含糖飲料征稅的正當(dāng)性、全球經(jīng)驗(yàn)與制度設(shè)計(jì)*

◆閆 海 ◆肖 虎

內(nèi)容提要：含糖飲料消費(fèi)持續(xù)增長引發(fā)居民肥胖率和慢性病患病率提高等公共衛(wèi)生問題。但因含糖飲料消費(fèi)具有理性成癮特征，信息規(guī)制效果有限，準(zhǔn)入規(guī)制存在過度的風(fēng)險。迄今四十余個國家、地區(qū)或城市對含糖飲料征稅，通過提高購買成本以控制含糖飲料消費(fèi)，并且形成丹麥、墨西哥、英國、泰國等典型經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。我國應(yīng)當(dāng)把握消費(fèi)稅改革醞釀提速推進(jìn)的發(fā)展契機(jī)，以引導(dǎo)健康消費(fèi)為目的對含糖飲料征收消費(fèi)稅。含糖飲料征稅的應(yīng)稅范圍應(yīng)清晰、有度，計(jì)稅機(jī)制應(yīng)當(dāng)符合引導(dǎo)健康消費(fèi)的目的，收入專項(xiàng)用于國民營養(yǎng)健康項(xiàng)目。

一、引言

含糖飲料是指在飲料制作中人工添加單糖或雙糖，含糖量在5%以上的飲料，包括含糖的碳酸飲料、運(yùn)動飲料、茶飲料等，具有能量密度高、營養(yǎng)素密度低的特點(diǎn)?？蓸返绕胀ㄌ妓犸嬃系暮橇考s10%，常見涼茶飲料約9%。《中國居民營養(yǎng)與慢性病狀況報告（2020年）》指出，我國兒童青少年經(jīng)常飲用含糖飲料問題已經(jīng)凸顯。18.9%的中小學(xué)生經(jīng)常飲用含糖飲料，由于存在含糖飲料長期攝入等不健康生活方式，6～17歲、6歲以下兒童青少年超重肥胖率已分別達(dá)到19%和10.4%。①《〈中國居民營養(yǎng)與慢性病狀況報告（2020年）〉發(fā)布會圖文實(shí)錄》，國務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站，http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/42311/44583/wz44585/Document/1695276/1695276.htm.《中國居民膳食指南科學(xué)研究報告（2021）》也指出，含糖飲料過多攝入會增加肥胖、齲齒及Ⅱ型糖尿病等一系列疾病的患病風(fēng)險。國民的超重肥胖和慢性病發(fā)病形勢日趨嚴(yán)峻，含糖飲料的消費(fèi)持續(xù)增長已經(jīng)成為廣受關(guān)注的公共衛(wèi)生問題，也凸顯我國目前以科普宣教為主、食品營銷規(guī)制為輔的治理手段收效甚微。含糖飲料消費(fèi)也是世界性問題，近年來一些國家嘗試引入稅收機(jī)制來提高消費(fèi)成本以遏制含糖飲料消費(fèi)，已經(jīng)取得了良好成效。從消費(fèi)稅立法進(jìn)程看，2019年《消費(fèi)稅法（征求意見稿）》延續(xù)《消費(fèi)稅暫行條例》的做法，以《消費(fèi)稅稅目稅率表》確定消費(fèi)稅具體征收對象，令人遺憾的是稅目目前未做調(diào)整。我們建議，借鑒全球經(jīng)驗(yàn)，充分利用消費(fèi)稅制修改的契機(jī)，將含糖飲料納入消費(fèi)稅的征收對象，通過全方位干預(yù)影響健康的因素，實(shí)施健康中國戰(zhàn)略。

二、含糖飲料征稅的正當(dāng)性

（一）傳統(tǒng)規(guī)制對含糖飲料適用的局限性

基于含糖飲料對國民健康的危害，政府需要對其予以規(guī)制，手段不外乎低干預(yù)強(qiáng)度的信息規(guī)制和高干預(yù)強(qiáng)度的準(zhǔn)入規(guī)制。

