易地扶貧搬遷后續(xù)扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題思考*以新疆莎車縣為例

孫 斌姚艷紅阿不都克優(yōu)木·薩拉木

（1新疆維吾爾自治區(qū)政府投資建設項目代建中心 新疆 烏魯木齊830002；2中共新疆區(qū)委黨校 新疆 烏魯木齊830002）

一、易地扶貧搬遷后續(xù)扶持工作的重要意義

1.實現(xiàn)新時代黨的奮斗目標的需要。習近平總書記指出：“全黨必須牢記，為什么人的問題，是檢驗一個政黨、一個政權(quán)性質(zhì)的試金石。帶領(lǐng)人民創(chuàng)造美好生活，是我們黨始終不渝的奮斗目標?！盵1]“保障和改善民生要抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，既盡力而為，又量力而行，一件事情接著一件事情辦，一年接著一年干，鍥而不舍向前走，讓群眾看到變化，得到實惠。”[2]易地扶貧搬遷是脫貧攻堅的“頭號工程”和“標志性工程”，是解決“一方水土養(yǎng)活不起一方人”的困難群眾脫貧的重要民生工程，也是“五個一批”中最難啃的硬骨頭。隨著“十三五”時期易地扶貧搬遷任務的完成，“十四五”時期易地扶貧搬遷的政策重點從“搬得出”轉(zhuǎn)向“后續(xù)發(fā)展”，統(tǒng)籌鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接，切實加大對已搬遷群眾的后續(xù)扶持力度，全力推進產(chǎn)業(yè)培育、就業(yè)幫扶、社區(qū)融入等工作已成為當務之急。

2.實現(xiàn)各族群眾根本利益的需要。習近平總書記指出：“我們始終堅定人民立場，強調(diào)消除貧困、改善民生、實現(xiàn)共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求，是我們黨堅持全心全意為人民服務根本宗旨的重要體現(xiàn)，是黨和政府的重大責任。”[3]民生連著民心、民心凝聚民力，解決民生問題是最大的政治，改善民生是最大的政績。就國家治理的一般經(jīng)驗而言，民生建設是社會穩(wěn)定發(fā)展的永恒主題，它直接關(guān)系到一個地區(qū)乃至一個國家長期穩(wěn)定與持續(xù)發(fā)展。“十三五”時期，新疆對建檔立卡貧困人口中最困難的16.92萬人實施易地扶貧搬遷。經(jīng)過幾年的努力，易地扶貧搬遷進展順利，已邁入做好后續(xù)扶持的關(guān)鍵階段?？傮w來看，“搬得出”問題已得到解決，但是能否“穩(wěn)得住”“能致富”“能融入”則面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。

3.鞏固拓展脫貧攻堅成果和全面推進鄉(xiāng)村振興的需要。習近平總書記指出：“鞏固和拓展產(chǎn)業(yè)就業(yè)扶貧成果，做好易地扶貧搬遷后續(xù)扶持，推動脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興有機銜接?！盵4]“對脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)要長期培育和支持，促進內(nèi)生可持續(xù)發(fā)展。對易地扶貧搬遷群眾要搞好后續(xù)扶持，多渠道促進就業(yè)，強化社會管理，促進社會融入。”[4]當前，我國正處于鞏固拓展脫貧攻堅成果與全面推進鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略交匯期、政策疊加期，搬遷群眾的后續(xù)發(fā)展問題已成為易地扶貧搬遷工作的重心，易地扶貧搬遷政策支持仍需要進一步向原深度貧困地區(qū)傾斜。鞏固易地扶貧搬遷成果，需要結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，進一步聚焦后續(xù)扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)增收，抓好社區(qū)建設，促進社會融入，嚴防搬遷“后遺癥”，推動各項扶持政策有效接續(xù)。

