濟(jì)寧市農(nóng)戶農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)意愿調(diào)查分析

李嘉菲 黃少鵬 周廣越 曲 藝

（中國農(nóng)業(yè)大學(xué)煙臺研究院人文與經(jīng)管學(xué)院，山東 煙臺 276400）

近年來，我國政府順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，出臺了一系列政策規(guī)定，強調(diào)在現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定不變的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)農(nóng)民通過轉(zhuǎn)包、互換、出租、轉(zhuǎn)讓等多種方式流轉(zhuǎn)土地，提高土地資源利用效率［1］。宅基地作為農(nóng)民的一項基本生存資料，如何合理高效地推動宅基地流轉(zhuǎn)并利用，既關(guān)系到農(nóng)戶的切身利益能否得到合理有效的保障，又與建設(shè)社會主義新農(nóng)村和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展密切相關(guān)。宅基地流轉(zhuǎn)規(guī)模在很大程度上受村民意愿的影響，流轉(zhuǎn)工作的進(jìn)行要以尊重農(nóng)戶意愿為前提，因此，探尋影響村民宅基地流轉(zhuǎn)的因素、針對問題提出有效對策就顯得尤為重要。

1 調(diào)研地簡介

中冊鎮(zhèn)位于山東省濟(jì)寧市泗水縣北部，轄37個行政村，總?cè)丝诩s3.4 萬人。近年來，黨委政府帶領(lǐng)當(dāng)?shù)卮迕褚劳凶匀毁Y源等加快產(chǎn)業(yè)升級和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，實現(xiàn)人民增收，三個文明建設(shè)也取得重大成效。中冊鎮(zhèn)的村莊大部分為“消費型”村莊，家庭收入主要依靠年輕人外出務(wù)工，而中老年人則在家務(wù)農(nóng)補貼家用，因此村內(nèi)閑置了大量宅基地，出現(xiàn)了嚴(yán)重的空心化現(xiàn)象，如何合理有效地流轉(zhuǎn)這些宅基地是該村實現(xiàn)飛躍發(fā)展的關(guān)鍵。目前，當(dāng)?shù)卣殉雠_相關(guān)的法律政策文件，規(guī)范當(dāng)?shù)氐恼厥褂靡约爱a(chǎn)權(quán)歸屬等問題，為宅基地的流轉(zhuǎn)奠定了法律基礎(chǔ)。如何盤活村子的集體建設(shè)用地，在保護(hù)耕地的同時提高土地利用效率是當(dāng)下中冊鎮(zhèn)面臨的一個重要課題。

2 農(nóng)戶調(diào)查樣本基本情況

本文中的資料和數(shù)據(jù)均來源于2020 年1—2 月課題組在山東省濟(jì)寧市泗水縣展開的調(diào)查。本次調(diào)查采取了問卷與訪談相結(jié)合的方式，本著全面性、代表性、隨機(jī)性和差異性的原則，在泗水縣中冊鎮(zhèn)的村莊發(fā)放問卷115份（其中有效問卷100份，問卷有效率87.00%），在農(nóng)村街頭隨機(jī)走訪了多位不同性別、年齡、職業(yè)的村民，就濟(jì)寧市農(nóng)村農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)意愿影響因素的問題展開調(diào)研。調(diào)查樣本中，年齡為25～45 歲的戶主居多；農(nóng)戶的文化程度為初中到本科及以上的約占92.00%，其中初中和高中學(xué)歷居多；農(nóng)戶的職業(yè)和收入方面，以務(wù)農(nóng)為主，有近79.00%的家庭沒有或僅有一人外出務(wù)工，但非農(nóng)業(yè)收入占有外出務(wù)工人員家庭總收入的比重卻較高，近1/2的家庭的非農(nóng)業(yè)收入占總收入的60.00%以上。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，擁有1 處宅基地的農(nóng)戶占66.00%，約25.00%的農(nóng)戶擁有2 處以上宅基地，即搬遷前的原有宅基地，加上現(xiàn)居的1處或逝世親屬留下的宅基地。

3 宅基地流轉(zhuǎn)意愿調(diào)查分析

據(jù)課題組了解，近幾年泗水縣加快發(fā)展種植業(yè)，鼓勵進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級和產(chǎn)業(yè)融合，吸引一些務(wù)工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，對宅基地的流轉(zhuǎn)需求隨之增長。但村莊宅基地的流轉(zhuǎn)規(guī)模卻很小，僅有40.00%的農(nóng)戶表示愿意流轉(zhuǎn)宅基地，因此土地出現(xiàn)了較大的供應(yīng)缺口。通過調(diào)查了解到農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)意愿低主要受以下3個因素的影響。