因未認(rèn)識到含糖飲料消費(fèi)的理性成癮特征，以為國民鐘愛含糖飲料源自不了解含糖飲料對身體健康造成損害，因此對含糖飲料消費(fèi)的規(guī)制往往訴諸于信息規(guī)制。例如，在學(xué)校開展膳食營養(yǎng)知識的宣傳教育等。但是，依據(jù)理性成癮理論，即便國民認(rèn)識到含糖飲料的危害，對即時愉悅感的追求還是會壓過對遠(yuǎn)期未來身體健康受損的擔(dān)憂，這與明知吸煙有害健康但吸煙者仍繼續(xù)吸煙是一樣的。因此，科普宣教等信息工具無法針對性地解決含糖飲料消費(fèi)的問題，尤其在含糖飲料供應(yīng)充足、經(jīng)營者利用人類對糖的偏好展開營銷的背景下，信息規(guī)制的效果極其有限。

信息規(guī)制的失靈迫使政府尋求更為有力的規(guī)制手段，最為強(qiáng)制有力的是準(zhǔn)入規(guī)制，通常表現(xiàn)為生產(chǎn)經(jīng)營的限制乃至禁止。例如，《禁毒法》對毒品采取的禁種、禁制、禁販、禁吸并舉的措施；又如，《煙草專賣法》確立的煙草專賣制度，相關(guān)企業(yè)或個人要經(jīng)營煙草制品批發(fā)業(yè)務(wù)、零售業(yè)務(wù)均要取得相對應(yīng)的許可。是否予以準(zhǔn)入規(guī)制或準(zhǔn)入規(guī)制的強(qiáng)度應(yīng)當(dāng)考慮多重因素：（1）比例原則，立法和執(zhí)法中須把握合理的尺度，否則規(guī)制會喪失合法性、合理性；（2）公眾接受度，尚未就危害后果達(dá)成高度認(rèn)同便采取嚴(yán)格的準(zhǔn)入禁止或限制，因無法獲得公眾的支持而難以施行；（3）行業(yè)力量，準(zhǔn)入規(guī)制勢必會壓縮行業(yè)的生存空間，若是采取一刀切的方式，不僅遭致行業(yè)的集體抵制，甚至誘發(fā)破壞社會秩序和經(jīng)濟(jì)秩序的惡性事件。與對毒品、煙草等致癮性商品嚴(yán)格的準(zhǔn)入規(guī)制不同，對于含糖飲料的生產(chǎn)銷售普遍采取寬松態(tài)度，究其原因，含糖飲料只有過度消費(fèi)才會產(chǎn)生危害性，尚未達(dá)到需要嚴(yán)控生產(chǎn)、經(jīng)營的程度。目前，我國對于含糖飲料銷售的限制，只有國家衛(wèi)健委辦公廳在《健康口腔行動方案（2019—2025年）》中提出的“中小學(xué)校及托幼機(jī)構(gòu)限制銷售高糖飲料和零食，食堂減少含糖飲料和高糖食品供應(yīng)”一項(xiàng)，尚未見其他。

（二）含糖飲料征稅的運(yùn)作機(jī)理

在信息規(guī)制、準(zhǔn)入規(guī)制都難以行之有效的情形下，政府可以通過對含糖飲料征稅實(shí)現(xiàn)限制其消費(fèi)的目的，并且相較于信息規(guī)制，征稅更為有效；相較于準(zhǔn)入規(guī)制，征稅更為溫和。

