要能適應(yīng)和運(yùn)用世界科學(xué)技術(shù)的新發(fā)展，就能使得后發(fā)國(guó)家的追趕變得更加有利[3]。

二、典型產(chǎn)業(yè)政策的類型

本章例舉五種較為典型的產(chǎn)業(yè)政策的類型，并試圖在其中找出產(chǎn)業(yè)政策成功實(shí)踐的關(guān)鍵、政策運(yùn)行過程中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

（一）英國(guó)“保護(hù)型”產(chǎn)業(yè)政策

英國(guó)在資本主義經(jīng)濟(jì)起始之處，在重商主義的傳統(tǒng)之下，采取貿(mào)易保護(hù)政策來保護(hù)國(guó)內(nèi)幼小產(chǎn)業(yè)，如紡織業(yè)的發(fā)展。該項(xiàng)政策的核心就是通過設(shè)置市場(chǎng)壁壘來限制其他同類產(chǎn)品在本國(guó)的流通，愛德華六世時(shí)期，英國(guó)工業(yè)保護(hù)政策已然成形，其主要內(nèi)容是禁止原材料和其他生產(chǎn)手段的出口。在關(guān)稅方面，英國(guó)很早就把它作為調(diào)節(jié)貿(mào)易的工具來使用。到威廉和安妮統(tǒng)治時(shí)期，英國(guó)的關(guān)稅壁壘已經(jīng)很高了。進(jìn)口商品稅率至少是15%，多數(shù)商品都達(dá)到20%～25%[4]。英國(guó)雖然鼓吹自由貿(mào)易主義，但現(xiàn)實(shí)卻在無時(shí)無刻實(shí)行保護(hù)主義。尤其是到了19 世紀(jì)后期，英國(guó)政府仍然通過明文規(guī)定保護(hù)市場(chǎng)中的中小企業(yè)。這項(xiàng)政策的一個(gè)典型表現(xiàn)，就是鼓勵(lì)企業(yè)的卡特爾化，以保護(hù)它們免受掠奪性價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)的傷害，并以此方式保存大量的小規(guī)模經(jīng)濟(jì)行為體。但這并非貶低自由競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要性，而是因?yàn)檫^度的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于企業(yè)活力來說是一種潛在的威脅[5]。

（二）美國(guó)“支持型”產(chǎn)業(yè)政策

美國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策并沒有太多直接對(duì)經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)，美國(guó)政府是通過協(xié)調(diào)資源配置，塑造營(yíng)商環(huán)境和投資產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新升級(jí)等措施來支持美國(guó)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

1.開發(fā)西部落后地區(qū)，有效利用西部土地資源。

1785 年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過了《西部土地出售法》，規(guī)定640 英畝為一個(gè)出售單位，每英畝地價(jià)不低于1 美元。這項(xiàng)法令雖然對(duì)開發(fā)西部有一定作用，但它顯然剝奪了普通農(nóng)民購(gòu)置土地的機(jī)會(huì)，助長(zhǎng)了土地投機(jī)。此后，美國(guó)人民圍繞著降低出售限額、地價(jià)及改善支付條件展開了持續(xù)不斷的斗爭(zhēng)[6]，在這場(chǎng)土地革命中，美國(guó)政府不斷完善土地分配制度。這一運(yùn)動(dòng)最后的結(jié)果使得西部土地得到大范圍有效的使用，西部資源得到開放，西部得以建立聯(lián)通全美的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，西部成為美國(guó)工業(yè)發(fā)展的后備區(qū)域。

