山東融入京津冀協(xié)同發(fā)展
——戰(zhàn)略價值、比較優(yōu)勢與路徑策略研究

趙 崢，錢 誠，張 沁

(國務(wù)院發(fā)展研究中心 公共管理與人力資源研究所，北京 100010)

深入實施區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是落實國家“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)的重要內(nèi)容。黨的十九屆四中全會要求，構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制，形成主體功能明顯、優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局。當(dāng)前，京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶、黃河生態(tài)經(jīng)濟帶等區(qū)域競相發(fā)展的新格局逐步形成。習(xí)近平總書記指出：“京津冀協(xié)同發(fā)展意義重大。對這個問題的認識，要上升到國家戰(zhàn)略層面。京津冀協(xié)同發(fā)展不僅僅是解決北京發(fā)展面臨的矛盾和問題的需要，也不僅僅是解決天津、河北發(fā)展面臨的矛盾和問題的需要，而且是優(yōu)化國家發(fā)展區(qū)域布局、優(yōu)化社會生產(chǎn)力空間結(jié)構(gòu)、打造新的經(jīng)濟增長極、形成新的經(jīng)濟發(fā)展方式的需要，是一個重大國家戰(zhàn)略?！?1)中共中央文獻研究室：《習(xí)近平關(guān)于社會主義經(jīng)濟建設(shè)論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2017年，第254頁。山東省是毗鄰京津冀地區(qū)的經(jīng)濟大省，融入京津冀協(xié)同發(fā)展具有重大戰(zhàn)略價值，對帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展具有深遠意義。

一、問題的提出

2015年2月，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第九次會議審議研究了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，4月，中共中央政治局審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，作為國家級區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃，其核心是有序疏解北京非首都功能，在京津冀地區(qū)的交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級等主要領(lǐng)域取得重要突破。經(jīng)過六年多的發(fā)展，京津冀在交通一體化、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級、生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理等重點領(lǐng)域取得了明顯的實效，同時在科技創(chuàng)新、公共服務(wù)共建共享、制度創(chuàng)新等方面也有了較大的進展(2)葉振宇、張萬春、張?zhí)烊A、張先林：《“十四五”京津冀協(xié)同發(fā)展的形勢與思路》，《發(fā)展研究》2020年第11期。。區(qū)域一體化有助于推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展，如以倫敦、東京、首爾、巴黎為中心的環(huán)首都經(jīng)濟圈有效助推了周邊區(qū)域發(fā)展。實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是新時代國家重大發(fā)展戰(zhàn)略之一，是貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措(3)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》，http：//www.gov.cn/zhengce/2018-11/29/content_5344537.htm。。然而，在我國區(qū)域發(fā)展活力不斷涌現(xiàn)的同時，周邊區(qū)域融入?yún)^(qū)域戰(zhàn)略程度不夠、協(xié)同關(guān)聯(lián)不強、區(qū)域帶動能力不足等問題仍很突出(4)《國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)貫徹落實區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的指導(dǎo)意見的通知》，http：//www.gov.cn/xinwen/2016-09/07/content_5106087.htm。。另外，在區(qū)域經(jīng)濟高速增長中，因受制于區(qū)域經(jīng)濟基礎(chǔ)和要素條件的制約，也產(chǎn)生了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡不充分的情況(5)Qi YuanJing，Yu Yang，and Jin FengJun，“China’s economic development stage and its spatio-temporal evolution：A prefectural-level analysis”，Journal of Geographical Sciences，Vol.23，No.2，2013，pp.297-314.。區(qū)域，是一個龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)，影響區(qū)域協(xié)同發(fā)展的因素很多，且相互關(guān)聯(lián)。外部環(huán)境因地區(qū)而異，內(nèi)部因素也不同，只有深入研究分析一個地區(qū)內(nèi)外部環(huán)境的特點，才能有效地統(tǒng)一和有機地結(jié)合各種影響因素，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。健全區(qū)域協(xié)同合作機制，深化區(qū)域戰(zhàn)略覆蓋范圍，增強區(qū)域發(fā)展的協(xié)同性、聯(lián)動性、整體性，仍是很多地區(qū)面臨的重大課題。本文以山東融入京津冀協(xié)同發(fā)展為例，提出山東融入京津冀協(xié)同發(fā)展具有重大戰(zhàn)略意義及比較優(yōu)勢，并提出將比較優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為合作優(yōu)勢的若干建議，為其他地區(qū)融入國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略提供參考。

二、山東融入京津冀協(xié)同發(fā)展的重要戰(zhàn)略價值

區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略關(guān)乎經(jīng)濟社會發(fā)展的布局、定位和潛力，意義重大，影響深遠。京津冀與魯，地緣相近，人文相通，歷史相連，產(chǎn)業(yè)相依，優(yōu)勢互補，經(jīng)濟、社會和文化往來密切，合作基礎(chǔ)雄厚，協(xié)同發(fā)展空間和潛力巨大。山東作為經(jīng)濟大省、文化大省、農(nóng)業(yè)大省和海洋大省，在國家發(fā)展全局中具有十分重要的地位和作用。山東融入京津冀協(xié)同發(fā)展，不僅可以助推山東實現(xiàn)新舊動能轉(zhuǎn)換，而且有利于整合區(qū)域資源，推動京津冀地區(qū)更高質(zhì)量的協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)共建共享，多方共贏，塑造我國華北地區(qū)新的經(jīng)濟增長極和改革開放新高地。