含糖飲料征稅可以形成對納稅人行為的激勵機(jī)制，影響其選擇與偏好，從而使之有動力去做出稅收所期望和要求的行為。稅收激勵是以理性經(jīng)濟(jì)人追求效益最大化假設(shè)為前提的，即理性經(jīng)濟(jì)人在給定的外在條件約束下，選擇付出最小的代價而獲得最大的利益，含糖飲料消費(fèi)的理性成癮特征符合稅收提供激勵的前提條件。波斯納指出，“對一種行為征稅就會促使從事那種行為的人們轉(zhuǎn)而從事那些征稅較輕的行為”，對含糖飲料征稅，勢必提高消費(fèi)者的購買成本，致使消費(fèi)者減少對含糖飲料的消費(fèi)，轉(zhuǎn)而消費(fèi)其他征稅少或者不征稅乃至有補(bǔ)貼的健康消費(fèi)品，從而促進(jìn)消費(fèi)健康化。同時，追求利潤最大化的經(jīng)營者會根據(jù)市場變化來調(diào)整產(chǎn)品以迎合消費(fèi)者需求，需求端健康化會倒逼供給端健康化，越來越多無糖飲料會被推出。

含糖飲料征稅通過影響含糖飲料的購買成本來減少含糖飲料消費(fèi)，同時倒逼含糖飲料經(jīng)營者對飲料成分進(jìn)行調(diào)整，以此推動國民飲料消費(fèi)健康發(fā)展。與信息規(guī)制難以取得即時效果不同，價格上升會立竿見影地抑制消費(fèi)，尤其對于價格敏感型消費(fèi)者。

三、含糖飲料征稅的全球經(jīng)驗(yàn)

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，當(dāng)今世界已有四十余個國家、地區(qū)或城市對含糖飲料征稅，我們從中選取了丹麥、墨西哥、英國和泰國等典型國家，對其稅制設(shè)計(jì)和稅制實(shí)施進(jìn)行分析梳理和經(jīng)驗(yàn)提取，以期為我國含糖飲料征稅提供借鑒。

（一）丹麥

丹麥自2010年設(shè)立含糖飲料稅，又于2014年廢除，丹麥稅務(wù)局表示主要原因是此稅推升物價、提高企業(yè)運(yùn)營成本、影響丹麥的就業(yè)，并且在一定程度上刺激了納稅人出國購買相關(guān)商品，卻未能改變納稅人的飲食習(xí)慣。但是，丹麥預(yù)防與健康研究中心對丹麥脂肪稅和含糖飲料稅的政治進(jìn)程進(jìn)行觀察和研究，發(fā)現(xiàn)政治家們關(guān)心的主要是健康的經(jīng)濟(jì)，而不是健康的人口。①B?dker Malene,Pisinger Charlotta,Toft Ulla,J?rgensen Torben,The Rise and Fall of the World's First Fat Tax,Health Policy,2015,（6）.換言之，丹麥征稅目的名義上是促進(jìn)健康，但實(shí)質(zhì)上是為增加財(cái)政收入。2008年金融危機(jī)進(jìn)而引發(fā)歐債危機(jī)，對丹麥的財(cái)政產(chǎn)生嚴(yán)重的影響，故而巧立名目開征新稅。這直接導(dǎo)致稅制設(shè)計(jì)存在明顯不當(dāng)，側(cè)重于取得財(cái)政收入，同時丹麥原本是世界上稅負(fù)最高的國家之一，平均個人所得稅率超過40%，高稅率引發(fā)了強(qiáng)烈的公眾抵觸，最終導(dǎo)致含糖飲料稅的破產(chǎn)結(jié)局。含糖飲料稅作為特種消費(fèi)稅，征收的正當(dāng)性在于引導(dǎo)健康消費(fèi)。丹麥經(jīng)驗(yàn)說明，已開征和準(zhǔn)備對含糖飲料征稅的國家須將引導(dǎo)健康消費(fèi)作為唯一目的，圍繞增加財(cái)政收入而進(jìn)行含糖飲料征稅設(shè)計(jì)則會適得其反。

