我國軍人退役安置制度的建設(shè)歷程及其檢驗優(yōu)化

衡元元

(吉林大學(xué) 哲學(xué)社會學(xué)院，長春 130012)

軍人退役安置保障是一個歷久而彌新的議題。在時代變遷過程中，其安置內(nèi)容和形式歷經(jīng)從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變，始終關(guān)系著社會保障體系的健全與國防、軍隊的現(xiàn)代化建設(shè)。2020年11月11日，《中華人民共和國退役軍人保障法》正式通過，這在退役軍人保障制度發(fā)展史上具有里程碑式的重大意義，體現(xiàn)了黨對退役軍人安置保障工作的關(guān)切。然而，法律出臺并不意味著軍人退役安置工作就能暢通無阻，更不意味著安置保障制度已盡善盡美。軍人退役安置制度仍需在實際工作中不斷得到檢驗、修正和完善，對軍人退役安置制度的把握，也需從其歷史變遷中找到優(yōu)化方向，它們都對建構(gòu)中國特色退役安置制度意義重大。

一、從斷裂化走向制度化：軍人退役安置制度的變遷歷程

在中華民族的歷史長河中，我國軍人退役安置保障經(jīng)歷了從無到有、從有到全的演化進程，積淀了豐富而厚重的內(nèi)涵。歷史是現(xiàn)實的根源，梳理和分析軍人退役安置保障的總體性歷史變遷脈絡(luò)，才能客觀認識和深層研究退役安置制度的當(dāng)下質(zhì)量及未來方向。

(一)古代史時期(1840年之前)：萌芽階段，安置呈現(xiàn)零散性和間斷性

我國古代史包括原始社會、奴隸社會與封建社會三個發(fā)展階段。在數(shù)千年的歷史中，中華民族持續(xù)不斷地經(jīng)歷著朝代更迭、分裂與融合，戰(zhàn)爭頻發(fā)。伴隨著戰(zhàn)爭的需要，士兵安置保障工作開始出現(xiàn)。從古代軍人退役安置制度的萌芽階段，探索中國軍人退役安置制度的起源，應(yīng)追溯至古代的兵役制度。原始社會階段，人類處于世界的“原初狀態(tài)”，在較低的生產(chǎn)水平下主要謀求“活著”。為謀求生存，人類多以部落和宗族聚居，部落戰(zhàn)爭成為常態(tài)。有戰(zhàn)爭就有士兵，為保證參戰(zhàn)人員的穩(wěn)定性與高度組織化，兵役制度應(yīng)運而生。原始社會后期的兵役制度主要是族兵制，平時依地域和血緣關(guān)系從事勞動生產(chǎn)，戰(zhàn)時以族為單位編成武裝組織參加戰(zhàn)斗，盛行于夏商早期并延續(xù)至元代。“戰(zhàn)則集，不戰(zhàn)則散”是族兵制的特點(1)羅平飛：《當(dāng)代中國軍人退役安置制度研究》，北京：中國社會出版社，2014年，第29頁。，因此，還復(fù)原籍原業(yè)安置是族兵制的主要安置形式。繼族兵制之后，我國歷史上第二個兵役制度是世兵制，即世代為兵，起于春秋止于清代。由于軍籍不易更變，故承擔(dān)兵役責(zé)任的是家庭而非士兵個人，相應(yīng)的安置也需要保障家庭的就業(yè)和生活，因此，就地屯田安置成為這一兵役制度的主要安置形式。第三種是源于戰(zhàn)國后期的征兵制，秦漢時期日益完善，要求國民在一定年齡段普遍承擔(dān)限時兵役，服役期滿后大都直接回原籍從事原業(yè)，沒有其他優(yōu)惠。第四種是始自漢朝的募兵制，即出資雇傭兵員的一種兵役制度，它明確了服役期限，盛于隋唐時期且延續(xù)了兩千年。從軍優(yōu)待安置是維持這一兵役制度的主要形式，它以優(yōu)厚的物質(zhì)報酬保障軍人及其家屬在其服役期間及退役后的基本生活。此外，針對臨時性征兵和募兵行為，主要是就地遣散安置，立有軍功者及年老退休軍官有封官賜田安置，等等。在古代，四種主要的兵役形態(tài)反復(fù)出現(xiàn)，因此，安置保障也呈現(xiàn)多種安置形式并存的狀態(tài)。這一時期，國家工作重心在于爭奪政權(quán)，軍人安置保障并不占據(jù)主要位置，也沒有徹底的保障退役軍人安置的制度，軍隊只有保障士兵在役期間待遇的慣例工作，對軍人退役后的去向及安置涉及較少。因而，古代時期軍人退役安置保障呈現(xiàn)出零散性、非連續(xù)性的特征。