4.發(fā)展產(chǎn)業(yè)是易地扶貧搬遷后續(xù)扶持工作的根本之策。習近平總書記指出：“易地搬遷是解決一方水土養(yǎng)不好一方人、實現(xiàn)貧困群眾跨越式發(fā)展的根本途徑，也是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要途徑。搬得出的問題基本解決后，后續(xù)扶持最關(guān)鍵的是就業(yè)?！盵5]產(chǎn)業(yè)發(fā)展是就業(yè)的重要基礎。解決好易地扶貧搬遷后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題，才能從根本上解決搬遷群眾的后顧之憂。易地扶貧搬遷最終能否取得成功，關(guān)鍵看搬遷群眾能否穩(wěn)得住、逐步致富。莎車縣易地扶貧搬遷集中安置區(qū)是新疆維吾爾自治區(qū)易地扶貧搬遷特大型工程，是全區(qū)兩個萬人集中安置區(qū)之一，具有顯著的代表性，以此作為研究對象，探究其后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的存在問題與成功經(jīng)驗，破解實施過程中的難題，對促進莎車縣乃至全區(qū)其他易地扶貧搬遷大型集中安置區(qū)易地扶貧搬遷后續(xù)扶持工作健康發(fā)展，具有重要的借鑒和啟示。

二、莎車縣易地扶貧搬遷后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展概況

1.莎車縣易地扶貧搬遷工作概況?！笆濉睍r期，莎車縣對“一方水土養(yǎng)活不起一方人”的達木斯鄉(xiāng)、霍什拉甫鄉(xiāng)、喀群鄉(xiāng)等3個山區(qū)鄉(xiāng)建檔立卡1 915戶貧困戶、10 062人實施易地扶貧搬遷，統(tǒng)一采取集中方式安置搬遷戶，搬遷入住率100%，成立搬遷區(qū)管委會（永安管委會），設置5個村。集中安置區(qū)堅持“挪窮窩與換窮業(yè)并舉、安居與樂業(yè)并重、搬遷與脫貧并進”原則，統(tǒng)籌基礎設施、公共服務設施與綜合服務設施建設，因地制宜培育壯大特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，大力開展實用技術(shù)培訓、組織勞務輸出和創(chuàng)業(yè)就業(yè)，不斷拓寬增收渠道，充分實現(xiàn)搬遷戶有住房、有產(chǎn)業(yè)、有就業(yè)的目標。

2.莎車縣易地扶貧搬遷后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀。莎車縣積極扶持易地扶貧搬遷集中安置區(qū)后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，把促進產(chǎn)業(yè)興旺作為鞏固提升脫貧攻堅成果、全面推進鄉(xiāng)村振興的基礎性工作，強化產(chǎn)業(yè)發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興。其中：一產(chǎn)依托牛、羊、駱駝規(guī)模化養(yǎng)殖、日光溫室大棚和大拱棚蔬菜種植、高效林果生產(chǎn)、特色種植等解決就業(yè)1 109人，搬遷群眾通過配置政府資產(chǎn)折股量化參與項目分紅，增加收入。二產(chǎn)依托扶貧車間、光伏發(fā)電、在建項目吸納普通用工988人，部分群眾通過光伏項目獲得固定補貼收入。三產(chǎn)依托農(nóng)貿(mào)市場、十小店鋪、商貿(mào)流通等解決就業(yè)843人；依托勞務輸出，拓寬轉(zhuǎn)移就業(yè)渠道，解決就業(yè)490人；依托政府購買服務、公益性崗位、生態(tài)補償解決就業(yè)832人。搬遷群眾中有就業(yè)勞動能力的4 262人全部就業(yè)。搬遷群眾人均年收入由搬遷前的1 700—3 050元增加至搬遷后的6 002—50 000元，為鞏固拓展脫貧攻堅成果打下堅實的基礎。

三、莎車縣易地扶貧搬遷集中安置區(qū)后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗與啟示

1.突出謀劃長遠，科學規(guī)劃生活生產(chǎn)設施布局。莎車縣按照現(xiàn)階段和長遠發(fā)展的需求，制定易地扶貧搬遷規(guī)劃和后續(xù)扶持方案，集中安置1 915戶、10 062人，統(tǒng)籌集中安置區(qū)的水電路房等基礎設施、文教衛(wèi)生等公共服務設施建設，完善農(nóng)貿(mào)市場、超市、客運站、體育娛樂等綜合服務設施，周邊布局生態(tài)林果基地、種養(yǎng)殖基地、扶貧車間等，逐步把安置區(qū)建成經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境優(yōu)美、功能完備的新城鎮(zhèn)，真正使搬遷群眾“住有所居、幼有所育、學有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、產(chǎn)有所依、勞有所得”，切實做到“既安居又樂業(yè)”“逐步能致富”，防止搬遷群眾返遷、返貧。

