作為“國(guó)家責(zé)任”的精準(zhǔn)扶貧
——基于憲法視角分析

雷 剛

(西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120)

一、問(wèn)題的提出

自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)針對(duì)貧困問(wèn)題開展了長(zhǎng)期的扶貧工作，并已經(jīng)取得了顯著成效。在脫貧攻堅(jiān)決勝階段，政府不僅承擔(dān)著扶貧職責(zé)，而且把貧困者的權(quán)利保障作為履行責(zé)任的目標(biāo)?？梢姡Ｕ县毨д叩纳鏅?quán)、發(fā)展權(quán)繼而成為國(guó)家扶貧責(zé)任的重要目標(biāo)。同時(shí)，這種強(qiáng)調(diào)國(guó)家責(zé)任的貧困治理模式，已經(jīng)不再局限于“國(guó)家權(quán)力—公民權(quán)利”的被動(dòng)行為，而是面向“國(guó)家權(quán)力—國(guó)家義務(wù)—公民權(quán)利”的積極主動(dòng)行為。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)貧困治理基本上是以各種紅頭文件來(lái)構(gòu)建主體間的扶貧責(zé)任，這些文件一般表現(xiàn)為極強(qiáng)的政策性和原則性，“雖然也具有規(guī)范人們的行為屬性，但是，它或者比較原則、概括，靈活性太大，或者完全是一種個(gè)別的具體指示，而這兩種情況都容易為主觀任性大開方便之門”(1)付子堂：《法理學(xué)進(jìn)階》(第3版)，北京：法律出版社，2010年，第258頁(yè)。，意味著其難以作為構(gòu)建扶貧責(zé)任的正式規(guī)范性來(lái)源。然而，法律與政策之間是相互聯(lián)動(dòng)的，政策通常是對(duì)法律義務(wù)性要求的明確和細(xì)化。那么，憲法作為國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的基本體現(xiàn)，規(guī)定了國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的目的和形式。扶貧政策是基于憲法所制定的，同時(shí)憲法中關(guān)于幫扶救助義務(wù)的規(guī)范為建立我國(guó)扶貧政策中的責(zé)任體系奠定了基石。據(jù)此，精準(zhǔn)扶貧是我國(guó)貧困治理的新實(shí)踐，應(yīng)當(dāng)“增強(qiáng)責(zé)任，強(qiáng)化落實(shí)”，建立“各負(fù)其責(zé)、各司其職的責(zé)任體系”(2)習(xí)近平：《習(xí)近平在打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)座談會(huì)上的講話》，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1665382428025043197&wfr=spider&for=pc。，而憲法規(guī)定中的國(guó)家?guī)头鼍戎x務(wù)為構(gòu)建中國(guó)特色脫貧攻堅(jiān)責(zé)任體系提供了基本遵循。有鑒于此，本文從歷史維度梳理了我國(guó)不同歷史時(shí)期扶貧實(shí)踐中國(guó)家責(zé)任的憲法表達(dá)和演變趨勢(shì)，并在此基礎(chǔ)上，圍繞著相對(duì)貧困和國(guó)家任務(wù)來(lái)充分闡釋作為“國(guó)家責(zé)任”的精準(zhǔn)扶貧。

二、我國(guó)扶貧實(shí)踐中“國(guó)家責(zé)任”的歷史軌跡

縱觀我國(guó)扶貧實(shí)踐的歷史發(fā)展，貧困治理的演進(jìn)過(guò)程呈現(xiàn)出明顯的反思性和發(fā)展性的特征。在不同的貧困治理階段，圍繞著特定時(shí)期的減貧目標(biāo)勾勒出以政府為主軸的責(zé)任格局，相應(yīng)地體現(xiàn)出時(shí)代性扶貧的“國(guó)家責(zé)任”理念。然而，在貧困治理邁向精準(zhǔn)扶貧的過(guò)程中，“面對(duì)快速變化的扶貧實(shí)踐狀況，政府的角色轉(zhuǎn)型往往出現(xiàn)滯后性特征”(3)黃碩明、張立磊：《中國(guó)扶貧政策變遷的歷史回顧與實(shí)踐困境》，《山東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第6期。。為避免新時(shí)期的政府扶貧陷入轉(zhuǎn)型帶來(lái)的“責(zé)任異化”困境，有必要將視野聚焦到我國(guó)扶貧實(shí)踐的歷史演變中來(lái)(4)對(duì)1949年中華人民共和國(guó)成立以來(lái)的扶貧政策進(jìn)行回顧和梳理，可以明確我國(guó)扶貧實(shí)踐的演變趨勢(shì)，為更好地理解作為“國(guó)家責(zé)任”的精準(zhǔn)扶貧提供實(shí)踐基礎(chǔ)。，從歷史發(fā)展的維度對(duì)我國(guó)扶貧實(shí)踐以憲法視角進(jìn)行分析，以及對(duì)“國(guó)家責(zé)任”在扶貧制度中的具體體現(xiàn)進(jìn)行全面梳理。