(二)近代史時期(1840—1949年)：探索階段，優(yōu)待為主，安置為輔

1840年鴉片戰(zhàn)爭爆發(fā)后，我國進入多災(zāi)多難的近代社會，反帝反封建成為這一時期的主要任務(wù)。面對外國資本主義與中華民族、封建主義與人民大眾這兩對貫穿我國近代史始終的社會矛盾，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進行了艱苦卓絕的斗爭。為奪取革命勝利，吸引青年志士參軍，中國共產(chǎn)黨開始重視并探索退役安置保障制度。1927—1937年的土地革命戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨頒布關(guān)于紅軍戰(zhàn)士及家屬的優(yōu)待政策，包括分配土地、費用優(yōu)待、家屬優(yōu)待、傷亡撫恤等，對退役紅軍戰(zhàn)士的安置主要是終身生活補助，包括因病因傷退役后殘疾入院治療的費用供給和服役期滿后退職休養(yǎng)的生活補助，軍人退役安置制度開始出現(xiàn)。1937—1945年的抗日戰(zhàn)爭時期，黨對軍人的安置保障進入新發(fā)展階段，法規(guī)體系日愈完善，優(yōu)待內(nèi)容與形式更加豐富。出臺了專門的軍人退伍安置辦法，安置形式主要為農(nóng)業(yè)安置和非農(nóng)安置兩種，具體內(nèi)容涵蓋分配土地、工廠安置、從商安置、集體安置及退伍金安置等。1945—1949年的解放戰(zhàn)爭時期，政府高度重視軍人安置工作的制度建設(shè)，各解放區(qū)相繼制定一些安置條例，內(nèi)容涉及到醫(yī)療、教育、住房等多個方面，并專設(shè)復(fù)員委員會負責(zé)軍人退役安置事項，安置形式包括撥給公地、稅費減免、安排就業(yè)等。在解放戰(zhàn)爭后期，黨中央和政府開始把退役官兵安置工作同政權(quán)建設(shè)、經(jīng)濟社會建設(shè)聯(lián)系起來，退役官兵安置制度已見雛形。受戰(zhàn)爭環(huán)境的影響，近代時期的退役安置保障工作困難重重，由于這一時期對軍人需求量較大，安置保障形成了優(yōu)待為主、安置為輔的特點，軍人退役安置保障制度在探索中發(fā)展，但尚未形成全國統(tǒng)一的制度安排。

(三)現(xiàn)當(dāng)代時期(1949年之后)：建設(shè)階段，安置呈現(xiàn)制度化、規(guī)范化

1949年新中國成立，我國軍人退役安置工作進入制度化建設(shè)階段。這一階段可大致分為兩個時期，即軍人退役安置保障制度化探索試驗時期和軍人退役安置保障制度化全面建設(shè)時期。在軍人退役安置保障制度化探索試驗時期，我國政府成功安置了數(shù)以千萬計的退出現(xiàn)役的軍人，為人民解放軍向和平建設(shè)型轉(zhuǎn)變奠定了基礎(chǔ)，也推動了退役安置工作的制度化進程。在軍人退役安置保障制度化全面建設(shè)時期，無論是管理機構(gòu)的設(shè)立，還是規(guī)章制度的建設(shè)，我國的退役安置制度都更加規(guī)范和完善。

1.軍人退役安置保障制度化探索試驗時期。這一時期的大致時間為1949年至1978年的改革開放之前。新中國成立初期，黨的工作重心由穩(wěn)定政權(quán)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上，長年戰(zhàn)亂導(dǎo)致國家財政困難，對軍隊進行精簡整編成為適應(yīng)國家經(jīng)濟建設(shè)新形勢、減輕財政壓力的當(dāng)務(wù)之急。因此，1950年4月，中共中央決定將全軍總員額由550萬減至400萬，全軍共精簡150萬人，1952年對解放軍進行第二次大規(guī)模精簡整編，全軍共精簡207萬余人(2)1950年4月，中央決定將全軍總員額由550萬減至400萬。由于抗美援朝戰(zhàn)爭爆發(fā)，軍隊又進行了擴編增加到627萬。見姜廷玉、方瑋：《共和國軍隊的十次裁軍》，《縱橫》2007年第7期。，1953年全軍減至350萬人，1957年全軍減至240余萬人(3)潘宏：《五十年代人民軍隊精簡整編背景研究》，《軍事歷史研究》2000年第1期。。精簡軍隊雖是出于提高軍隊建設(shè)質(zhì)量、保持國防費用適當(dāng)規(guī)模、減輕建國初期財政負擔(dān)的考慮，卻極大地增加了我國退役安置工作的壓力。為保障軍人退役安置工作順利進行，1950年我國成立了中央復(fù)員委員會。1954年，國務(wù)院出臺《復(fù)員建設(shè)軍人安置暫行辦法》，規(guī)定了軍人復(fù)員退役的安置原則和政策，安置方式主要采取針對軍隊干部的就地轉(zhuǎn)業(yè)、針對士兵的原籍原業(yè)安置、針對原籍已無家業(yè)的組織安排就業(yè)、針對原籍安排困難的集體轉(zhuǎn)業(yè)安置及針對喪失勞動能力的集中供養(yǎng)安置等。由于軍人退役安置在新中國成立后被高度重視，退役安置行為也日益制度化、規(guī)范化。1958年頒布的《國務(wù)院關(guān)于處理義務(wù)兵退伍的暫行規(guī)定》，首次確立了“從哪來回哪去”的安置原則，1975年國務(wù)院又發(fā)布了《軍隊干部退出現(xiàn)役暫行辦法》，這些規(guī)定對義務(wù)兵役制時期軍人退役安置保障制度的建設(shè)具有重要作用。這一時期，軍人退役的總體安置原則是“從哪來回哪去”。

