中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)解釋制度的困境與路徑研究

（蘭州大學(xué)馬克思主義學(xué)院 甘肅 蘭州 730000）

黨的十八大以來，隨著依規(guī)治黨與依法治國的深入結(jié)合，作為新范疇的黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)已取得較為顯著的成效，就黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的四個(gè)維度而言，“立、改、廢、釋”缺一不可。從內(nèi)涵來看，黨內(nèi)法規(guī)即由黨制定、治黨管黨的一整套制度規(guī)范體系，一如國家法律般具有嚴(yán)肅的成文性，對于成文法而言，有學(xué)者謂之：“法律的實(shí)施以解釋過程為前提?！比魏我徊奎h內(nèi)法規(guī)的制定、修訂和廢除都具有深刻的現(xiàn)實(shí)意義，唯有通過解釋，才能充分彰顯黨內(nèi)法規(guī)所代表的黨的意志，黨內(nèi)法規(guī)才能更好地付諸實(shí)踐。當(dāng)前，在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，黨內(nèi)法規(guī)的制定、修訂以及備案清理工作有序進(jìn)行且已取得階段性成果，但黨內(nèi)法規(guī)解釋工作發(fā)展滯后，嚴(yán)重制約了黨內(nèi)法規(guī)的整體建設(shè)進(jìn)程。本文從黨內(nèi)法規(guī)解釋工作的發(fā)展現(xiàn)狀入手，明晰黨內(nèi)法規(guī)解釋工作的重要意義，深入發(fā)掘當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)解釋存在的問題及其根源，探索完善和推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)解釋工作的路徑，從而加快黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力度，助力全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國。

一、完善黨內(nèi)法規(guī)解釋制度的現(xiàn)實(shí)需要

黨的十八大以來，黨中央不斷加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的立改廢釋工作，尤其針對黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量龐大、內(nèi)容冗雜等問題，需加快對已有黨內(nèi)法規(guī)的解釋工作。早在2013 年頒布的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017）》中就明確提出了“做好黨內(nèi)法規(guī)解釋工作，保證黨內(nèi)法規(guī)制定意圖和條文含義得到準(zhǔn)確理解”。此后，2018 年頒布的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018—2022）》中進(jìn)一步規(guī)定要“加大解釋力度，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)全面準(zhǔn)確理解和適用”。而在此前，國內(nèi)對“黨內(nèi)法規(guī)解釋”的針對性理論研究相對較少，且未能形成較為成熟的實(shí)踐體系。隨著依法治國和依規(guī)治黨的深入推進(jìn)，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)勢在必行，黨內(nèi)法規(guī)解釋工作的重要性和不足性自然凸顯出來。十八大以來，我們持續(xù)推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程，有關(guān)治黨管黨法規(guī)方面的研究成果層出不窮，為新時(shí)代進(jìn)一步發(fā)展和完善黨內(nèi)法規(guī)解釋制度提供了良好的研究環(huán)境和理論基礎(chǔ)。

（一）完善黨內(nèi)法規(guī)解釋制度是黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的必然要求

關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)解釋的概念還未形成統(tǒng)一的界定，也尚未有明文規(guī)定，因此，需要參考法律解釋概念的界定?！皬淖顝V義而言，任何對法律文本的闡釋都屬于法律解釋?！盵1](P32)從普遍性意義來看，法律解釋即有權(quán)解釋，基本分為立法解釋、司法解釋和行政解釋等。那么，借鑒法律解釋的相關(guān)概念來看，黨內(nèi)法規(guī)解釋既包括了有權(quán)解釋，也將學(xué)理解釋納入其中。也就是說，黨內(nèi)法規(guī)解釋從有權(quán)解釋來看，是指根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)賦予的職權(quán)或由黨中央確定，黨內(nèi)法規(guī)解釋機(jī)關(guān)在黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施過程中，對黨內(nèi)法規(guī)條款的具體含義或適用的問題所作出的權(quán)威的、具有普遍適用效力的解釋[2]。而從學(xué)理解釋出發(fā)來看，黨內(nèi)法規(guī)解釋只是學(xué)術(shù)界為了更好地理解一些較為重要的黨內(nèi)法規(guī)而進(jìn)行的活動(dòng)。

