探索構(gòu)建政府投資審計(jì)監(jiān)督新模式

◆劉菲/武漢市江漢區(qū)審計(jì)局

政府公共投資審計(jì)作為國家審計(jì)的重要組成部分，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、推動(dòng)深化改革、加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)、提高政府投資績(jī)效等方面發(fā)揮著十分重要的作用。近年來，武漢市江漢區(qū)審計(jì)局加大政府公共投資審計(jì)轉(zhuǎn)型力度，積極推進(jìn)政府投資項(xiàng)目規(guī)范管理。

完善制度機(jī)制，規(guī)范監(jiān)督行為

審計(jì)署、湖北省審計(jì)廳先后出臺(tái)《審計(jì)署關(guān)于進(jìn)一步完善和規(guī)范投資審計(jì)工作的意見》《湖北省政府投資審計(jì)實(shí)施辦法》等文件，對(duì)投資審計(jì)從制度層面進(jìn)行規(guī)范和完善，明確提出“五個(gè)不得”的要求，進(jìn)一步厘清了投資審計(jì)的權(quán)力邊界和監(jiān)督范圍。根據(jù)文件要求，該局開啟了投資審計(jì)的轉(zhuǎn)型之旅，從體制機(jī)制層面首先著手規(guī)范。

一是及時(shí)匯報(bào)宣傳。全國人大常委會(huì)法工委、審計(jì)署、湖北省審計(jì)廳關(guān)于規(guī)范投資審計(jì)的一系列新政策、新要求出臺(tái)后，該局都在第一時(shí)間學(xué)習(xí)消化，及時(shí)向區(qū)領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)投資審計(jì)的轉(zhuǎn)型變化，撰寫《聚焦主職主業(yè) 規(guī)范審計(jì)執(zhí)法權(quán)力》等專報(bào)供區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和部門參閱，爭(zhēng)取領(lǐng)導(dǎo)支持和部門理解，迅速調(diào)整投資審計(jì)的要求和方向，徹底終結(jié)了“以審代結(jié)”，落實(shí)了“不再開展概預(yù)算及招標(biāo)控制價(jià)審計(jì)、退出各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目建設(shè)指揮部、不以審計(jì)結(jié)論作為工程價(jià)款結(jié)算依據(jù)”等精神要求。

二是修訂完善制度。堅(jiān)持以法治思維思考問題，認(rèn)真區(qū)分審計(jì)監(jiān)督和契約交易關(guān)系，立足職責(zé)法定，該局提請(qǐng)區(qū)政府修訂了《江漢區(qū)政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督辦法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督辦法》），重點(diǎn)在實(shí)施政府投資審計(jì)全覆蓋、規(guī)范審計(jì)程序、明確權(quán)力清單等方面進(jìn)行修訂和完善，建立起行為規(guī)范、程序嚴(yán)密、運(yùn)行公開、結(jié)果公正、監(jiān)督有力的審計(jì)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。同時(shí)研究制定了《社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)參與政府投資項(xiàng)目審計(jì)考核辦法》《聘請(qǐng)專業(yè)技術(shù)人員參與審計(jì)工作管理辦法》《政府投資項(xiàng)目專家審計(jì)復(fù)核管理辦法》等配套辦法，以制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)政府投資審計(jì)全鏈條化管理。

三是創(chuàng)新復(fù)核機(jī)制。為避免利用社會(huì)中介機(jī)構(gòu)審計(jì)結(jié)論帶來的風(fēng)險(xiǎn)，該局制定《政府投資項(xiàng)目委托專家審計(jì)復(fù)核工作實(shí)施細(xì)則》，對(duì)復(fù)核程序、方式、內(nèi)容、重點(diǎn)及責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確和規(guī)范，采取由科室專業(yè)技術(shù)人員任組長(zhǎng)、抽調(diào)中介機(jī)構(gòu)行業(yè)專家任成員的方式，統(tǒng)一組織、分類開展。對(duì)“必審制”項(xiàng)目實(shí)行全面復(fù)核，由科室專業(yè)技術(shù)人員對(duì)所有工程結(jié)算進(jìn)行復(fù)核；“指導(dǎo)制”項(xiàng)目則采取定期復(fù)核的方式，從信譽(yù)好、實(shí)力強(qiáng)的中介機(jī)構(gòu)聘請(qǐng)資深注冊(cè)造價(jià)師組成復(fù)核組，對(duì)當(dāng)年由建設(shè)單位委托第三方出具的工程結(jié)算報(bào)告進(jìn)行交叉式抽查，形成《復(fù)核意見書》，召開由建設(shè)單位和中介機(jī)構(gòu)共同參加的情況通報(bào)會(huì)，通報(bào)審計(jì)復(fù)核情況，提出整改意見和要求，對(duì)審計(jì)質(zhì)量不合格的中介機(jī)構(gòu)，由建設(shè)單位依據(jù)委托合同追究責(zé)任，將出現(xiàn)重大質(zhì)量問題的中介機(jī)構(gòu)移送相關(guān)部門處理。2017年以來共對(duì)138個(gè)項(xiàng)目開展審計(jì)復(fù)核，涉及投資近6.8億元，審減達(dá)到1,617萬元，平均審減率2.38%，單個(gè)項(xiàng)目最高審減率達(dá)46.85%。