2.因地制宜，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局，促進搬遷戶脫貧增收。鑒于安置區(qū)周邊耕地少、土地沙化嚴重、缺水等制約因素，依據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和搬遷群眾意愿，積極籌措項目資金，整合各類資源，通過發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)、設施農(nóng)業(yè)、生態(tài)林果業(yè)、飼草料及加工、鄉(xiāng)村扶貧車間、農(nóng)貿(mào)市場和有組織輸出就業(yè)等方式，拓寬搬遷群眾創(chuàng)業(yè)就業(yè)渠道。大力開展各類實用技術(shù)培訓，組建農(nóng)機、手工制作加工、建筑維修、種植等合作社，解決搬遷戶就業(yè)，確保搬遷戶享受后續(xù)扶持措施帶來的實惠。加大對企業(yè)和新型經(jīng)營主體扶持力度，依托龍頭企業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，支持企業(yè)優(yōu)先與搬遷戶建立穩(wěn)定的利益聯(lián)結(jié)機制，引導搬遷戶通過資產(chǎn)收益模式，參與、分享產(chǎn)業(yè)鏈增值收益。

3.精準施策，強化就業(yè)幫扶力度。按照“不漏一戶、不落一人”和“一人一崗”要求，根據(jù)搬遷對象家庭狀況、文化素質(zhì)、就業(yè)技能等實際，分成“弱勞力、半勞力、全勞力”三類，因人因戶引導他們參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，精準施策幫助他們實現(xiàn)增收。針對“弱勞力”搬遷對象，實施“兜底型”幫扶。利用光伏、生態(tài)林果等產(chǎn)業(yè)，按照“因人定崗、以崗定酬”的原則設置公益性崗位、政府購買服務等，實現(xiàn)756名弱勞力收入穩(wěn)定。針對“半勞力”搬遷對象，大力實施“技能型”幫扶。依托扶貧車間、設施農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)，按照“精準定位、按需培訓、分類就業(yè)”的思路，把發(fā)展勞務經(jīng)濟作為持續(xù)增加工資性收入的重要途徑，通過“造血式”技能培訓，實現(xiàn)1 508名搬遷群眾穩(wěn)定增收。針對“全勞力”搬遷對象，大力實施“創(chuàng)新型”幫扶。利用農(nóng)貿(mào)市場、創(chuàng)業(yè)就業(yè)基地、畜禽交易市場、蔬菜交易市場等場所，按照“技術(shù)服務、創(chuàng)業(yè)指導、金融扶持”等方式，幫扶1 635名搬遷群眾自主創(chuàng)業(yè)、靈活就業(yè)，并帶動更多的脫貧群眾增收。

四、莎車縣集中安置點后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的問題及原因分析

1.搬遷群眾人均收入中政策性補貼收入比例較高，產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動就業(yè)增收不足。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，莎車縣搬遷群眾100%享受資產(chǎn)收益項目分紅，51%的人享受低保兜底政策。22%的有勞動力的搬遷群眾享受光伏項目補貼，20%的享受政府購買服務的生態(tài)補償和公益性崗位補助；有勞動力的搬遷群眾中，安置區(qū)本地就業(yè)的勞動力僅占20%。究其原因，勞動力文化素質(zhì)較低，勞動技能比較欠缺，加之企業(yè)規(guī)模小、技術(shù)含量低，市場競爭力不強，產(chǎn)業(yè)發(fā)展起步晚、發(fā)展水平不高，帶動就業(yè)和增收能力不足。

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小，市場風險較大。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，安置區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍以第一產(chǎn)業(yè)為主，吸納勞動力約26%，且就業(yè)增收效果不明顯，第二、三產(chǎn)業(yè)所占比例較低，吸納就業(yè)人數(shù)較少，加之受新冠肺炎疫情影響，停工停產(chǎn)問題突出，企業(yè)抵御市場風險能力弱的問題更加凸顯。究其原因，受自然、地理、資源、市場、投資等因素影響，圍繞安置區(qū)的特色農(nóng)林牧產(chǎn)業(yè)、紡織服裝和食品加工等勞動密集型產(chǎn)業(yè)起步晚，企業(yè)規(guī)模較小、技術(shù)含量低，遠離主銷售市場，運輸成本較高，市場競爭力不足。