黨內(nèi)法規(guī)解釋作為黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的重要組成部分，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)解釋的研究，不僅提高了全黨對黨內(nèi)法規(guī)文本的認(rèn)知和理解，而且促進(jìn)了黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)踐中的運(yùn)用。第一，黨內(nèi)法規(guī)解釋明確了黨內(nèi)法規(guī)的具體含義。黨內(nèi)法規(guī)以文本為載體，以語言為工具，不可避免地存在一定意義上信息傳遞失敗或產(chǎn)生理解分歧的情況，同時(shí)黨內(nèi)法規(guī)的政治屬性表現(xiàn)在語言上也會(huì)導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)文本上理解分歧的出現(xiàn)。因此，需要特定的合理的解釋對其中不確定的概念進(jìn)行清晰明確的界定，既能具化、精細(xì)化抽象性的黨內(nèi)法規(guī)文本使執(zhí)行者知曉制定意圖不隨意修改，又能使黨員明確黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的目的和意義。第二，黨內(nèi)法規(guī)解釋推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施?！叭魏畏傻倪m用都離不開理解活動(dòng)，法律實(shí)施的過程就是一個(gè)涉及理解、解釋和適用的三步驟活動(dòng)?！盵3]同理，黨內(nèi)法規(guī)解釋對于黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施具有重要的意義。當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)在形式上大多是通過簡明扼要的語言概述繁雜的內(nèi)容，表現(xiàn)為抽象性、原則性的規(guī)定，因而為了黨內(nèi)法規(guī)的有效執(zhí)行必然需要對它進(jìn)行一般性、可操作性的解釋。從黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容上來說，它不可能是包羅萬象的，在具體的規(guī)定和運(yùn)行中存在著空白和漏洞，同時(shí)黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行也是一項(xiàng)專門性的活動(dòng)，必然存在許多特定的專業(yè)術(shù)語，因而專門的解釋必不可少。而黨內(nèi)法規(guī)作為一種文本形態(tài)，要落實(shí)到各項(xiàng)活動(dòng)和工作中就必須有具體的執(zhí)行體系，其中黨內(nèi)法規(guī)解釋就是重要的一部分，能夠解決黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過程中的具體問題。第三，黨內(nèi)法規(guī)解釋有利于增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的穩(wěn)定性。在實(shí)踐的過程中，由于時(shí)代的變化和黨的自身建設(shè)發(fā)展的要求，會(huì)對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行適當(dāng)性的修改，但修改畢竟會(huì)耗時(shí)耗力且不是最佳選擇，因而黨內(nèi)法規(guī)一經(jīng)頒布就不能朝令夕改，其需要在相對長的一段時(shí)間內(nèi)保持穩(wěn)定性，而黨內(nèi)法規(guī)解釋就是在可以不對黨內(nèi)法規(guī)文本進(jìn)行修改的背景下產(chǎn)生的，且制度成本更加低廉、程序更為簡便。這就在滿足黨的活動(dòng)基礎(chǔ)上賦予了黨內(nèi)法規(guī)新的歷史意義，使黨內(nèi)法規(guī)既能夠有力地保證相當(dāng)大程度上的穩(wěn)定性，又能有效地應(yīng)對黨的活動(dòng)的變動(dòng)性。

（二）理論進(jìn)步為完善黨內(nèi)法規(guī)解釋制度奠定基礎(chǔ)

黨內(nèi)法規(guī)解釋相對來說起步較晚，質(zhì)量上也是良莠不齊，但在學(xué)術(shù)界已經(jīng)有了一定的研究成果，并且越來越多的學(xué)者開始關(guān)注到這個(gè)問題。國內(nèi)大多學(xué)者認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)具有抽象性和滯后性，需要完善的黨內(nèi)法規(guī)解釋體系提升其可操作性。從當(dāng)前理論研究成果來看，黨內(nèi)法規(guī)解釋已形成初步的發(fā)展體系。

1.基本概念探究是認(rèn)識和研究黨內(nèi)法規(guī)解釋的前提條件。近年來，關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)解釋問題的研究越來越多，但就其基本概念的界定來說，尚未形成統(tǒng)一的定義。目前學(xué)術(shù)界對此主要有兩種觀點(diǎn)：其一，黨內(nèi)法規(guī)解釋是對黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)涵和外延的具體闡釋。其中，對黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)涵的分析主要從語詞學(xué)、邏輯學(xué)和法理學(xué)等方面入手[4]。從語詞學(xué)視角來看，黨內(nèi)法規(guī)解釋的限制詞就是“黨內(nèi)法規(guī)”，也就是說即便以黨內(nèi)法規(guī)解釋的名義進(jìn)行活動(dòng)的非黨內(nèi)法規(guī)解釋不是其范疇內(nèi)的；從邏輯學(xué)角度來看，黨內(nèi)法規(guī)解釋與解釋黨內(nèi)法規(guī)在根本上有著嚴(yán)格的區(qū)別。黨內(nèi)法規(guī)解釋注重的是“黨內(nèi)法規(guī)”，其重點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)解釋的約束力和效力。而解釋黨內(nèi)法規(guī)注重的是“解釋”，其重點(diǎn)在于對黨內(nèi)法規(guī)具體內(nèi)容的解釋。從法理學(xué)視角來看，黨內(nèi)法規(guī)解釋制度在當(dāng)前尚未完全建立起完整的體系，且對其研究往往過于籠統(tǒng)化。其二，從黨內(nèi)法規(guī)解釋的主體出發(fā)來看，黨內(nèi)法規(guī)解釋是指在黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施過程中，由黨中央或者黨內(nèi)法規(guī)解釋機(jī)關(guān)授權(quán)，對在具體實(shí)踐中黨內(nèi)法規(guī)出現(xiàn)的問題作出的具有普遍適用效力的解釋。只有在對黨內(nèi)法規(guī)解釋基本概念了解的基礎(chǔ)上，才能發(fā)現(xiàn)當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)解釋在哪些方面存在問題，進(jìn)而提出解決問題的有效辦法。