(一)在“輸血式”扶貧階段，貧困治理體現(xiàn)出“政府主體”的責(zé)任理念

在新中國(guó)成立初期，扶貧工作的重點(diǎn)是解決大多數(shù)人的基本生存問(wèn)題，即以消除絕對(duì)貧困為核心，主要通過(guò)物質(zhì)救濟(jì)的方式為困難群眾提供臨時(shí)性的幫扶，保障困難群眾的基本生活。這一時(shí)期的扶貧措施基本立足于物質(zhì)上的“輸血式”救濟(jì)，格外強(qiáng)調(diào)政府在扶貧救助中的主體地位，而對(duì)政府承擔(dān)物質(zhì)幫扶責(zé)任的規(guī)范性要求來(lái)源于《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》(以下簡(jiǎn)稱為《共同綱領(lǐng)》)和“五四”憲法中的相關(guān)規(guī)定。

《共同綱領(lǐng)》在當(dāng)時(shí)起著臨時(shí)憲法的作用，其中對(duì)個(gè)人獲得物質(zhì)幫扶進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定。根據(jù)《共同綱領(lǐng)》第25條的規(guī)定，國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)生活困難的革命烈士和革命軍人的家屬予以幫扶優(yōu)待，而且也應(yīng)當(dāng)對(duì)參戰(zhàn)的殘疾軍人和退伍軍人進(jìn)行安置幫扶。根據(jù)《共同綱領(lǐng)》第32條規(guī)定，國(guó)家應(yīng)當(dāng)逐步建立勞動(dòng)保險(xiǎn)制度，保障勞動(dòng)人民的利益。根據(jù)《共同綱領(lǐng)》第34條規(guī)定，國(guó)家應(yīng)當(dāng)救濟(jì)災(zāi)荒。從這些條文規(guī)定來(lái)看，這個(gè)時(shí)期對(duì)貧困者的扶貧救助具有明顯的對(duì)象特定性、救助單一性和主體明確性的特點(diǎn)。其一，扶貧對(duì)象多為與革命戰(zhàn)爭(zhēng)相關(guān)的人員?！豆餐V領(lǐng)》單條規(guī)定了對(duì)此類人員的幫扶關(guān)照，具有規(guī)范上的明確性和執(zhí)行性，然而，對(duì)于勞動(dòng)人民以及災(zāi)民的幫扶救助則是依附于國(guó)營(yíng)企業(yè)和農(nóng)林漁牧業(yè)的制度規(guī)定，難以單獨(dú)執(zhí)行，這導(dǎo)致幫扶過(guò)程中存在著傾向性問(wèn)題。其二，救助范圍局限于物質(zhì)幫扶。對(duì)失業(yè)救濟(jì)和災(zāi)民救濟(jì)基本上以分撥糧食為主，表現(xiàn)為單一的物質(zhì)救濟(jì)。其三，實(shí)施幫扶的主體是政府。這三個(gè)條文規(guī)定都明確強(qiáng)調(diào)國(guó)家在幫扶過(guò)程中主體地位。隨后，“五四”憲法在《共同綱領(lǐng)》的基礎(chǔ)上對(duì)國(guó)家的幫扶制度進(jìn)行了完善。根據(jù)“五四”憲法第93條的規(guī)定，國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的勞動(dòng)者提供物質(zhì)幫助，同時(shí)積極舉辦社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)，保障廣大勞動(dòng)者的權(quán)利。相較于《共同綱領(lǐng)》，“五四”憲法將獲得物質(zhì)幫助確認(rèn)為勞動(dòng)者的基本權(quán)利，不僅是首次基于權(quán)利保障規(guī)定了國(guó)家的幫扶義務(wù)，而且擴(kuò)大了獲得物質(zhì)幫扶的對(duì)象范圍，突破了“與革命戰(zhàn)爭(zhēng)相關(guān)的人員”的局限性。在此基礎(chǔ)上，國(guó)家制定的《1956年到1967年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》對(duì)“五保”進(jìn)行詳盡規(guī)定。對(duì)特定社員予以生產(chǎn)生活上的適當(dāng)安排和照顧，其本質(zhì)上是以國(guó)家物質(zhì)救濟(jì)的干預(yù)性幫扶為核心。

