扶貧審計(jì)演進(jìn)歷史回顧及啟示

◆楊成龍／重慶工商大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院

一、引言

自新中國成立以來，降低貧困發(fā)生率，消除貧困，使全國人民過上幸福美好的生活是我國頭等大事。回首新中國成立70余年的歷程，扶貧政策先后經(jīng)歷了救濟(jì)式扶貧、體制變革扶貧、開發(fā)扶貧、攻堅(jiān)扶貧、造血扶貧和精準(zhǔn)扶貧等6個(gè)階段。各個(gè)階段的扶貧政策都立足于不同時(shí)期的現(xiàn)實(shí)國情。正是這一系列實(shí)事求是的扶貧政策使得我國在脫貧道路上取得了舉世矚目的成就。在扶貧進(jìn)程中，扶貧的監(jiān)督工作具有不可忽視的作用。強(qiáng)有力的扶貧監(jiān)督體系確保了這一系列扶貧政策的有效落實(shí)，在我國全面脫貧的質(zhì)量保證中至關(guān)重要。扶貧審計(jì)是扶貧監(jiān)督體系中的重要內(nèi)容，同時(shí)也是國家檢驗(yàn)扶貧工作成效最重要的手段之一，對(duì)于我國全面脫貧具有重要的意義。本文旨在通過對(duì)扶貧審計(jì)的歷史演變做一個(gè)系統(tǒng)回顧，把握其中的規(guī)律和脈絡(luò)，從而得出一些未來扶貧審計(jì)工作的相關(guān)啟示。

二、我國扶貧審計(jì)的演進(jìn)歷史

根據(jù)我國扶貧以及國家審計(jì)歷程可以總結(jié)出其演進(jìn)歷史。大體來說，我國的扶貧審計(jì)歷史可以分為以下幾個(gè)階段。

（一）1983-2003年：扶貧審計(jì)結(jié)果并未對(duì)外公開，以財(cái)政檢查、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況為主

1983年9月隸屬于國務(wù)院的審計(jì)署正式成立，這標(biāo)志著我國的審計(jì)工作有了專門的部門機(jī)構(gòu)來引領(lǐng)開展，但受限于當(dāng)時(shí)的現(xiàn)實(shí)國情和相關(guān)法律，審計(jì)署每年的審計(jì)報(bào)告僅需要向同級(jí)政府部門和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)匯報(bào)，并沒有強(qiáng)制要求向社會(huì)公開，與扶貧有關(guān)的審計(jì)報(bào)告也同樣如此。這樣的機(jī)制設(shè)計(jì)大大降低了扶貧審計(jì)結(jié)果的警示性，且社會(huì)公眾也難以實(shí)現(xiàn)對(duì)扶貧工作的知情權(quán)，限制了扶貧審計(jì)對(duì)扶貧過程中腐敗貪污等現(xiàn)象的威懾作用。此外，當(dāng)時(shí)的扶貧審計(jì)工作僅僅以監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況為主，這樣的工作重心使得扶貧審計(jì)僅強(qiáng)調(diào)以扶貧資金為主線，并不能對(duì)其他例如扶貧政策落實(shí)、扶貧項(xiàng)目績效等作出報(bào)告，從而導(dǎo)致扶貧審計(jì)的低效性。