2.軍人退役安置保障制度化全面建設(shè)時期。這一時期的大致時間為1978年之后的改革開放時期。首先，安置工作在管理機構(gòu)方面逐步走向統(tǒng)一。1978年，各級民政部門設(shè)立安置司；1981年，成立退伍軍人和軍隊退休干部安置領(lǐng)導(dǎo)小組。其次，安置工作在規(guī)章制度方面更加成熟。如表1所示，1981年出臺《關(guān)于軍隊干部退休的暫行規(guī)定》等系列文件，加強了對退休干部的安置管理；1987年出臺《退伍義務(wù)兵安置條例》，對城鎮(zhèn)戶口的義務(wù)兵，由國家統(tǒng)一分配工作，實行按系統(tǒng)分配任務(wù)，包干安置的總體辦法；1997年3月頒布《中華人民共和國國防法》，對退役軍人優(yōu)撫安置作出明確規(guī)定，“國家妥善安置退出現(xiàn)役的軍人，為轉(zhuǎn)業(yè)軍人提供必要的職業(yè)培訓(xùn)，保障離休退休軍人的生活福利待遇”；2001年1月《軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部安置暫行辦法》規(guī)定：“軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部實行計劃分配和自主擇業(yè)相結(jié)合的方式安置”，這使我國退役軍人優(yōu)撫安置逐漸走出了單純由政府指令性計劃分配的傳統(tǒng)模式，為軍人退役提供了更多的安置選項；2011年國務(wù)院頒布《退役士兵安置條例》，為保障退役士兵權(quán)益提供了依據(jù)。這一時期軍人退役安置工作在管理體制、規(guī)章制度方面走上了規(guī)范化、統(tǒng)一化和程序化的軌道。

表1 現(xiàn)當(dāng)代時期(1949—2011年)有關(guān)軍人退役安置制度的文件概覽

2012年黨的十八大以來，軍人退役安置保障制度更加成熟。2015年，在中央軍委改革工作會議上，習(xí)近平總書記指出：“在國家層面加強對退役軍人管理保障工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，健全服務(wù)保障體系和相關(guān)政策制度”(4)梅世雄、盧曉琳、周燕紅：《奮力開創(chuàng)新時代退役軍人工作新局面》，《人民日報》2019年7月26日。。2016年，在中共中央政治局常委會會議上，習(xí)近平總書記指出“軍轉(zhuǎn)干部安置工作的出路在于深化改革”(5)梅世雄、盧曉琳、周燕紅：《奮力開創(chuàng)新時代退役軍人工作新局面》，《人民日報》2019年7月26日。。2017年，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中宣布組建退役軍人管理保障機構(gòu)。2018年4月16日，退役軍人事務(wù)部正式掛牌成立，設(shè)立了專門國家機關(guān)部門統(tǒng)籌指導(dǎo)退役軍人的安置保障工作，建立和完善了制度機制和法規(guī)體系，搭建起退役軍人工作的“四梁八柱”。2019年，習(xí)近平總書記在黨的十九屆四中全會上又提出，要“統(tǒng)籌完善社會救助、社會福利、慈善事業(yè)、優(yōu)撫安置等制度，健全退役軍人工作體系和保障制度”(6)《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議公報》，http：//news.cnr.cn/native/gd/20191101/t20191101_524840612.shtml。。2020年，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》指出，要健全退役軍人工作體系和保障制度(7)《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》，http：//news.cnr.cn/native/gd/20201103/t20201103_525318585.shtml。?？梢哉f，黨的十八大以來，在黨中央的高度重視下，退役軍人安置保障制度更加成熟，400多萬名退役軍人得到妥善安置，撫恤補助標(biāo)準連年提高，安置工作更加富有實效。

在我國，從古代到近代革命、建設(shè)、改革等各個歷史時期，退役軍人安置保障工作均有不同的任務(wù)要求，適應(yīng)了不同時期國家軍隊建設(shè)和社會發(fā)展的需要。在此發(fā)展歷程中，退役安置形式實現(xiàn)了多樣化，包括回鄉(xiāng)安置、就業(yè)安置、補償安置、退休安置、撫恤安置及供養(yǎng)安置等，這也構(gòu)成了我國軍人退役安置制度的主要內(nèi)容。另外，保障對象的范圍也逐步擴大，涵蓋了志愿兵、退役士官、離退休軍人、傷病殘軍人等各類軍人群體。可見，在我國社會轉(zhuǎn)型與發(fā)展劇變中，退役安置保障制度經(jīng)過多次變遷和修繕，實現(xiàn)了從無到有、從有到優(yōu)的發(fā)展。

二、“人民性”對現(xiàn)今退役軍人安置制度的檢驗

我國退役軍人安置保障歷經(jīng)各個發(fā)展階段，實現(xiàn)了從斷裂化到制度化的轉(zhuǎn)變，為廣大退役軍人解決了“軍轉(zhuǎn)民”的安置困境。以人為本是我黨和政府一切工作的準則和出發(fā)點。進入新時代，從“人民性”出發(fā)檢驗退役軍人安置制度的質(zhì)量，至關(guān)重要。

(一)全面制度建設(shè)驅(qū)動退役軍人安置制度優(yōu)化

制度是社會之規(guī)、治理之據(jù)，是關(guān)系黨和國家事業(yè)發(fā)展的根本性問題，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本前提。制度制勝是我國國家治理的優(yōu)勢。黨的十九屆四中全會總結(jié)出中國國家治理體系的顯著優(yōu)勢在于制度優(yōu)勢，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能是實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢的強有力保證(8)《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議公報》，http：//news.cnr.cn/native/gd/20191101/t20191101_524840612.shtml。。目前，我國已進入制度建設(shè)的全面升級時期，把制度建設(shè)擺在更加突出的位置，堅持和發(fā)展中國特色社會主義制度，繼續(xù)深化各領(lǐng)域各方面體制機制改革，成為當(dāng)下的重要任務(wù)。軍人退役安置制度作為中國特色社會主義制度中軍事制度建設(shè)的重要組成部分，提升其制度質(zhì)量是穩(wěn)定政權(quán)統(tǒng)治、促進國家整體制度建設(shè)、推進國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。發(fā)揮制度優(yōu)勢關(guān)鍵要發(fā)現(xiàn)問題，優(yōu)化制度，提升制度效益。軍人退役安置制度對軍隊發(fā)展和國家整體體制建設(shè)的重要性不容忽視，適時檢驗退役安置制度的質(zhì)量，及時發(fā)現(xiàn)制度供給的不足，進而進行制度優(yōu)化和創(chuàng)新，已成為時代議題。