3.1 生活保障

課題組調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，90.00%的農(nóng)戶表示現(xiàn)階段宅基地的用途為自住，且大量農(nóng)戶家中只有1處宅基地，因此，宅基地流轉(zhuǎn)之后農(nóng)戶何去何從成為影響農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的一大掣肘點。很多人擔(dān)心宅基地流轉(zhuǎn)之后，因利益分配不合理而使自己利益受損，生活水平受到威脅［2］。從收集到的數(shù)據(jù)（見圖1）可以看出，價格補償機(jī)制不合理和社保體系不健全是農(nóng)戶不愿意流轉(zhuǎn)宅基地的重要原因。農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)之后獲得的資金是以放棄居住地甚至部分生產(chǎn)用地為代價獲得的，這筆資金與日后的生活品質(zhì)高低直接相關(guān)，且土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)戶利益受損的情況時有發(fā)生，致使許多農(nóng)戶均持觀望或反對態(tài)度。

在圖2可以看到，無論是否購買城鎮(zhèn)住房，傾向于不流轉(zhuǎn)宅基地的農(nóng)戶數(shù)量均超過1/2，但在未購買城鎮(zhèn)住房的農(nóng)戶中不愿意流轉(zhuǎn)農(nóng)村宅基地的人占比較已在城鎮(zhèn)購房的高出12.26%。通過課題組訪談了解到，對于那些購買城鎮(zhèn)住房的農(nóng)戶來說，他們絕大部分人年齡較大，其購買房產(chǎn)的初衷均是為子女結(jié)婚準(zhǔn)備婚房，并非自己居住，宅基地流轉(zhuǎn)后意味著他們要離開居住幾十年的鄉(xiāng)村，進(jìn)入城鎮(zhèn)與子女共同生活，這會使得他們的生活成本增加，且丟失穩(wěn)定的職業(yè)。城鎮(zhèn)醫(yī)療等保障難以對接，是很多人不愿意流轉(zhuǎn)農(nóng)村宅基地進(jìn)入城鎮(zhèn)生活的重要原因。

3.2 政策認(rèn)知程度

通過問卷調(diào)研發(fā)現(xiàn)，多達(dá)93.00%的農(nóng)戶對宅基地的流轉(zhuǎn)相關(guān)政策法規(guī)并不了解或略有了解。通過對不同政策了解程度的農(nóng)戶群體進(jìn)行對比分析（見圖3）得出，了解宅基地流轉(zhuǎn)政策的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿明顯高于對政策不了解或者略有了解的農(nóng)戶，愿意流轉(zhuǎn)宅基地的人數(shù)比例在不同政策了解程度下相差了33.50%，政策了解程度對農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿影響明顯。若農(nóng)戶不了解宅基地流轉(zhuǎn)政策的具體內(nèi)容，則更不會清楚這一舉措對于農(nóng)民生活改善、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的重要意義，其會片面認(rèn)為宅基地流轉(zhuǎn)對自己沒有好處，甚至?xí)p害自己的切身利益。出于合理保護(hù)自身利益的目的，加之村民普遍存在的保守心理，人們多數(shù)不愿意冒險嘗試自己未知的領(lǐng)域。同時，通過課題組走訪調(diào)查的訪談資料了解到，村民對相關(guān)政策了解的主要渠道不是對政府文件的權(quán)威解讀，而是村民們茶余飯后的閑談。這種口口相傳的政策解讀方式帶有傳播人很強的主觀色彩，人們從這些只言片語中了解的政策是片面的、主觀的，極易導(dǎo)致對整個宅基地的流轉(zhuǎn)政策認(rèn)識不到位，甚至是產(chǎn)生誤解，從而大大降低了人們流轉(zhuǎn)宅基地的意愿。

3.3 土地依賴性

由于農(nóng)戶空閑宅基地分布零散，流轉(zhuǎn)后也不利于集約化、專業(yè)化開發(fā)使用，因此現(xiàn)在農(nóng)村普遍采用拆遷上樓、多個村莊合村并居的方式對農(nóng)村宅地基進(jìn)行整合開發(fā)利用。有近70%的農(nóng)戶在調(diào)查中表示在搬出原宅基地住宅后，更傾向于居住獨門獨院的二層小樓，而不喜歡多人多戶的樓房。這是因為農(nóng)村在其發(fā)展過程中漸漸成為一個以熟人為基本單位組成的熟人社會，在社區(qū)里，大家互相熟悉，更有歸屬感和安全感［3］。同時，由于農(nóng)村種植業(yè)的發(fā)展，人們家中均有很多農(nóng)具或大型的種植機(jī)器等，如果居住樓房，農(nóng)具機(jī)械的存放則會成為新問題。此外，人們對于土地的特殊情結(jié)也影響著人們的流轉(zhuǎn)意愿。從圖4 可以看出，農(nóng)戶愿意流轉(zhuǎn)宅基地的人數(shù)隨著人員年齡的增大呈現(xiàn)出遞減的趨勢。對于一些年齡較大的農(nóng)戶來說，很多空閑的宅子是父輩祖輩逝世后留下的，甚至是家族幾代人生活成長的地方，他們對于這種宅院有較強的情感寄托，將其作為一種留念不愿流轉(zhuǎn)。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，村中年輕人多半選擇進(jìn)城務(wù)工，缺少像父輩祖輩們那樣對土地的依賴情結(jié)，更易接受宅基地流轉(zhuǎn)。但在農(nóng)村空心化依然嚴(yán)重的今天，農(nóng)村人口年齡普遍較大，推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)工作仍然困難重重。

