日本政府對農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場的監(jiān)管及啟示

李光集

作者系上海蔬菜（集團(tuán)）有限公司副總裁

目前，全國現(xiàn)有各類農(nóng)產(chǎn)品市場4.4萬家，其中農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場4100多家。2019年，批發(fā)交易量達(dá)到9.7億噸，批發(fā)交易額達(dá)5.7萬億元，全國七成的農(nóng)產(chǎn)品都是經(jīng)由農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場流通的。即便新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，全國各地農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場堅(jiān)持開市營業(yè)，充分發(fā)揮“蓄水池”和“調(diào)節(jié)器”的作用，對保障城市“菜籃子”產(chǎn)品市場供應(yīng)和價格穩(wěn)定，解決疫情期間農(nóng)產(chǎn)品滯銷問題，作出了巨大貢獻(xiàn)。后疫情時期，農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場行業(yè)如何發(fā)展和管理問題，需要我們認(rèn)真總結(jié)和思考。

一、日本政府對農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場的監(jiān)管方式

日本的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場體系建設(shè)較完備。據(jù)日本農(nóng)林水產(chǎn)省2019年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，日本有中央批發(fā)市場64個，地方批發(fā)市場1037個。蔬果、水產(chǎn)品、肉類、鮮花等生鮮農(nóng)產(chǎn)品的批發(fā)市場流通經(jīng)由率曾高達(dá)80%～90%，21世紀(jì)以來，雖然呈現(xiàn)連年下降趨勢，但生鮮農(nóng)產(chǎn)品的批發(fā)市場流通經(jīng)由率仍然很高，蔬果和水產(chǎn)品的批發(fā)市場經(jīng)由率仍超過56%，其中，國產(chǎn)蔬果類產(chǎn)品的批發(fā)市場流通經(jīng)由率仍高達(dá)80%左右。

1.明確批發(fā)市場的屬性

以日本為例，日本批發(fā)市場運(yùn)營管控體系建立于1918年。當(dāng)時，由于資本主義工業(yè)和城市化的快速發(fā)展，同時，封建土地所有制和土地過于集中束縛了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，使農(nóng)業(yè)無法滿足城市對糧食和原料日益增長的需求。1918年8月3日，富山縣漁村西水橋町因買不起大米而爆發(fā)席卷全國的“搶米暴動”。為了把米價降下去，政府出臺政策減少中間環(huán)節(jié)，建立專門公益性零售市場，讓生產(chǎn)者生產(chǎn)出來的東西可以直接拿到市場上銷售，由于生產(chǎn)者無時間進(jìn)場，后來又設(shè)立了專門的零售商。1921年，日本提出建立中央批發(fā)市場，并正式頒布《中央批發(fā)市場法》，規(guī)定中央批發(fā)市場歸中央政府直接管理。《批發(fā)市場法》第一條明確，要“有計劃”地發(fā)展，“促進(jìn)生鮮食品生產(chǎn)、流通的合理化，保證整個國民生活的安定”。因此，日本的批發(fā)市場主要以政府投資為主，不要求其盈利，也不需要向政府納稅，其收益只要求能維持市場的正常運(yùn)轉(zhuǎn)即可。

2.系統(tǒng)立法加以規(guī)范管理

增強(qiáng)政府對農(nóng)產(chǎn)品尤其是生鮮農(nóng)產(chǎn)品流通的管控，增強(qiáng)流通過程的公開性、競爭性和透明度。因此，從一開始政府就將批發(fā)市場的監(jiān)管納入了法制化的軌道，并在長期的實(shí)踐中不斷豐富和完善法律制度框架，形成了以《批發(fā)市場法》《日本蔬菜生產(chǎn)上市安定法》《農(nóng)業(yè)協(xié)同組織法》為核心的《批發(fā)市場法施行令》《批發(fā)市場法施行規(guī)則》的《食品流通審議會令》等政策法規(guī)體系。同時，地方政府也制定管理制度，如大阪府1971年制定的《大阪中央批發(fā)市場業(yè)務(wù)條例》《大阪中央批發(fā)市場業(yè)務(wù)條例施行規(guī)則》等地方性法規(guī)。

3.實(shí)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入、準(zhǔn)出制度

日本批發(fā)市場實(shí)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入和準(zhǔn)出制度。根據(jù)《批發(fā)市場法》規(guī)定，農(nóng)林水產(chǎn)大臣必須制定中央批發(fā)市場建設(shè)基本方針和規(guī)劃，規(guī)劃制訂時不僅要聽取批發(fā)市場審議會的意見，而且要同地方公共團(tuán)體進(jìn)行協(xié)商；地方批發(fā)市場發(fā)展規(guī)劃的制定要遵循批發(fā)市場發(fā)展的基本方針，由都、道、府、縣知事審批，并上報農(nóng)林水產(chǎn)大臣。批發(fā)市場規(guī)劃根據(jù)市場需求和變化可以定期進(jìn)行調(diào)整，一般以十年為一個調(diào)整周期，調(diào)整也必須進(jìn)行嚴(yán)格的審批，所有批發(fā)市場的建設(shè)和退出都要符合規(guī)劃且經(jīng)批準(zhǔn)方可。