2.限制大型壟斷，塑造公平競(jìng)爭(zhēng)的營(yíng)商環(huán)境。對(duì)于市場(chǎng)機(jī)制的設(shè)置，美國(guó)認(rèn)同只有競(jìng)爭(zhēng)才會(huì)帶來產(chǎn)業(yè)體系和產(chǎn)業(yè)技術(shù)的升級(jí)換代，因此在政策手段上更趨向于讓市場(chǎng)自身發(fā)揮自由競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制。1890年，美國(guó)國(guó)會(huì)正式通過《謝爾曼反托拉斯法》，這是美國(guó)第一部，同時(shí)也是世界第一部反托拉斯法。不過，由于種種原因，這部法律對(duì)企業(yè)兼并的實(shí)際影響是微不足道的[7]。盡管如此這也是美國(guó)政府的一次重要嘗試，它為后來反不正當(dāng)壟斷行為法律的制定提供了借鑒意義。

3.強(qiáng)有力的美國(guó)科學(xué)技術(shù)政策。在國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的政策上，美國(guó)政府大力投資產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)性的開發(fā)與利用。美國(guó)政府大量的基礎(chǔ)性投資與科學(xué)技術(shù)政策，為產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和核心技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力的擁有建立了技術(shù)基礎(chǔ)和技術(shù)環(huán)境，同時(shí)也要注重于中小企業(yè)技術(shù)發(fā)展的平衡關(guān)系，為中小企業(yè)的技術(shù)進(jìn)步和發(fā)展提供了技術(shù)支持和保障[8]。

（三）東亞“政府主導(dǎo)型”產(chǎn)業(yè)政策

從戰(zhàn)后的日本、韓國(guó)、新加坡和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，在這些東亞國(guó)家中，政府更加注重為國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展制定明確的產(chǎn)業(yè)發(fā)展計(jì)劃，確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的中心，引導(dǎo)市場(chǎng)在某一領(lǐng)域內(nèi)的配置，根據(jù)國(guó)內(nèi)和國(guó)際環(huán)境，適時(shí)調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策。有學(xué)者將東亞經(jīng)濟(jì)奇跡的成績(jī)歸結(jié)于“發(fā)展型國(guó)家”，即查默斯·約翰遜在其著作《通產(chǎn)省與日本奇跡》中區(qū)分了日本的資本主義模式與英美模式和蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的不同之處，總結(jié)出發(fā)展型國(guó)家理論的四個(gè)要點(diǎn)：（1）制度上有精簡(jiǎn)且具有管理專長(zhǎng)的優(yōu)秀行政官僚；（2）具有安全閥功能（safety valve）的政治體制：（3）如通產(chǎn)省般的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃領(lǐng)航機(jī)構(gòu)（pilot agency）；（4）依據(jù)市場(chǎng)法則進(jìn)行政府干預(yù)[9]。其最為突出的特征就是政府的有效介入。

我們不能一概而論政府介入的普遍有效性，要基于不同的歷史時(shí)期來看待。以日本為例，在戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，政府通過直接干預(yù)、采取統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)。對(duì)煤炭產(chǎn)業(yè)、鋼鐵產(chǎn)業(yè)等骨干產(chǎn)業(yè)實(shí)行傾斜式扶持。為后來日本重化工業(yè)的發(fā)展奠定了物質(zhì)和技術(shù)基礎(chǔ)，在1961—1972 期間形成了日本的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。尤其是日本經(jīng)濟(jì)進(jìn)入多樣化時(shí)期以后，這一時(shí)期政府直接干預(yù)程度還在不斷地弱化中，逐步推進(jìn)以市場(chǎng)導(dǎo)向?yàn)橹鳎槿霝檩o的市場(chǎng)發(fā)展機(jī)制。根據(jù)日本的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐，可見，產(chǎn)業(yè)政策是政府通過參與產(chǎn)業(yè)間的資源分配及產(chǎn)業(yè)內(nèi)的資源調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)有效的資源配置、穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及公正的收入分配所進(jìn)行的制度及政策安排[10]。