融合多方資源，優(yōu)化監(jiān)督模式

按照習(xí)近平總書記在中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議上提出的“努力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系”要求，該局在面對(duì)基層審計(jì)人員專業(yè)不足、能力不足的現(xiàn)狀下，創(chuàng)新監(jiān)督模式，推進(jìn)融合發(fā)展。

一是探索建立“三位一體”公平競(jìng)爭(zhēng)模式。按照江漢區(qū)人大常委會(huì)對(duì)政府重大投資項(xiàng)目的監(jiān)督要求，該局對(duì)2,000萬元以上重大投資項(xiàng)目實(shí)行“必審制”，由國家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)完工項(xiàng)目概預(yù)算執(zhí)行、竣工決算及政策落實(shí)情況開展審計(jì)；其他項(xiàng)目實(shí)行“指導(dǎo)制”，按照《監(jiān)督辦法》的規(guī)定，由建設(shè)單位內(nèi)審機(jī)構(gòu)組織社會(huì)中介機(jī)構(gòu)實(shí)施，出具審計(jì)報(bào)告，支付工程價(jià)款。自2017年國家發(fā)改委提出“營造公平有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境”的要求,該局及時(shí)調(diào)整原建庫搖號(hào)確定投資審計(jì)服務(wù)商的模式，制定《關(guān)于購買社會(huì)服務(wù)參與審計(jì)工作試行辦法》，規(guī)范購買社會(huì)服務(wù)的流程標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)格按照公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化營商環(huán)境的采購要求，凡單個(gè)或批量項(xiàng)目達(dá)到招標(biāo)限額的，一律公開招標(biāo)采購；限額內(nèi)的政府投資項(xiàng)目，由審計(jì)機(jī)關(guān)或建設(shè)單位從歷年委托的服務(wù)商中，選取信譽(yù)好、能力強(qiáng)的中介機(jī)構(gòu)，向招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)推薦，通過競(jìng)爭(zhēng)性談判或競(jìng)爭(zhēng)性磋商確定服務(wù)商。

二是探索建立審計(jì)職業(yè)化人才聘用機(jī)制。針對(duì)投資審計(jì)人力資源的供需矛盾，該局積極探索聘用專業(yè)技術(shù)人員充實(shí)國家審計(jì)的路徑。通過公開招考、擇優(yōu)遴選、考核淘汰等方式，引進(jìn)急需的財(cái)務(wù)審計(jì)、造價(jià)審計(jì)等專業(yè)人才，優(yōu)化了審計(jì)隊(duì)伍的年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)和專業(yè)結(jié)構(gòu)。采取簽訂目標(biāo)、日常通報(bào)、年終考核的方式實(shí)施績(jī)效管理，配套薪酬保障、績(jī)優(yōu)獎(jiǎng)勵(lì)、末位解聘等機(jī)制，有效發(fā)揮專業(yè)人員的特長(zhǎng)，增強(qiáng)職業(yè)認(rèn)同感和事業(yè)忠誠度。近年先后招聘的18名財(cái)務(wù)審計(jì)、工程造價(jià)等專業(yè)人才，其中8名成為了項(xiàng)目組組長(zhǎng)、1名輸送到其他部門、5名解聘淘汰，為投資審計(jì)全覆蓋和質(zhì)量提升發(fā)揮了不可或缺的作用。

三是探索建立投資審計(jì)全覆蓋機(jī)制。堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、分類實(shí)施，按照項(xiàng)目類型、投資規(guī)模和重要程度，將政府投資項(xiàng)目劃分“必審制”和“指導(dǎo)制”。合理確定監(jiān)督形式，突出審計(jì)重點(diǎn)，三管齊下實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋。通過年度審計(jì)計(jì)劃安排“必審制”；通過“定期復(fù)核+經(jīng)責(zé)”對(duì)建設(shè)單位負(fù)責(zé)組織實(shí)施的政府投資項(xiàng)目實(shí)行抽查式審計(jì)；通過每年開展政府投資項(xiàng)目推進(jìn)情況審計(jì)調(diào)查，全面清理當(dāng)年政府投資項(xiàng)目實(shí)施情況。緊跟投資領(lǐng)域改革，審計(jì)過程有深度。該局積極關(guān)注政府投資領(lǐng)域的新政策、新變化，及時(shí)調(diào)整監(jiān)督重點(diǎn)，在政府投資的前期決策、招投標(biāo)執(zhí)行、投資項(xiàng)目績(jī)效等方面加大關(guān)注力度。著力提升審計(jì)效應(yīng)，結(jié)果運(yùn)用有成效。通過撰寫“審計(jì)專報(bào)”或“調(diào)研報(bào)告”，揭示重大建設(shè)項(xiàng)目在城建計(jì)劃編制、前期審批、項(xiàng)目管理等方面存在的問題，區(qū)政府先后在細(xì)化城建計(jì)劃編制、新增中期方案、完善項(xiàng)目庫管理等方面進(jìn)行工作調(diào)整，主管部門根據(jù)審計(jì)建議出臺(tái)多項(xiàng)制度和辦法，規(guī)范政府投資項(xiàng)目管理。2017年以來，該局共對(duì)19個(gè)政府投資項(xiàng)目開展審計(jì)，審計(jì)投資總額27.88億元，查出問題金額1.01億元，促進(jìn)增收節(jié)支并挽回?fù)p失0.98億元。