（二）墨西哥

墨西哥是較早對含糖飲料征稅的國家之一，2014年1月起對每升含糖飲料征收1墨西哥比索的稅收。政策推行1年后，墨西哥含糖飲料總消費(fèi)量下降了12%，在低收入群體中的下降甚至達(dá)到17.4%。②Anne Gulland,WHO Calls for Tax on Sugary Drinks to Tackle Child Obesity,BMJ,2016,（2）.這些得益于征稅之初形成的政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與的決策模式。含糖飲料征稅的主導(dǎo)者是墨西哥衛(wèi)生部，社會組織和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)也為輿論準(zhǔn)備起到了積極助推作用。墨西哥食品行業(yè)成立了健康生活聯(lián)盟，對每日膳食攝入量予以公開倡導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)膳食均衡。20多個社會組織組建墨西哥健康營養(yǎng)聯(lián)盟，開展了系列公益廣告宣傳，公開反對過量攝入含糖飲料。學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)對肥胖和慢性病控制的研究也取得重要成果，產(chǎn)生重要的推動作用。在多方努力下，墨西哥國內(nèi)對于含糖飲料征稅達(dá)成了廣泛共識，促成稅收的順利開征與施行。由此可見，充分發(fā)揮社會組織、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的作用，營造全民減糖的社會氛圍，是含糖飲料征稅的前提條件。

（三）英國

英國在2016年宣布將對含糖飲料征稅，2018年4月正式實(shí)施，并采取三級稅制，即含糖量未超過每100毫升5克的，免征含糖飲料稅；超過每100毫升5克的，每升18便士；超過每100毫升8克的，每升24便士。英國的分級征稅模式給予消費(fèi)者選擇空間，體現(xiàn)了控糖限糖的征稅導(dǎo)向。另外，在英國預(yù)告和正式征收的兩年緩沖期內(nèi)，含糖飲料經(jīng)營者可以及時調(diào)整配方、做好產(chǎn)品升級以適應(yīng)新稅制，促成了眾多低糖、無糖飲料的出現(xiàn)，既實(shí)現(xiàn)了含糖量的下調(diào)，也減輕了經(jīng)營者的生存壓力。

（四）泰國

泰國政府從2017年9月對含糖飲料征稅。泰國為含糖飲料經(jīng)營者提供6年的調(diào)整適應(yīng)期，分三步調(diào)增稅率，每步為期兩年。其中，2017年9月到2019年9月適用最低稅率，6年期間內(nèi)逐步調(diào)高稅率。此種遞增調(diào)整稅收方案給了經(jīng)營者緩沖期，便于其調(diào)整飲料配方，也就可以讓企業(yè)無須按高糖分含量的稅率支付較高的稅金。

四、我國含糖飲料征稅的制度設(shè)計(jì)

鑒于各國稅制差異，對于含糖飲料征稅，有的設(shè)立獨(dú)立稅種；有的則依托既有消費(fèi)稅而增設(shè)稅目。我國消費(fèi)稅自1994年開征以來，經(jīng)歷了幾次重大的制度調(diào)整：2006年消費(fèi)稅制度改革，2008年成品油稅費(fèi)改革，2014年以來新一輪消費(fèi)稅改革等，消費(fèi)稅制的框架、要素基本成熟、合理。與增值稅的稅收中性不同，我國消費(fèi)稅漸趨符合特種消費(fèi)稅性質(zhì)，稅收調(diào)控功能日益顯著?！秶窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》指出，“調(diào)整優(yōu)化消費(fèi)稅征收范圍和稅率”。將含糖飲料列為消費(fèi)稅稅目，符合消費(fèi)稅“寓禁于征”的精神，抑制不良消費(fèi)行為，是我國含糖飲料征稅較為理想的方案。

（一）征稅目的應(yīng)明確為“引導(dǎo)健康消費(fèi)”

征稅目的決定稅制設(shè)計(jì)，明確含糖飲料稅“引導(dǎo)健康消費(fèi)”的征稅目的是確保含糖飲料征稅達(dá)到預(yù)期效果的必要條件。含糖飲料征稅不在于增加國庫收入，而是“寓禁于征”，提高消費(fèi)者不良消費(fèi)的成本，進(jìn)而保障國民健康。以動態(tài)優(yōu)化理論分析消費(fèi)者決策，消費(fèi)者面對不健康食品的誘惑，往往具有嚴(yán)重的自我控制問題，而征稅是一種有效的糾錯機(jī)制。