3.利益聯(lián)結(jié)機制形式大于內(nèi)容。目前，安置區(qū)后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較多地采用資產(chǎn)收益模式。搬遷戶與企業(yè)或合作社等經(jīng)營主體建立的利益聯(lián)結(jié)方式主要是各類政府配置資產(chǎn)折股量化給搬遷群眾，企業(yè)或其他經(jīng)營主體給搬遷群眾分紅（資金或生產(chǎn)資料）和吸納就業(yè)。從實地調(diào)研情況來看，搬遷群眾從中獲利較少，吸納的勞動力數(shù)量較少、工資收益較低。究其原因，當?shù)刭Y產(chǎn)收益模式相對簡單，只是將政府配置的項目資產(chǎn)折股量化給脫貧群眾，脫貧群眾享受分紅。脫貧群眾原有的生產(chǎn)資料、企業(yè)占用當?shù)刭Y源、生態(tài)資源等都沒有算作資本投入，當?shù)卣猩桃Y的優(yōu)惠政策多，對企業(yè)發(fā)展和成長性考核不多，而企業(yè)自身投入不足、成本不高、投資回收壓力不大，短期性和低效性問題較突出。

4.安置區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展同質(zhì)化現(xiàn)象比較嚴重。主要原因在于，安置區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃不盡合理，產(chǎn)業(yè)布局設計簡單，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)較少。圍繞安置區(qū)布局的后續(xù)扶持產(chǎn)業(yè)主要是勞動密集型產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)種養(yǎng)殖特色產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)與周邊地州縣市相關(guān)產(chǎn)業(yè)高度同質(zhì)化，因此市場競爭比較充分、利潤不高，加之傳統(tǒng)特色產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效不明顯，勞動密集型產(chǎn)業(yè)集約化程度低、生產(chǎn)效率不高，產(chǎn)品競爭力不足，企業(yè)利潤不高，吸納就業(yè)和創(chuàng)收能力有限，搬遷群眾通過這些產(chǎn)業(yè)增收致富有一定難度。

5.搬遷群眾存在“等靠要”思想，內(nèi)生動力不足，穩(wěn)崗就業(yè)有隱憂。安置區(qū)搬遷群眾文化水平普遍較低，傳統(tǒng)種養(yǎng)殖之外的勞動技能不足，對外交流和外出就業(yè)受到嚴重影響，原有的生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)換不足，安置區(qū)的自主創(chuàng)業(yè)人員比例較低，而靈活就業(yè)人員比例較大，需提供穩(wěn)定就業(yè)機會，穩(wěn)崗就業(yè)還有差距。究其原因，當?shù)厝罕娝枷胂鄬Ψ忾]保守落后，外出轉(zhuǎn)移就業(yè)積極性不高，自主發(fā)展意識不強；有些群眾自身“造血”功能弱，不愿意參與產(chǎn)業(yè)幫扶，怕承擔風險；有些用工單位在勞動合同簽訂、社保繳納上不規(guī)范，有的工資發(fā)放不及時等，這些在一定程度上會影響安置群眾的就業(yè)積極性。

五、易地扶貧搬遷后續(xù)扶持工作的對策建議

1.將搬遷后續(xù)扶持規(guī)劃與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接。在編制“十四五”經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興規(guī)劃時，做到與搬遷后續(xù)扶持規(guī)劃有機銜接、互促共進，堅持把促進產(chǎn)業(yè)興旺作為鞏固提升脫貧攻堅成果、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎性工作來抓，強化產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興；將鄉(xiāng)村振興有關(guān)政策舉措向安置區(qū)傾斜，主要幫扶政策保持總體穩(wěn)定，嚴格落實“四個不摘”；在加強原扶貧項目資產(chǎn)管理、持續(xù)發(fā)揮增收作用基礎上，建議繼續(xù)增加中央財政專項扶持資金規(guī)模，縣級政府可繼續(xù)統(tǒng)籌各專項資金用于民生建設，持續(xù)推動經(jīng)濟社會發(fā)展和搬遷群眾生活改善。