總體而言，“輸血式”扶貧在一定程度上對(duì)貧困者的生產(chǎn)生活起到了暫時(shí)性的緩貧作用，但“充其量只能以滿足‘極窮的生存權(quán)’或者‘濟(jì)困權(quán)’為目標(biāo)?！?5)柳硯濤：《行政給付研究》，濟(jì)南：山東人民出版社，2006年，第71頁(yè)。這一階段中的憲法文本變遷，也充分體現(xiàn)出“輸血式”扶貧中“政府主體”的責(zé)任理念。這種以政府為核心的責(zé)任理念已經(jīng)初步凸顯出權(quán)利保障的國(guó)家責(zé)任，勞動(dòng)者的物質(zhì)幫助權(quán)不僅成為“政府主體”的扶貧實(shí)踐展開的邏輯起點(diǎn)，而且也是扶貧救助的最終歸屬。

(二)在“造血式”扶貧階段，貧困治理體現(xiàn)出“多元主體”的責(zé)任理念

我國(guó)于1978年開始進(jìn)行規(guī)模化、組織化和制度化的土地經(jīng)營(yíng)制度的改革，以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制逐步取代了人民公社集體經(jīng)營(yíng)體制，對(duì)于貧困者的幫扶救助也從建國(guó)初期的提供物質(zhì)幫扶的“輸血式”扶貧向著生產(chǎn)救助與生活救助相結(jié)合的“造血式”扶貧，以充分調(diào)動(dòng)個(gè)人生產(chǎn)積極性和解放個(gè)人生產(chǎn)力。在這一階段發(fā)展中，我國(guó)貧困治理逐漸建立起社會(huì)參與扶貧的制度，突破了“輸血式”扶貧階段中“政府主體”的單一責(zé)任模式，形成了“多元主體”的責(zé)任理念。

“造血式”扶貧開始的時(shí)間是以改革開放為節(jié)點(diǎn)，其中對(duì)國(guó)家扶貧實(shí)踐方向轉(zhuǎn)變起著指導(dǎo)意義的是“八二”憲法。與《共同綱領(lǐng)》和“五四”憲法相比，“八二”憲法第44條和第45條中關(guān)于公民獲得幫扶救助的規(guī)定取得了前所未有的進(jìn)步。其一，擴(kuò)大了權(quán)利主體范圍。最為顯著的是將獲得物質(zhì)幫助的主體從“勞動(dòng)者”擴(kuò)大至“公民”。其二，在明確國(guó)家?guī)头鲋黧w地位的基礎(chǔ)上，規(guī)定了社會(huì)提供幫扶救助的主體地位。其三，拓寬了權(quán)利的內(nèi)容，不僅包括了“社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”，而且還從傳統(tǒng)的物質(zhì)幫助拓寬至“勞動(dòng)、生活和教育”(6)肖巧平：《從物質(zhì)幫助權(quán)到社會(huì)保障制度：新中國(guó)憲法“扶貧幫困”的歷史軌跡》，《中共黨史研究》2010年第3期。?？梢?，權(quán)利主體和權(quán)利內(nèi)容在憲法文本變遷中得以擴(kuò)大和拓寬，這導(dǎo)致承擔(dān)貧困治理的主體也從單一的“政府主體”責(zé)任模式轉(zhuǎn)變至多元的“社會(huì)參與”責(zé)任模式。“八二”憲法中社會(huì)參與幫扶的精神要求在隨后的扶貧實(shí)踐得以實(shí)現(xiàn)。1986年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》明確提出，要鼓勵(lì)外地到貧困地區(qū)興辦開發(fā)性企業(yè)，并免交五年內(nèi)的所得稅。1994年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》以“社會(huì)動(dòng)員”專題進(jìn)一步具體化社會(huì)參與到扶貧攻堅(jiān)中的主體類型、幫扶措施等。進(jìn)入21世紀(jì)，2004年憲法修正案增加了“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”和“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的規(guī)定，“社會(huì)保障”和“人權(quán)保障”理念融入到新時(shí)代社會(huì)參與扶貧實(shí)踐中。國(guó)務(wù)院隨后印發(fā)的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》強(qiáng)調(diào)動(dòng)員企業(yè)和社會(huì)各界參與扶貧，實(shí)現(xiàn)“社會(huì)幫扶，共同致富”。2013年后，脫貧攻堅(jiān)到了關(guān)鍵時(shí)刻。習(xí)近平總書記作出了“實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧 ”的重要指示，強(qiáng)調(diào)針對(duì)不同貧困地區(qū)的不同貧困情形，實(shí)現(xiàn)“扶貧對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)?！?7)張艷玲：《習(xí)近平扶貧新論斷：扶貧先扶志、扶貧必扶智和精準(zhǔn)扶貧》，http：//politics.people.com.cn/n1/2016/0103/c1001-28006150.html。相較于傳統(tǒng)社會(huì)參與扶貧的責(zé)任形式，精準(zhǔn)扶貧中的參與模式充分貫徹了憲法中的人民主權(quán)原則。這一點(diǎn)在《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見》中有所體現(xiàn)，一方面動(dòng)員社會(huì)力量參與到打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中來(lái)，另一方面調(diào)動(dòng)貧困者參與到精準(zhǔn)扶貧的各個(gè)環(huán)節(jié)中來(lái)。

