以社會(huì)保障為視角的宅基地權(quán)利退出激勵(lì)機(jī)制研究

茶麗華

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 北京100081）

宅基地制度是中國本土色彩濃重的制度，設(shè)計(jì)實(shí)施之初是根植于實(shí)踐，為了解決當(dāng)時(shí)農(nóng)民住房保障的問題而實(shí)施的制度，對(duì)改善農(nóng)民生活、穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)，有重大的歷史作用。依據(jù)我國現(xiàn)行的法律傳統(tǒng)以及現(xiàn)行規(guī)定，宅基地所有權(quán)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)戶具有無償性和無期限性的宅基地使用權(quán)，充分體現(xiàn)其所具備的保障性。因土地資源的有限性和不可逆性，各種用途之間的土地之間是此消彼長的關(guān)系。如宅基地?zé)o限制擴(kuò)張，將導(dǎo)致耕地紅線受到威脅；如宅基地出現(xiàn)閑置，則造成宅基地資源的浪費(fèi)，出現(xiàn)矛盾的局面：有一部分人的宅基地為閑置狀態(tài)，也有一部分人的宅基地嚴(yán)重不足，難以滿足保障居住條件的需求。宅基地申請制度，相對(duì)應(yīng)的宅基地退出制度缺位，宅基地制度有待進(jìn)一步完善。促進(jìn)閑置的宅基地退出，需要有相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。宅基地退出制度方面，涉及因素眾多，如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償形式和補(bǔ)償資金會(huì)直接影響農(nóng)戶退出宅基地的意愿。其中宅基地退出激勵(lì)機(jī)制中，對(duì)于社會(huì)保障水平的提供方式，對(duì)于刺激農(nóng)民退出閑置的宅基地有著至關(guān)重要的作用。水平越高的社會(huì)保障水平，能對(duì)退出宅基地的農(nóng)民在生活中有最基本的保障。從農(nóng)村轉(zhuǎn)入城市，各方面的生活成本將提高。若閑置在村中的宅基地權(quán)利，能轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在及其將來城市生活的持續(xù)最低生活保障，將大幅度刺激手中宅基地處于閑置狀態(tài)的農(nóng)民退出宅基地。

土地具有不可移轉(zhuǎn)性，各地的土地制度尤其是宅基地制度因?yàn)榈乩項(xiàng)l件、歷史條件等的不同，有不同的發(fā)展軌道，同樣的法律法規(guī)在對(duì)于當(dāng)?shù)氐膶?shí)施當(dāng)中，當(dāng)?shù)氐恼畬⒔Y(jié)合當(dāng)?shù)氐男枨?，制定相關(guān)政策，有針對(duì)性地實(shí)施。在城鄉(xiāng)一體化和鄉(xiāng)村振興的背景下，面對(duì)歷史和社會(huì)的進(jìn)步，各地有著自身需要處理的問題，比如云南屬于多民族地區(qū)，有自己的傳統(tǒng)和特色，宅基地問題處理也有其特殊性；在宅基地試點(diǎn)之一的大理，各項(xiàng)制度探索也充分表明了這一特點(diǎn)。

一、現(xiàn)行法下的宅基地權(quán)利退出機(jī)制

依據(jù)我國現(xiàn)行法中《民法典》第362條的規(guī)定，農(nóng)戶宅基地退出要適用土地管理的法律和國家的有關(guān)規(guī)定。此條轉(zhuǎn)引性條款，明晰重要的條款為《土地管理法》第62條第6款規(guī)定：國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，村民可以自愿有償退出宅基地，但前提是進(jìn)城落戶的村民。

我國宅基地上的權(quán)利體系的基本形態(tài)是以宅基地使用權(quán)為中心的“宅基地所有權(quán)—宅基地使用權(quán)”架構(gòu)，因我國對(duì)宅基地的流轉(zhuǎn)限制，故實(shí)踐中將宅基地租賃權(quán)作為宅基地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的補(bǔ)充[1]21。本文研究的宅基地退出機(jī)制以此基本形態(tài)入手，也對(duì)宅基地租賃權(quán)進(jìn)行分析。

（一）宅基地所有權(quán)退出

宅基地權(quán)利退出機(jī)制中，涉及農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)和宅基地租賃權(quán)的退出。宅基地所有權(quán)歸屬于集體經(jīng)濟(jì)組織。將宅基地權(quán)利退出分為兩類：第一種情況，農(nóng)戶將宅基地退出到集體，此時(shí)不涉及宅基地所有權(quán)退出補(bǔ)償問題；第二種情況，宅基地是以被征收方式產(chǎn)生的宅基地權(quán)利退出，涉及宅基地所有權(quán)的退出?，F(xiàn)行法對(duì)于宅基地所有權(quán)的補(bǔ)償規(guī)定與對(duì)宅基地使用權(quán)退出的補(bǔ)償并無明文區(qū)分，因此將導(dǎo)致宅基地所有權(quán)人——集體經(jīng)濟(jì)組織和宅基地使用權(quán)人——農(nóng)戶的退出利益有爭議。