我國消費(fèi)稅稅目在2006年取消“護(hù)膚護(hù)發(fā)品”、2014年取消“汽車輪胎”、2016年將“化妝品”改為“高檔化妝品”，體現(xiàn)財(cái)政收入功能弱化的趨勢。令人遺憾的是，我國煙草消費(fèi)稅的征收還保留較多的財(cái)政收入目的，以致稅制設(shè)計(jì)存在不當(dāng)，例如價內(nèi)計(jì)稅、零售環(huán)節(jié)不征稅、從價從量復(fù)合計(jì)稅等，調(diào)控?zé)煵葜破废M(fèi)較為乏力。我國煙草消費(fèi)稅和丹麥含糖飲料稅均是我國含糖飲料征稅的前車之鑒，應(yīng)當(dāng)明確“引導(dǎo)健康消費(fèi)”的征稅目的。

（二）應(yīng)稅范圍應(yīng)清晰有度

縱觀各國含糖飲料征稅的規(guī)定，含糖飲料的界定缺乏統(tǒng)一認(rèn)識。我國《飲料通則》（GB/T 10789—2015）將飲料區(qū)分為果蔬汁類及其飲料、蛋白飲料、碳酸飲料、運(yùn)動飲料、茶（類）飲料、咖啡（類）飲料、植物飲料、谷物類飲料、固體飲料，卻沒有“含糖飲料”的概念?！吨袊用裆攀持改希?016）》則明確含糖飲料應(yīng)具備“人工添加糖”和“含糖量在5%以上”兩個要件，將純果汁等單純含有天然糖的飲料、單純含有甜味劑的飲料排除在外。我們認(rèn)為，甜味并不等于糖，甜味劑與糖具有不同的化學(xué)構(gòu)成，是否具有致癮性尚無科學(xué)定論，因此對單純含有甜味劑的飲料暫不宜征稅。純果汁含有天然糖且含糖量超過5%應(yīng)當(dāng)納入應(yīng)稅范圍，因?yàn)閷秋嬃险鞫惖哪康脑谟谙拗铺欠謹(jǐn)z入，無須區(qū)分天然糖還是人工添加糖，但天然糖含量的測算面臨難以解決的現(xiàn)實(shí)問題，目前尚缺乏可操作性的方法，技術(shù)條件成熟后可再將單純含有天然糖的飲料增列征稅范圍?？傊秋嬃蠎?yīng)區(qū)分為單純含有天然糖的飲料以及人工添加糖的飲料，對于二者應(yīng)采取不同的稅收處理。

（三）計(jì)征機(jī)制應(yīng)引導(dǎo)健康消費(fèi)

我國消費(fèi)稅實(shí)行從價、從量或從價從量復(fù)合計(jì)稅等多元方法計(jì)算應(yīng)納稅額?？v覽含糖飲料征稅的全球?qū)嵺`，從量計(jì)征乃是絕大多數(shù)國家的選擇，即含糖飲料的含糖量達(dá)至某一數(shù)值，應(yīng)納稅額等于銷售數(shù)量乘以此含糖量所對應(yīng)的定額稅率。含糖飲料從量計(jì)稅的優(yōu)勢在于：（1）體現(xiàn)消費(fèi)導(dǎo)向，多買多征、少買少征、不買不征；（2）與從價計(jì)征相比，可以明顯提高低價含糖飲料的稅負(fù)及其價格水平，因?yàn)樵趶牧康阮~征稅時，低價含糖飲料的稅收上升速度將顯著高于高價含糖飲料，進(jìn)而有助于縮小不同價格含糖飲料的價格差異，有效防止低價含糖飲料對高價含糖飲料的替代，對于低收入群體和青少年影響較大；（3）含糖量比售價更易確定，亦便于稅務(wù)管理。此外，智利、英國、泰國等國的分級征稅模式亦值得我國借鑒，即按含糖量設(shè)置正相關(guān)的稅率實(shí)施分級征稅可以引導(dǎo)消費(fèi)者傾向于選擇含糖量更低的飲料。泰國的稅率調(diào)增方案也具有參考價值，含糖飲料經(jīng)營者若能在緩沖期主動調(diào)減含糖量即可提前實(shí)現(xiàn)稅收效果。