（二）2004-2009年：扶貧審計(jì)結(jié)果對(duì)外公開，以資金使用結(jié)果為導(dǎo)向

2003年，在前審計(jì)長李金華的推動(dòng)下，國家審計(jì)結(jié)果公開制度終于得到實(shí)施。2004年，審計(jì)署在其官方網(wǎng)站上公開了第一份有關(guān)扶貧支農(nóng)資金的審計(jì)報(bào)告，這標(biāo)志著我國扶貧審計(jì)的有關(guān)報(bào)告第一次進(jìn)入公眾的視野，公眾據(jù)此能夠很好地了解和掌握社會(huì)資源在扶貧過程中的使用情況。審計(jì)報(bào)告的公開對(duì)扶貧工作中的貪腐現(xiàn)象起到了一定的震懾，也能夠起到提高扶貧工作質(zhì)量的作用。然而，在這個(gè)階段，扶貧審計(jì)仍然是以結(jié)果為導(dǎo)向來開展工作，一般在扶貧資金使用完成后進(jìn)行審計(jì)。這樣的審計(jì)工作只注重事后審計(jì)，旨在發(fā)現(xiàn)和揭露扶貧過程中出現(xiàn)的問題，忽略了制度設(shè)計(jì)本身的不合理。

（三）2010-2015年：以各種專項(xiàng)扶貧政策落實(shí)情況為主

從審計(jì)署發(fā)布的歷年審計(jì)公告可以看出，從2010年開始，扶貧審計(jì)工作由以前以資金使用為主線逐漸向以各種專項(xiàng)扶貧政策落實(shí)情況轉(zhuǎn)移。例如在這個(gè)階段，審計(jì)署就扶貧工作分別對(duì)“農(nóng)村飲水安全、農(nóng)村合作醫(yī)療基金、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)、農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整情況”等出具專項(xiàng)審計(jì)報(bào)告。從這可以看出，我國的扶貧審計(jì)工作已經(jīng)不滿足于單純對(duì)各種扶貧資金的審計(jì)，而是隨著各種扶貧專項(xiàng)政策的出臺(tái)逐漸調(diào)整自己的工作重心。扶貧審計(jì)的內(nèi)容隨著扶貧工作的開展變得更加全面，這在一定程度上也促進(jìn)了全面脫貧的進(jìn)程。

（四）2016年至今：扶貧審計(jì)報(bào)告隨國家重大政策措施落實(shí)情況每季度向社會(huì)公告

從2016年一季度開始，國家就對(duì)重大政策措施落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)，之后每一季度都向全社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果。從2016年第一季度一直到現(xiàn)在，審計(jì)署每一季度都對(duì)扶貧工作的情況進(jìn)行了部分抽樣審計(jì)，并將審計(jì)結(jié)果與其他重大政策措施落實(shí)情況一起公示。扶貧審計(jì)力度逐年加大，扶貧審計(jì)對(duì)外公告頻率也逐年增加，這表明我國高度重視脫貧攻堅(jiān)任務(wù)和堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決心。

三、我國扶貧審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

我國扶貧審計(jì)發(fā)展至今，走出了一條具有中國特色的扶貧審計(jì)道路，不僅為以后扶貧審計(jì)工作開展奠定了基礎(chǔ)，而且為世界其他國家和地區(qū)開展扶貧審計(jì)提供了有益的借鑒。

（一）扶貧審計(jì)內(nèi)容立足實(shí)際不斷拓展

扶貧審計(jì)工作隨著扶貧進(jìn)程的改變而改變，我國的扶貧審計(jì)內(nèi)容從最開始簡單的對(duì)支農(nóng)資金進(jìn)行審計(jì)，逐步擴(kuò)展到項(xiàng)目績效審計(jì)、政策落實(shí)審計(jì)，直至目前精準(zhǔn)扶貧下的各項(xiàng)審計(jì)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的生態(tài)環(huán)境審計(jì)。一系列扶貧審計(jì)內(nèi)容的擴(kuò)展，表明了我國的扶貧審計(jì)一直立足于實(shí)事求是的工作原則，緊跟扶貧政策變化，工作重心也不斷轉(zhuǎn)移。正是這樣的動(dòng)態(tài)工作內(nèi)容使得扶貧審計(jì)緊緊貼合實(shí)際情況，在一定程度上保障了全面脫貧的質(zhì)量，促進(jìn)了全面脫貧的進(jìn)程。