（二）宅基地使用權(quán)退出

《中華人民共和國民法典》物權(quán)編第十四章規(guī)定居住權(quán)，是居住權(quán)人有權(quán)按照合同約定，對(duì)他人的住宅享有的占有和使用的用益物權(quán)。據(jù)《民法典》第368條規(guī)定，居住權(quán)一般情況下為無償設(shè)立，但當(dāng)事人也可另外進(jìn)行約定，且采登記生效制度。將宅基地自愿退回集體，換取養(yǎng)老補(bǔ)貼，可以約定生前繼續(xù)居住在宅基地之上，死后再由集體收回宅基地，房屋歸集體所有。通過這種做法，達(dá)到以房養(yǎng)老的目的，與《民法典》中第十四章居住權(quán)的規(guī)定相符。絕戶會(huì)因兩種情況而出現(xiàn)：一種是因?yàn)樵摷w經(jīng)濟(jì)組織成員里的農(nóng)戶因?yàn)槿硕伪?，最后一代死亡之后，出現(xiàn)自然意義上的絕戶；另一種情況是因?yàn)榇祟愞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員的農(nóng)戶其子女都因?yàn)樯龑W(xué)工作等原因，戶口遷出集體，這也會(huì)導(dǎo)致絕戶出現(xiàn)。

絕戶所有宅基地之上的房屋的價(jià)值的計(jì)算：如房屋過于破敗將有可能忽略不計(jì)，集體收回住宅之后依法進(jìn)行再分配；如宅基地之上的農(nóng)房有較高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，可以通過遺贈(zèng)撫養(yǎng)協(xié)議等方式，在本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間達(dá)到宅基地退出。此種方式需要注意主體的限制，存在主體封閉性。

（三）宅基地租賃權(quán)退出

宅基地之上存在租賃權(quán)，當(dāng)宅地基退出之時(shí)，以物權(quán)角度分析租賃權(quán)，其不應(yīng)受宅基地退出的影響，在約定期間內(nèi)應(yīng)享有宅基地租賃權(quán)；以債權(quán)的角度分析宅基地租賃權(quán)，從一般房屋租賃中的“買賣不破租賃”角度來分析宅基地權(quán)利的退出，宅基地租賃權(quán)還會(huì)繼續(xù)存在。但因其從一般債權(quán)角度分析宅基地租賃權(quán)，其將因債權(quán)標(biāo)的——宅基地使用權(quán)的滅失，而導(dǎo)致宅基地租賃權(quán)的滅失。此種情形，宅基地租賃權(quán)人可通過合同違約的方式，尋求賠償或者補(bǔ)償。在宅基地退出機(jī)制中，對(duì)宅基地租賃權(quán)加以考慮，在彌補(bǔ)宅基地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)中間的銜接問題起重要作用。

二、現(xiàn)行宅基地權(quán)利退出機(jī)制面臨的挑戰(zhàn)

（一）實(shí)踐中的宅基地權(quán)利退出模式探索（涉及換房的模式）及潛在的問題

換房模式又包括“兩分兩換”模式、宅基地?fù)Q房模式、“雙交換模式”及整體搬遷模式。如浙江省嘉興市“兩分兩換”，指宅基地與農(nóng)村承包地，土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民搬遷兩兩分開；用宅基地?fù)Q新住房①，用承包地?fù)Q社保。此處換取社保的具體方式是農(nóng)民將自己的土地經(jīng)營權(quán)交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成立集體公司統(tǒng)一進(jìn)行經(jīng)營管理，農(nóng)民每年按一定比例從本經(jīng)濟(jì)集體組織或者集體公司分得農(nóng)產(chǎn)品或者租金，獲得社會(huì)生活保障。這個(gè)模式是針對(duì)一個(gè)地區(qū)大面積退出宅基地和承包地的情況，所換取的房屋有三種模式：中心城區(qū)和開發(fā)區(qū)內(nèi)以公寓式安置為主，以中心村形式聚集形成的城鄉(xiāng)新社區(qū)則以建聯(lián)排房為主，新市、鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)以公寓式和聯(lián)排安置為主[1]54。此處的社會(huì)生活保障的范圍大于前文中的社會(huì)保障，包含了更大范圍。社會(huì)生活保障最起碼應(yīng)該覆蓋最基礎(chǔ)的社保。在此種類型置換，是將承包地定位于解決農(nóng)民社會(huì)保障。