(一)山東融入京津冀協(xié)同發(fā)展是探索創(chuàng)新區(qū)域協(xié)同發(fā)展模式的重要實踐

在我國經(jīng)濟地理格局中，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距大、無序開發(fā)與惡性競爭、地區(qū)間利益藩籬和政策壁壘、區(qū)域發(fā)展不平衡不充分、區(qū)域協(xié)同發(fā)展機制不完善等問題比較突出。京津冀協(xié)同發(fā)展，也面臨區(qū)域帶動和輻射能力不強、與周邊地區(qū)經(jīng)濟活動往來有待深化等局限。山東融入京津冀協(xié)同發(fā)展，是適應(yīng)新時代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的需要，也是探索創(chuàng)新區(qū)域協(xié)同發(fā)展模式的重要實踐，將充分體現(xiàn)“全國一盤棋”的顯著優(yōu)勢。2018年，中共中央提出，以北京、天津為中心，引領(lǐng)京津冀城市群發(fā)展，帶動環(huán)渤海地區(qū)協(xié)同發(fā)展，立足發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢和縮小區(qū)域發(fā)展差距，加快形成統(tǒng)籌有力、競爭有序、綠色協(xié)調(diào)、共享共贏的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推動區(qū)域市場一體化建設(shè)(6)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》，http：//www.gov.cn/zhengce/2018-11/29/content_5344537.htm。。《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》指出，支持建立由北京市牽頭的環(huán)渤海地區(qū)合作發(fā)展協(xié)調(diào)機制，加快基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治、產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同協(xié)作、市場要素對接對流、社會保障共建共享等重點領(lǐng)域合作，發(fā)揮京津冀協(xié)同發(fā)展輻射帶動作用，促進環(huán)渤海地區(qū)合作發(fā)展，創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展和試點示范。山東融入京津冀協(xié)同發(fā)展是環(huán)渤海地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要區(qū)域合作創(chuàng)新探索。

在華北各區(qū)域聯(lián)動格局中，山東省具備融入京津冀協(xié)同發(fā)展的條件和基礎(chǔ)，是率先探索周邊區(qū)域融入京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的有效實踐。從我國傳統(tǒng)經(jīng)濟地理格局看，珠三角、長三角和環(huán)渤海經(jīng)濟圈是我國東部沿海經(jīng)濟發(fā)展的“三駕馬車”。國家實施粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化和京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略以來，與長三角、珠三角等經(jīng)濟增長極相比，京津冀三地經(jīng)濟規(guī)模明顯不足(7)程恩富、王新建：《京津冀協(xié)同發(fā)展：演進、現(xiàn)狀與對策》，《管理學(xué)刊》2015年第1期。。按照2020年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，京津冀地區(qū)加上山東后，四省市經(jīng)濟總量將超過珠三角地區(qū)，區(qū)域競爭力將顯著增強，能夠與其他經(jīng)濟功能區(qū)齊頭并進，甚至領(lǐng)先全國。山東融入京津冀協(xié)同發(fā)展，將成為落實東部率先發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措，將帶動北方地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，為促進南北發(fā)展格局優(yōu)化提供重要支撐，將與長三角、粵港澳一起構(gòu)成新的經(jīng)濟增長極，對重塑國家區(qū)域經(jīng)濟格局，建設(shè)改革開放新高地和沿海開放帶等都具有重大意義。

(二)山東深度融入京津冀協(xié)同發(fā)展具有區(qū)域資源優(yōu)勢互補的戰(zhàn)略價值

山東省產(chǎn)業(yè)門類齊全，工業(yè)體系完備，各類產(chǎn)品供給豐富，產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次較高，項目承載能力強，優(yōu)質(zhì)企業(yè)多，具備融入京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、差異化承接優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)支撐。充分發(fā)揮山東的比較優(yōu)勢，將比較優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為合作優(yōu)勢，積極融入京津冀協(xié)同發(fā)展，有利于構(gòu)建與京津冀多元互補、協(xié)調(diào)聯(lián)動、合作共贏的產(chǎn)業(yè)體系和發(fā)展格局，有利于為雄安新區(qū)建設(shè)提供重要戰(zhàn)略支撐。山東省具備了承接京津冀產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移所需要的豐富土地資源、勞動力資源，是環(huán)渤海圈加工制造能力強省，協(xié)同發(fā)展具有天然互補特征。山東北鄰河北，南近江蘇，是連接華東長三角經(jīng)濟功能區(qū)和華北京津冀地區(qū)的樞紐，高速鐵路、高速公路、大運河貫通南北，地理位置優(yōu)越，自古乃兵家必爭之地，也是貫通南北的經(jīng)濟要道，具有得天獨厚的區(qū)位優(yōu)勢。山東地區(qū)生產(chǎn)總值長期排名全國前三位，人口眾多，經(jīng)濟體量大，產(chǎn)業(yè)鏈完備，具有廣闊的市場潛力，規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢明顯。山東作為農(nóng)業(yè)大省，長期以來是京津地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)基地，也是北方勞動力輸出大省，大運河、南水北調(diào)東線貫穿山東，引黃濟京等工程成為京津地區(qū)重要供水來源。近年來，為做好京津冀地區(qū)大氣防治和水污染治理工作，山東投入大量財力物力開展省內(nèi)節(jié)能減排整頓工作，為守衛(wèi)首都的碧水藍天作出了巨大貢獻。