（二）深入扶貧一線，因地制宜開展審計(jì)工作

扶貧審計(jì)過程中，前期在辦公室分析資料是必要程序，但是因?yàn)榉鲐毠ぷ鲗?shí)際落實(shí)在農(nóng)戶，因此，審計(jì)人員將更多的精力放在現(xiàn)場審計(jì)中。如對(duì)于產(chǎn)業(yè)幫扶，要實(shí)地查看才能確定幫扶是否達(dá)到預(yù)期效果。對(duì)于扶貧過的貧困戶，只有實(shí)地查看，才能了解他們的生活狀況是否有所改善，基本生活是否得到保障，收入是否有所提高。同樣，審計(jì)人員深入居民農(nóng)戶，廣泛開展實(shí)踐調(diào)查，聽取群眾意見，掌握到了精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的相關(guān)信息和執(zhí)行效果，為精準(zhǔn)扶貧政策績效審計(jì)的順利開展提供了基礎(chǔ)，這充分說明了深入第一線的重要性。此外，由于我國不同地區(qū)貧困狀況的差異性，各地具有不同的幫扶政策措施，這就決定了扶貧審計(jì)工作一定要深入到扶貧一線，根據(jù)不同地區(qū)的情況制定相適宜的扶貧審計(jì)工作安排。也正是這樣實(shí)事求是、因地制宜的工作安排，使得扶貧審計(jì)工作能夠更加有效地開展。

（三）扶貧審計(jì)報(bào)告公開程度不斷提高

自2016年開始審計(jì)署每季度都會(huì)公布國家重大政策措施落實(shí)審計(jì)結(jié)果，這其中就包括了精準(zhǔn)扶貧以及鄉(xiāng)村振興兩大重要戰(zhàn)略的實(shí)施情況。此外，各地區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)關(guān)于扶貧審計(jì)報(bào)告的數(shù)量也不斷增加，這極大地提高了扶貧審計(jì)的公開程度，降低了信息不對(duì)稱導(dǎo)致的人民群眾對(duì)于扶貧情況不能及時(shí)、準(zhǔn)確掌握的可能性。審計(jì)結(jié)果公開程度和頻率的提高，一方面能夠保障人民群眾及時(shí)掌握扶貧資產(chǎn)的使用情況，便于人民群眾監(jiān)督；另一方面也能夠?qū)Ψ鲐毟刹科鸬骄竞痛偈蛊渎穆毐M責(zé)的作用，這在一定程度上促進(jìn)了扶貧工作的高質(zhì)量前進(jìn)，對(duì)于其他國家的扶貧審計(jì)工作也有一定的借鑒意義。

（四）積極統(tǒng)籌內(nèi)部資源，各部門聯(lián)動(dòng)以形成合力

現(xiàn)階段的精準(zhǔn)扶貧審計(jì)以及鄉(xiāng)村振興相關(guān)的審計(jì)工作涉及部門多、范圍廣，傳統(tǒng)的審計(jì)方式難以適應(yīng)。由于精準(zhǔn)扶貧審計(jì)工作涉及面比較廣，對(duì)應(yīng)的部門包括民政、市場監(jiān)督、社保、住房公積金、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、教育、公安等部門，就需要做好必要的協(xié)調(diào)工作，掌握各相關(guān)行業(yè)和領(lǐng)域的大政方針、政策，也讓相關(guān)部門了解審計(jì)工作，爭取最大限度地支持和配合。得益于中國特色社會(huì)主義制度集中力量辦大事的優(yōu)勢，各省市能夠高度統(tǒng)籌內(nèi)部資源，打破不同部門和科室的界限，形成扶貧審計(jì)合力，從而極大地提高了扶貧審計(jì)效率。