在韓國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整個(gè)過程當(dāng)中，政府的干預(yù)幾乎穿插了始終。尤其是在韓國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和穩(wěn)定發(fā)展時(shí)期。當(dāng)然由于政府干預(yù)導(dǎo)致的弊端在20世紀(jì)70 年代以后才顯現(xiàn)，我們?nèi)圆豢煞裾J(rèn)是韓國(guó)政府成功制定和實(shí)施的產(chǎn)業(yè)政策，才讓韓國(guó)加入到“東亞奇跡”的行列之中。在韓國(guó)的工業(yè)化過程中,政府在建立有效的政府調(diào)控機(jī)制,保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定,制定正確的工業(yè)化政策以及最大限度地利用市場(chǎng)機(jī)制方面充分發(fā)揮了積極作用[11]。

（四）中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)業(yè)政策

中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策可以分為兩個(gè)時(shí)期，以改革開放為界限，建國(guó)初期一直到改革開放前期，我國(guó)一直采用的是政府直接指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的具體發(fā)展，包括制定工業(yè)階段性目標(biāo)、規(guī)劃市場(chǎng)資源的分配以及封鎖自由競(jìng)爭(zhēng)。這些措施固然能使國(guó)家資源能往國(guó)家最需要發(fā)展的產(chǎn)業(yè)集中，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但中國(guó)的問題在于忽視了產(chǎn)業(yè)發(fā)展是有階段的，過度強(qiáng)求重工業(yè)的發(fā)展和一味追求速度，只會(huì)讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展隱含脆弱。

改革開放以后，我國(guó)確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，把資源配置的流動(dòng)性還給市場(chǎng)，政府只在一些宏觀政策上發(fā)揮保護(hù)市場(chǎng)的作用，而不是直接去配置資源流動(dòng)。一直到今天，市場(chǎng)已經(jīng)在資源配置中起決定性作用，政府已經(jīng)意識(shí)到只有市場(chǎng)才是最科學(xué)最快速的配置手段。但中國(guó)由于地域上、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上有著巨大的差異，如果完全讓市場(chǎng)來引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)，可能會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈等情況，因此中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在給予市場(chǎng)充分自主的前提下，也保留了政府對(duì)某些公共資源的控制權(quán)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)具有的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)就在于此，既尊重市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)，也發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用。

（五）拉美“從管制到放任”兩種極端的產(chǎn)業(yè)政策

戰(zhàn)后的拉美國(guó)家處于“官僚威權(quán)主義”的統(tǒng)治之下，那么政府或者是軍方對(duì)經(jīng)濟(jì)的管制幾乎是絕對(duì)性的。由于政府對(duì)市場(chǎng)的極度管制，從根本上限制了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的活力。同時(shí)，很多拉美國(guó)家在早期就是通過國(guó)有力量建立國(guó)有企業(yè)，并采取對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)嚴(yán)密的保護(hù)措施，市場(chǎng)導(dǎo)向失去作用。資源配置完全歸于政府之手，更多的企業(yè)不去研究產(chǎn)業(yè)升級(jí)和科學(xué)技術(shù)的運(yùn)用，而是去尋求相關(guān)政府的保護(hù)。這就是典型的“尋租行為”，這也直接導(dǎo)致了拉美國(guó)家的腐敗叢生、經(jīng)濟(jì)秩序混亂、國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率低下。

拉美國(guó)家意識(shí)到“華盛頓共識(shí)”不僅沒有改善其落后的狀態(tài)，反而惡化了國(guó)內(nèi)政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境，拉美國(guó)家開始逐漸放棄完全的自由主義，開始制定有效的產(chǎn)業(yè)政策來引導(dǎo)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。尤其是新世紀(jì)以來，拉美國(guó)家注重政府與市場(chǎng)的協(xié)調(diào)作用，力圖通過產(chǎn)業(yè)政策找到政府與市場(chǎng)的平衡。在這個(gè)過程中，加大對(duì)產(chǎn)業(yè)科技的投入，鼓勵(lì)創(chuàng)新和出口，培育有本國(guó)優(yōu)勢(shì)的企業(yè)、保護(hù)重要領(lǐng)域的幼稚產(chǎn)業(yè)等等措施。