(二)“以人為本”是軍人退役安置制度的根本指導(dǎo)思想

“人民性”是馬克思哲學(xué)的精神實質(zhì)，也是馬克思主義中國化的理論成果。堅持人民性就是堅持人的主體性、堅持以人為本、堅持以人民為中心，這也是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的價值理念。在黨的十八屆中央委員會第一次全體會議上，習(xí)近平總書記指出：“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)”；在黨的十九大報告中，他又指出：“中國共產(chǎn)黨人的初心和使命，就是為中國人民謀幸?！?9)《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，http：//www.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/27/c_1121867529.htm。；在黨的十九屆四中全會上，他指出：“我國的國家制度和國家治理體系具有多方面的顯著優(yōu)勢，其中之一就是堅持以人民為中心的發(fā)展思想?！?10)《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議公報》，http：//news.cnr.cn/native/gd/20191101/t20191101_524840612.shtml?！叭嗣瘛弊鳛槿嫔罨母锔黜検聵I(yè)的核心，“人民利益”作為一切工作和政策的出發(fā)點和評判標(biāo)準，從來如此，如今得到強化。因為人民性是國家治理的要求和優(yōu)勢，也是新時代中國軍人退役安置制度的根本指導(dǎo)思想。軍人退役安置是退役軍人再社會化的過程，安置保障制度是實現(xiàn)軍人“從軍人到百姓”身份和角色轉(zhuǎn)變的重要保障。退役安置實質(zhì)上是圍繞“人”展開的工作，根據(jù)人的能力、條件、需求等各方面的差異，基于市場發(fā)展需要和國家安置能力，協(xié)調(diào)制度設(shè)計、安置主體和對象之間的關(guān)系，發(fā)揮國家、軍隊及社會等多方力量，最終建構(gòu)起適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展和保障人民幸福的體制，這也正是“人民性”思想的精髓之處，集中反映了以人民為中心的原則與要求。

(三)人民立場是軍人退役安置制度的最終評判標(biāo)準

如何確保軍轉(zhuǎn)民妥善安置，如何協(xié)調(diào)安置主體與制度、社會、個人的關(guān)系，如何實現(xiàn)軍人退役后自由全面的發(fā)展，是當(dāng)前建立健全中國特色退役安置體制需要思考的新問題。也正是這些矛盾和問題，成為推動安置保障工作不斷協(xié)調(diào)人與制度、人與社會、人與人之間關(guān)系，實現(xiàn)我國強軍夢的巨大動力。當(dāng)前，我國退役安置工作主要還是以安置任務(wù)完成量作為評判標(biāo)準，這極易造成安置方式粗放單一，與現(xiàn)有相關(guān)制度運行不協(xié)調(diào)，忽略軍人主體的具體情況和需求等問題，浪費國家寶貴的人才資源，又阻礙個人的自由全面發(fā)展，這與我國堅持的人民治理理念和指導(dǎo)思想相違背，更不利于制度的構(gòu)建完善和社會的和諧發(fā)展。就目前而言，我們應(yīng)該看到，我國退役安置保障制度還處在不斷摸索與完善的階段，在取得了很多成績的同時，也存在諸多問題和矛盾，如頂層設(shè)計中忽略“人”的主體地位，安置工作中存在制約軍人生存發(fā)展的行為等，這都嚴重阻礙著“人”的全面進步，阻礙著由人構(gòu)成的社會系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，在軍人退役安置保障制度構(gòu)建中，應(yīng)從頂層設(shè)計、安置工作實踐過程和安置對象的人力資源開發(fā)等多方面著眼，以“以人民為中心”思想作為最終評判標(biāo)準，積極指導(dǎo)退役安置保障實踐。

三、社會變遷中退役軍人安置制度的問題檢驗

構(gòu)建退役軍人安置制度的長效運轉(zhuǎn)機制，必須在正確把握安置制度變遷歷史的基礎(chǔ)上，以人民為中心，透視和檢驗安置制度在當(dāng)代發(fā)展的現(xiàn)實矛盾，即明晰退役安置制度在新時代所面臨的不利因素，這是構(gòu)建中國特色退役安置制度的現(xiàn)實基礎(chǔ)和前提條件。

(一)安置制度體系存在多維性及不均衡性

軍人退役安置制度在中國社會轉(zhuǎn)型和社會主義市場經(jīng)濟體制改革中不斷變遷，制度環(huán)境變化的結(jié)果是制度需求大于制度供給，我國軍人退役安置制度進入非均衡狀態(tài)。如在傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會變遷的過程中，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、社會化、城鄉(xiāng)一體化等改變了軍人退役安置的制度環(huán)境，市場經(jīng)濟體制和政府與社會關(guān)系的變化也對軍人退役安置制度提出了新要求，這些變化必將威脅原有軍人退役安置制度的穩(wěn)定性，破壞制度與環(huán)境的和諧統(tǒng)一。

