審計容錯糾錯是落實“三個區(qū)分開來”要求的有益探索

◆劉明亮/湖北省審計廳

習近平總書記在2016年省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上強調(diào)，要做到“三個區(qū)分開來”，保護那些作風正派又敢作敢為、銳意進取的干部，最大限度調(diào)動廣大干部的積極性、主動性、創(chuàng)造性。審計作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，要更新審計理念，堅持辯證思維，包容審慎監(jiān)督，推動“三個區(qū)分開來”重要要求落實落地。

一、容錯糾錯必須從實際情況出發(fā)

按照習近平總書記提出的“三個區(qū)分開來”要求，我們通過對近幾年的審計情況進行深入調(diào)查，發(fā)現(xiàn)具體工作中遇到了許多新情況新問題，主要有以下四個方面需要審計審慎區(qū)分對待并實施容錯糾錯。

（一）重大事項決策和實施方面。在推動供給側(cè)結構性改革、扶貧攻堅、創(chuàng)新驅(qū)動等重大發(fā)展戰(zhàn)略實施中，因缺乏經(jīng)驗、先行先試而出現(xiàn)失誤和錯誤的；在深入推進“一主兩副多極”發(fā)展戰(zhàn)略，推動各類改革區(qū)、試驗區(qū)、示范區(qū)發(fā)展中，因先行先試而出現(xiàn)失誤和錯誤的；在貫徹落實新發(fā)展理念，推進體制機制創(chuàng)新中，從本地本部門實際出發(fā)，創(chuàng)新思路、勇于探索，因缺乏經(jīng)驗而出現(xiàn)失誤和錯誤的；在重大經(jīng)濟事項決策和實施中，因國家政策調(diào)整或上級黨委、政府決策部署變化，工作未達預期效果的。

（二）財政資金管理使用方面。在預算執(zhí)行中，因?qū)嵤l件發(fā)生變化、上級專項資金滯撥，導致項目間調(diào)劑使用資金的；在資金撥付使用中，因有影響資金安全等特殊情況，造成資金撥付緩慢的，或因完成上級交辦處置危及公共安全和社會穩(wěn)定等緊急任務需要，資金支出突破財經(jīng)法規(guī)及資金管理辦法的；在科技資金使用中，因地制宜調(diào)劑使用項目直接費用和結余資金，自行采購集中采購目錄內(nèi)的科研設備，利用自有資金投資科研基建項目未經(jīng)審批但已備案，嘗試探索建立股權激勵機制等符合中央和省委、省政府有關科技創(chuàng)新基本原則的。

（三）重大投資項目建設方面。在推進重大項目建設中，為搶抓機遇或因形勢緊急、國家政策調(diào)整、實施條件變化及其他不可預見原因，造成相關程序不到位、中止實施或進展遲緩、設計變更、資金滯撥、投資增加的；在特殊項目招投標中，因工程項目技術復雜、有特殊要求或受自然環(huán)境限制、只有少量潛在投標人可供選擇或采用公開招標方式的費用占項目合同金額比例過大，經(jīng)集體決策并上報，而采用邀請招標的；在項目建設中，因基礎性、公益性建設項目資金未到位或未及時到位，經(jīng)集體決策并上報，調(diào)劑使用其他建設項目資金的；在項目執(zhí)行過程中，由于實施條件已發(fā)生變化，繼續(xù)完成將造成更大損失而中止項目實施的，或由于經(jīng)濟發(fā)展需要和社會形勢變化，經(jīng)專家論證和集體決策并上報調(diào)整建設規(guī)模和建設標準的，或為加快工程進度、提高工程質(zhì)量，經(jīng)集體決策并上報，少數(shù)單項工程投資超過概算但項目總投資未超過批復概算的。

（四）民生利益保障方面。在項目建設征地拆遷中，項目資金超計劃列支被拆遷群眾保障性支出或?qū)⒄鞯夭疬w結余資金用于改善群眾生活基礎設施和公共設施建設，將村集體征地拆遷資金適當提高標準補償村民的；在應急搶險等危及人民群眾生命和財產(chǎn)安全的突發(fā)事件中，未經(jīng)法定程序和審批手續(xù)進行招投標、調(diào)劑使用財政資金的，或在住房保障、低保、救災救濟等民生事項中，為加快進度，未及時履行相關手續(xù)先建后批、先發(fā)后審的；在解決信訪積案、爭議事件等歷史遺留問題中，因有關政策規(guī)定不明而采取超常規(guī)措施化解矛盾，導致工作出現(xiàn)失誤和錯誤的。

在當前全面深化改革的大背景下，各種新情況新問題不斷涌現(xiàn)，上述四個方面無法窮盡，審計機關和審計人員必須在具體工作實踐中結合實際準確把握容錯糾錯的事項。

二、審計容錯糾錯必須做到“五個堅持”