三、產(chǎn)業(yè)政策有效性的關(guān)鍵

通過上述的典型幾個(gè)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策，我們發(fā)現(xiàn)，成功的產(chǎn)業(yè)政策都有著一些相同的特征，失敗的產(chǎn)業(yè)政策也有一些關(guān)鍵性的因素。待本章總結(jié)完之后，就可以觀察到政府在兩種產(chǎn)業(yè)政策的影響。

（一）成功的產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)鍵

1.政府對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的準(zhǔn)確判斷。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的準(zhǔn)確判斷的前提是政府有一個(gè)專門為經(jīng)濟(jì)發(fā)展而規(guī)劃、實(shí)施的理性官僚組織，其次組成人員并不完全是政府官僚。理性官僚組織就充當(dāng)了制定計(jì)劃和實(shí)施政策的有效部門，政策實(shí)施是政策制定的根本屬性，只有有效實(shí)施，才會(huì)讓產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮它預(yù)設(shè)的作用。另外政府也有義務(wù)去維持一個(gè)穩(wěn)定的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境，政策的實(shí)施需要一個(gè)長(zhǎng)期穩(wěn)定的環(huán)境作為保證。在維持社會(huì)穩(wěn)定方面，政府一般通過保障公共產(chǎn)品的穩(wěn)定供給的手段、避免財(cái)富差距過大造成的資源分配不均，從而引發(fā)社會(huì)矛盾。政府對(duì)一些對(duì)社會(huì)或者環(huán)境造成重大不良后果的企業(yè)要出臺(tái)相關(guān)的規(guī)章制度加以規(guī)制，不應(yīng)該讓社會(huì)和環(huán)境為經(jīng)濟(jì)發(fā)展付出的代價(jià)。

2.政府制定了與時(shí)俱進(jìn)的產(chǎn)業(yè)政策。產(chǎn)業(yè)政策并不是固定不變的，它要想在各個(gè)時(shí)期都發(fā)揮有效性，就必須重視國(guó)內(nèi)發(fā)展實(shí)際的歷史階段。與時(shí)俱進(jìn)的本質(zhì)就是尊重當(dāng)下發(fā)展現(xiàn)實(shí)，尤其是世界發(fā)展總體趨勢(shì)，正視本國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，將一些不合時(shí)宜的政策加以改進(jìn)。以日本為例，日本的產(chǎn)業(yè)政策就具有顯著的時(shí)代性，尤其是政府的干預(yù)程度，幾乎是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而逐步弱化的。

3.后進(jìn)國(guó)家模仿發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。發(fā)達(dá)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策具有極大的可借鑒性，尤其是被他國(guó)實(shí)驗(yàn)過取得成功的產(chǎn)業(yè)政策。以英美為例，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)機(jī)制并不成熟，國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)處于起步階段。英美政府為了扶植特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，設(shè)置適當(dāng)?shù)馁Q(mào)易壁壘，來保護(hù)幼小產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。其次，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的選擇是有順序的，在后發(fā)國(guó)家剛剛開始進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)，往往具有很大的盲目性，有可能因?yàn)椴涣私馐袌?chǎng)趨勢(shì)而產(chǎn)生誤判。后發(fā)國(guó)家在這時(shí)就可以在考慮自身現(xiàn)實(shí)資源稟賦的條件下，模仿發(fā)達(dá)國(guó)家成功的產(chǎn)業(yè)發(fā)展的順序，可以降低本國(guó)市場(chǎng)受到?jīng)_擊的風(fēng)險(xiǎn)。