4 增強農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)意愿的對策

農(nóng)戶愿意流轉(zhuǎn)宅基地是實現(xiàn)農(nóng)村資源整合、盤活土地資源的至關(guān)重要的環(huán)節(jié)，因此只有從農(nóng)村農(nóng)戶現(xiàn)狀出發(fā)，才能促進(jìn)農(nóng)村宅基地健康有序流轉(zhuǎn)。根據(jù)課題組調(diào)研情況，主要可從以下3個方面進(jìn)行改進(jìn)。

4.1 推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，加強農(nóng)戶生活保障

實現(xiàn)農(nóng)戶宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一個重要手段就是要完善宅基地定價體制機(jī)制，保障好農(nóng)戶的合法權(quán)益，使他們在流轉(zhuǎn)土地后的生活得到基本保障，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，讓村民和城鎮(zhèn)居民享受同等的國民待遇，完善農(nóng)村養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、優(yōu)撫安置、社會救濟(jì)和社會福利等保障制度。如今農(nóng)村地區(qū)的宅基地流轉(zhuǎn)多為拆遷搬遷方式，政府和企業(yè)應(yīng)充分考慮農(nóng)戶退出后期的生活水平，鼓勵自主就業(yè)，對于生活困難和缺少技能的農(nóng)戶應(yīng)進(jìn)行培訓(xùn)，推進(jìn)統(tǒng)籌規(guī)劃工作，做好住房和工作的安置，使村民不必為居住場所和工作而憂慮，使遷居農(nóng)民有可靠穩(wěn)定的生活，從而減少農(nóng)戶流轉(zhuǎn)宅基地后對未來生活的顧慮。

4.2 加強宅基地流轉(zhuǎn)政策宣傳和村民教育

農(nóng)戶對于宅基地流轉(zhuǎn)極易出現(xiàn)“扎堆”現(xiàn)象，這是因為村民對于相關(guān)政策的了解多半是通過口口相傳、茶余飯后閑談的方式得知，這種政策的傳播方式易帶有解說者的主觀色彩且易使農(nóng)戶對政策產(chǎn)生誤解。因此，針對農(nóng)村宣傳教育現(xiàn)狀，應(yīng)加強對宅基地流轉(zhuǎn)政策的權(quán)威宣傳與解讀，通過在農(nóng)村開設(shè)政策宣傳欄或者宣傳教育課堂等政策下鄉(xiāng)的方式，讓農(nóng)戶全面、客觀、準(zhǔn)確地了解國家政策，增強農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿，促使其認(rèn)識到土地流轉(zhuǎn)對于改善農(nóng)民生活、促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展的重要作用。

4.3 尊重農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿，理解農(nóng)戶土地依賴情結(jié)

我國古代小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的影響在農(nóng)村地區(qū)最為顯著，農(nóng)戶對土地生產(chǎn)、熟人社區(qū)、單門獨戶的生活方式等依賴程度較高。因此，在動員農(nóng)戶流轉(zhuǎn)宅基地工作時，要充分尊重農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)意愿，根據(jù)農(nóng)戶的意愿進(jìn)行流轉(zhuǎn)，充分考慮農(nóng)戶生活需求以及上樓帶來的附加困難，使政策真正地體現(xiàn)以人為本的理念。尤其是在農(nóng)村合村并居的大勢之下，在住房安置等方面應(yīng)充分考慮村民的鄉(xiāng)土情結(jié)和農(nóng)戶切實的利益訴求，盡量保留農(nóng)戶的熟人社區(qū)，不損害農(nóng)戶的切身利益和文化習(xí)俗，在工作政策上體現(xiàn)人文關(guān)懷，采取更加人性化的政策方針，推動宅基地流轉(zhuǎn)。

5 結(jié)語

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中冊鎮(zhèn)農(nóng)戶對于宅基地流轉(zhuǎn)仍持謹(jǐn)慎態(tài)度，流轉(zhuǎn)意愿和需求并不像外界想象的那般強烈，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)工作的推進(jìn)依然存在一些阻礙因素。農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)意愿主要受生活保障、政策了解程度和土地依賴性3大方面的影響。目前，如何切實有效地推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)工作，是解決鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中土地供需矛盾的重點。中冊鎮(zhèn)是我國農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的一個縮影，在日后的研究中，要想真正了解整個山東省農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)意愿的情況，還要繼續(xù)擴(kuò)大研究范圍，找到共性與個性，因地制宜，推動農(nóng)村宅基地合理高效流轉(zhuǎn)，助力社會主義新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。