同時，對批發(fā)市場從事批發(fā)交易活動的相關(guān)參與主體也有嚴(yán)格具體的規(guī)定和要求，特別是作為交易主體的生產(chǎn)者、批發(fā)代理商、中間批發(fā)商等都要進(jìn)行嚴(yán)格的資格審查。為防止壟斷，保證競爭適度，通常一個批發(fā)市場內(nèi)的批發(fā)代理商數(shù)量被限定在2～6家，批發(fā)代理商需要提出申請，并得到農(nóng)林水產(chǎn)大臣或地方政府許可才能進(jìn)場交易。

4.批發(fā)市場交易手續(xù)費(fèi)實(shí)行全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

日本對農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場涉及的收費(fèi)主要有兩類，一是場地、設(shè)施的使用費(fèi)，二是批發(fā)代理商的交易手續(xù)費(fèi)。為了降低流通成本，日本對農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場的收費(fèi)依法實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)管，在批發(fā)市場里，批發(fā)市場管理機(jī)構(gòu)（開辦方）代表政府和公共團(tuán)體行使進(jìn)場經(jīng)營者的資質(zhì)審查和批準(zhǔn)、場地設(shè)施的維護(hù)管理和物業(yè)管理、食品質(zhì)量安全的檢查，向批發(fā)代理商和中間批發(fā)商收取場地、設(shè)施租金和占交易額0.25%的抽成管理費(fèi)，作為市場管理方面的費(fèi)用開支和積累；批發(fā)代理商接受委托進(jìn)行拍賣銷售時，不允許收取買賣差價，而是收取批發(fā)交易手續(xù)費(fèi)，手續(xù)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)由《批發(fā)市場法》規(guī)定，不同品類采取不同的手續(xù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，但全國標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一：蔬菜為8.5%，果品為7.0%，水產(chǎn)品為5.5%，肉類為3.5%，花木為9.5%，除此之外，不允許另外收費(fèi)。

5.對農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行“一頭管理”

為保障農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和供應(yīng)穩(wěn)定，日本將農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、產(chǎn)后加工、安全衛(wèi)生、流通運(yùn)銷、零售消費(fèi)等所有生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)，統(tǒng)一歸口到農(nóng)業(yè)行政管理部門，實(shí)行“一頭管理”。對農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場的監(jiān)管在全國層面由農(nóng)林水產(chǎn)省流通局負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理，在都、道、府和縣、市層面，由地方農(nóng)業(yè)行政管理部門流通室負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理，避免了“多頭管理”的現(xiàn)象發(fā)生。

二、對我國農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場規(guī)劃建設(shè)管理的啟示

日本與中國地緣相近，其以批發(fā)市場為核心的農(nóng)產(chǎn)品流通體系與我國目前的農(nóng)產(chǎn)品流通現(xiàn)實(shí)也相似，因此，具有借鑒意義。

1.推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場回歸公益

我國農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場都是按照市場化方式來管理的，在激發(fā)行業(yè)巨大發(fā)展活力的同時，也累積了很多事關(guān)安全和社會責(zé)任的問題，尤其是在新冠肺炎疫情防控過程中，暴露了諸多短板。

2014年，中央出臺《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，提出“開展公益性農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場建設(shè)試點(diǎn)”，在全國范圍內(nèi)形成了一批公益性農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場。公益性體現(xiàn)在試點(diǎn)的局部市場和市場的“保供、穩(wěn)價、食品安全和環(huán)保”等部分功能上。

十九屆四中全會明確提出，要“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷保障和改善民生、增進(jìn)人民福祉”，要“注重加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，保障群眾基本生活”。農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場作為連接農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和消費(fèi)的紐帶與橋梁，就生產(chǎn)端而言，事關(guān)農(nóng)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)，事關(guān)農(nóng)民增收，事關(guān)脫貧攻堅(jiān)，事關(guān)“三農(nóng)”問題的解決和鄉(xiāng)村振興；就消費(fèi)端而言，事關(guān)供應(yīng)保障，事關(guān)食品安全，事關(guān)價格穩(wěn)定，是保障城市安全運(yùn)行的重要基石之一。在我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得巨大進(jìn)步的今天，要全面確立批發(fā)市場的公益屬性，并加大投入和扶持力度，促進(jìn)公益性職能更好地發(fā)揮。