當(dāng)按照人的類別來處理，因單個(gè)家庭的原因需要退出宅基地，較為常見的原因有因?yàn)樽优诔鞘泄ぷ鞫婕罢w到城市定居。由此類原因而出現(xiàn)的零星需要退出宅基地的情形，在退出宅基地時(shí)，要借鑒“兩分兩換”模式，宅基地要換住宅公寓和聯(lián)排安置的房源難以解決，零星退出的宅基地很難進(jìn)行復(fù)墾，無法形成規(guī)模效應(yīng)，往往導(dǎo)致農(nóng)戶退出宅基地的動(dòng)力較弱。因此，將宅基地退出和社會(huì)保障相掛鉤，通過將宅基地變現(xiàn)為持續(xù)的社保，使農(nóng)民在鎮(zhèn)中的生活有持續(xù)的保障，有利于將鼓勵(lì)該部分人退出閑置在家中的宅基地。

（二）宅基地退出的理論體系及其影響因素

可以通過預(yù)期理論、博弈論和土地產(chǎn)權(quán)及功能對(duì)農(nóng)民分享宅基地退出增值收益進(jìn)行理論體系的構(gòu)建。

1.作為農(nóng)戶行為學(xué)中的重要概念與理論基礎(chǔ)“預(yù)期”指行為人從事某項(xiàng)活動(dòng)或者決策之前，對(duì)其行為后果與結(jié)果的估計(jì)與判斷，也包括在此基礎(chǔ)上采取必要的策略而達(dá)到的目標(biāo)。預(yù)期結(jié)果的準(zhǔn)確與否與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與否直接相關(guān)。農(nóng)戶在選擇是否退出宅基地的過程中，也將對(duì)該行為結(jié)果進(jìn)行評(píng)估。預(yù)期包括靜態(tài)預(yù)期、外推行預(yù)期、適應(yīng)性預(yù)期和理性預(yù)期。這四個(gè)預(yù)期是一個(gè)遞進(jìn)完善的過程，在靜態(tài)預(yù)期階段是以蛛網(wǎng)模型理論為基礎(chǔ)，按照過去已經(jīng)發(fā)生過的類似經(jīng)濟(jì)行為、估計(jì)、判斷未來的經(jīng)濟(jì)行為。第二個(gè)階段為外推行預(yù)期，不僅以變量的過去水平為基礎(chǔ)，還考慮其未來的變化趨勢。第三個(gè)階段為適應(yīng)性預(yù)期，屬于反饋性預(yù)期，即根據(jù)當(dāng)前實(shí)際收益與預(yù)期收益的差異，調(diào)整下期的預(yù)期值，是一種相互適應(yīng)的過程，具體是當(dāng)本期實(shí)際收益低于同期預(yù)期收益時(shí)，下期預(yù)期收益會(huì)相應(yīng)地降低，反之則需要增加。最后一個(gè)階段是理性預(yù)期，是為了克服靜態(tài)和適應(yīng)性預(yù)期階段可能存在的缺陷。Muth提出三種假設(shè)：信息是充分的；市場是完善的；“公眾預(yù)期”對(duì)收益結(jié)果影響甚微[1]30-31。而想要農(nóng)戶的預(yù)期有一個(gè)較好的結(jié)果，年齡、性別、家庭收入和土地利用特征等經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素都應(yīng)該被考慮。在沒有明確法律和具體規(guī)定的宅基地退出補(bǔ)償方案和激勵(lì)方案的情況下，需要主管部門——農(nóng)業(yè)農(nóng)村部②對(duì)于具體退出方案等提供政策支持，用政策來引導(dǎo)農(nóng)戶的預(yù)期，比如政策福利和資金補(bǔ)償?shù)姆绞絒2]，增加宅基地退出的可能性。

2.博弈論作為研究決策均衡的理論，按照目的可以分為合作博弈和非合作博弈。合作博弈用于研究合作收益的問題。非合作博弈是在策略環(huán)境下所有人的行動(dòng)都當(dāng)成個(gè)別行動(dòng)，強(qiáng)調(diào)個(gè)人自主決策，與這個(gè)策略環(huán)境的其他人無關(guān)。在宅基地退出進(jìn)路中，農(nóng)戶是決策主體，與集體經(jīng)濟(jì)組織和地方政府之間都有關(guān)系調(diào)整和利益博弈的過程[1]32。農(nóng)戶宅基地退出進(jìn)路選擇，與集體經(jīng)濟(jì)組織的策略、地方政府政策都有著直接關(guān)系。農(nóng)戶退出宅基地的意愿與集體和政府的提供的補(bǔ)償和其他相關(guān)保障密切相關(guān)。綜上分析可知，農(nóng)戶宅基地退出進(jìn)路為一種合作博弈，與集體和政府都有密切關(guān)聯(lián)。宅基地退出進(jìn)路作為城鄉(xiāng)一體化的一種途徑，可以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的良性互動(dòng)；宅基地退出進(jìn)路可以與社會(huì)保障掛鉤，形成可持續(xù)性的社會(huì)保障。