2.產(chǎn)生原因分析是認(rèn)識和研究黨內(nèi)法規(guī)解釋的關(guān)鍵一環(huán)。學(xué)者們一般認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)解釋是在黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的過程中，為解決黨內(nèi)法規(guī)出現(xiàn)的具體問題而適用的。通常來說，主要原因有三點(diǎn)：其一，與黨內(nèi)其他規(guī)范性文件相比較而言，黨內(nèi)法規(guī)具有概括性和抽象性的特點(diǎn)，為了統(tǒng)一和加強(qiáng)對黨內(nèi)法規(guī)的精神內(nèi)核和具體文本的理解，就需要特定的主體對其作出統(tǒng)一的解釋。其二，由于經(jīng)濟(jì)、政治和黨的建設(shè)的發(fā)展，為了使黨內(nèi)法規(guī)適應(yīng)時(shí)代與黨的建設(shè)自身發(fā)展的要求、與社會(huì)發(fā)展和黨的自身發(fā)展保持協(xié)調(diào)一致，就要求在不改動(dòng)文字規(guī)定的情況下，通過對黨內(nèi)法規(guī)的解釋，以適應(yīng)發(fā)展變化的需要。其三，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容不可能是包羅萬象的，在具體的規(guī)定中必然會(huì)存在空白和疏忽，這時(shí)候就應(yīng)通過一些具體的解釋對其進(jìn)行彌補(bǔ)的修訂，同時(shí)還存在許多特定的專業(yè)術(shù)語，因而更加需要專門的解釋加以明確和界定。通過以上分析可以發(fā)現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)解釋的產(chǎn)生都是基于黨規(guī)內(nèi)部自身和外部環(huán)境的影響。有因才有果，因而要完善黨內(nèi)法規(guī)解釋制度，就必須深究問題發(fā)生的原因，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的可實(shí)施性。

3.完善路徑探析是認(rèn)識和研究黨內(nèi)法規(guī)解釋的目標(biāo)歸宿。分析當(dāng)前對黨內(nèi)法規(guī)解釋的研究成果來看，可以發(fā)現(xiàn)多是從明確黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)即誰有權(quán)對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行解釋、規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)解釋方法，也即黨內(nèi)法規(guī)解釋被定位為解釋的方法和技術(shù)以及優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)解釋程序（規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)解釋流程和提高解釋文本質(zhì)量）等角度對完善黨內(nèi)法規(guī)解釋制度提出建議。探求完善黨內(nèi)法規(guī)解釋制度的路徑，首要條件就是要找出當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)解釋由于什么原因存在怎么樣的問題，這些問題是如何影響黨內(nèi)法規(guī)解釋的，再圍繞這些問題引出在具體的實(shí)踐中應(yīng)該以什么樣的理論和方法為指導(dǎo)整合當(dāng)前研究，提出創(chuàng)新思路，完善黨內(nèi)法規(guī)解釋制度。

總的來說，小到黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，大到依法治國和依規(guī)治黨，黨內(nèi)法規(guī)解釋制度的完善都具有不可替代的意義和作用，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代也為這一制度的成長提供了良好的環(huán)境。當(dāng)然，黨內(nèi)法規(guī)解釋制度的完善必須有的放矢，抓住當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)解釋制度本身仍存在的缺陷以及實(shí)行過程所面臨的主要問題，對癥下藥才能藥到病除。

二、當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)解釋存在的問題

必須承認(rèn)，我國當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)解釋制度還處于發(fā)展階段，黨內(nèi)法規(guī)解釋的問題不僅存在于某一方面，而是表現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)解釋工作的各個(gè)階段。前期來說，黨內(nèi)法規(guī)解釋主體模糊，各級各部門往往存在多個(gè)主體，導(dǎo)致解釋標(biāo)準(zhǔn)不一、權(quán)限濫用；中期來說，黨內(nèi)法規(guī)解釋的工作程序和體制機(jī)制不健全，這就導(dǎo)致解釋流程混亂、解釋文件不及時(shí)；后期來說，黨內(nèi)法規(guī)解釋文件出臺之后無法得到有效實(shí)行，實(shí)行過程也缺乏監(jiān)督，從而導(dǎo)致解釋文件亂用或需二次甚至多次反復(fù)解釋。

（一）黨內(nèi)法規(guī)解釋主體不明確

盡管《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)解釋工作規(guī)定》中對黨內(nèi)法規(guī)的解釋主體進(jìn)行了一定程度上的規(guī)定，即黨的中央組織、中紀(jì)委及中央各部門和省級黨委，以此確保黨內(nèi)法規(guī)解釋的權(quán)威性，但是黨內(nèi)法規(guī)解釋主體依然存在一定的模糊之處，特別是黨章解釋主體的缺失和其他黨內(nèi)法規(guī)解釋主體的互相扯皮。

1.黨章解釋主體仍未明確，可能會(huì)造成黨內(nèi)法規(guī)解釋缺乏規(guī)范性?？v觀黨的歷史發(fā)展，黨章的解釋主體曾經(jīng)有過明確的規(guī)定。1922 年中共二大上通過的《中國共產(chǎn)黨章程》第二十八條中規(guī)定：“本章程修改之權(quán)，屬全國代表大會(huì)，解釋之權(quán)屬中央執(zhí)行委員會(huì)?！盵5]這是關(guān)于黨章解釋主體的第一次明確規(guī)定，此后隨著黨章的不斷修正，關(guān)于黨章解釋主體的內(nèi)容皆被刪掉并且到現(xiàn)在也沒有明確的規(guī)范。黨章作為黨內(nèi)的“根本大法”，在黨內(nèi)有著類似于憲法的地位和作用，如果對它的解釋不能進(jìn)行，那么其他黨內(nèi)法規(guī)的解釋工作也就無從展開，進(jìn)而影響到黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行。而且當(dāng)黨章沒有確定的解釋主體時(shí)，我們可以認(rèn)為除了黨章的制定主體之外的任何組織或機(jī)構(gòu)解釋黨章都會(huì)面臨解釋是否規(guī)范的爭議。因而，對黨章解釋主體的規(guī)定是當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)解釋主體面臨的非常重要的問題。