近年來，湖北審計機關始終緊扣各級黨委、政府工作中心，自覺在改革發(fā)展穩(wěn)定大局下謀劃推進工作，堅持依法審計、文明審計，堅持歷史全面客觀看待問題，特別是針對改革發(fā)展中出現(xiàn)的新情況新問題，將“三個區(qū)分開來”要求落實到審計工作全過程。

（一）堅持創(chuàng)新驅(qū)動，樹立審計新理念。湖北省審計廳黨組基于對經(jīng)濟社會發(fā)展情況的總體把握和新情況新問題的科學分析，堅持“兩點論”和“兩分法”，不斷更新和完善審計理念，確立了“審計工作圍繞中心更好服務改革發(fā)展”的總體思路，明確提出了容錯糾錯的二十種情形，這充分體現(xiàn)了為擔當者擔當?shù)木?。時任省委副書記、省長王曉東專門作出批示：“省審計廳主動服務大局，敢于擔當精神值得學習?！睘檫M一步樹牢科學審計理念，廳黨組書記、廳長周德剛明確提出，全省審計機關要牢固樹立圍繞中心與服務大局、依法審計與文明審計、堅持原則與客觀求實、移送問責與容錯免責、發(fā)現(xiàn)問題與解決問題、維護規(guī)范與促進發(fā)展等“六個統(tǒng)一”的審計理念，認真落實“三個區(qū)分開來”，切實樹立審計機關為擔當者擔當、為負責者負責的工作導向。

（二）堅持思想發(fā)動，營造落實新環(huán)境。為進一步增強審計人員在具體實踐中的深刻理解和準確把握，省廳機關采取“關鍵少數(shù)”帶動學、中層干部研究學、營造氛圍全員學等方式，充分利用“兩微一端”等主流媒體優(yōu)勢，進行專題輔導、宣講案例，引導廣大干部認真學習、深刻領會，轉(zhuǎn)變觀念、凝聚共識。各地審計機關也以多種形式積極開展學習教育培訓，在潛移默化中增強全員落實的自覺性和主動性。此外，省廳還專門邀請部分市縣區(qū)黨政領導、省直機關和省屬國有企業(yè)負責人及特邀審計員，就落實容錯糾錯情形進行座談和征求意見。各級審計機關也積極向黨委政府匯報，主動征詢意見建議，積極爭取黨政機關和社會各界理解支持，努力營造共同推動、齊抓落實的良好環(huán)境。

（三）堅持制度帶動，建立工作新機制。為確?！叭齻€區(qū)分開來”的有效落實，省廳黨組緊緊圍繞省情和審情，研究出臺了《關于審計工作圍繞中心更好服務改革發(fā)展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）及相關配套辦法，專門組織各市州審計局“一把手”和廳機關處長進行培訓。廳黨組書記、廳長周德剛在開班動員會上強調(diào)，要處理好依法審計與客觀求實的關系，建立健全審計人員包容機制，為敢于擔當負責的審計人員擔當負責。各級審計機關也結合實際，在落實中予以深化和延展。如襄陽市審計局在充分征求意見后，研究出臺實施意見，分類明確應當正確區(qū)分、審慎評判的各種情形；武漢市審計局積極探索在全面創(chuàng)新改革、推進招商引資等14個方面存在問題的容錯免責，出臺了容錯免責實施意見。

（四）堅持上下聯(lián)動，探索評判新路徑。為把握好落實過程中容錯與糾錯的辯證統(tǒng)一關系，省廳從工作程序、方式方法、責任追究等方面著手，出臺了《湖北審計機關審慎評判改革發(fā)展新情況新問題等審計事項的實施辦法（試行）》《關于進一步做好審計容錯糾錯工作的實施意見》，明確從主觀上查動機、從客觀上查原因、從決策上查程序、從政策上查界限、從總體上查結果、從紀法上查行為的“六查六看”評判方法，實行告知、申請、核實、復核、審理、認定、反饋、歸檔8個工作程序，著力規(guī)范審計容錯糾錯工作，為全省審計機關提供指導和示范帶動。各地也積極響應，深入探索審慎評判有效路徑。如十堰市審計局分別從情況研判、成果運用等角度，制定出臺《新情況新問題研判工作程序》等制度，為審計人員提供了有力保障。