4.政府對(duì)創(chuàng)新、科技和教育的重視。正如詹鶽所言：“產(chǎn)業(yè)政策是經(jīng)濟(jì)民族主義的反映。”[12]產(chǎn)業(yè)政策的立足點(diǎn)就是民族精神，那么為了追求產(chǎn)業(yè)政策最大的有效性，政府在前三者都已完成的基礎(chǔ)上，要考慮的就是如何提升本國(guó)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。一般來說有兩大途徑：一是加大科技投入，二是注重教育。眾所周知，美國(guó)對(duì)科技的投入占據(jù)了國(guó)家財(cái)政支出的很大一部分，所有的創(chuàng)新科技工作都依托于美國(guó)國(guó)內(nèi)高校和研究所等等組織。東亞模式中的創(chuàng)新更多依靠于積極引進(jìn)國(guó)外的先進(jìn)技術(shù)與創(chuàng)新成果，鼓勵(lì)國(guó)外企業(yè)的直接投資，并通過模仿其管理模式，來縮小與外國(guó)的差距。并通過對(duì)引進(jìn)成果的再創(chuàng)新，從而成功在這些部門中實(shí)現(xiàn)對(duì)于日本以及其他的領(lǐng)先國(guó)家的差距[13]。

（二）失敗的產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)驗(yàn)

以拉美國(guó)家早期極度管制為例，我們發(fā)現(xiàn)失敗的產(chǎn)業(yè)政策就在于政府缺乏對(duì)于國(guó)內(nèi)發(fā)展實(shí)際的判斷，并沒有創(chuàng)造一個(gè)穩(wěn)定的政治環(huán)境來發(fā)展經(jīng)濟(jì)。其次，拉美國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的極度管制，完全取消市場(chǎng)在資源配置中的作用，限制了企業(yè)發(fā)展的活力和競(jìng)爭(zhēng)力，盡管有產(chǎn)業(yè)政策，但事實(shí)上國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)并沒有一個(gè)實(shí)際的成長(zhǎng)。另外，拉美國(guó)家政府普遍忽視了科學(xué)創(chuàng)新在本國(guó)經(jīng)濟(jì)中的作用，對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展也缺乏先進(jìn)技術(shù)的引領(lǐng)。最后，拉美國(guó)家忽視了產(chǎn)業(yè)發(fā)展是有階段的，過度追求速度而不顧本國(guó)落后的生產(chǎn)力，必然會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展畸形，最終走向失敗。

在拉美國(guó)家吸納“華盛頓共識(shí)”的自由主義思想時(shí)采取完全放任，讓市場(chǎng)突然實(shí)行自由競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)的內(nèi)生弊端就被暴露無遺。政府將所有資源配置權(quán)都還給市場(chǎng)，市場(chǎng)陷入了絕對(duì)的追逐利益。社會(huì)中的貧富差距和區(qū)域發(fā)展差異必然會(huì)逐步拉大，破壞了社會(huì)穩(wěn)定的基石，所以這一時(shí)期拉美政府的產(chǎn)業(yè)政策同樣走向失敗。

四、結(jié)論

通過前文的陳述，我們可以得出一個(gè)結(jié)論：產(chǎn)業(yè)政策的有效性取決于各國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)際發(fā)展的階段，并不能將其成功或失敗的原因蓋棺定論于政府干預(yù)。并且政府干預(yù)并沒有否定市場(chǎng)的作用，在經(jīng)濟(jì)體制和國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力的早期，政府的直接干預(yù)是有效的，隨著本國(guó)經(jīng)濟(jì)逐漸走向成熟，政府的作用就從直接干預(yù)轉(zhuǎn)向了間接輔助。對(duì)于政府在產(chǎn)業(yè)政策演變過程的發(fā)揮的作用，也不能用一個(gè)非黑即白的觀點(diǎn)去否定，不去討論政府介入是否應(yīng)該廢除，問題在于政府介入應(yīng)當(dāng)如何轉(zhuǎn)型，如何使其在不破壞市場(chǎng)內(nèi)生規(guī)律的前提下，發(fā)揮應(yīng)有的作用，促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制更加完善和形成更加公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。