在“造血式”扶貧的發(fā)展過(guò)程中，我國(guó)貧困治理已經(jīng)逐步形成了專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧與社會(huì)扶貧相結(jié)合的“三位一體”大扶貧格局，既要堅(jiān)持和鞏固政府在貧困治理中的主體和主導(dǎo)地位，也要鼓勵(lì)和吸引社會(huì)力量參與貧困治理。基于國(guó)家責(zé)任的精準(zhǔn)扶貧因此將“政府主體”責(zé)任理念轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嘣黧w”責(zé)任理念，形成了多元扶貧主體共同治理貧困的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，即扶貧主體包括了“承擔(dān)扶貧職責(zé)的國(guó)家以及參與扶貧的其他社會(huì)力量”(8)何平：《我國(guó)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施的法治保障研究》，《法學(xué)雜志》2017年第1期。。此外，精準(zhǔn)扶貧尤其強(qiáng)調(diào)激活貧困者的內(nèi)生動(dòng)力，因而，貧困者亦具有扶貧法律關(guān)系中主體地位，而非局限于作為扶貧對(duì)象的存在?？梢?，新時(shí)代下精準(zhǔn)扶貧中的“國(guó)家責(zé)任”是一種扶貧主體和貧困者合作共擔(dān)、合作共治的新理念。

三、新時(shí)代作為“國(guó)家責(zé)任”的精準(zhǔn)扶貧

憲法中關(guān)于幫扶救助的條文規(guī)定經(jīng)歷了時(shí)代性的變遷，隨之帶來(lái)的扶貧政策演變，均表明我國(guó)扶貧實(shí)踐是一個(gè)由表及里、由淺入深的過(guò)程。在“輸血式”扶貧時(shí)期，國(guó)家和政府采取的扶貧措施通常是立足于個(gè)人基本物質(zhì)生活的保障，是對(duì)憲法中國(guó)家?guī)头鼍戎呢?zé)任要求的最低限度回應(yīng)。所以，此階段的扶貧模式存在著“粗放漫灌”的現(xiàn)象，以單一的國(guó)家責(zé)任形式介入解決個(gè)人臨時(shí)性生存問(wèn)題，是一種以溫飽為導(dǎo)向的扶貧實(shí)踐。自“社會(huì)保障”和“人權(quán)保障”在憲法中得以明確，有針對(duì)性地對(duì)個(gè)人自我發(fā)展能力進(jìn)行培育成為我國(guó)新時(shí)代扶貧的趨勢(shì)。不同于傳統(tǒng)扶貧中“粗放漫灌”，新時(shí)代的精準(zhǔn)扶貧極其強(qiáng)調(diào)根據(jù)貧困者差異性情況而采取層次化、多元化、靶向化的“精準(zhǔn)滴灌”措施，以多元的國(guó)家責(zé)任形式激活個(gè)人反貧困的潛在動(dòng)力，是一種超越單純“生存”，而以發(fā)展為導(dǎo)向的扶貧實(shí)踐?；诖?，新時(shí)代精準(zhǔn)扶貧中的責(zé)任意蘊(yùn)，圍繞著相對(duì)貧困和國(guó)家任務(wù)進(jìn)行了時(shí)代性發(fā)展，從不同側(cè)面豐富了作為“國(guó)家責(zé)任”的精準(zhǔn)扶貧的制度內(nèi)涵。