3.產(chǎn)權(quán)及功能論也可成為宅基地退出進(jìn)路的理論體系的組成部分，從經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科分析產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)與財(cái)產(chǎn)有關(guān)，具有排他性的權(quán)利是一種行為權(quán)利，是可以分解的一束權(quán)利，且可用于交易。從其內(nèi)涵和產(chǎn)權(quán)功能出發(fā)，土地產(chǎn)權(quán)具有穩(wěn)定、激勵(lì)、資源配置、保障約束的功能。

（三）宅基地理論體系相扣于現(xiàn)行宅基地法律規(guī)定體系

宅基地退出進(jìn)路作為重構(gòu)宅基地權(quán)利制度中宅基地權(quán)利退出機(jī)制的重要組成部分，應(yīng)堅(jiān)持宅基地權(quán)利制度的重構(gòu)的指導(dǎo)思想。重構(gòu)的指導(dǎo)思想包括兩個(gè)，第一個(gè)指導(dǎo)思想為：堅(jiān)持“三條底線”，即在2014年12月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》（中辦發(fā)〔2014〕71號(hào)）部署的“確保土地公有制不改變”“耕地紅線不突破”“農(nóng)民利益不受損”；第二個(gè)指導(dǎo)思想是：體系分類設(shè)計(jì)，即身份性③、保障性④和經(jīng)營性⑤等類型的宅基地為不同類型的宅基地，不進(jìn)行一刀切的處理模式[3]。

三、現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)保障的規(guī)定

（一）現(xiàn)行法下的農(nóng)村社會(huì)保障制度基本情況

2014年國務(wù)院決定，將新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡稱新農(nóng)保）和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡稱城居保）兩項(xiàng)制度合并實(shí)施，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡稱城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)）制度。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成。并且在集體補(bǔ)助這一部分，有條件的村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)對(duì)參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)助⑥。目前為止，針對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障政府發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金、高齡補(bǔ)貼、失地養(yǎng)老金和五保戶養(yǎng)老補(bǔ)貼：基礎(chǔ)養(yǎng)老金即農(nóng)村老人在到達(dá)一定歲數(shù)之后可以按時(shí)領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，具體為60周歲以上，且戶口為農(nóng)村集體戶口，不用申請就能領(lǐng)取每月55元以上的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高該項(xiàng)補(bǔ)貼相應(yīng)提升；高齡補(bǔ)貼是從80周以上，以每增10歲為一檔，可領(lǐng)取80元、200元和300元不等的高齡補(bǔ)貼，此項(xiàng)補(bǔ)貼根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)情況會(huì)有所不同；失地養(yǎng)老金是在基礎(chǔ)養(yǎng)老金基礎(chǔ)上，按照失地比例給予養(yǎng)老金⑦；五保戶養(yǎng)老補(bǔ)貼，即對(duì)村中的五保戶進(jìn)行補(bǔ)貼，也可選擇自愿退出宅基地，換取部分的養(yǎng)老補(bǔ)貼⑧。2014年《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》中就提出：“2020年前，全面建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，與社會(huì)救助、社會(huì)福利等其他社會(huì)保障政策相配套，充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老等傳統(tǒng)保障方式的積極作用，更好保障參保城鄉(xiāng)居民的老年基本生活?！睂?duì)于鄉(xiāng)村農(nóng)戶來說基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所滿足的僅僅是最基本的需求，宅基地承包地在傳統(tǒng)養(yǎng)老制度中仍有一席之地，正如文件上所提“要積極發(fā)揮傳統(tǒng)養(yǎng)老的積極作用”。傳統(tǒng)養(yǎng)老模式中，在鄉(xiāng)村之中土地養(yǎng)老和子女養(yǎng)老占比大。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中個(gè)人繳費(fèi)的這一部分，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)目前設(shè)為每年100—2000元12個(gè)檔次。農(nóng)村老人想要獲得較高檔次的養(yǎng)老保險(xiǎn)，對(duì)于農(nóng)村家庭而言，每年的繳費(fèi)數(shù)量也將是一筆不小的開支。在此種情況之下，宅基地退出路徑與社會(huì)保險(xiǎn)相掛鉤還是非常有必要。