《山東新舊動能轉(zhuǎn)換綜合試驗區(qū)建設(shè)總體方案》明確提出，積極對接京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，主動承接北京非首都功能疏解及京津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移?！?019年山東省人民政府工作報告》提出，支持濟南深度對接京津冀協(xié)同發(fā)展和雄安新區(qū)建設(shè)，推動德州、聊城、東營、濱州等深度融入京津冀協(xié)同發(fā)展(8)《政府工作報告——2019年2月14日在山東省第十三屆人民代表大會第二次會議上》，《山東統(tǒng)計年鑒2019》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2019年，第5頁。。對于京津冀協(xié)同發(fā)展和服務(wù)雄安新區(qū)建設(shè)，山東有基礎(chǔ)、有條件、有實力、有前景，對提升京津冀區(qū)域競爭力具有重要戰(zhàn)略意義。通過資源共享和深入合作，“京津冀魯”必將發(fā)揮“3+1〉4”的效果，實現(xiàn)強強聯(lián)合、多方共贏、共同發(fā)展。

(三)山東融入京津冀協(xié)同發(fā)展是推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重大戰(zhàn)略機遇

協(xié)同是為了發(fā)展，融入則帶來機遇。2018年6月，習(xí)近平總書記在考察山東時指出，要堅持騰籠換鳥、鳳凰涅槃的思路，推動產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，推動創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，推動基礎(chǔ)設(shè)施提升，推動海洋強省建設(shè)，推動深化改革開放，推動高質(zhì)量發(fā)展取得有效進展(9)《習(xí)近平在山東考察時強調(diào) 切實把新發(fā)展理念落到實處 不斷增強經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)新力》，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2018-06/14/c_1122987584.htm。。融入京津冀協(xié)同發(fā)展，是山東全面對接國家戰(zhàn)略、借力提升產(chǎn)業(yè)層次、加快新舊動能轉(zhuǎn)換的重大機遇。2018年，國務(wù)院批復(fù)《山東新舊動能轉(zhuǎn)換綜合試驗區(qū)建設(shè)總體方案》，針對發(fā)展不平衡不充分、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重偏舊、新發(fā)展動能不足等問題，山東以涅槃重生、破釜沉舟的改革魄力，開啟了山東高質(zhì)量發(fā)展的新征程。從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展角度看，山東面臨一系列外部挑戰(zhàn)，環(huán)視周邊，山東受相鄰區(qū)域發(fā)展的擠壓越來越重。向北，京津冀協(xié)同發(fā)展勢頭強勁；向南，長江經(jīng)濟帶生機勃勃，其龍頭上海建立了中國首個自由貿(mào)易試驗區(qū)，正改變中國的經(jīng)濟地理版圖。從地理、歷史、文化和經(jīng)濟關(guān)聯(lián)度方面看，山東融入京津冀，支持雄安新區(qū)建設(shè)，成為山東實現(xiàn)新舊動能轉(zhuǎn)換和高質(zhì)量發(fā)展的重大外部機遇。

山東融入京津冀發(fā)展，立足省內(nèi)協(xié)同，加強省外互聯(lián)，是帶動山東“三核引領(lǐng)、區(qū)域互動”的有效路徑。從產(chǎn)業(yè)上看，新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)發(fā)展為疏解非首都功能和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來新的機遇；從區(qū)域上看，濟南、德州、聊城、濱州和東營緊鄰河北，可以實現(xiàn)土地、人才、資本等資源共享；從市場上看，北京、天津等一直以來是山東重要的農(nóng)產(chǎn)品消費市場，未來將是山東各類產(chǎn)品市場的增長點。山東融入京津冀將有利于加快新舊動能轉(zhuǎn)換步伐，通過承接京津地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，對京津冀區(qū)域緊缺資源實現(xiàn)有效補充，可以優(yōu)化山東產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。立足區(qū)域要素資源，通過資本、土地、勞動力和信息的交流互通，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，可以激發(fā)山東改革活力。充分依托北京、天津等地人才、技術(shù)和政策優(yōu)勢，有利于加快山東新舊動能轉(zhuǎn)換，落實創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，最終形成目標(biāo)同向、措施一體、優(yōu)勢互補、互利共贏的發(fā)展新格局。

三、山東融入京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展的比較優(yōu)勢

山東融入京津冀協(xié)同發(fā)展，在很多方面具有重要的比較優(yōu)勢，發(fā)揮山東的比較優(yōu)勢將有利于推動京津冀協(xié)同發(fā)展。同時，也可以通過區(qū)域融合，轉(zhuǎn)化和放大山東的傳統(tǒng)優(yōu)勢，用足用好現(xiàn)實優(yōu)勢、潛在優(yōu)勢、先天優(yōu)勢、后發(fā)優(yōu)勢，努力把優(yōu)勢轉(zhuǎn)化成發(fā)展成果。