2.各類黨內(nèi)法規(guī)解釋主體權(quán)限模糊。當(dāng)以黨內(nèi)法規(guī)解釋主體為劃分依據(jù)時(shí)，它的每個(gè)具體主體的解釋都應(yīng)當(dāng)明晰，但實(shí)踐過程中經(jīng)常會(huì)產(chǎn)生解釋主體的權(quán)限劃分不明確，導(dǎo)致在實(shí)際的實(shí)施過程中出現(xiàn)混亂的現(xiàn)象。其一，黨內(nèi)解釋主體的權(quán)限尚未明晰。從橫向上來看，中央各部門之間的解釋主體范圍在當(dāng)前的法規(guī)中雖有規(guī)定，如中央各部門對條例、規(guī)定、辦法解釋權(quán)限的劃分，但關(guān)于條例的解釋主體除了黨中央部門之外，還有“會(huì)同”“商”某部門；關(guān)于規(guī)定的解釋主體一般由中央辦或與國務(wù)院辦聯(lián)合發(fā)布，但有時(shí)也會(huì)出現(xiàn)黨政聯(lián)合解釋或交由具體的職能部門解釋；關(guān)于辦法的解釋主體有中辦發(fā)和中組發(fā)的區(qū)別，但也會(huì)出現(xiàn)交叉的情況，這體現(xiàn)在具體事務(wù)的性質(zhì)上。從縱向上來看，《解釋工作規(guī)定》中明確省、自治區(qū)、直轄市等各級黨委應(yīng)對其制定的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行解釋，不得授權(quán)部、委、廳、局等進(jìn)行解釋，但在實(shí)踐中，地方黨委有時(shí)會(huì)對解釋文件存在認(rèn)識上的誤區(qū)或者在起草地方黨內(nèi)法規(guī)時(shí)存在自我授權(quán)的現(xiàn)象[6]。其二，黨內(nèi)解釋主體與其他解釋主體的權(quán)限范疇不明確，特別是黨內(nèi)法規(guī)解釋主體與國家法律解釋主體。在黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的實(shí)際過程中，有一些是由國家行政機(jī)關(guān)與黨的機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)，就這類法規(guī)而言，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的區(qū)別就主要表現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)制定是內(nèi)部程序，且適用范圍不具有普遍性[7]。此外，自紀(jì)委與監(jiān)委合署辦公后，其聯(lián)合發(fā)布的一些黨內(nèi)法規(guī)也未能明確解釋主體，且二者共同解釋的工作機(jī)制可能會(huì)導(dǎo)致重復(fù)解釋等復(fù)雜問題。其三，黨內(nèi)法規(guī)解釋主體的確定沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三十四條規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的解釋主體，但這些規(guī)定并未有解釋主體確定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。從當(dāng)前“條例”類黨內(nèi)法規(guī)有著明確解釋主體的情況下，也存在著單獨(dú)解釋主體和共同解釋主體，如《黨組工作條例》的解釋主體就是中央組織部會(huì)同中央辦公廳。因而，面對種類繁雜的黨內(nèi)法規(guī)，多個(gè)主體共同解釋時(shí)很難對黨內(nèi)法規(guī)解釋主體的確定規(guī)則進(jìn)行統(tǒng)一。

（二）黨內(nèi)法規(guī)解釋程序機(jī)制不健全

當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)解釋工作的程序主要包括啟動(dòng)、起草、審批、發(fā)布等環(huán)節(jié)，黨內(nèi)法規(guī)解釋工作的順利開展提供了基本程序。但是由于黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的要求，黨內(nèi)法規(guī)解釋的程序機(jī)制仍需進(jìn)一步完善和健全，從而保障黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作的進(jìn)行。

1.黨內(nèi)法規(guī)解釋啟動(dòng)較難，特別是關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)被動(dòng)解釋的門檻高。從《解釋工作規(guī)定》的第六條可以看出，黨內(nèi)法規(guī)解釋的啟動(dòng)工作可以分為兩類：一類是解釋機(jī)關(guān)根據(jù)自己的工作需要主動(dòng)作出的解釋；一類是根據(jù)黨組織的書面請示被動(dòng)對黨內(nèi)法規(guī)作出解釋。黨內(nèi)法規(guī)被動(dòng)作出解釋的請示只能逐級向解釋機(jī)關(guān)提出，不能越級提出申請。作為黨內(nèi)法規(guī)解釋的主體最低級別為省級黨委，但提出請示的主體可能是各級黨組織，因而如果相關(guān)黨組織需要一級一級進(jìn)行申請的話，勢必會(huì)增加解釋的難度，包括在申請的過程中所耗費(fèi)的人力物力財(cái)力。此外，對黨內(nèi)法規(guī)作出解釋需要解釋機(jī)關(guān)提出意見并報(bào)負(fù)責(zé)同志審批，這樣的話一方面啟動(dòng)環(huán)節(jié)太多增加了能夠解釋的難度，另一方面由解釋機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)同志審批在一定程度上不利于黨內(nèi)法規(guī)解釋工作的民主性和科學(xué)性。