（二）宅基地在農(nóng)村社會(huì)保障體系中的地位

有學(xué)者指出在因家庭經(jīng)濟(jì)問題而導(dǎo)致需要出售農(nóng)村住宅的情況在現(xiàn)實(shí)農(nóng)村社會(huì)中比較少，在考慮宅基流轉(zhuǎn)的情況之時(shí)，不應(yīng)作為考慮情況之一，此類情況可以由社會(huì)保障加以解決[4]119。由社會(huì)保障加以解決此類情況的前提是在問題發(fā)生之前，該農(nóng)戶已經(jīng)參與農(nóng)村社會(huì)保障。在完善農(nóng)村社會(huì)保障過程中，若閑置于農(nóng)戶手中的宅基地能夠發(fā)揮其財(cái)產(chǎn)作用，農(nóng)戶參與社會(huì)保障的程度將會(huì)增加。當(dāng)在農(nóng)戶遇到經(jīng)濟(jì)問題之時(shí)，農(nóng)戶的社會(huì)保障能起實(shí)質(zhì)作用。在經(jīng)濟(jì)情況正常的情況之下，農(nóng)戶妥善處理閑置的宅基地，可以最大限度發(fā)揮宅基地經(jīng)濟(jì)效益。

要發(fā)揮宅基地經(jīng)濟(jì)效益在社會(huì)保障方面的作用，將宅基地退出之后，對(duì)應(yīng)補(bǔ)助資金轉(zhuǎn)入社會(huì)保障資金池子，需要對(duì)農(nóng)民進(jìn)行社會(huì)保障知識(shí)的普及。當(dāng)農(nóng)民對(duì)社會(huì)保障知識(shí)有清晰認(rèn)知，提高風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)，有利于激發(fā)農(nóng)民參加社會(huì)保障的熱情，當(dāng)需要解決參加社會(huì)保障資金問題，尋求資金補(bǔ)充途徑，會(huì)增加農(nóng)戶將宅基地變現(xiàn)的主動(dòng)性。宅基地作為農(nóng)戶手中的重要資產(chǎn)，如有實(shí)際有效途徑可以變現(xiàn)，農(nóng)民閑置的固定資產(chǎn)將更有可能轉(zhuǎn)為實(shí)際支配的現(xiàn)金流。

（三）閑置宅基地形成

因?yàn)槔^承原因及歷史原因，有的農(nóng)戶在實(shí)施一戶一宅之前就已經(jīng)占有不只一處的宅基地，也有農(nóng)戶存在違規(guī)建設(shè)形成的一戶多宅的情況。在實(shí)施“一戶一宅”的法律規(guī)定之后，對(duì)于違規(guī)建設(shè)形成一戶多宅的情況，村集體經(jīng)濟(jì)組織可以依法采取措施，引導(dǎo)農(nóng)戶將違建部分的宅基地交回宅基地，最末的選擇才是采取拆除處理。村委會(huì)在處理這些事務(wù)的過程之中，要注意不激化矛盾，減少簡單粗暴執(zhí)法情況的發(fā)生。通過繼承或者歷史原因形成的一戶多宅，屬于農(nóng)戶的合法財(cái)產(chǎn)，只能通過引導(dǎo)方式，讓農(nóng)戶自愿退出宅基地，而不能采取非法手段。在宅基地緊張的地區(qū)，對(duì)于農(nóng)戶退出宅基地就有了更大的需求，使用強(qiáng)有力的激勵(lì)措施，讓農(nóng)戶退出閑置的宅基地，才是解決宅基地缺乏困境的有效途徑。夾雜在村落之中的閑置宅基地，有現(xiàn)行法條件下只能在有限的范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶退出宅基地的途徑窄，達(dá)不到自己的心理預(yù)期，因此極少退出自己手中閑置的宅基地。在這樣的情況之下，村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)發(fā)揮作用，為零散閑置的宅基地提供退出途徑，村集體對(duì)退出宅基地的農(nóng)戶給予補(bǔ)貼，并提高他們的社保水平。