(一)經(jīng)濟體量大，產(chǎn)業(yè)門類全，互補優(yōu)勢明顯

山東省經(jīng)濟體量大，發(fā)展動能強勁，可以成為攪動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的“鯰魚”，憑借經(jīng)濟體量優(yōu)勢引領(lǐng)京津冀魯協(xié)同發(fā)展。2020年山東地區(qū)生產(chǎn)總值達到京津冀地區(qū)GDP總量的90%，山東以全國1.6%的土地面積，創(chuàng)造了全國8.5%的GDP、9.5%的工業(yè)增加值和8.3%的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值(10)山東省統(tǒng)計局、國家統(tǒng)計局山東調(diào)查總隊：《2020年山東省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，http://tjj.shandong.gov.cn/art/2021/2/28/art_6196_10285382.html。。有這樣一個經(jīng)濟體量的注入，將使“京津冀魯”發(fā)展動能更強勁，區(qū)域競爭力更加明顯。山東作為我國的工業(yè)強省，具有產(chǎn)業(yè)門類齊全、工業(yè)品供給豐富、制造業(yè)發(fā)展層次較高、項目承載能力強、優(yōu)質(zhì)企業(yè)多等優(yōu)勢，具備融入京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、差異化承接企業(yè)轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，京、津、冀、魯具有很強的產(chǎn)業(yè)互補性。北京和天津已經(jīng)基本形成第三產(chǎn)業(yè)為主、第二產(chǎn)業(yè)為輔、第一產(chǎn)業(yè)比重極低的格局。山東和河北則在保持第一產(chǎn)業(yè)比重的同時，繼續(xù)夯實工業(yè)基礎(chǔ)，同時發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。山東和河北可以為京津提供農(nóng)副產(chǎn)品，也可以借助協(xié)同發(fā)展的機遇，共享京津的金融、人才和科技資源。同時，山東還可以利用北京疏解非首都功能的定位，積極改善營商環(huán)境，加強產(chǎn)業(yè)配套對接，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，接納首都遷出企業(yè)。山東作為農(nóng)業(yè)大省，對提升農(nóng)產(chǎn)品供給能力，保障北京、天津和雄安新區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)具有重要意義。在糧食、油料和水果等農(nóng)產(chǎn)品供給規(guī)模方面，山東比北京、天津和河北具有明顯的互補優(yōu)勢。在新興產(chǎn)業(yè)方面，山東提出發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)培育壯大新動能，建設(shè)新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)等“十強”產(chǎn)業(yè)集群(11)“十強”產(chǎn)業(yè)是指新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)、高端裝備產(chǎn)業(yè)、新能源新材料產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)、醫(yī)養(yǎng)健康產(chǎn)業(yè)、高端化工產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、精品旅游產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代金融產(chǎn)業(yè)。具體詳見：《國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)山東新舊動能轉(zhuǎn)換綜合試驗區(qū)建設(shè)總體方案的通知》(發(fā)改地區(qū)〔2018〕67號)，http://www.gov.cn/xinwen/2018-01/17/content_5257607.htm。。這些產(chǎn)業(yè)是山東融入京津冀，尤其是與北京開展產(chǎn)業(yè)互通合作的關(guān)鍵。另外，山東海岸線長，海洋資源豐富，能夠利用海洋經(jīng)濟和外向型經(jīng)濟優(yōu)勢促進區(qū)域開放。

融入京津冀協(xié)同發(fā)展，是山東全面對接國家戰(zhàn)略、借力提升產(chǎn)業(yè)層次、加快新舊動能轉(zhuǎn)換的重大機遇。2019年，山東提出充分發(fā)揮優(yōu)勢、主動作為、精準對接、差異發(fā)展，爭取在深度融入京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略上有所作為(12)《關(guān)于積極融入京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略促進我省制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的通知》，http：//gxt.shandong.gov.cn/art/2019/8/1/art_15201_6871794.html。。例如，山東聊城以建設(shè)“京津冀協(xié)同發(fā)展試驗區(qū)”為目標(biāo)，以建設(shè)“產(chǎn)業(yè)承接基地、科技成果轉(zhuǎn)化基地、優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)基地、技術(shù)技能型人才培養(yǎng)基地、文化旅游基地、生態(tài)安全屏障功能區(qū)、區(qū)域綜合交通樞紐”為重點，搶抓機遇、主動融入，精準對接、借勢借力，努力打造京津冀與中原經(jīng)濟區(qū)的重要節(jié)點城市。