四、當(dāng)前我國扶貧審計(jì)面臨的問題

（一）貧困戶的低參與度給扶貧審計(jì)帶來難度

貧困戶作為國家扶貧工作的受益主體，在整個(gè)扶貧過程中往往處于一種被動(dòng)接收信息且維權(quán)意識(shí)薄弱的狀態(tài)。貧困戶大多受教育程度不高，維權(quán)意識(shí)較為薄弱，不能很好地行使自己的監(jiān)督權(quán)力。因此，也就造成了很多負(fù)責(zé)扶貧工作的干部尤其是處于基層的村干部利用職務(wù)之便，虛假申報(bào)、冒領(lǐng)套取扶貧資金，而貧困戶即使知曉這些情況往往也采取了沉默的態(tài)度。正是前期扶貧工作中貧困戶的一種“被動(dòng)”狀態(tài)，導(dǎo)致了后期他們?cè)诿鎸?duì)扶貧審計(jì)的時(shí)候參與度不高，甚至在一些地區(qū)貧困戶并不愿意和審計(jì)人員合作。這種情況在目前以及未來一段時(shí)間都將長期存在，因此，貧困戶在扶貧審計(jì)工作中的低參與度為現(xiàn)場扶貧審計(jì)工作增加了難度。

（二）扶貧審計(jì)工作仍然是以各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)為主體開展

雖然習(xí)近平總書記在2018年5月召開的中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議中指出，在審計(jì)工作中要加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，調(diào)動(dòng)內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)的力量，增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督合力。但目前來說想要調(diào)動(dòng)社會(huì)審計(jì)力量參與進(jìn)來，還是有一定難度?？偨Y(jié)下來有三方面原因：一是扶貧審計(jì)工作地點(diǎn)大多處于偏遠(yuǎn)地區(qū)，環(huán)境較為惡劣；二是扶貧資金時(shí)常牽涉到多個(gè)部門及人員，如果社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)沒有協(xié)調(diào)好，將會(huì)給審計(jì)工作帶來不小的難度；三是難以保證社會(huì)審計(jì)在工作中的獨(dú)立性。

綜上所述，社會(huì)審計(jì)在扶貧審計(jì)工作中參與度并不高，因此目前絕大多數(shù)地方仍然以國家審計(jì)為主體來開展工作。僅僅依靠政府各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的力量想要完成扶貧審計(jì)全覆蓋還是存在著很大的難度，因此如何在保證社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的前提下，積極調(diào)動(dòng)其參與到扶貧審計(jì)工作中來是現(xiàn)階段值得思考的一個(gè)問題。

（三）扶貧審計(jì)方式仍以現(xiàn)場審計(jì)為主

在信息技術(shù)飛速發(fā)展的今天，大數(shù)據(jù)技術(shù)及互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的應(yīng)用已經(jīng)滲透到各行各業(yè)，然而對(duì)于扶貧審計(jì)工作來說，其工作方式仍然是以現(xiàn)場審計(jì)為主。這種審計(jì)方式在面對(duì)一些特殊情況的時(shí)候就有其局限性，例如2020年新冠疫情的爆發(fā)就給現(xiàn)場扶貧審計(jì)工作開展帶來了巨大的難度?，F(xiàn)場審計(jì)的工作方式對(duì)于扶貧審計(jì)來說有其重要的意義，但建設(shè)線上扶貧審計(jì)數(shù)據(jù)平臺(tái)對(duì)于提高扶貧審計(jì)工作效率、實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋也有其巨大的推動(dòng)作用。

五、我國扶貧審計(jì)的發(fā)展展望

我國的脫貧攻堅(jiān)工作已經(jīng)順利完成，即將進(jìn)入防范相對(duì)貧困和鄉(xiāng)村振興的時(shí)期，扶貧審計(jì)工作該如何開展，參照以往扶貧審計(jì)成果，得到以下啟示。