1.城鄉(xiāng)二元的安置模式依然存在。我國的社會結(jié)構(gòu)實現(xiàn)了從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的整體轉(zhuǎn)化，經(jīng)濟發(fā)展達到新高度，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化的快速推進使以往城鄉(xiāng)二元的安置模式難以為繼，身份與安置方式的固定化造成了城鄉(xiāng)之間兵役負擔(dān)的非均衡性，戶籍身份標(biāo)簽使得退役軍人難以獲得同等的安置待遇，承擔(dān)相同的國防義務(wù)卻不能擁有同樣的安置權(quán)益，義務(wù)履行和權(quán)利享有之間出現(xiàn)非均衡性。雖然我國在2011年就出臺了《退役士兵安置條例》，將過去“從哪來到哪去”的安置原則修改為“國家建立以扶持就業(yè)為主，自主就業(yè)、安排工作、退休、供養(yǎng)等多種方式相結(jié)合”，不再區(qū)分農(nóng)村和城鎮(zhèn)，以促進軍人安置的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，但在地方實際操作中，仍然存在退役安置尚未實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的情況。根據(jù)各省市民政廳文件統(tǒng)計所得，目前有25個省(區(qū))規(guī)定了實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的軍人退役安置政策，但仍然有6個省(區(qū))沒有出臺相關(guān)政策文件以取消退役安置的城鄉(xiāng)差別(11)李霞：《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視域下我國軍人優(yōu)撫安置制度優(yōu)化研究》，吉林大學(xué)碩士學(xué)位論文，2020年。。

2.政府和企業(yè)在軍人退役安置權(quán)責(zé)上出現(xiàn)失衡。社會主義市場經(jīng)濟體制的改革和確立，使資源配置的主體由政府轉(zhuǎn)向市場，政府安置就業(yè)的控制力下降，企業(yè)自主權(quán)相應(yīng)擴大，出現(xiàn)了政府要求企業(yè)承擔(dān)就業(yè)安置義務(wù)和企業(yè)自身利益最大化考量之間的矛盾，政府安置能力和實際安置需求之間、政府和企業(yè)的安置權(quán)利與責(zé)任分擔(dān)之間，以及國有經(jīng)濟與非國有經(jīng)濟單位的責(zé)任分擔(dān)之間出現(xiàn)了失衡。

3.央地兩級政府在軍人退役安置責(zé)任分擔(dān)上存在錯位。在退役安置實踐過程中，地方政府承擔(dān)了過多的安置責(zé)任，使得地方政府實際承擔(dān)的責(zé)任和中央政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任存在非均衡問題，尤其是退役安置財政支出的不均衡問題。如表2所示，在中央政府和地方政府的退役安置財政支出中，中央支出比重不到1%，而地方的財政支出比重超過99%。可見，在軍人退役安置責(zé)任上，地方政府的財政責(zé)任過大，中央和地方安置責(zé)任分擔(dān)不均衡。

表2 中央和地方關(guān)于軍人退役安置的財政支出情況

(二)安置制度的雙向選擇機制比較薄弱

長期以來，我國退役軍人安置制度實行的是與計劃經(jīng)濟相匹配的指令性計劃，極少聽取軍人個體的意見與需求。政府作為單一責(zé)任主體進行就業(yè)崗位安置時，制度的單向度性較高。但是，在市場經(jīng)濟體制下，企業(yè)對人力資源配置的自主權(quán)增大，退役安置的指令性計劃已不能適應(yīng)勞動力就業(yè)市場化的新形勢，指令性計劃須向指導(dǎo)性計劃轉(zhuǎn)變，單項分配、被動式安置方式也須向雙向選擇、主動式安置轉(zhuǎn)變，這都是新時代“以人民為中心”理念的要求。新時代“以人民為中心”理念要求以人為主體，考慮軍人的自我需求、多樣需求，實現(xiàn)供需雙方的匹配，達到計劃安置和市場化就業(yè)之間的均衡。此外，伴隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的改革，我國行政管理體制也逐漸追求多元主體的參與，公共事務(wù)多元化治理的趨勢日趨明顯。在此背景下，以“善治”為中心的治理理論被引入公共管理研究領(lǐng)域，軍人退役安置制度作為社會公共管理的一項基礎(chǔ)制度安排也應(yīng)進行新的“治理”，重視安置對象的認同和訴求，建立接納反饋機制和效果評估機制，實現(xiàn)軍人的參與性和回應(yīng)性，形成“參與—接納—反饋—調(diào)整—創(chuàng)新”的雙向安置程序，成為新的價值取向和互動機制。

(三)安置制度的執(zhí)行效力有待提高

天下從事者，不可以無法儀。法規(guī)政策是制度構(gòu)成的基礎(chǔ)，法定的正式規(guī)則是規(guī)范社會行為的最重要依據(jù)，也是實現(xiàn)制度目標(biāo)的重要手段。為維護退役軍人的合法權(quán)益，盡管我國分別于2018年、2020年正式成立了退役軍人事務(wù)部和頒布了《中華人民共和國退役軍人保障法》，但這并不意味著退役軍人的權(quán)益保障工作在執(zhí)行過程中毫無問題。