(二)人口規(guī)模龐大，人力資源儲備充足，科技創(chuàng)新優(yōu)勢凸顯

高質(zhì)量發(fā)展離不開創(chuàng)新驅(qū)動，創(chuàng)新關(guān)鍵靠人才。2019年，山東省人口總量達到10070萬人，成為國內(nèi)人口第二大省，京津冀魯四地總?cè)丝谥?，山東占比超過47%，人口規(guī)模為京津冀提供了豐富的人力資源(13)國家統(tǒng)計局：《中國統(tǒng)計年鑒2020》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2021年。。山東人口基數(shù)大，人力資本水平在國內(nèi)居于領(lǐng)先，2019年山東本?？飘厴I(yè)生人數(shù)57.8萬人，高于北京、天津和河北，在京津冀魯四地中位列第一，總量接近京津冀三地之和。山東本、?？飘厴I(yè)生占全國比重分別達到6.2%和9.2%，也高于京津冀三省市，人力資本優(yōu)勢明顯。從企業(yè)研發(fā)和創(chuàng)新活動情況看，2019年山東規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)R&D人員全時當(dāng)量約為20萬人/年，R&D經(jīng)費1211億元，R&D項目數(shù)4.5萬項，專利申請數(shù)和發(fā)明專利申請數(shù)分別達到5.7萬件和2.2萬件，除專利申請數(shù)和發(fā)明專利申請數(shù)外，其余三項指標(biāo)均超過京津冀三地之和，創(chuàng)新研發(fā)投入及規(guī)模位居領(lǐng)先地位(14)山東省統(tǒng)計局：《山東統(tǒng)計年鑒2020》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2021年。。

山東省不僅人力資源和科技研發(fā)數(shù)量領(lǐng)先，近年來在吸引和培養(yǎng)高端人才方面也采取多項措施，如支撐山東新舊動能轉(zhuǎn)換“十強”產(chǎn)業(yè)智庫和人才建設(shè)、高等教育合作、“雙十工程”等。山東立足柔性人才政策，但求所用不求所有，依托京津冀魯技術(shù)交易大會和院士懇談會，吸引我國兩院院士110人，通過招才引智，集聚人才，有效地推動了山東省技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化中心建設(shè)，促進了山東全省的技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新和體制機制創(chuàng)新。山東的人才優(yōu)勢不僅體現(xiàn)為“引得來”，還表現(xiàn)為“走出去”。為支持雄安新區(qū)建設(shè)，山東大學(xué)等省內(nèi)高校紛紛到雄安新區(qū)布局設(shè)點，將山東大學(xué)的優(yōu)勢學(xué)科，如數(shù)字經(jīng)濟、新一代半導(dǎo)體材料、能源互聯(lián)網(wǎng)，以及人文社科等優(yōu)勢學(xué)科輸送到雄安新區(qū)，支持雄安新區(qū)建設(shè)。同時，山東作為人力資源大省，還不斷向周邊地區(qū)，尤其是京津地區(qū)勞務(wù)輸出。

(三)自然資源豐富，生態(tài)環(huán)境改善，具有合作共享優(yōu)勢

山東省土地資源豐富，全省面積約為15.79萬平方公里，位列全國第二十位。在京津冀魯四地中僅低于河北，遠高于北京、天津，建筑用地位居京津冀魯四地第一位；在居民點及工礦用地、交通運輸用地和水利設(shè)施用地方面，山東也接近京津冀三地之和，土地資源優(yōu)勢明顯(15)國家統(tǒng)計局：《中國統(tǒng)計年鑒2020》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2021年。。對于疏解非首都功能，承接京津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，吸引全國各地資本，具有得天獨厚的優(yōu)勢。長期以來，山東是京津地區(qū)的重要能源供給地，承載著重要的淡水、電力、天然氣等資源輸送功能。近年來，南水北調(diào)東線投入運營，山東成為南水北送的重要樞紐。

環(huán)境保護和污染治理是京津冀地區(qū)面臨的重要課題。近年來，首都大氣污染防治成效顯著，山東、河北等地在大氣污染防治方面作出了巨大貢獻，也付出了很多成本。山東省在節(jié)能減排、還債還貸和財政支出剛性壓力大，尤其是在節(jié)能環(huán)保支出不斷攀升的情況下，依然履行生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任，體現(xiàn)了責(zé)任擔(dān)當(dāng)和大局意識，為生態(tài)環(huán)境的改善奠定了良好的基礎(chǔ)。山東作為用煤大省，為改善空氣質(zhì)量，對很多企業(yè)進行了關(guān)停并轉(zhuǎn)，雖然影響了當(dāng)?shù)囟愂铡⒕蜆I(yè)等經(jīng)濟社會發(fā)展，但在環(huán)境治理上攻堅克難，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善。除了空氣污染治理，山東在沙塵治理方面也作出了極大努力。近年來，在山東各方共同努力下，塵土污染得到有效控制。其中，聊城、濱州等地依托國家森林城市三年造林60萬畝，森林覆蓋率提高20%，降塵作用明顯。山東在流域水污染治理、南水北調(diào)水污染防治、環(huán)渤海環(huán)境治理等方面都取得重要進展，履行了京津冀環(huán)保治理的重要責(zé)任。

(四)政策組織優(yōu)勢明顯，地方治理與京津冀“同頻共振”

發(fā)揮政策組織優(yōu)勢是山東融入京津冀協(xié)同發(fā)展的重要保障。山東省以“走在前列、全面開創(chuàng)”為目標(biāo)，形成了以新舊動能轉(zhuǎn)換、鄉(xiāng)村振興、海洋強省、三大攻堅戰(zhàn)、軍民融合、打造對外開放新高地、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)八大發(fā)展戰(zhàn)略為支撐的整體發(fā)展格局，為積極融入京津冀協(xié)同發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境，營商環(huán)境得到持續(xù)改善。近年來，山東省持續(xù)深化“放管服”改革，實施“3545”專項改革，即3個工作日內(nèi)取得營業(yè)執(zhí)照、5個工作日內(nèi)完成不動產(chǎn)登記、45個工作日內(nèi)完成施工許可，基本實現(xiàn)“一次辦好”事項全覆蓋，簡政放權(quán)大力推進，擴大下放省級行政權(quán)力事項，政務(wù)服務(wù)全面優(yōu)化，市場環(huán)境更加公平便利，企業(yè)活力穩(wěn)步增強(16)山東省統(tǒng)計局、國家統(tǒng)計局山東調(diào)查總隊：《2020年山東省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，http://tjj.shandong.gov.cn/art/2021/2/28/art_6196_10285382.html。。