（五）堅持管理促動，形成發(fā)展新格局。為有效防范落實過程中的審計風險，在加強現(xiàn)場管理上，突出關鍵環(huán)節(jié)質(zhì)量控制，落實分層級質(zhì)量控制責任；在健全質(zhì)量監(jiān)督檢查機制上，加大復核、審理力度，倒逼審計人員審深審透、客觀求實；在落實審計結果集體決策制度上，推行審計質(zhì)量終身負責制，切實壓實責任，確保質(zhì)量過硬。此外，省廳還建立了常規(guī)性的調(diào)研督導制度，結合黨風廉政建設“兩個責任”督導檢查、調(diào)查研究等工作，每年由廳領導帶隊對各市州和部分縣市區(qū)審計局落實情況進行調(diào)研督導，及時研究解決新情況新問題，確保全省審計系統(tǒng)在落實“三個區(qū)分開來”上形成統(tǒng)籌發(fā)展、共同推進的新格局。

三、審計容錯糾錯必須正視存在的困難

通過這幾年容錯糾錯工作的實踐，我們也感到，目前審計機關和審計人員對于落實“三個區(qū)分開來”，在思想理念、實踐操作、制度機制等方面還存在一些難點與困惑。

（一）理解把握有難度，思想認識上還存有誤區(qū)。少數(shù)審計機關和審計干部在思想認識上存在誤區(qū)：一些單位和領導干部出于自我保護，不敢為犯“公錯”的干部澄清是非、撐腰壯膽。有的持觀望心態(tài)，害怕“這一回試錯了，以后就沒有機會了”；有的對容錯糾錯不理解，認為容錯就是“松綁”，認為容錯糾錯與全面從嚴治黨、依法行政自相矛盾、不可兼顧。主要表現(xiàn)在：一是失衡失度。在落實中存在矯枉過正、從一個極端走向另一個極端的現(xiàn)象。如有的審計人員認為，包容審慎就是對發(fā)現(xiàn)的問題不再深挖細究；有的甚至將審計容錯糾錯簡單地理解為對發(fā)現(xiàn)的問題可以不上報告、不處理、不問責。二是簡單機械。在落實過程中簡單化、表面化，存在脫離實際地生搬硬套等現(xiàn)象。如個別一線審計人員在具體工作中簡單片面地照搬照套《指導意見》中的二十條情形；還有個別審計人員受傳統(tǒng)思維影響較深，“零和博弈”的審計觀念已經(jīng)根深蒂固，對審計發(fā)現(xiàn)的情形，還沒有全面了解來龍去脈、前因后果，在主觀上就先入為主地直接認定為是問題或者不是問題。三是與己無關。有個別同志認為審計一線主要是查問題，落實“三個區(qū)分開來”是法規(guī)審理人員或者主審、組長甚至領導的事情。還有的存有畏難情緒和其他顧慮，說得多做得少，或者只說不做，使落實變成了一句空話、一個口號。

（二）能力素質(zhì)有偏差，情形判斷上還存有難度。在座談過程中，大家普遍反映，落實“三個區(qū)分開來”對審計人員的要求更嚴了、標準更高了，必須改進方式方法，在審深審透上狠下功夫。但在具體實踐中，對問題情形的判斷上還有困難。一方面，審計人員的能力素質(zhì)與落實“三個區(qū)分開來”的要求還有差距。落實好“三個區(qū)分開來”，基礎在于全面摸清問題實質(zhì)和產(chǎn)生根源，需要具備較強的政策水平、專業(yè)素養(yǎng)、研究分析等綜合能力素質(zhì)。另一方面，由于審計工作主要是事后監(jiān)督，準確還原事實真相的難度較大。而“三個區(qū)分開來”較為宏觀、原則性強，在具體操作中難以把握，特別是在對復雜情形的評判中難以對號入座、準確尺量，也導致個別同志擔心一旦判斷失誤，容了別人的錯自己被追責問責，在一定程度上也影響了落實的積極主動性。

（三）制度機制不完善，具體實踐中還存有顧慮。從調(diào)研情況看，由于落實“三個區(qū)分開來”的相關制度機制還不夠完善，導致部分審計人員還存在一些困惑和擔憂。一是對政策依據(jù)存有困惑。目前，審計機關對落實“三個區(qū)分開來”還沒有全面系統(tǒng)的政策依據(jù)和具體評判標準，與其他監(jiān)督部門的評判標準和尺度存在差異。雖然有的審計機關基于外部風險考慮，在法律法規(guī)和審計準則等規(guī)定之外，通過審計專報或“自創(chuàng)”一些如審計建議函等文書格式，將未上審計報告的新情況新問題及時向黨委政府反映，即使流程規(guī)范、經(jīng)過集體決策，但在面對上級巡視、巡察等工作時，難免與其評判標準相沖突，加之審計機關的容錯糾錯機制還不健全，容易導致審計機關和審計人員面臨履職不到位或失職瀆職風險而被追責問責。二是對內(nèi)部風險存有擔憂。具體實踐中，由于審計人員科學辯證執(zhí)審理念和綜合能力素質(zhì)參差不齊，難免產(chǎn)生評判標準不夠統(tǒng)一、執(zhí)法尺度不盡一致等問題，審計責任風險面臨挑戰(zhàn)；甚至可能出現(xiàn)個別審計人員濫用自由裁量權，假借新情況新問題的名義在源頭私自消化或忽視審計查出問題，產(chǎn)生審計廉政風險隱患。三是對潛在爭議存有擔憂。座談中有審計人員反映，部分被審計對象以過去審計查處問題為例，指出這些問題應該適用“三個區(qū)分開來”。隨著落實“三個區(qū)分開來”的深入推進，必然會出現(xiàn)各種新老問題交織并存等情形，審計機關區(qū)分的難度將大大增加，與被審計對象引發(fā)爭議的隱患也將增大。