(一)相對(duì)貧困下作為“國(guó)家責(zé)任”的精準(zhǔn)扶貧

貧困最初僅局限于物質(zhì)上的匱乏，表現(xiàn)為“個(gè)人(家庭)缺乏再生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，甚至難以維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)。”(9)汪三貴、劉明月：《從絕對(duì)貧困到相對(duì)貧困：理論關(guān)系、戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變與政策重點(diǎn)》，《華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2020年第6期。對(duì)絕對(duì)貧困的治理是將保障生存和解決溫飽為作為扶貧目標(biāo)，基本上拘泥于物質(zhì)幫扶，即通過(guò)物質(zhì)幫扶來(lái)消除絕對(duì)貧困。對(duì)于我國(guó)而言，扶貧工作經(jīng)歷了最初的“輸血式”物質(zhì)扶貧到如今的“造血式”精準(zhǔn)扶貧，意味著在消除絕對(duì)貧困的基礎(chǔ)上，精準(zhǔn)扶貧更加注重對(duì)相對(duì)貧困的緩解。換言之，在精準(zhǔn)扶貧中，“貧困”不僅界定為“物質(zhì)上的貧窮”，而且更多地被定義為追求更好生活狀態(tài)的相對(duì)貧困。那么，具有公共性的貧困治理需要從“求公平、圖發(fā)展”的角度出發(fā)以塑造出“物質(zhì)救助和服務(wù)救助”的國(guó)家責(zé)任，這是因?yàn)閲?guó)家就其本身構(gòu)成提供公共服務(wù)的整體(10)[法]古斯塔夫·佩澤爾：《法國(guó)行政法》，廖坤明、周潔譯，北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社，2002年，第187頁(yè)。。