要解決這一問題，根本途徑是解決集體經(jīng)濟(jì)組織資金缺口的問題。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的東部地區(qū)，集體經(jīng)濟(jì)組織開設(shè)有企業(yè)或者是引進(jìn)工商資本，這樣的村集體經(jīng)濟(jì)組織有經(jīng)濟(jì)實(shí)力滿足農(nóng)戶退出宅基地的需求。對(duì)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)，在此前的地方實(shí)踐的過程中，有通過增減掛鉤的方式解決資金不足的問題，但此種方式對(duì)資金缺口的填補(bǔ)有諸多限制，雖然可以跨區(qū)域調(diào)配指標(biāo)數(shù)量[7]，但跨區(qū)域畢竟是一定范圍內(nèi)的跨區(qū)域調(diào)配，雖然在一定程度上解決了經(jīng)濟(jì)較為落后的地區(qū)指標(biāo)容量不夠的問題，但完成這個(gè)項(xiàng)目的前提是在國家的政策支持之下進(jìn)行調(diào)配。要在全國范圍內(nèi)實(shí)行指標(biāo)調(diào)控，形成一個(gè)靈活充足的資金池，從各方面而言都是一個(gè)極大的困難。只能在區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)，將農(nóng)村閑置的宅基地作為獲得資金的一個(gè)來源，使其社保資金有充足的保障。在此模式之下并非農(nóng)民到對(duì)應(yīng)的城市定居才實(shí)現(xiàn)宅基地變?yōu)閷?duì)應(yīng)的社會(huì)保障，而是經(jīng)過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織指標(biāo)交易，資金回籠，進(jìn)而為農(nóng)民宅基地退出提供資金。這就對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有極高的要求。

宅基地一戶多宅不一定就構(gòu)成宅基地閑置的情況，有些地區(qū)宅基地比較緊張的地區(qū)，人均宅基地過少，即便出現(xiàn)一戶多宅，面積總和并不超出規(guī)定的面積額，這類地區(qū)繼續(xù)實(shí)行無償分配宅基地壓力會(huì)比較大。當(dāng)一些客觀原因，比如舉家遷徙移進(jìn)入城市，出現(xiàn)宅基地閑置，由于當(dāng)?shù)卣刭Y源比較緊張，對(duì)閑置宅基地退出就存在更多可能性。舉家遷入城市過程中，由于原先是農(nóng)村戶口所配備的社會(huì)保障，到城市之后存在無法保障的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村社會(huì)保障對(duì)應(yīng)的是農(nóng)村較為低成本的生活，比如最基本生活所需的蔬菜等是可以通過農(nóng)民自給自足。大部分地區(qū)農(nóng)村宅基地中包含一部分農(nóng)民生活所需的附屬地塊，并不僅僅是農(nóng)民住房所占用的地塊。當(dāng)農(nóng)民的宅基地使用權(quán)退出之時(shí)，退出補(bǔ)償不能單純是宅基地使用權(quán)的這些成本，還需要考慮農(nóng)民的其他生活成本，如遷入城市生活成本提高，將閑置的房屋以合適價(jià)格進(jìn)行處理，將其轉(zhuǎn)化為實(shí)際可持續(xù)的保障力量，農(nóng)民將宅基地退出的積極性也會(huì)增加。

四、社保在宅基地退出機(jī)制與土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制中的作用的辨析

政策，尤其對(duì)于土地、宅基地來說，法律只有原則性的規(guī)定，各地在制定相關(guān)制度的過程中，政策的作用更是無可比擬的。政策與法律是一種緊密聯(lián)系的關(guān)系，彼此產(chǎn)生并沒有固定順序。在某種情況下，政策先于法律產(chǎn)生：由于適應(yīng)實(shí)踐的需要，具體的政策產(chǎn)生；經(jīng)過一定時(shí)間的實(shí)踐，政策出現(xiàn)分化；立法者將具有普適性的政策建議吸收進(jìn)立法過程中，類似自下而上的法的形成過程。而另一種可能的情形是有了新的法律法規(guī)，但是可操作性差，還需要到具體的地區(qū)結(jié)合地方變通，因而派生出了相應(yīng)的政策。

（一）社會(huì)保障在宅基地退出機(jī)制中的作用

在現(xiàn)行制度背景下，土地承包經(jīng)營權(quán)的退出機(jī)制研究比較成熟，在宅基地的退出機(jī)制運(yùn)作的過程中可以借鑒其相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。宅基地的退出相比承包地的退出有其自身特點(diǎn)。宅基地的閑置與承包地的閑置相對(duì)比，承包地閑置貶值程度會(huì)更為迅速，保有成本更高，比如當(dāng)承包地逐年撂荒，承包地的肥力、土地的質(zhì)量都會(huì)逐漸下降。宅基地之上有房屋存在，房屋質(zhì)量等因素會(huì)影響宅基地退出進(jìn)路。社會(huì)保障在承包地退出機(jī)制和宅基地退出機(jī)制中作用，因二者不同特點(diǎn)而有不同。