（一）推進(jìn)大數(shù)據(jù)審計(jì)在具體工作中的應(yīng)用

大數(shù)據(jù)是以容量大、類型多、存取速度快、應(yīng)用價(jià)值高為主要特征的數(shù)據(jù)集合。借助大數(shù)據(jù)技術(shù),通過踐行“總體分析、發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)、分散核實(shí)、系統(tǒng)研究”的數(shù)字化審計(jì)模式，能夠在海量數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)，通過提取疑點(diǎn)問題的特征值，有效實(shí)現(xiàn)對(duì)審計(jì)總體的全覆蓋。黨中央、國務(wù)院對(duì)實(shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略高度重視，2020年全國審計(jì)工作會(huì)議將“扎實(shí)推進(jìn)審計(jì)項(xiàng)目審計(jì)組織方式‘兩統(tǒng)籌’和大數(shù)據(jù)審計(jì)，提高審計(jì)質(zhì)量和效率”作為7項(xiàng)重點(diǎn)工作思路之一。因此在精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)的基礎(chǔ)上，積極打造集約化民生審計(jì)開發(fā)運(yùn)用中心，努力實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（二）吸引社會(huì)審計(jì)力量加入扶貧審計(jì)隊(duì)伍

未來的扶貧審計(jì)工作重心將隨著扶貧工作中心的轉(zhuǎn)移以及國家戰(zhàn)略的調(diào)整而改變。我國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了全面勝利，農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，未來的扶貧工作也逐步由“扶貧”向“防貧”轉(zhuǎn)變。此外，黨中央有關(guān)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施也需要扶貧審計(jì)隊(duì)伍的助力。未來扶貧審計(jì)工作面臨著巨大的挑戰(zhàn)，審計(jì)范圍將變得更廣，審計(jì)內(nèi)容也將變得更多。因此，積極引入社會(huì)審計(jì)力量加入扶貧審計(jì)隊(duì)伍顯得十分必要，不同地方的社會(huì)審計(jì)力量對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r有著獨(dú)特的信息優(yōu)勢，這能減輕扶貧審計(jì)隊(duì)伍的壓力，提高審計(jì)效率。

（三）持續(xù)關(guān)注“三農(nóng)”問題，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略平穩(wěn)落地

“三農(nóng)“即農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民。由于現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的貧困問題主要發(fā)生在農(nóng)村，我國的扶貧以及扶貧審計(jì)工作主要圍繞農(nóng)村來展開。有效地解決“三農(nóng)”問題是全面改善農(nóng)村民生、催生農(nóng)村內(nèi)在發(fā)展動(dòng)力的關(guān)鍵措施，可以從根源上杜絕返貧現(xiàn)象。因此，未來的扶貧審計(jì)工作也應(yīng)持續(xù)關(guān)注“三農(nóng)”的有關(guān)內(nèi)容，只有對(duì)這一部分內(nèi)容深刻理解，審計(jì)人員才能真正地了解目前農(nóng)村發(fā)展所面臨的問題，才能對(duì)鄉(xiāng)村振興這一重要戰(zhàn)略深有體會(huì)。也只有這樣，未來的扶貧審計(jì)工作才能在農(nóng)村更高效地開展，才能更好地推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的平穩(wěn)落地。

（四）建立城鄉(xiāng)一體化扶貧審計(jì)機(jī)制

現(xiàn)行的扶貧機(jī)制采取了城鄉(xiāng)分治的方式，城市的貧困救助工作由社會(huì)保障部門協(xié)調(diào)開展，沒有專設(shè)的扶貧機(jī)構(gòu)。同樣的，扶貧審計(jì)工作一直以來也主要是圍繞著農(nóng)村來展開，對(duì)于城市的貧困群體目前還沒有建立起相應(yīng)的扶貧審計(jì)機(jī)制。2020年后，相對(duì)貧困和多維貧困理念的運(yùn)用意味著貧困涉及的已經(jīng)不再是固定的特殊群體，而是涵蓋城鄉(xiāng)的整體性社會(huì)階層。因此，在今后逐步建立城鄉(xiāng)一體化的扶貧審計(jì)機(jī)制，不再始終圍繞“農(nóng)村”里一部分群體展開工作就顯得十分有必要。