我國(guó)目前已經(jīng)基本消除了絕對(duì)貧困，也解決了區(qū)域性整體貧困問(wèn)題，意味著在未來(lái)，相對(duì)貧困治理將成為精準(zhǔn)扶貧的重心。相較于絕對(duì)貧困關(guān)注收入上的匱乏，相對(duì)貧困則是側(cè)重于“基本可行能力的被剝奪”(11)[印]阿馬蒂亞·森：《以自由看待發(fā)展》，任賾、丁真譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年，第 85 頁(yè)。，即“實(shí)質(zhì)上是缺少對(duì)這些資產(chǎn)的控制權(quán)和談判能力?！?12)[美]迪帕·納拉揚(yáng)等：《誰(shuí)傾聽我們的聲音》，付巖梅等譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001年，第75頁(yè)。為了應(yīng)對(duì)相對(duì)貧困帶來(lái)的脫貧不實(shí)、質(zhì)量不高、脫貧不持久等問(wèn)題，我國(guó)應(yīng)當(dāng)運(yùn)用一種服務(wù)性的責(zé)任思維使得精準(zhǔn)扶貧對(duì)貧困者更加負(fù)責(zé)，建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制。那么，貧困者可行能力培育的關(guān)鍵在于消除權(quán)利貧困，意味著相對(duì)貧困治理需要保障貧困者能夠積極行使憲法中的個(gè)人權(quán)利。因?yàn)椤八械臋?quán)利都是積極權(quán)利”(13)[美]史蒂芬·霍爾姆斯、凱斯·R.桑斯坦：《權(quán)利的成本—為什么自由依賴于稅》，畢競(jìng)悅譯，北京：北京大學(xué)出版社 ，2004年，第30頁(yè)。，同時(shí)，“保障人的生存權(quán)就是要使貧困者能夠依靠國(guó)家的積極干預(yù)來(lái)實(shí)現(xiàn)其像人那樣生存的權(quán)利”(14)[日]大須賀明：《生存權(quán)論》，林浩譯，臺(tái)北：元照出版社，2001年，第19頁(yè)。，所以，貧困者的權(quán)利實(shí)現(xiàn)的并非對(duì)抗國(guó)家和政府，而是需要國(guó)家和政府的積極作為以提供有效保護(hù)?；诖?，精準(zhǔn)扶貧應(yīng)視為是一種積極作為的國(guó)家責(zé)任，為規(guī)范這一責(zé)任模式，需要從以下三方面出發(fā)：首先，作為“國(guó)家責(zé)任”的精準(zhǔn)扶貧應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步堅(jiān)持和鞏固黨和政府主導(dǎo)的扶貧模式?！耙試?guó)家義務(wù)保障公民權(quán)利，是對(duì)國(guó)家權(quán)力保障公民權(quán)利的超越”(15)龔向和：《國(guó)家義務(wù)是公民權(quán)利的根本保障—國(guó)家與公民關(guān)系新視角》，《法律科學(xué)》(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))2010年第4期。，這表明了“在當(dāng)代憲法理論中可能意味著要求國(guó)家承擔(dān)積極的義務(wù)，比如提供食物、提供保健服務(wù)、提供醫(yī)療等等?！?16)張翔：《基本權(quán)利的受益權(quán)功能與國(guó)家的給付義務(wù)—從基本權(quán)利分析框架的革新開始》，《中國(guó)法學(xué)》2006年第1期。進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，國(guó)家責(zé)任是對(duì)國(guó)家義務(wù)的具體化，那么在精準(zhǔn)扶貧中，黨和政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)“片為重點(diǎn)、工作到村、扶貧到戶”的工作機(jī)制和實(shí)行“黨政一把手負(fù)總責(zé)”的扶貧開發(fā)工作責(zé)任制(17)中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院：《習(xí)近平扶貧論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2018年，第35頁(yè)。，因地制宜、因人而異制定措施辦法，從而采取激發(fā)性和帶動(dòng)性的扶貧舉措來(lái)激活貧困者獲得生產(chǎn)資料的能力。其次，作為“國(guó)家責(zé)任”的精準(zhǔn)扶貧應(yīng)當(dāng)在生存權(quán)和發(fā)展權(quán)之間建立起自助型貧困治理機(jī)制。在解決“生存型”貧困問(wèn)題的基礎(chǔ)上，通過(guò)促進(jìn)貧困者參與到社會(huì)建設(shè)中，讓其能夠分享到社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的福利，以激活貧困者“自助”的發(fā)展動(dòng)力，并且政府按照貧困者的福利需要，積極提供普惠性的服務(wù)(Universalist Services)(18)[英]理查德·蒂特馬斯：《蒂特馬斯社會(huì)政策十講》，江紹康譯，長(zhǎng)春：吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司，2011年，第15頁(yè)。，幫助其消除能力貧困、權(quán)利貧困等非物質(zhì)致困因素，以“克服傳統(tǒng)扶貧方式消極被動(dòng)的缺陷?！?19)林閩鋼：《相對(duì)貧困的理論與政策聚焦—兼論建立我國(guó)相對(duì)貧困的治理體系》，《社會(huì)保障評(píng)論》2020年第1期。最后，作為“國(guó)家責(zé)任”的精準(zhǔn)扶貧應(yīng)當(dāng)形成“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)”的整體性貧困治理機(jī)制。需要認(rèn)識(shí)到，“誘發(fā)貧困的原因，并不在于貧困者個(gè)人或者家庭，而在于社會(huì)?！币蚨谡鲗?dǎo)之下，建成國(guó)家、社會(huì)和市場(chǎng)三元共治的整體性機(jī)制，形成“有為政府、有效市場(chǎng)、有機(jī)社會(huì)”(20)李玲、江宇：《有為政府、有效市場(chǎng)、有機(jī)社會(huì)—中國(guó)道路與國(guó)家治理現(xiàn)代化》，《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》2014年第4期。協(xié)同治理的長(zhǎng)期效應(yīng)。

(二)國(guó)家任務(wù)下作為“國(guó)家責(zé)任”的精準(zhǔn)扶貧

精準(zhǔn)扶貧是“消除貧困、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命?！?21)習(xí)近平：《習(xí)近平論扶貧工作—十八大以來(lái)重要論述摘編》，http：//theory.people.com.cn/n/2015/1201/c83855-27877446.html。換言之，國(guó)家通過(guò)積極采取一系列的舉措構(gòu)建出公民獲得生活安寧和追求自我發(fā)展的制度環(huán)境，而憲法需要以“國(guó)家任務(wù)”的形式賦予國(guó)家介入公民社會(huì)的正當(dāng)性基礎(chǔ)。那么，從這一視角出發(fā)，精準(zhǔn)扶貧在憲法制度下具有一種“國(guó)家任務(wù)”意味，強(qiáng)調(diào)國(guó)家和政府對(duì)于消除貧困和促進(jìn)發(fā)展所應(yīng)積極擔(dān)負(fù)的責(zé)任，實(shí)質(zhì)上是一種國(guó)家責(zé)任觀。而且，有關(guān)“國(guó)家任務(wù)”的規(guī)定通常體現(xiàn)在憲法序言和憲法政策性條款中?；诖耍枰l(fā)現(xiàn)作為“國(guó)家責(zé)任”的精準(zhǔn)扶貧在憲法序言和憲法政性條款中的規(guī)范性表達(dá)。