村集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地所有權(quán)主體，在農(nóng)戶已經(jīng)退出其所具備的宅基地使用權(quán)的前提下，對(duì)農(nóng)民的宅基地具有絕對(duì)的處分權(quán)。宅基地使用權(quán)人為了使閑置的宅基地之上的房屋發(fā)揮一定財(cái)產(chǎn)權(quán)能，將其出租，形成填補(bǔ)宅基地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)之間的宅基地租賃權(quán)。因宅基地使用權(quán)限制因素較多，農(nóng)戶作為宅基地使用權(quán)人，可獲得收益度受到極大的限制。當(dāng)宅基地使用權(quán)人將閑置的宅基地退回宅基地所有權(quán)人———村集體經(jīng)濟(jì)組織，集體經(jīng)濟(jì)組織就可行使宅基地所有權(quán)，而通過增減掛鉤方式將宅基地變現(xiàn)。

宅基地權(quán)利的退出機(jī)制比起土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制包含了更多的內(nèi)涵。宅基地所有權(quán)的退出、宅基地使用權(quán)的退出和宅基地租賃權(quán)的退出，這幾者之間的關(guān)系，不同情況之下，需要不同的考量。宅基地保有房屋和宅基地的難度低于維持承包地的正常肥力，因此更容易出現(xiàn)宅基地的閑置。作為農(nóng)民的正當(dāng)?shù)呢?cái)產(chǎn)，作為宅基地所有權(quán)人——本村集體經(jīng)濟(jì)組織是無法強(qiáng)制收回農(nóng)民閑置的宅基地的，尤其是當(dāng)宅基地之上的房屋是還能具有基本的功能時(shí)。

宅基地退出機(jī)制中，社會(huì)保障的指數(shù)提高，類似于宅基地對(duì)農(nóng)民所具有的保障作用在以另外的方式發(fā)揮作用。有現(xiàn)實(shí)效益存在的情況之下，農(nóng)民閑置宅基地的可能性將會(huì)減少。農(nóng)村的建設(shè)用地減少，相應(yīng)城市的建設(shè)用地指標(biāo)增多，實(shí)施這個(gè)政策的根本目的是保護(hù)耕地，集約用地[8]，在這個(gè)過程起到融資的作用，是一個(gè)附隨的結(jié)果。在提供農(nóng)民社保資金的同時(shí)也應(yīng)該在保護(hù)耕地等方面留有一定的資金比例，不能本末倒置。

在宅基地退出機(jī)制設(shè)計(jì)中，從宅基地權(quán)利體系架構(gòu)的宅基地所有權(quán)人、宅基地使用權(quán)人和宅基地租賃權(quán)人考量，從初始視角是為增加宅基地使用權(quán)人的財(cái)產(chǎn)性收益，讓其社會(huì)保障資金更加充足，在城市中的壓力減小，但僅僅以農(nóng)戶遷入城市的視角看退出農(nóng)戶的一宅或者多宅，過于局限。從此處的權(quán)利視角，即便繼續(xù)在農(nóng)村生活，農(nóng)民閑置的宅基地，存在一戶多宅的情況下，也是盤活財(cái)產(chǎn)權(quán)益的一種方法。有較多的社會(huì)保障資金，農(nóng)戶有更高的社會(huì)保障水平，對(duì)存在“一戶多宅”的農(nóng)戶都是有好處。從此處分析，可知對(duì)于宅基地權(quán)利退出機(jī)制的研究，其適用主體是所有擁有宅基地的農(nóng)戶。

（二）社會(huì)保障在承包地退出機(jī)制中的作用

在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的山區(qū)農(nóng)村，由于區(qū)位等因素的影響，土地經(jīng)營權(quán)難以流轉(zhuǎn)。此類山區(qū)農(nóng)戶中的青壯年除了在外求學(xué)和有正式體制內(nèi)工作的這一部分，其余幾乎都出去打工，很少留在山區(qū)。一方面，留在家里的多數(shù)為老人和孩子，或還有少數(shù)婦女在家照顧兒童，從事農(nóng)業(yè)耕作的勞動(dòng)力減少；另一方面，并未形成規(guī)模經(jīng)營的一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)面臨生產(chǎn)投入成本增加，產(chǎn)出收益減少，導(dǎo)致農(nóng)民耕作積極性降低。以上兩個(gè)主要原因，導(dǎo)致撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重。對(duì)于農(nóng)戶而言，土地經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)是最好的選擇。進(jìn)而言之，山區(qū)農(nóng)戶有流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的需求，但因?yàn)樯絽^(qū)距離市場遠(yuǎn)，交通條件有限制，對(duì)于投資企業(yè)的吸引力弱，集體經(jīng)濟(jì)組織在此過程中應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)組織作用，一方面吸引企業(yè)，另一方面可以組織本集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行合作生產(chǎn)，形成規(guī)?；图s化農(nóng)業(yè)。