2.推進(jìn)行業(yè)立法

我國針對農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場及其相關(guān)主體的法律、法規(guī)，基本都是散布在其他法律法規(guī)里面，各地針對農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場的監(jiān)管尺度不一，方法各異。對于這樣一個規(guī)模龐大的民生領(lǐng)域，非常有必要學(xué)習(xí)借鑒日本的立法經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)制定具有中國特色的《農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場法》，將農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場的規(guī)劃、投資、建設(shè)、營運(yùn)和監(jiān)督納入統(tǒng)一的法制化軌道。一要通過專項(xiàng)立法，保護(hù)農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場的合法地位；二要為農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場提供一個穩(wěn)定的生產(chǎn)發(fā)展環(huán)境；三要通過立法，為批發(fā)市場交易管理活動建立統(tǒng)一規(guī)范的營運(yùn)管理模式和服務(wù)規(guī)范；四要為進(jìn)入批發(fā)市場參與交易活動的批發(fā)商、采購商和服務(wù)商等制定相應(yīng)的行為規(guī)范。

3.科學(xué)合理制定農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場建設(shè)規(guī)劃

長期以來，我國農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場基本都是“誰投資，誰受益”。近十年來，國家層面都在推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場的規(guī)劃制定，但總體規(guī)劃執(zhí)行效果不佳。農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場作為具有高度公益性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品和民生項(xiàng)目，對農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場規(guī)劃應(yīng)該納入當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃：一是在規(guī)劃制定時，要充分聽取各方意見，科學(xué)論證，確保規(guī)劃的科學(xué)性和合理性，既要防止網(wǎng)點(diǎn)不足，又要防止過剩浪費(fèi)；二是要確保規(guī)劃的指導(dǎo)性和權(quán)威性，對批發(fā)市場網(wǎng)點(diǎn)布局要有剛性約束，對規(guī)劃內(nèi)現(xiàn)有的批發(fā)市場網(wǎng)點(diǎn)要確保可以穩(wěn)定經(jīng)營，對規(guī)劃內(nèi)新的網(wǎng)點(diǎn)布局，地方政府必須嚴(yán)格執(zhí)行，對非規(guī)劃內(nèi)的網(wǎng)點(diǎn)要嚴(yán)格禁止；三是要確保規(guī)劃的可執(zhí)行性，尤其是在關(guān)鍵的建設(shè)用地指標(biāo)和土地資源供應(yīng)上，要確保能滿足供應(yīng)；四是要建立規(guī)劃動態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)社會發(fā)展?fàn)顩r定期對規(guī)劃的合理性、適應(yīng)性進(jìn)行評估，根據(jù)評估結(jié)果對規(guī)劃進(jìn)行動態(tài)調(diào)整和優(yōu)化。

4.加強(qiáng)監(jiān)管政策協(xié)調(diào)

我國地域遼闊，地區(qū)差異大，農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場既有產(chǎn)地市場，又有銷地市場，還有中轉(zhuǎn)市場，將農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場監(jiān)管歸口一個部門監(jiān)管確實(shí)還不現(xiàn)實(shí)，但對城市銷地市場而言，將其納入地方一個部門“一元化”統(tǒng)一監(jiān)管還是可以借鑒的。這樣，在一座城市尤其是特大、超大型城市，可以系統(tǒng)地考慮批發(fā)市場的數(shù)量、布局、運(yùn)營管理要求等，避免“鐵路警察各管一段”的情況發(fā)生。在國家層面，農(nóng)業(yè)、商務(wù)、市場監(jiān)管、規(guī)劃土地、安全生產(chǎn)等有關(guān)方面應(yīng)就農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場相關(guān)監(jiān)管問題定期進(jìn)行政策溝通和協(xié)調(diào)，防止“神仙打架”、政策之間相互掣肘，使批發(fā)市場可以隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和消費(fèi)需求的變化，動態(tài)地進(jìn)行業(yè)態(tài)創(chuàng)新和功能完善，更好地保障供應(yīng)，服務(wù)民生。

5.規(guī)范設(shè)施租金和服務(wù)費(fèi)用

目前，我國農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場作為自由競爭的商業(yè)主體，其相關(guān)收費(fèi)完全由市場自行確定，政府基本不干預(yù)，導(dǎo)致全國不同批發(fā)市場收費(fèi)種類、范圍、標(biāo)準(zhǔn)等各不相同，也無任何依據(jù)。未來，對于具有公益屬性的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場，其傭金（交易手續(xù)費(fèi)）收取，應(yīng)該借鑒日本的方法，分品類制訂全國統(tǒng)一的最高限價標(biāo)準(zhǔn)，各市場傭金標(biāo)準(zhǔn)不能超過限定水平；對場地設(shè)施租金，地方政府應(yīng)根據(jù)各市場當(dāng)?shù)赝顿Y和商務(wù)成本，合理地核定限價標(biāo)準(zhǔn)；對其他服務(wù)性的雜費(fèi)收費(fèi)種類、范圍和標(biāo)準(zhǔn)，地方政府也應(yīng)分類制定指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。通過合理地制訂限價標(biāo)準(zhǔn)，更好地降低農(nóng)產(chǎn)品流通成本，確保批發(fā)市場公益性能得到更好的體現(xiàn)。