1.憲法序言中關(guān)于國(guó)家發(fā)展目標(biāo)的規(guī)定是精準(zhǔn)扶貧作為“國(guó)家責(zé)任”的隱形表達(dá)。2018年憲法修訂后，在序言中的國(guó)家發(fā)展目標(biāo)發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)變，將2004年規(guī)定的“把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國(guó)家 ”描述為“把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”。此處目標(biāo)的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)為“現(xiàn)代化”“強(qiáng)國(guó)”及“中華民族偉大復(fù)興”，而這三點(diǎn)轉(zhuǎn)變正是精準(zhǔn)扶貧在憲法序言中的隱性表達(dá)。首先，“現(xiàn)代化”一方面要求國(guó)家治理能力現(xiàn)代化程度的大大提升，另一方面則是如期打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、如期全面建成小康社會(huì)。換言之，精準(zhǔn)扶貧是憲法中“建成現(xiàn)代化國(guó)家”目標(biāo)的邏輯一環(huán)，要求國(guó)家和政府主動(dòng)承擔(dān)起對(duì)貧困者生存照顧和生存發(fā)展的責(zé)任，減少國(guó)家社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)脆弱性代價(jià)，為貧困者提供福利保障和生存能力提升的條件，最大限度地確保貧困者的基本生存權(quán)和自我發(fā)展權(quán)。其次，“強(qiáng)國(guó)”指的是把國(guó)家建成制度自信、文化自信、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)大的國(guó)家。從邏輯上來(lái)看，“強(qiáng)國(guó)”是要所有人感受得到制度、文化上的優(yōu)越性，進(jìn)而發(fā)掘出自身潛力，投身于經(jīng)濟(jì)建設(shè)中。遵循此脈絡(luò)，精準(zhǔn)扶貧應(yīng)當(dāng)關(guān)注貧困治理中制度自信和文化自信的形成，需要推進(jìn)文化扶貧以實(shí)現(xiàn)精神脫貧、扶貧又扶志，讓“貧困群眾的精神世界在脫貧攻堅(jiān)中得到充實(shí)和升華，信心更堅(jiān)、腦子更活、心氣更足，發(fā)生了從內(nèi)而外的深刻改變?！?22)習(xí)近平：《在全國(guó)脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會(huì)上的講話》，《光明日?qǐng)?bào)》2021年2月26日。最后，全面建成小康社會(huì)是“中華民族偉大復(fù)興”進(jìn)程中的重要里程碑，而精準(zhǔn)扶貧是決勝全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵所在?？偟膩?lái)說(shuō)，“憲法所設(shè)想的行政公共性，應(yīng)當(dāng)作為規(guī)范性指導(dǎo)原理存在各項(xiàng)行政制度的設(shè)計(jì)之中”(23)[日]市橋克哉等：《日本現(xiàn)行行政法》，田林等譯，北京：法律出版社，2017年，第9頁(yè)。，憲法序言中關(guān)于國(guó)家發(fā)展目標(biāo)的明確，為精準(zhǔn)扶貧構(gòu)成“國(guó)家責(zé)任”奠定正當(dāng)性基礎(chǔ)，即精準(zhǔn)扶貧應(yīng)當(dāng)視作是國(guó)家和政府主動(dòng)承擔(dān)和履行的積極責(zé)任。