創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展工作機制，落實組織領(lǐng)導(dǎo)保障。長期以來，山東一直面臨很多融合難點，如頂層合作交流平臺匱乏，各市各自為戰(zhàn)不能形成一盤棋，優(yōu)惠政策與周邊省份差距大等問題。通過明確工作計劃和目標(biāo)，逐步建立對接協(xié)調(diào)機制，暢通合作渠道，建立聯(lián)系會議制度等，逐步形成了融入京津冀協(xié)同發(fā)展的工作機制。2018年，山東組織開展“雙招雙引”工作，選派專班到北京開展專項工作，充分發(fā)揮政策優(yōu)勢。《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出，支持山東德州建設(shè)京津冀產(chǎn)業(yè)承接、科技成果轉(zhuǎn)化、優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)、勞動力輸送基地和京津冀南部重要生態(tài)功能區(qū)，支持聊城、德州、濱州、東營承接北京非首都功能疏解和京津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

四、山東融入京津冀協(xié)同發(fā)展存在的問題

近年來，山東省深入貫徹落實習(xí)近平總書記視察山東重要講話精神，堅持在國家發(fā)展全局中謀劃推進發(fā)展，主動對接融入京津冀協(xié)同發(fā)展和雄安新區(qū)建設(shè)，積極承接北京非首都功能疏解和京津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，搭建區(qū)域產(chǎn)業(yè)配套協(xié)作、技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、企業(yè)常態(tài)化交流等平臺，發(fā)揮各自比較優(yōu)勢，深化戰(zhàn)略合作，融合發(fā)展取得較好開端；但在關(guān)鍵領(lǐng)域和具體環(huán)節(jié)上也面臨著一些挑戰(zhàn)。

(一)缺乏頂層設(shè)計和一體化戰(zhàn)略布局

作為傳統(tǒng)經(jīng)濟大省，山東省中僅有德州、濱州、聊城和東營被納入京津冀協(xié)同發(fā)展總體規(guī)劃，承接北京非首都功能疏解和京津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。山東自身也缺乏融入京津冀協(xié)同發(fā)展和雄安新區(qū)建設(shè)的統(tǒng)一戰(zhàn)略規(guī)劃，對接合作缺乏統(tǒng)一目標(biāo)、統(tǒng)一方案、統(tǒng)一路徑，統(tǒng)籌力度、協(xié)同力度不夠，導(dǎo)致省內(nèi)各地區(qū)單打獨斗現(xiàn)象明顯，沒有形成全省一盤棋的統(tǒng)一協(xié)調(diào)聯(lián)動效應(yīng)，融入京津冀整體性、系統(tǒng)性較差。此外，在具體推進落實融入工作中，缺乏區(qū)域一體化整體布局，缺乏亮點項目和實質(zhì)步伐，融入工作還處于低層次、試探性階段，大的項目、硬的舉措還不夠多。

(二)跨區(qū)域協(xié)同治理機制不完善

在融入京津冀協(xié)同發(fā)展過程中，山東跨區(qū)域協(xié)同治理還存在不足。一是協(xié)商合作機制不健全。山東對接京津冀，缺乏有效的省級層面的合作框架支撐，現(xiàn)有的座談會、洽談會等橫向府際協(xié)商合作機制，缺乏契約機制和懲戒機制的保障，很容易導(dǎo)致“商而不議，議而不決，決而不行，行而不果”的風(fēng)險。二是政策溝通協(xié)調(diào)機制不完善。山東與京津冀在資源保障、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、社會管理、生態(tài)環(huán)境等關(guān)系區(qū)域整體利益和長遠發(fā)展的各種突出問題方面的政策協(xié)調(diào)不足。三是在重特大項目轉(zhuǎn)移，尤其是政府干預(yù)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、項目落地、協(xié)同共享的稅收分成、資質(zhì)互認等優(yōu)惠政策方面，同京津冀和雄安新區(qū)存在巨大差距，并且未能形成有效的溝通機制，導(dǎo)致承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移推進的政策性障礙較為明顯。四是缺乏制度協(xié)同機制。山東在部分領(lǐng)域的制度標(biāo)準和內(nèi)容與京津等地差異較大，制度訂立廢止不能實現(xiàn)區(qū)域同步。例如，由于制度缺乏統(tǒng)一安排和有效溝通，山東各市對京津地區(qū)外遷企業(yè)的落地制度不統(tǒng)一，很難有針對性地完善合作條件，導(dǎo)致招商盲目性大、精準性不強、成功率不高。