2.黨內(nèi)法規(guī)解釋草案的審批規(guī)定有一定的模糊性。根據(jù)《解釋工作規(guī)定》第九條，黨內(nèi)法規(guī)解釋草案的審批有兩種方式，即會(huì)議審議批準(zhǔn)和按程序報(bào)解釋機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)同志審批。這里存在兩個(gè)問題，一是這兩種審批方式都尚未明確各自所適用的情況，在實(shí)踐中就會(huì)容易導(dǎo)致人們?yōu)閳D省事而選擇按程序報(bào)解釋機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)同志審批的方式；二是按程序報(bào)解釋機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)同志審批依然存在著不利于黨內(nèi)法規(guī)解釋工作的民主性和科學(xué)性，而這種審批方式也應(yīng)有一定的限定范圍，從而加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)解釋草案審批的規(guī)范化和科學(xué)化。

3.黨內(nèi)法規(guī)解釋不及時(shí)。黨內(nèi)法規(guī)一經(jīng)制定并發(fā)布，就成為具有法定效力的文本依據(jù)。但由于在具體實(shí)踐中總會(huì)遇到這樣或那樣的問題，這就需要對法規(guī)文本中的遺漏進(jìn)行補(bǔ)充，而黨內(nèi)法規(guī)解釋程序是一個(gè)較為復(fù)雜的有機(jī)整體，具有一定的系統(tǒng)性，無論是補(bǔ)漏還是專業(yè)術(shù)語說明，都會(huì)導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)解釋存在不及時(shí)的現(xiàn)象。其一，黨內(nèi)法規(guī)解釋的程序包括由誰提起解釋請求、解釋起草工作、對解釋草案的審議以及以何種形式頒布解釋文件，這就造成由于程序紛繁復(fù)雜使得解釋具有一定的滯后性。再加上無論是程序的哪個(gè)環(huán)節(jié)，都需要上報(bào)審批，這就使對一個(gè)問題的解釋需要較長的時(shí)間，從而不能及時(shí)作出相應(yīng)的解釋。其二，黨內(nèi)法規(guī)的解釋有一定的順序性，只有在黨內(nèi)法規(guī)制定出來以后，并且由于法規(guī)文件中有一些較為專業(yè)的話語或者需要特殊說明的詞句，需要對其進(jìn)行專門的解釋，此時(shí)的解釋相對來說是滯后的。

（三）黨內(nèi)法規(guī)解釋實(shí)際運(yùn)行與預(yù)期的割裂

當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)解釋工作雖未能像立改廢等發(fā)展的較為完善，但也已經(jīng)處于起步階段，學(xué)術(shù)界的較多學(xué)者開始關(guān)注起了黨內(nèi)法規(guī)解釋問題。在黨內(nèi)法規(guī)解釋的實(shí)際工作過程中，由于其工作機(jī)制尚未健全，且其功能與立改廢釋機(jī)制在一定程度上有所重合，因而使得其忽視黨內(nèi)法規(guī)解釋制度的特殊作用，導(dǎo)致解釋文件不能有效實(shí)施、解釋過程缺少監(jiān)督、地方黨內(nèi)法規(guī)解釋混亂。

1.解釋文件無法得到有效實(shí)施。“實(shí)施”一詞從語義上講是指一項(xiàng)法令或者政策的施行，而由于黨內(nèi)法規(guī)具有法的屬性，那么從此維度來解讀，黨內(nèi)法規(guī)解釋的實(shí)施也就具有了法的實(shí)施的基本特征。黨內(nèi)法規(guī)解釋文件的有效實(shí)施與黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施相同都需要具備遵守和執(zhí)行等基本要素，且缺一不可。從遵守黨內(nèi)法規(guī)解釋文件層面來說，由特定的解釋機(jī)關(guān)運(yùn)用黨規(guī)中所賦予的權(quán)力，履行自身職責(zé)，但現(xiàn)實(shí)情況是無論是黨章還是其他類型黨內(nèi)法規(guī)的解釋主體都不明確，因而在履行職責(zé)方面也就無從下手。從執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)解釋文件層面來說，是對現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)中存在問題或概念模糊的話語的進(jìn)一步說明，也是為黨內(nèi)法規(guī)實(shí)際運(yùn)行出現(xiàn)問題提出的具體方案，但由于上傳下達(dá)過程中存在一定的主觀性和時(shí)效性，且由于缺少一些具體的解釋方法，解釋機(jī)關(guān)的自主裁量權(quán)未能受到有效制約，進(jìn)而導(dǎo)致解釋主體自主裁量權(quán)過大的問題，因而黨內(nèi)法規(guī)解釋文件的有效實(shí)施存在一定的困難。

2.解釋文件實(shí)行過程缺乏監(jiān)督。一項(xiàng)法規(guī)的實(shí)際運(yùn)行除了其本身的科學(xué)性和合理性之外，還需要對運(yùn)行過程或某一特定環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)視、督促。當(dāng)前，我國黨內(nèi)法規(guī)解釋制度尚未完善，也并未建立完善的黨內(nèi)法規(guī)解釋監(jiān)督機(jī)制，而黨規(guī)解釋工作從開始之初就缺乏相應(yīng)的監(jiān)督，對于解釋的內(nèi)容也存在著監(jiān)督缺口。從黨內(nèi)法規(guī)解釋的現(xiàn)行規(guī)定中可以看到，對黨內(nèi)法規(guī)如何解釋進(jìn)行了一定程度上的規(guī)范和要求，但在解釋文件的具體實(shí)行過程中，除了解釋主體要發(fā)揮其職責(zé)，各級黨委黨組織和黨員也責(zé)無旁貸。