當(dāng)前，我國退役軍人安置制度的相關(guān)立法仍不健全，制度執(zhí)行效力也有待提高。近年來，退役軍人集體上訪的事件時有發(fā)生，如在2015年紀念抗日戰(zhàn)爭勝利70周年大閱兵時，習(xí)近平總書記作出30萬裁軍的命令，2016年大量退役老兵兩次集體進京上訪，主要原因是退役安置不到位、退役軍人權(quán)利救濟無門，他們采取集體上訪來維護自身權(quán)益實屬無奈之舉。但是我們應(yīng)該看到，事件背后透露出的是退役軍人權(quán)益保障制度的不健全以及法律制度設(shè)計方面的缺陷。用法律制度保障退役軍人權(quán)益是世界各國經(jīng)驗和歷史實踐所能證明的最好的解決辦法，美、德、英、俄等國家在退役軍人安置制度發(fā)展上較為成熟，其共性之一在于重視退伍軍人安置法律體系建設(shè)，對退役軍人安置的相關(guān)專項立法時間相對較早，且不斷適應(yīng)時代發(fā)展而進行修正和補充。此外，有關(guān)軍人退役安置的法律規(guī)定相對具體，涵蓋了退役軍人權(quán)利、補償、就業(yè)等多方面內(nèi)容，從而使退役軍人安置工作有堅實的法律基礎(chǔ)，保證了退役安置工作的執(zhí)行效力。相較之我國，沒有健全的法律體系、強有力的執(zhí)行效力保障，以及法律政策“粗線條”的執(zhí)行，都會導(dǎo)致退役安置工作的執(zhí)行力不足，進而難以保證安置工作的制度化操作。

縱觀我國退役軍人安置制度可以發(fā)現(xiàn)，其法律體系建設(shè)的問題主要是我國涉及軍人退役安置的文件層次繁雜、標(biāo)準不一。第一，屬于軍事法律級別的法律政策較少，2020年我國剛剛頒布統(tǒng)一的《退役軍人保障法》，而美國早在1944年就頒布了《退伍軍人權(quán)利法案》；第二，行政法規(guī)和部門規(guī)范性文件較多，增加了制度執(zhí)行的難度；第三，由最高人民法院和最高人民檢察院頒布的具有司法解釋效力的政策法規(guī)缺失。由于多數(shù)法規(guī)政策都是原則性規(guī)定，具體操作程序較少且無具體細則，導(dǎo)致在執(zhí)行過程中各地自行其是，法規(guī)政策在實施中彈性過大，這極易造成退役安置工作規(guī)范性、權(quán)威性不足的問題，弱化了軍人退役安置制度的法律效力。

四、我國軍人退役安置制度的發(fā)展進路與展望

我國軍人退役安置制度的外部環(huán)境處于持續(xù)變化當(dāng)中。改革開放后我國社會經(jīng)濟運行規(guī)則、政府管理手段、公民生活保障方式以及社會公眾心理等都發(fā)生了大的轉(zhuǎn)變(12)羅平飛：《簡析當(dāng)代中國軍人退役安置制度面臨的矛盾》，《理論前沿》2005年第24期。，這些變化對中國軍人退役安置制度的實施產(chǎn)生了阻礙，如制度供給不足、制度成效降低等，為此，優(yōu)化和創(chuàng)新軍人退役安置制度已刻不容緩。制度優(yōu)化是為了制度發(fā)展產(chǎn)生良性變遷，使制度結(jié)構(gòu)處于相對均衡狀態(tài)(13)馬廣奇：《制度變遷理論：評述與啟示》，《生產(chǎn)力研究》2005年第7期。。構(gòu)建中國特色的軍人退役安置制度是優(yōu)化我國安置保障制度、解決制度供給不足、適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，也是中國退役安置制度變遷的未來方向。

(一)制度理念要回歸到“人”本身

任何一項制度的受惠者都是“人”這個主體，軍人退役安置制度的終極目標(biāo)也是為了提高退役軍人群體的社會福利，關(guān)照退役軍人的豐富性權(quán)利(14)蒲新微：《社會福利的時代圖景變遷與中國未來走向》，《社會科學(xué)輯刊》2020年第3期。。軍人退役安置制度的優(yōu)化應(yīng)遵循以人民為中心的人權(quán)理念和社會治理理念，從充分考慮退役軍人自身需求的角度進行供給側(cè)改革，不僅要堅持制度高效的原則，也要兼顧制度公平，減少指令性安置計劃，代之以指導(dǎo)性安置計劃，充分發(fā)揮退役軍人自身的能動性，用提升退役軍人職業(yè)技能的方式代替?zhèn)鹘y(tǒng)的政府全盤包辦的方式。如此，一方面可以適度減輕政府安置就業(yè)的壓力，另一方面也可以拓寬軍人的知識儲備，進而通過在勞動力市場的競爭發(fā)揮出自己的主體性和能動性，這也與市場經(jīng)濟的運行規(guī)律相一致?！耙匀嗣駷橹行摹笔俏尹h提出的深刻思想，是完善我國軍人退役安置制度的價值取向，是評判制度效果的價值標(biāo)準。工作中，應(yīng)將人民性理念深入貫徹到全面深化中國特色退役軍人安置制度改革的過程中，牢牢把握退役軍人在安置中的主體地位，尊重其為國家安定、經(jīng)濟發(fā)展、人民幸福所做出的貢獻。同時，應(yīng)運用“以人民為中心”的價值觀與方法論，指導(dǎo)我國不斷完善退役軍人安置制度的頂層設(shè)計，不斷規(guī)范安置工作的具體落實，充分發(fā)揮退役軍人這一寶貴的人才資源。在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面，應(yīng)調(diào)動政府、軍隊、社會、高校、個人等各方面力量，協(xié)調(diào)合作，形成合力，共同致力于全面推進中國特色退役軍人安置制度改革。

(二)優(yōu)化制度設(shè)計以提高制度均衡性

中國特色退役軍人安置制度的構(gòu)建要致力于提高制度均衡性。從制度責(zé)任主體到運行機構(gòu)再到保障對象，這三個主要構(gòu)成環(huán)節(jié)都要保持制度的均衡，使安置責(zé)任可以在社會多元利益主體、多個制度運行部門及各類軍人群體之間合理分擔(dān)。