(三)基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通不夠

在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，山東省重點對接京津冀地區(qū)的德州、濱州、聊城、東營四市，只有德州通車高鐵，到達北京僅需一個小時，其余三市在高鐵、機場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面較為滯后，濱州、東營兩市甚至沒有直達北京的列車。規(guī)劃和在建與京津冀和雄安對接的交通基礎(chǔ)設(shè)施，受資金、選線、生態(tài)紅線、用地等因素制約較多，建設(shè)難度加大，審批周期拉長，環(huán)境資源等剛性約束進一步加劇。同時，以5G為代表的新一代網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，山東與京津冀在規(guī)劃、建設(shè)和運營管理等方面缺乏聯(lián)動，信息基礎(chǔ)設(shè)施未能實現(xiàn)一網(wǎng)通。

(四)生態(tài)環(huán)保聯(lián)防聯(lián)治不足

山東未能與京津冀建立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)保智能監(jiān)控、監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，未能實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各地區(qū)環(huán)保監(jiān)測的信息聯(lián)網(wǎng)、技術(shù)聯(lián)網(wǎng)、平臺聯(lián)網(wǎng)，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)保信息互聯(lián)互通不足。區(qū)域還未能形成有效的生態(tài)損害者賠償、受益者付費、保護者合理補償?shù)囊惑w化運行機制。區(qū)域生態(tài)環(huán)境補償?shù)馁Y金來源、重點領(lǐng)域、補償方式、補償標(biāo)準等規(guī)定還未統(tǒng)一。同時，以稅收分成和經(jīng)濟統(tǒng)計為核心的生態(tài)利益共享瓶頸依然存在，在綠色產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值、利潤、節(jié)能減排等重要指標(biāo)上進行區(qū)際分割的有效模式還未形成。

(五)科技創(chuàng)新協(xié)同有待加強

山東各地區(qū)對高新技術(shù)企業(yè)、高新技術(shù)成果的認定標(biāo)準與京津冀地區(qū)存在差異，嚴重阻礙了人才、技術(shù)等科技創(chuàng)新要素跨區(qū)域自由流動和合理配置。山東與京津冀的科技創(chuàng)新聯(lián)動不足，沒有形成“相互開放、知識共享、聯(lián)合公關(guān)”的協(xié)同關(guān)系，多以與京津大院大所的合作為主，合作的深度、廣度均不足。省內(nèi)不同城市科技創(chuàng)新功能與定位缺乏互補，往往造成同質(zhì)競爭和重復(fù)投入、重復(fù)建設(shè)，無法將有限的資源聚焦于支持本地的優(yōu)勢領(lǐng)域。區(qū)域尚未建成市場化的科技成果利益分配機制和風(fēng)險分擔(dān)機制，彼此間的合作缺乏動力和政策環(huán)境。

五、山東融入京津冀協(xié)同發(fā)展的路徑策略

加強區(qū)域合作是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑之一。山東省在貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，深度融入京津冀協(xié)同發(fā)展方面，應(yīng)主動加強區(qū)域發(fā)展合作。在難得的重大戰(zhàn)略機遇面前，山東應(yīng)在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃版圖中找準定位，主動作為，服務(wù)大局，在落實國家重大發(fā)展戰(zhàn)略中努力作出山東貢獻?；诰┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃及山東新舊動能轉(zhuǎn)換試驗區(qū)建設(shè)方案，山東應(yīng)立足發(fā)揮比較優(yōu)勢，著力破除區(qū)域合作中的行政條塊分割、本位主義、認知差異、信息不對稱等阻礙區(qū)域各類要素資源高效流動的體制機制障礙，拓展區(qū)域合作的范圍和層次，著力加強頂層設(shè)計，擴大合作優(yōu)勢，推動產(chǎn)業(yè)協(xié)同，強化基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，實現(xiàn)要素資源共享，加強生態(tài)環(huán)境共治，形成區(qū)域命運共同體、利益共同體和發(fā)展共同體，提升區(qū)域整體發(fā)展質(zhì)量和效率，積極融入京津冀協(xié)同發(fā)展，打造國內(nèi)新的經(jīng)濟增長極。為此，本文提出以下建議：

(一)加強頂層設(shè)計

加強國家對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的頂層設(shè)計，將山東融入京津冀協(xié)同發(fā)展納入到國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的全局，統(tǒng)籌謀劃，系統(tǒng)布局，在落實京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃方案中體現(xiàn)“山東元素”。明確京津冀魯區(qū)域發(fā)展分工，以京津冀協(xié)同發(fā)展帶動周邊地區(qū)發(fā)展，以山東新舊動能轉(zhuǎn)換試驗區(qū)建設(shè)推動京津冀一體化，服務(wù)雄安新區(qū)建設(shè)。進一步優(yōu)化細化區(qū)域協(xié)同規(guī)劃，對標(biāo)粵港澳大灣區(qū)和長三角城市群，突出京津冀魯各地比較優(yōu)勢，提升區(qū)域整體競爭力。出臺有利于推動周邊地區(qū)融入京津冀協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、財稅、投資等政策，充分調(diào)動京津冀魯推動本地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的主動性和積極性。加強山東省各地市之間區(qū)域分工，細化各地合作優(yōu)勢，推動地區(qū)間優(yōu)勢互補，有序協(xié)同，避免重復(fù)建設(shè)、惡性競爭。