2.強化安置區(qū)后續(xù)產(chǎn)業(yè)和就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持。一是安置區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展須以縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展為依托，加快產(chǎn)業(yè)扶持動能轉(zhuǎn)換，從根本上破解單一化、短期化產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式，加大安置區(qū)招商引資力度，引進一批發(fā)展前景好、帶動能力強的勞動密集型、生態(tài)友好型企業(yè)，堅持新發(fā)展理念，加快融入國內(nèi)國際雙循環(huán)格局，加強東聯(lián)西出，拓展兩個市場，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，增加產(chǎn)品競爭力。擴大一產(chǎn)規(guī)模，優(yōu)化種植養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)，力促提質(zhì)增效，進一步擴大生態(tài)林建設規(guī)模，增加適銷對路的特色林果品種，積極發(fā)展林下養(yǎng)殖，形成綠色可持續(xù)生態(tài)系統(tǒng)，不但建成防風林、生態(tài)林，還要建成增收致富的經(jīng)濟林。二是引導農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)能向安置區(qū)周邊集聚，提升安置區(qū)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展水平，給予帶動就業(yè)增收效益明顯的經(jīng)營主體一定資金獎補、企業(yè)貸款擔保和貼息等獎勵，加大交通、物流、電子商務等服務產(chǎn)業(yè)扶持力度，培育新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，多措并舉促進安置區(qū)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，讓更多的搬遷群眾在家門口有事可做、有業(yè)可就。三是強化利益聯(lián)結(jié)機制，鼓勵各類經(jīng)營主體與搬遷群眾建立契約型、分紅型、股權(quán)型等合作方式，在聚力培育和扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提高企業(yè)和其他經(jīng)濟組織的產(chǎn)出效益基礎上，逐步提高資產(chǎn)收益分紅比例和就業(yè)群眾工資收入。同時，創(chuàng)新利益聯(lián)結(jié)方式，把企業(yè)集約式發(fā)展與搬遷戶分散種養(yǎng)殖結(jié)合起來，利用好庭院經(jīng)濟項目形成的有效資產(chǎn)，發(fā)揮各自優(yōu)勢，讓小生產(chǎn)對接大市場，讓搬遷群眾共享企業(yè)發(fā)展帶來的紅利。

3.強化宣傳引導，加強技能培訓，促進穩(wěn)崗就業(yè)。一是創(chuàng)新教育引導方式，改大水漫灌式教育培訓為精準滴灌式個性培訓，分門別類，精準教育，切實激發(fā)搬遷群眾自我發(fā)展意識，真正發(fā)揮發(fā)展致富的主體作用。二是實施職業(yè)培訓促進計劃專項行動，統(tǒng)籌整合各類培訓資源，持續(xù)提高搬遷群眾的文化技能素質(zhì)、國語水平，開展就業(yè)技能和產(chǎn)業(yè)實用技術(shù)培訓進鄉(xiāng)村、進扶貧車間、進產(chǎn)業(yè)基地等活動，通過“造血式”技能培訓和采取訂單式、定向式的就業(yè)培訓模式，不斷提升搬遷群眾就業(yè)水平和就業(yè)質(zhì)量。三是強化轉(zhuǎn)移就業(yè)，組織搬遷群眾赴疆內(nèi)外轉(zhuǎn)移就業(yè)，實現(xiàn)有勞動能力的貧困戶家庭至少有一人穩(wěn)定轉(zhuǎn)移就業(yè)，鼓勵引導搬遷勞動力自主創(chuàng)業(yè)，降低易地扶貧搬遷勞動力創(chuàng)業(yè)放貸門檻，有效解決就業(yè)創(chuàng)業(yè)難問題。與此同時，要深入實施文化潤疆工程，充分發(fā)揮文化的文教和文治的功能，激發(fā)群眾的內(nèi)生動力。

4.開展監(jiān)測預警和動態(tài)幫扶。繼續(xù)落實動態(tài)管理機制，依托脫貧攻堅大數(shù)據(jù)平臺，對已脫貧對象開展“回頭看、回頭幫”工作。加強動態(tài)監(jiān)測，實行動態(tài)管理，按照“缺什么、補什么”的原則，采取針對性措施，精準幫扶，保障搬遷群眾能持續(xù)增收，全面鞏固拓展脫貧攻堅成果，確保實現(xiàn)“穩(wěn)得住、有就業(yè)、逐步能致富”。