法律應(yīng)當(dāng)有普適性，為特殊地區(qū)設(shè)權(quán)去解決所存在的問題，極為不妥也不具有可行性，但可以因地制宜，促進(jìn)山區(qū)土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。在此過程中，村集體要發(fā)揮作用，村集體的相關(guān)行為不得違反法律法規(guī)。

一是集體應(yīng)采取策略，鼓勵(lì)農(nóng)戶自愿退回土地承包經(jīng)營權(quán)，撂荒土地流回村集體，由村集體整體流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)；二是集體組織勞動(dòng)力進(jìn)行合作社模式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這并不是單純的經(jīng)濟(jì)問題，是交叉問題，此中涉及復(fù)雜的土地法律問題。

土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制中，社會(huì)保障是一項(xiàng)重要的考慮內(nèi)容，其所具有的生產(chǎn)保障功能，對(duì)于保障農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收入有基礎(chǔ)作用。在土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制中，在農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權(quán)之時(shí)，就需要分出具體情況。當(dāng)退出機(jī)制合理，農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權(quán)之后，生活不受影響。在征地或者是自愿退出承包地的情形下，應(yīng)該有一個(gè)統(tǒng)一可預(yù)估的補(bǔ)償機(jī)制，有利于農(nóng)戶退出承包地。

宅基地和承包地對(duì)于農(nóng)戶都至關(guān)重要，二者的退出機(jī)制完善，都有現(xiàn)實(shí)需求。社會(huì)保障作為退出機(jī)制中需要著重考慮的內(nèi)容，需要在宅基地和承包地的退出機(jī)制中都受到重視。在承包地的退出機(jī)制中，對(duì)于社會(huì)保障處置相對(duì)完善，宅基地權(quán)利退出機(jī)制可以借鑒其相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

現(xiàn)行法背景下，宅基地權(quán)利制度中對(duì)宅基地退出制度無完善的規(guī)定。對(duì)于宅基地制度與農(nóng)村社會(huì)保障制度相銜接還存在較大空間，在第一批次全國宅基地改革試點(diǎn)中，有增減掛鉤等試點(diǎn)地區(qū)的嘗試，由于農(nóng)村社會(huì)保障制度完善，所需資金缺口。個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成了三個(gè)部分的社會(huì)保障，對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障中，個(gè)人繳費(fèi)和集體補(bǔ)助這兩部分的資金存在更大的缺口。宅基地以及其上的房屋作為農(nóng)戶的重要資產(chǎn)，應(yīng)在合理的制度背景之下發(fā)揮更加重要的作用。

宅基地權(quán)利退出機(jī)制中，宅基地退出的過程應(yīng)該通過合理的制度設(shè)計(jì)，使其轉(zhuǎn)化為持續(xù)性保障力量。農(nóng)民退出的宅基地，可成為農(nóng)民社會(huì)保障資金中的一部分，使農(nóng)民宅基地使用權(quán)的保障作用以另外一種方式得以實(shí)現(xiàn)。形成完善的宅基地退出制度，可以提高農(nóng)民主動(dòng)退出閑置宅基地的意愿，提高農(nóng)村土地的集約化利用。形成完善的宅基地權(quán)利退出機(jī)制，有利于土地制度完善，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的環(huán)境，促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長。

注釋：

①房子位置在城鎮(zhèn)或新農(nóng)村社區(qū)。

②《土地管理法》第62條第7款：國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)全國農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作。在機(jī)構(gòu)改革之前，是由現(xiàn)在自然資源部的前身之一，即國土資源部對(duì)農(nóng)村的宅基地進(jìn)行管理?，F(xiàn)在由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部進(jìn)行管理。

③區(qū)分主體是否具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，無償以及無期限性僅應(yīng)該限制在具有集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部人員范圍內(nèi)。

④宅基地所發(fā)揮的保障基本居住的功能是宅基地具有無償性的前提條件。

⑤當(dāng)農(nóng)戶的宅基地不僅用于居住，還涉及經(jīng)營，具有經(jīng)營性，不應(yīng)無償取得，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，比如對(duì)村莊公共服務(wù)成本的分?jǐn)偟取?/p>

⑥2014年月21日國務(wù)院發(fā)布實(shí)施《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》（國發(fā)〔2014〕8號(hào)）。

⑦失地少于30%在基礎(chǔ)養(yǎng)老金之上增加10元；失地30%—50%增加32元；失地50%—70%增加64元；失地70%—100%增加97元；完全失地增加129元。（失地養(yǎng)老金的領(lǐng)取金額要根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)情況來決定，不同地區(qū)的領(lǐng)取金額會(huì)有所不同。）

⑧各個(gè)地區(qū)的具體政策不一致，詳情可以查閱各地民政局的官網(wǎng)。