1.厘清多元安置主體的責(zé)任。其一，整合政府、軍隊、社會和市場四方力量，發(fā)揮四者聯(lián)合優(yōu)勢，發(fā)揮多元主體的合力共治作用。在政府主體責(zé)任和其他多元力量之間實現(xiàn)權(quán)限與責(zé)任的合理劃分，依托市場和社會協(xié)助退役軍人就業(yè)，成立退役軍人社會組織，為退役軍人提供康復(fù)、職業(yè)培訓(xùn)、臨時性困難資助等服務(wù)。其二，優(yōu)化中央與地方政府的責(zé)任分擔(dān)機制。將當(dāng)前安置資源的運作方式從以地方財政為主過渡到以中央財政為主、地方財政為輔，進而弱化安置責(zé)任在地方區(qū)域上的不平衡性。其三，科學(xué)劃分政府和市場的責(zé)任，實現(xiàn)軍人退役安置從政府計劃安置和統(tǒng)包統(tǒng)配轉(zhuǎn)向市場調(diào)節(jié)和政府指導(dǎo)相結(jié)合下的積極就業(yè)。

2.為退役軍人提供優(yōu)質(zhì)高效的就業(yè)服務(wù)。依據(jù)《中華人民共和國退役軍人保障法》，變統(tǒng)一分配工作崗位為提供職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)，促進退役軍人積極就業(yè)。退役軍人事務(wù)部應(yīng)建立完善的退役軍人就業(yè)培訓(xùn)體系，由政府與職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)、職業(yè)院校及企業(yè)聯(lián)手為退役士兵開辦課堂培訓(xùn)和在職培訓(xùn)，開設(shè)多種針對退役軍人的職業(yè)培訓(xùn)課程，比如證券、市場營銷、計算機應(yīng)用、保安、消防、餐飲與酒店管理、物流管理等。由預(yù)備退役士兵預(yù)先提出申請，退役軍人事務(wù)部就業(yè)創(chuàng)業(yè)司統(tǒng)一安排培訓(xùn)事宜，目的是使退役士兵退役時能夠掌握熟練的勞動技能，為將來求職做好準備。此外，為退役軍人提供及時的信息服務(wù)，在每年退伍時期定期舉辦專場招聘會，利用現(xiàn)代信息技術(shù)建立退役軍人就業(yè)信息網(wǎng)，資助退役軍人接受繼續(xù)教育，為軍人就業(yè)提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，推動軍人退役安置服務(wù)工作的社會化。

3.退役軍人安置依據(jù)應(yīng)力求科學(xué)化。退役軍人安置時，要變依戶籍安置為依技能安置，實現(xiàn)義務(wù)履行和權(quán)利享有上的平衡。退役軍人城鄉(xiāng)二元的安置原則加劇了城鄉(xiāng)間的不平等，出現(xiàn)“同樣的參軍盡義務(wù)，不一樣的退役安置待遇”現(xiàn)象。目前，我國已進入城鄉(xiāng)一體化發(fā)展階段，戶籍制度在各項社會保險、人才錄用等各方面引致的待遇差別已逐步縮小，因此，軍人退役安置制度依戶籍安置的原則也要順時變革，在征求預(yù)退軍人意見的基礎(chǔ)上，應(yīng)統(tǒng)籌退役士兵自身的安置地要求、自身技能與經(jīng)驗以及各區(qū)域的安置壓力等因素落實安置工作。

(三)建立評估機制以提升制度回應(yīng)性

現(xiàn)代公共管理理論強調(diào)績效管理的重要性，強調(diào)通過績效評估持續(xù)提高管理績效、促進有效管理(15)黎民：《公共管理學(xué)》，北京：高等教育出版社，2011年，第200頁。。軍人退役安置保障作為政府行政管理工作的重要任務(wù)之一，建立制度評估機制是使政府安置責(zé)任落到實處、滿足服務(wù)對象、提高資源有效配置的重要手段。有評估才會有反饋與回應(yīng)，才會有制度調(diào)整與創(chuàng)新優(yōu)化。中國特色退役軍人安置制度的構(gòu)建要重視制度的雙向操作，重視退役軍人的回應(yīng)要求，這是安置保障制度對政府“以人民為中心”治理理念的回應(yīng)。建立評估機制，應(yīng)及時對安置對象的感受及滿意度進行收集，采取定期跟蹤調(diào)查的方法對退役軍人的退役生活進行全方面了解。第一步，設(shè)計評價指標(biāo)體系，對已有安置保障制度實施的效果進行分析，包含退役安置服務(wù)滿意度、就業(yè)支持滿意度、教育培訓(xùn)滿意度、社會保障滿意度等內(nèi)容。第二步，在收集退役軍人的心理感受及滿意度情況之后，進行數(shù)據(jù)分析和歸納整理，統(tǒng)計退役軍人不滿意的安置服務(wù)事項。第三步，根據(jù)反饋結(jié)果進行制度調(diào)整和優(yōu)化，對退役軍人的新要求進行及時回應(yīng)，實現(xiàn)制度的良性變遷。只有建立評估機制，才能實現(xiàn)“制度運行——評估反饋——優(yōu)化調(diào)整——制度變遷”的良性循環(huán)，促進安置制度達到保障軍人合法權(quán)益、促進軍隊和國防建設(shè)、穩(wěn)定社會和促進經(jīng)濟發(fā)展的制度目標(biāo)。