3.地方黨內(nèi)法規(guī)解釋混亂?，F(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)解釋工作規(guī)定中對地方黨內(nèi)法規(guī)解釋是這樣規(guī)定的：省、自治區(qū)、直轄市黨委對其制定的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行解釋，不得授權(quán)部、委、廳、局等進(jìn)行解釋，但是可以由其承擔(dān)具體的解釋工作。在地方黨內(nèi)法規(guī)的解釋工作中，一些實(shí)務(wù)工作者就指出了當(dāng)前地方上存在“個(gè)別黨委部門自我授權(quán)、慷慨授權(quán)”等問題，在黨內(nèi)法規(guī)的解釋條文上存在違規(guī)表述，且違反了《解釋工作規(guī)定》中關(guān)于黨的中央組織之外黨組織“誰制定誰解釋”的基本原則[6]，由此造成了地方黨內(nèi)法規(guī)解釋的越位與錯(cuò)位問題。

三、黨內(nèi)法規(guī)解釋制度的完善路徑

黨內(nèi)法規(guī)從根本上來說是一套有著特定對象的法律體系，與國家法律在施行上并無根本的差異，因此，黨內(nèi)法規(guī)解釋制度的完善在一定程度上完全可以借鑒成熟的法律解釋經(jīng)驗(yàn)。就此，針對上文黨內(nèi)法規(guī)解釋制度存在的主要問題：解釋主體模糊、解釋工作程序不健全和黨內(nèi)法規(guī)解釋運(yùn)行與預(yù)設(shè)目標(biāo)不一致，首先要嚴(yán)格遵循黨內(nèi)法規(guī)解釋的三個(gè)原則；其次，在法律解釋主體確定的基礎(chǔ)上，要確定黨內(nèi)法規(guī)解釋的主體，包括明確黨章的解釋主體、落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)解釋主體的依據(jù)、建立合理的黨內(nèi)法規(guī)解釋主體；再次，在法律解釋程序借鑒的基礎(chǔ)上，完善黨內(nèi)法規(guī)解釋的程序機(jī)制，建立便捷的解釋啟動(dòng)機(jī)制、完善備案審查機(jī)制；最后，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)解釋的目標(biāo)定位，在此基礎(chǔ)上規(guī)范具體表述，加強(qiáng)解釋工作監(jiān)督，進(jìn)而推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)解釋的實(shí)踐與運(yùn)行。

（一）嚴(yán)格遵循黨內(nèi)法規(guī)解釋的原則

“黨內(nèi)法規(guī)既有法律的一些特征，又有政策的一些特征，是兼具法政二重屬性的規(guī)范性文件。”[8]因而，在黨內(nèi)法規(guī)解釋的過程中，應(yīng)借鑒融合法律解釋遵循的一些原則，同時(shí)結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)的特殊性，嚴(yán)格遵循黨內(nèi)法規(guī)解釋的原則。

1.政治性原則。黨內(nèi)法規(guī)本身具有雙重屬性即法律性和政治性，作為黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施環(huán)節(jié)的黨內(nèi)法規(guī)解釋也應(yīng)當(dāng)遵循政治性原則。其一，必須堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。在黨內(nèi)法規(guī)解釋的過程中，要始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)定黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，同時(shí)黨內(nèi)法規(guī)的解釋內(nèi)容還應(yīng)與黨的領(lǐng)導(dǎo)相契合。其二，必須遵循黨的路線方針政策。黨的指導(dǎo)思想應(yīng)時(shí)刻貫徹在黨內(nèi)法規(guī)解釋的所有環(huán)節(jié)中，只有黨內(nèi)法規(guī)解釋符合黨的理論和方針時(shí)，才能夠達(dá)到黨內(nèi)法規(guī)制定的目的，進(jìn)而保證黨內(nèi)法規(guī)制度體系的進(jìn)一步豐富和完善。

2.合法與合規(guī)并舉原則。黨內(nèi)法規(guī)解釋既要與國家法律相一致，又要符合黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定。在中國特色社會(huì)主義法治體系框架下，國家法律體系與黨內(nèi)法規(guī)體系是相互關(guān)聯(lián)的，因而在黨內(nèi)法規(guī)解釋時(shí)也應(yīng)遵守國家憲法和法律的要求。一方面黨內(nèi)法規(guī)解釋活動(dòng)必須在法律的范圍內(nèi)進(jìn)行。黨內(nèi)法規(guī)同國家法律一樣都屬于法的一種，它是一種約束黨員的規(guī)矩，具有規(guī)范性和指導(dǎo)性，因而作為黨內(nèi)法規(guī)重要部分的黨內(nèi)法規(guī)解釋，理應(yīng)在尊重國家法律的前提下開展黨內(nèi)工作。