目前，我國消費(fèi)稅計(jì)征環(huán)節(jié)主要在生產(chǎn)和進(jìn)口，具有便于源泉控管、監(jiān)管成本較低、征收效率高且稅源不易流失等優(yōu)勢。2019年國務(wù)院印發(fā)的《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案的通知》（國發(fā)〔2019〕21號）指出：“按照健全地方稅體系改革要求，在征管可控的前提下，將部分在生產(chǎn)（進(jìn)口）環(huán)節(jié)征收的現(xiàn)行消費(fèi)稅品目逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，拓展地方收入來源，引導(dǎo)地方改善消費(fèi)環(huán)境?！睋Q言之，消費(fèi)稅計(jì)征環(huán)節(jié)后移的主要目的是補(bǔ)充地方政府財(cái)政收入、平衡地區(qū)消費(fèi)稅收入、倒逼地方政府優(yōu)化消費(fèi)環(huán)境。含糖飲料征稅具有遏制含糖飲料消費(fèi)的特定目的，在含糖飲料的零售環(huán)節(jié)計(jì)征消費(fèi)稅，可以讓零售價款與消費(fèi)者承擔(dān)的消費(fèi)稅稅額并列，便于消費(fèi)者察覺、感知到購買含糖飲料須承擔(dān)的稅收負(fù)擔(dān)，進(jìn)而消費(fèi)者會主動選擇減少含糖飲料消費(fèi)，有效地發(fā)揮消費(fèi)稅的調(diào)控功能。質(zhì)言之，含糖飲料征稅采取價外稅的形式，價稅分離增強(qiáng)消費(fèi)稅的顯著性和透明度，提高消費(fèi)者對于稅負(fù)上升的敏感度。

（四）收入應(yīng)專項(xiàng)用于國民營養(yǎng)健康項(xiàng)目

含糖飲料征稅是減少糖分?jǐn)z入、引導(dǎo)健康消費(fèi)的特定目的稅，其目的并非增加財(cái)政收入，為避免含糖飲料征稅陷入“增收陷阱”，其稅收收入應(yīng)當(dāng)予以?？顚Ｓ?，專項(xiàng)用于國民營養(yǎng)健康項(xiàng)目，諸如補(bǔ)貼國民在健康食品上的支出、支持營養(yǎng)健康企業(yè)發(fā)展、鼓勵相關(guān)學(xué)術(shù)研究等。此外，含糖飲料征稅的全球經(jīng)驗(yàn)表明，稅收收入若是?？顚Ｓ茫瑢⑻岣吖駥秋嬃隙惖闹С侄?。

五、結(jié)語

對含糖飲料消費(fèi)加以控制已成為眾多國家試圖達(dá)成的目標(biāo)，因逐漸認(rèn)識到含糖飲料消費(fèi)的理性成癮特征，世界衛(wèi)生組織提倡各國對含糖飲料征稅，并且在越來越多的國家或地區(qū)得以實(shí)踐。2019年《消費(fèi)稅法（征求意見稿）》將《消費(fèi)稅暫行條例》上升為法律，稅目稅率針對既有政策進(jìn)行補(bǔ)充和完善，但第二十條消費(fèi)稅改革試點(diǎn)條款規(guī)定，“國務(wù)院可以實(shí)施消費(fèi)稅改革試點(diǎn)，調(diào)整消費(fèi)稅的稅目、稅率和征收環(huán)節(jié)，試點(diǎn)方案報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案”。換言之，即使含糖飲料未能徑直寫入《消費(fèi)稅法》稅目，亦可成為未來推行消費(fèi)稅改革試點(diǎn)工作的重點(diǎn)。