(四)健全法律體系以提高制度執(zhí)行力

完備的法規(guī)政策可以保證退役安置工作制度化、規(guī)范化運行。目前，我國正處在全面推進依法治國、建設(shè)中國特色社會主義法治體系的大背景下，黨的十九屆四中全會指出：“堅持全面依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，切實保障社會公平正義和人民權(quán)利”是我國國家制度的顯著優(yōu)勢之一(16)《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議公報》，http：//news.cnr.cn/native/gd/20191101/t20191101_524840612.shtml。。因此，我國特色退役軍人安置制度的構(gòu)建，需要重視法律的執(zhí)行力和效力，借助法律這一工具發(fā)揮制度效能。在制定安置工作相關(guān)法律時，應(yīng)避免原則性規(guī)定以減少制度運行的彈性，法規(guī)健全才能保證依法安置，促進制度的落實，保障退役軍人的合法權(quán)益。首先，法律法規(guī)和政策規(guī)定要盡量具體詳細，使行政機構(gòu)和服務(wù)機構(gòu)能夠據(jù)此清楚了解自己的職責(zé)所在，也使退役軍人能夠據(jù)此維護自己的各項權(quán)益。其次，要以法律形式規(guī)范統(tǒng)一的退役軍人安置條件、福利待遇、家屬優(yōu)待、貨幣補貼等，并將現(xiàn)有的退役軍人傷殘等級、服役年限、職務(wù)軍銜等級等方面標(biāo)準不統(tǒng)一的條款進行規(guī)范。最后，《中華人民共和國退役軍人保障法》的頒布，從文本上為退役軍人工作提供了法治保障，但法律的生命力在于執(zhí)行，如果執(zhí)行不到位或走偏，法律也會形同虛設(shè)，發(fā)揮不出其應(yīng)有效力，甚至?xí)a(chǎn)生消極作用。因此，有關(guān)部門應(yīng)抓好法規(guī)制度的銜接配套、細化落地，制定好具體政策，修改不合時宜的條款，加強退役軍人精細化保障工作，確保退役軍人保障法的有效實施。

五、結(jié)語

退役軍人為國防和軍隊建設(shè)作出過重要貢獻，是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量。做好退役軍人工作對于加強國防和軍隊建設(shè)、推動經(jīng)濟社會發(fā)展、維護政治安全穩(wěn)定具有重要意義(17)《習(xí)近平總書記關(guān)于退役軍人工作的重要論述》，https：//www.sohu.com/a/284391561_100043279。。通過梳理軍人退役安置制度的變遷歷程不難發(fā)現(xiàn)，安置保障制度在各個階段始終是國家建設(shè)軍隊的重點，而且順應(yīng)著經(jīng)濟發(fā)展與社會進步的規(guī)律?？梢哉f，回顧退役安置保障制度的歷史演變，對于認識安置保障制度的當(dāng)下質(zhì)量及未來發(fā)展至關(guān)重要。進入新時代后，“以人為本”作為一切工作的準則和出發(fā)點，對軍人退役安置保障制度提出了新的要求，即在今后的安置工作中應(yīng)更加重視退役軍人的主體地位，尊重軍人的個體差異，緊緊圍繞退役軍人的需求、能力和價值追求，為其創(chuàng)造有益的生存發(fā)展環(huán)境，積極發(fā)揮退役軍人的主動創(chuàng)造性和主觀能動性，重視人力資源的充分開發(fā)，關(guān)注個人價值目標(biāo)，為實現(xiàn)退役軍人的自由全面發(fā)展創(chuàng)造更好的條件。

新時代新環(huán)境，軍人退役安置制度的優(yōu)化任重道遠。作為我國社會保障體系的重要部分，軍人退役安置制度涉及面廣，且牽扯問題多，安置工作的復(fù)雜性和難度將非常突出。雖然在我國社會發(fā)展過程中軍人退役安置制度也經(jīng)歷著不斷的變遷和完善，但仍存在提升空間，需要進一步提高制度效率和質(zhì)量，實現(xiàn)軍人退役安置保障從有到優(yōu)。除了解決上面所述的制度體系不均衡、雙向選擇機制薄弱等問題以外，軍人退役安置制度還需建立完善的配套制度，如軍人保險制度、機構(gòu)協(xié)調(diào)機制、社會化服務(wù)機制等，唯有如此，才能逐步建構(gòu)起中國特色的退役軍人安置制度體系。此外，必須認識到，制度變遷是一個不斷學(xué)習(xí)和調(diào)整的過程，構(gòu)建和實施中國特色軍人退役安置保障制度，需要我們在目標(biāo)、方法和策略上不斷認識和修正，不斷反思，總結(jié)經(jīng)驗，以適應(yīng)社會大環(huán)境的要求。建立起法律體系完備、政府責(zé)任適度、服務(wù)主體多元化、就業(yè)支持社會化的中國特色軍人退役安置制度，是一個長期的過程。

當(dāng)前，《中華人民共和國退役軍人保障法》的出臺，將是相當(dāng)長一個時期內(nèi)我國退役安置工作的依據(jù)，相關(guān)部門要以法律為“盾”，明確退役分類安置方式和保障措施，完善退役軍人安置配套制度，切實保障退役軍人的合法權(quán)益，確保對軍人的尊崇落到實處。立足國情軍情，順應(yīng)全面深化改革的時代要求，秉承“以人民為中心”的發(fā)展理念，將“以人為本”作為軍人退役安置制度的根本指導(dǎo)思想，才能處理好各類安置主體之間的矛盾。只要我們做好頂層設(shè)計，積極穩(wěn)妥地推進制度運行，并適時依據(jù)制度環(huán)境的變化調(diào)整制度策略和實施方法，中國特色軍人退役安置制度的總體目標(biāo)終能實現(xiàn)。