2.憲法政策性條款是精準(zhǔn)扶貧作為“國(guó)家責(zé)任”的顯性表達(dá)。我國(guó)憲法中的某些政策性條款明確了國(guó)家和政府為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的基本責(zé)任，而這些政策性條款也正構(gòu)成作為“國(guó)家責(zé)任”的精準(zhǔn)扶貧的顯性表達(dá)，具有確認(rèn)性、綱領(lǐng)性和規(guī)范性(24)殷嘯虎：《對(duì)我國(guó)憲法政策性條款功能與效力的思考》，《政治與法律》2019年第8期。。具體來(lái)說(shuō)，首先，憲法政策性條款明確了國(guó)家和政府在社會(huì)保障兜底扶貧中的責(zé)任承擔(dān)。憲法第14條第4款規(guī)定：“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度?！痹摋l款明確了國(guó)家和政府在建立社會(huì)保障制度過(guò)程中應(yīng)積極承擔(dān)責(zé)任，而社會(huì)保障兜底也正是精準(zhǔn)扶貧的重要組成部分。因此，《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》進(jìn)一步明確了“三保障”的扶貧目標(biāo)，即保障貧困者義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全。其次，憲法政策性條款明確了國(guó)家和政府在教育扶貧中的行為要求。憲法第19條第1款規(guī)定：“國(guó)家發(fā)展社會(huì)主義的教育事業(yè)，提高全國(guó)人民的科學(xué)文化水平?！睉椃ǖ?9條的后3款進(jìn)一步明確了國(guó)家和政府在發(fā)展教育事業(yè)所應(yīng)采取的手段和措施，包括了舉辦各種學(xué)校、發(fā)展各種教育設(shè)施和鼓勵(lì)舉辦各種教育事業(yè)。這些手段和措施落實(shí)到教育扶貧中則表現(xiàn)為《教育脫貧攻堅(jiān)“十三五”規(guī)劃》細(xì)化的一系列任務(wù)舉措和組織實(shí)施。最后，憲法政策性條款中關(guān)于國(guó)家責(zé)任的規(guī)范性表達(dá)。憲法政策性條款的規(guī)范性體現(xiàn)為國(guó)家責(zé)任行為的強(qiáng)度是有所區(qū)別的，包括了“建立”“健全”之類的強(qiáng)制性、“舉辦”“完善”之類的要求性和“鼓勵(lì)”“推廣”之類的倡導(dǎo)性(25)殷嘯虎：《對(duì)我國(guó)憲法政策性條款功能與效力的思考》，《政治與法律》2019年第8期。。相關(guān)政策性條款的規(guī)范性表達(dá)強(qiáng)度的差異性，導(dǎo)致國(guó)家和政府在履行精準(zhǔn)扶貧中不同扶貧責(zé)任時(shí)所受到憲法約束的強(qiáng)度是不盡相同的，這在某種程度上說(shuō)明作為“國(guó)家責(zé)任”的精準(zhǔn)扶貧是一個(gè)具有責(zé)任層次的權(quán)責(zé)體系，即構(gòu)建“省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)一起抓扶貧，層層落實(shí)責(zé)任制的治理格局”(26)習(xí)近平：《攜手消除貧困 促進(jìn)共同發(fā)展—在2015減貧與發(fā)展高層論壇的主旨演講》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年10月17日。，并根據(jù)不同程度的“貧根”壓實(shí)扶貧主體間的責(zé)任行為。

四、結(jié)語(yǔ)

大規(guī)模、有組織和有計(jì)劃的扶貧開發(fā)作為國(guó)家行政上的重要舉措，實(shí)際上蘊(yùn)含著一種國(guó)家理論(27)[英]卡羅爾·哈洛、理查德·羅林斯：《法律與行政》(上卷)，楊偉東等譯，北京：商務(wù)印書館，2004年，第1頁(yè)。，即“以人為本”是國(guó)家向貧困者提供幫扶的根本宗旨。我國(guó)憲法將這一國(guó)家理論內(nèi)化為公民的基本權(quán)利和國(guó)家的保障義務(wù)，表明確保個(gè)體生存和發(fā)展始終是貧困治理開展的根本出發(fā)點(diǎn)。那么，在憲法視角下，新時(shí)代的精準(zhǔn)扶貧不僅是指國(guó)家承擔(dān)的政治責(zé)任，而且是指面向基本權(quán)利保障的一種國(guó)家責(zé)任。當(dāng)然，精準(zhǔn)扶貧具有憲法規(guī)范意義上的國(guó)家責(zé)任意蘊(yùn)并非一蹴而就，而是在歷經(jīng)扶貧實(shí)踐中憲法文本變遷所獲得的。從“輸血式”扶貧到“造血式”扶貧過(guò)程中，不同歷史時(shí)期憲法文本中關(guān)于幫扶救助的規(guī)定影響著我國(guó)扶貧政策中的國(guó)家責(zé)任理念形成，呈現(xiàn)出“政府主體”責(zé)任理念轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嘣黧w”責(zé)任理念的趨勢(shì)。那么，新時(shí)代作為“國(guó)家責(zé)任”的精準(zhǔn)扶貧是一種扶貧主體和貧困者合作共擔(dān)、合作共治的新格局，應(yīng)在治理相對(duì)貧困和實(shí)現(xiàn)國(guó)家任務(wù)的同時(shí)，探尋并實(shí)踐其責(zé)任機(jī)制，明確憲法中的規(guī)范表達(dá)。當(dāng)然，貧困治理是一個(gè)未竟的事業(yè)，亟需在憲法中國(guó)家責(zé)任理念的指引下構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧的法治體系，破除當(dāng)下“政策先行、法律缺位”的困境，為制度化精準(zhǔn)扶貧中的國(guó)家責(zé)任提供充足的法治保障。