四、審計容錯糾錯必須與時俱進

進一步落實好“三個區(qū)分開來”要求，既是服務改革發(fā)展、為擔當者擔當、鼓勵干部干事創(chuàng)業(yè)的需要，也是樹立科學審計理念、推動文明審計、提高審計執(zhí)法水平的需要。做好新形勢下審計容錯糾錯工作，意義重大，必須不斷強化措施，在推動落實上見真功。

（一）堅持解放思想，樹牢科學理念。全面深化改革是一個長期的過程，審計工作必將面臨不斷涌現(xiàn)的新情況新問題。建議審計署將落實好“三個區(qū)分開來”作為一項長期工作常抓不懈，指導全國審計系統(tǒng)和審計人員進一步提高政治站位，解放思想、更新理念，不斷改進方式方法，切實堅持依法審計、文明審計，客觀求實、審慎包容，做到查處問題與促進發(fā)展、分析原因與推進改革、揭示風險與維護安全相結合，旗幟鮮明地支持和保護改革創(chuàng)新、干事創(chuàng)業(yè)，努力為經(jīng)濟社會改革發(fā)展穩(wěn)定營造良好環(huán)境。

（二）加強頂層設計，形成監(jiān)督合力。建議在審計機關等相關監(jiān)督部門實踐探索落實“三個區(qū)分開來”的基礎上，推動黨委政府甚至更高層面出臺貫徹落實的意見辦法，從完善權力運行制約和監(jiān)督體系的戰(zhàn)略高度，對容錯糾錯的基本原則、有關情形、工作程序、制度機制、保障措施等方面予以明確和完善，對紀檢監(jiān)察、巡視巡察、司法檢察等不同監(jiān)督部門評判尺度的把握進行適當統(tǒng)一，以便最大限度整合監(jiān)督力量，更好地保護和激勵有責任有擔當?shù)母刹肯敫墒?、能干事、會干事、干成事，更好地保護和激勵廣大審計人員能審計、會審計、善審計、敢擔當。

（三）細化落實措施，搞好制度保障。建議審計署從全國審計機關落實“三個區(qū)分開來”的高度，建立健全相關工作制度和審計人員容錯糾錯機制，規(guī)范審慎包容的工作程序、責任要求及實施細則，落實集體會審、全程留痕，最大限度降低審計風險。一方面，從制度機制上有效防控審計人員對發(fā)現(xiàn)問題隨意處置、內(nèi)部消化的風險，防止自由裁量權的放大，導致法治“例外”、紀律“松綁”、作風“減壓”等錯誤導向；另一方面，加強對敢于擔當負責的審計人員的包容呵護，強化既要揭示問題又要促進解決問題的績效審計工作導向，以破解工作中畏首畏尾、瞻前顧后、求穩(wěn)怕亂的現(xiàn)象，切實最大限度調(diào)動廣大審計人員的積極主動性。

（四）加強培訓指導，提升能力素質(zhì)。堅持專業(yè)知識、專業(yè)能力、專業(yè)作風和專業(yè)精神相統(tǒng)一，依托理論培訓、專題培訓、專業(yè)培訓、網(wǎng)絡培訓四大板塊，采取自主培訓與委托培訓相結合、集中培訓與網(wǎng)上培訓相結合、脫產(chǎn)培訓與在崗培訓相結合等方式，有計劃、分層次、多渠道開展教育培訓，全面提升審計干部把握宏觀政策、辯證思維、組織協(xié)調(diào)、開拓創(chuàng)新、嚴守底線等能力水平。同時，建議審計署分類、分專業(yè)收集和編撰各級審計機關審慎區(qū)分新情況新問題的典型案例，為審計人員在審計實踐中準確分析判斷“容”與“糾”的范圍、尺度提供精準指導，引導審計干部在審計實踐中更加注重界限把握、更加做到深入細致、更加做到敢于擔當、更加注重客觀求實，努力打造適應新時代中國特色社會主義發(fā)展要求的審計干部隊伍。