推進(jìn)科技強(qiáng)審，創(chuàng)新監(jiān)督手段

該局根據(jù)中央審計(jì)委員會(huì)關(guān)于“科技強(qiáng)審”的要求，大力開展大數(shù)據(jù)審計(jì)和信息化建設(shè)，為投資審計(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)提供了良好的助力。

一是研發(fā)智能平臺(tái)，提升管理水平。自主研發(fā)“政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督管理平臺(tái)”，以建設(shè)單位全程管理、中介機(jī)構(gòu)跟蹤控制、審計(jì)部門監(jiān)督指導(dǎo)為構(gòu)建目標(biāo)，集成項(xiàng)目建設(shè)所涉及的勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工、代建等單位到一個(gè)共享平臺(tái)，搭載中國電信云端服務(wù)器，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)實(shí)時(shí)傳輸與共享。通過即時(shí)數(shù)據(jù)的采集、整理、匯總，智能生成統(tǒng)計(jì)報(bào)表，實(shí)現(xiàn)信息流、工作流有效融合，極大提升了項(xiàng)目成本審核、征收協(xié)議審核、審計(jì)報(bào)表統(tǒng)計(jì)、工程檔案歸集等方面的工作效率；同時(shí)建立項(xiàng)目工期、程序推進(jìn)、投資成本等預(yù)警模塊，幫助建設(shè)單位及時(shí)跟進(jìn)項(xiàng)目管理，督促參建單位履行職責(zé)。截至目前，共有137個(gè)工程建設(shè)項(xiàng)目和23個(gè)房屋征收項(xiàng)目上線管理平臺(tái)，數(shù)據(jù)存儲(chǔ)量達(dá)到103G，在防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、推進(jìn)審計(jì)全覆蓋等方面取得積極成效。

二是廣泛運(yùn)用新技術(shù)，提高審計(jì)精度。在某道路維修項(xiàng)目審計(jì)中引入地質(zhì)雷達(dá)檢測(cè)技術(shù)，利用無線電波對(duì)隱蔽工程進(jìn)行掃描，確定其介質(zhì)分布及位置等內(nèi)部結(jié)構(gòu)形態(tài)，真實(shí)再現(xiàn)鋼筋鋪設(shè)全過程，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)施工單位虛報(bào)投資額近700萬元的重大違規(guī)問題。有效解決以往采用鉆孔取芯方式存在損壞性大、代表性差、成本高的問題。運(yùn)用GIS系統(tǒng)，在房屋征收項(xiàng)目中，通過遙感影像圖、坐標(biāo)紅線圖等對(duì)不同時(shí)間點(diǎn)建筑物進(jìn)行精準(zhǔn)定位、疊加分析、批量處理、真實(shí)還原，并利用SQL2008分析，結(jié)合原建筑面積、房屋用途、建設(shè)年限及規(guī)劃紅線區(qū)域等信息，準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)改變房屋性質(zhì)、虛增房屋面積、虛報(bào)違建年限等騙取征收補(bǔ)償款的問題。

三是加強(qiáng)計(jì)算機(jī)技術(shù)運(yùn)用，打造“智慧審計(jì)”。一方面結(jié)合常用的法律法規(guī)，運(yùn)用“大數(shù)據(jù)+法律+小軟件”，開發(fā)了“政府投資審計(jì)”VB移動(dòng)法規(guī)庫，為審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施和定性處理提供法律支撐；另一方面持續(xù)推進(jìn)計(jì)算機(jī)審計(jì)步伐，先后累積“保障性住房”、“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目”等6個(gè)行業(yè)數(shù)據(jù)庫，制作“計(jì)算建設(shè)項(xiàng)目待攤費(fèi)用”等3個(gè)實(shí)用工具，加大信息化技術(shù)在項(xiàng)目決算審計(jì)中的運(yùn)用。如在區(qū)房地產(chǎn)公司的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目中，充分利用SQL2008工具，將舊城改造征收項(xiàng)目臺(tái)賬和區(qū)房地產(chǎn)公司內(nèi)部職工名單跨系統(tǒng)關(guān)聯(lián)和分析，結(jié)合公房管理的圖卡、租賃臺(tái)賬、租約等基礎(chǔ)資料，查出區(qū)房地產(chǎn)公司下屬二級(jí)單位房管所存在違規(guī)分戶、隨意變更房屋用途等違規(guī)行為從而導(dǎo)致增加房屋征收補(bǔ)償款的問題。該審計(jì)項(xiàng)目分別獲審計(jì)署優(yōu)秀審計(jì)項(xiàng)目二等獎(jiǎng)、省市優(yōu)秀審計(jì)項(xiàng)目特等獎(jiǎng)。