3.穩(wěn)定性原則。黨內(nèi)法規(guī)一旦發(fā)布，就應(yīng)在一定時(shí)期內(nèi)發(fā)揮其作用，進(jìn)而保證效力的相對穩(wěn)定性。黨內(nèi)法規(guī)是規(guī)范著全黨各級黨組織和黨員的基本行為準(zhǔn)則，黨內(nèi)法規(guī)解釋更是對這些準(zhǔn)則的解讀和補(bǔ)充，只有保持一定的穩(wěn)定性，才能更好地發(fā)揮規(guī)范、約束作用。這就要求黨內(nèi)法規(guī)解釋主體要從大局出發(fā)，注重黨內(nèi)法規(guī)解釋的持續(xù)性和穩(wěn)定性，不能輕易對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行解釋，否則將會(huì)影響整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的穩(wěn)定。

（二）確定合理的黨內(nèi)法規(guī)解釋主體

黨內(nèi)法規(guī)解釋主體是黨內(nèi)法規(guī)解釋制度的核心問題，關(guān)于此，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三十四條明確規(guī)定了：中央黨內(nèi)法規(guī)由黨中央或者授權(quán)有關(guān)部委解釋，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)由制定機(jī)關(guān)解釋[9]。但關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)解釋主體的規(guī)定尚未完善，有待亟需解決。一是要明確黨章的解釋主體，二是要從其他黨內(nèi)法規(guī)解釋主體存在的問題出發(fā)，明確解釋依據(jù)，統(tǒng)一解釋主體確定標(biāo)準(zhǔn)，明確具體解釋機(jī)關(guān)，以此加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)解釋在黨內(nèi)法規(guī)體系中的地位。

1.明確規(guī)定黨章的解釋主體。由于現(xiàn)行黨章中對黨章的解釋主體沒有規(guī)定，而根據(jù)“誰制定誰解釋”的規(guī)則，黨章的解釋應(yīng)由黨章自身作出規(guī)定。由于黨章地位和效力的影響，有權(quán)對黨章進(jìn)行解釋的機(jī)關(guān)必須能夠代表中國共產(chǎn)黨。依據(jù)中國共產(chǎn)黨現(xiàn)行的組織結(jié)構(gòu)，黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)是黨的全國代表大會(huì)和其所產(chǎn)生的中央委員會(huì)，它在閉會(huì)期間由中央政治局及其常務(wù)委員會(huì)行使職權(quán)，相應(yīng)地黨章的解釋主體就可以從其中選定。但是由于黨章解釋工作的常態(tài)化要求，黨的中央委員會(huì)應(yīng)被選為黨章的解釋主體較為適合。

2.明晰合理的黨內(nèi)法規(guī)解釋主體。其一，要明確黨內(nèi)各解釋主體之間的權(quán)限?？v向上來看，黨內(nèi)法規(guī)解釋主體為中央各部門以及中央各部門與地方黨委，就中央與地方黨內(nèi)法規(guī)解釋主體權(quán)限劃分而言，主要是根據(jù)中央與地方黨委主管的內(nèi)容進(jìn)行劃分。橫向上來看，黨內(nèi)法規(guī)解釋的主體為根據(jù)地位和主管內(nèi)容劃分的中央各部門。其二，要明確黨內(nèi)法規(guī)解釋主體與其他解釋主體之間的權(quán)限。不僅要保持黨內(nèi)法規(guī)解釋與國家法律解釋的適用與銜接，區(qū)別黨內(nèi)法規(guī)解釋上遵循“地方服從中央”的組織原則，把握黨內(nèi)法規(guī)制定程序的內(nèi)部性和適用范圍的有限性，而且還要?jiǎng)澐智宄c監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的解釋權(quán)限，進(jìn)而對其進(jìn)行合理配置。其三，要統(tǒng)一黨內(nèi)法規(guī)解釋主體的確定規(guī)則。由于黨內(nèi)法規(guī)解釋主體沒有統(tǒng)一的確定標(biāo)準(zhǔn)，有時(shí)候甚至?xí)霈F(xiàn)爭議性的問題，因而可以以黨內(nèi)法規(guī)所涉及的內(nèi)容為依據(jù)確定其解釋主體。如監(jiān)督保障法所涉及的內(nèi)容大多是與黨員干部的違紀(jì)相關(guān)，那么在適用《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》時(shí)，中紀(jì)委對黨員干部的違紀(jì)行為的認(rèn)定就是其解釋的重點(diǎn)。此外，也可以按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則，提前明確解釋主體的牽頭作用，保證適用主體的延續(xù)性和統(tǒng)一性。

（三）完善黨內(nèi)法規(guī)解釋程序機(jī)制

以黨內(nèi)法規(guī)解釋的工作程序?yàn)槌霭l(fā)點(diǎn)，針對其在程序機(jī)制上存在的問題，主要從黨內(nèi)法規(guī)解釋的啟動(dòng)、審批和文件發(fā)布三個(gè)方面進(jìn)一步健全黨內(nèi)法規(guī)解釋的程序機(jī)制。包括簡化啟動(dòng)程序，降低啟動(dòng)門檻，明確審批方式和審批范圍。