(二)擴大合作優(yōu)勢

將山東的比較優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為合作優(yōu)勢，進一步擴大京津冀魯在產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、人才、能源和環(huán)保方面的合作基礎(chǔ)，體現(xiàn)山東在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中獨特的戰(zhàn)略價值。充分發(fā)揮山東連接京津冀與長三角的區(qū)位優(yōu)勢，以高鐵、高速公路及水運為引領(lǐng)，依托基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。實現(xiàn)京津冀魯優(yōu)勢互補，將北京人才創(chuàng)新優(yōu)勢、天津工業(yè)貿(mào)易優(yōu)勢、河北市場資源優(yōu)勢惠及到周邊地區(qū)，促進區(qū)域間相互融通補充，帶動沿魯毗鄰地區(qū)發(fā)展。以北京、天津為中心引領(lǐng)京津冀城市群，帶動環(huán)渤海地區(qū)，輻射濟南、聊城、德州和東營等城市協(xié)同發(fā)展，加快魯北地區(qū)城市化進程。發(fā)揮山東海洋大省優(yōu)勢，優(yōu)化天津、河北和山東海洋空間布局和港口建設(shè)，推動建設(shè)一批海洋經(jīng)濟示范區(qū)，加強海洋環(huán)境保護、海洋海運資源開發(fā)及利用。

(三)推動產(chǎn)業(yè)協(xié)同

以疏解北京非首都功能和人口向外有序疏解為契機，調(diào)整重塑產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)布局，推動河北雄安新區(qū)和北京城市副中心建設(shè)，加快制造業(yè)向山東等周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移。以承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)、跨省合作園區(qū)等為平臺，支持京津冀魯?shù)貐^(qū)共建產(chǎn)業(yè)合作基地和資源深加工基地，建立發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)區(qū)域聯(lián)動機制。建議山東建立京津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移清單，掌握京津產(chǎn)業(yè)外遷需求，找準山東與京津融合對接的發(fā)力點，實現(xiàn)精準對接，產(chǎn)業(yè)聯(lián)動。充分發(fā)揮山東傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，包括農(nóng)產(chǎn)品供給和制造業(yè)配套能力強的優(yōu)勢，以及人口多、市場大、消費能力強的優(yōu)勢，吸引京津轉(zhuǎn)出企業(yè)、優(yōu)勢資本、先進模式來山東落戶。深化與京津高新科技企業(yè)發(fā)展對接協(xié)作、資源要素雙向流動，形成“京津科研，山東轉(zhuǎn)化”的共贏局面。

(四)促進資源共享

推進京津冀魯市場一體化，暢通四地勞動、資本、土地、知識、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素市場，加速要素流動，實現(xiàn)資源共享。深化“放管服”改革，逐步消除京津冀魯市場壁壘，清理和廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，進一步優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)市場活力。提升京津冀魯基本公共服務(wù)統(tǒng)籌層次，在教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老、文化等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)資源共享，逐步縮小區(qū)域間基本公共服務(wù)差距。以區(qū)域一體化和資源共享為機遇，帶動京津冀魯相對落后地區(qū)發(fā)展，在財政轉(zhuǎn)移支付方面給予支持。

(五)推進互聯(lián)互通

山東應(yīng)按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、適度超前、保障安全、協(xié)同發(fā)展、設(shè)施先行的基本原則，加快推進交通、能源、水利和信息等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成互通互聯(lián)、高效便捷、安全環(huán)保、保障充分的一體化現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施體系。加強基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，應(yīng)圍繞都市圈、城市群，加快打通斷頭路、延伸鐵路網(wǎng)、實施跨區(qū)域交通管理機制一體化。強化跨區(qū)域公路、高鐵、城鐵的有效銜接和暢通，圍繞重點對接京津冀地區(qū)的德州、濱州、聊城、東營四市，應(yīng)抓緊啟動建設(shè)高鐵、機場等一批交通運輸重大工程項目。加快構(gòu)建快速、高效、便捷的水陸空一體化運輸網(wǎng)絡(luò)，厚植山東融入發(fā)展的空間優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)載體優(yōu)勢。著力提高沿京津冀地區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的配套性、前瞻性和安全性，把“補短板、優(yōu)布局、上水平”作為建設(shè)著力點，不斷完善城市承載和服務(wù)功能。

(六)創(chuàng)新合作機制

完善合作機制，深化京津冀魯在規(guī)劃銜接、跨省際重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)保聯(lián)防聯(lián)控、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局調(diào)整等方面合作。健全區(qū)際利益補償機制和橫向生態(tài)補償機制，完善區(qū)域交易平臺和自然資源資產(chǎn)有償使用制度，補償利益相關(guān)方損失，提升生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治積極性。提升合作層次和水平，探索京津冀魯省級合作機制，建立省級聯(lián)席工作會議，實現(xiàn)定期互訪互聯(lián)，以召開區(qū)域性商品交易會、經(jīng)貿(mào)會等為契機推動區(qū)域合作。加強省際交界地區(qū)城市間交流合作，建立健全跨省城市政府間聯(lián)席會議制度，完善省際會商機制。以“一帶一路”建設(shè)為重點，與周邊省市抱團發(fā)展，并積極開展與日本、韓國、俄羅斯及其他國家的國際區(qū)域合作，提升區(qū)域開放水平。