1.簡化黨內(nèi)法規(guī)解釋啟動(dòng)程序，降低啟動(dòng)門檻?！督忉尮ぷ饕?guī)定》中明確規(guī)定黨組織提出解釋的請示必須逐級申請，不得越級，這使得對一個(gè)文件的解釋耗時(shí)長且有一定的不確定性。因而，建議可以允許相關(guān)黨組織在申請時(shí)直接向黨內(nèi)法規(guī)解釋機(jī)關(guān)提出，盡量減少程序繁雜帶來的不便。同時(shí)還應(yīng)降低黨內(nèi)法規(guī)解釋的申請門檻，使各級黨組織能夠科學(xué)有效地運(yùn)行黨內(nèi)法規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)的被動(dòng)解釋由解釋機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)同志審批不利于保證解釋工作的民主性，因而建議不再由解釋機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)同志審批，可以由黨內(nèi)法規(guī)解釋機(jī)關(guān)的專門工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核，這樣有助于發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)解釋機(jī)關(guān)工作機(jī)構(gòu)的專業(yè)性優(yōu)勢，減少由于主觀性強(qiáng)造成的爭議性問題。

2.明確黨內(nèi)法規(guī)解釋的審批方式和適用范圍。《解釋工作規(guī)定》中規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)解釋草案審批的方式有兩種，但這兩種審批方式都沒有明確的審批范圍和適用情況。因而，根據(jù)提出的不同草案要具體情況具體分析，可以按照“會(huì)議審議批準(zhǔn)為主，解釋機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)同志審批為輔”的原則進(jìn)行審批，但是根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況分析，建議采取會(huì)議審議批準(zhǔn)的方式，同時(shí)規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)解釋可以上會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)和流程。而對于按照程序報(bào)解釋機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)同志審批的方式也可以由上文中提及的改為報(bào)由黨內(nèi)法規(guī)解釋機(jī)關(guān)的專門工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行審批，這樣既增強(qiáng)了審批的民主性，也讓解釋工作有了具體的標(biāo)準(zhǔn)。

（四）推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)解釋文件有效實(shí)施

1.完善專門的黨內(nèi)法規(guī)文件以此推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)解釋的相關(guān)工作。當(dāng)前專門針對黨內(nèi)法規(guī)解釋的相關(guān)文件規(guī)定僅有《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)解釋工作規(guī)定》和一些其他黨內(nèi)法規(guī)中較為零散的規(guī)定。從目前的黨內(nèi)法規(guī)解釋形式中，通過名稱人們很難判斷其是否是黨內(nèi)法規(guī)解釋文件，且其在內(nèi)容上也經(jīng)常存在分歧。因此，無論是黨內(nèi)法規(guī)解釋的形式上還是內(nèi)容上，都要推動(dòng)其規(guī)范化和專業(yè)化，這就需要推動(dòng)專門黨內(nèi)法規(guī)的制定，明確黨內(nèi)法規(guī)解釋的形式和內(nèi)容規(guī)定。此外，還要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)解釋文件在實(shí)際運(yùn)行過程中的規(guī)范化，各級黨委和黨組織要自覺遵守解釋中的相關(guān)規(guī)定，并且積極開展集體學(xué)習(xí)活動(dòng)，形成宣傳學(xué)習(xí)的常態(tài)化。

2.增強(qiáng)黨組織黨員監(jiān)督，建立黨內(nèi)法規(guī)解釋監(jiān)督機(jī)制?！皼]有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，這是一條鐵律?！盵10](P92)無論是黨內(nèi)法規(guī)的制定過程還是實(shí)施過程，完善的監(jiān)督體制是非常重要的。監(jiān)督包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督包括黨組織內(nèi)部的自上而下的組織監(jiān)督和自下而上的民主監(jiān)督，外部監(jiān)督包括群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督等黨組織外部對黨內(nèi)法規(guī)解釋文件實(shí)施過程的監(jiān)督。在進(jìn)行解釋工作時(shí)，要將黨內(nèi)法規(guī)解釋工作的責(zé)任清單清楚地列出來，并且要將黨內(nèi)法規(guī)解釋工作中履行責(zé)任情況適當(dāng)?shù)丶{入到績效考核的指標(biāo)體系之中，進(jìn)一步確保黨內(nèi)法規(guī)解釋的正確有效實(shí)施。此外，黨內(nèi)法規(guī)解釋的評估清理也應(yīng)及時(shí)進(jìn)行，特別是對一些過時(shí)的、有所沖突的文件，應(yīng)及時(shí)清理和廢止，確保解釋文件的與時(shí)俱進(jìn)。

3.加強(qiáng)地方黨委的培訓(xùn)，解決黨內(nèi)法規(guī)解釋越位、錯(cuò)位問題。地方黨委作為有權(quán)解釋機(jī)關(guān)，既可以制定地方性黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件，也可以對一些黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行解釋，但在解釋的過程中，難免由于自身主觀性較強(qiáng)出現(xiàn)隨意性的授權(quán)。這就需要黨內(nèi)法規(guī)解釋工作貫通自上而下的學(xué)習(xí)宣傳路徑，確保地方黨組織的學(xué)習(xí)教育始終與黨內(nèi)法規(guī)解釋的目標(biāo)一致。此外，廣大黨員同志也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮自身對于解釋工作實(shí)施的監(jiān)督權(quán)，及時(shí)提出科學(xué)合理的意見。

堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨要求健全黨內(nèi)法規(guī)體系，更要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)解釋。一項(xiàng)制度的生命力在于實(shí)施，在黨內(nèi)法規(guī)體系基本形成之后，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)工作的重心不再是解決無規(guī)可依的問題，而是如何提升制度有效實(shí)施來促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度有效落實(shí)和執(zhí)行的問題。而黨內(nèi)法規(guī)解釋體系作為黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)，對于整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的構(gòu)建同樣具有重要意義。