政策擴散視角下的大數(shù)據(jù)驅(qū)動社會治理創(chuàng)新

宋 玉

政策擴散是從傳播學(xué)、社會學(xué)、情報學(xué)等學(xué)科中衍生出來的概念，通常是指一項政策從一個部門或地區(qū)擴散到另一個部門或地區(qū)，并被新政策主體采納和推行的過程。社會治理是國家推進治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要途徑，同時也是關(guān)系國計民生的重要社會建設(shè)任務(wù)。政策擴散是推進社會治理的有效方式，是鞏固社會良好秩序的重要途徑①。當前，大數(shù)據(jù)技術(shù)已經(jīng)深度地滲透到社會治理領(lǐng)域，并為社會治理帶來了全新的機遇與挑戰(zhàn)。通過運用大數(shù)據(jù)技術(shù)，政府的公共決策更為科學(xué)高效，施政效率不斷提升，政民互動模式日益改善，民眾對于公共服務(wù)供給的滿意度不斷提高，醫(yī)療、教育、交通、治安等各個領(lǐng)域的智慧化治理程度也越來越高，民眾的生活更加便利，大數(shù)據(jù)使社會治理呈現(xiàn)出全新的形態(tài)。

一、政策擴散視角下大數(shù)據(jù)驅(qū)動社會治理的重要意義

社會治理是指由政府部門組織引導(dǎo)，各類社會組織及社區(qū)居民共同參與，對社會公共事務(wù)進行管理的社會活動。社會治理的應(yīng)用語境至少包括了三大層面：第一，是指以社會自治為核心要義的與政府管理相對應(yīng)的社會治理。在該應(yīng)用語境中，社會治理是相對更為體系化、規(guī)范化、正規(guī)化的政府治理而言的，它強調(diào)社會組織與社區(qū)居民對各類社會公共事務(wù)的自覺主動管理，賦予居民以更大的自主權(quán)。第二，是指相對于國家治理的社會治理。二者的核心區(qū)別在于層級屬性不同，前者的治理著眼點在于國家，是從國家發(fā)展層面進行的各種治理活動；后者的治理著眼點則在于社會，治理重點是社會事務(wù)。第三，是指相對于公司或市場治理而言的治理活動。公司或市場治理的目的在于優(yōu)化公司或市場內(nèi)部事務(wù)，與此相對的社會治理則是以整個社會發(fā)展為著眼點，治理重點在于社會生活和社會事務(wù)②?；谏鲜鋈N社會治理的應(yīng)用語境，可以看出社會治理是一個復(fù)雜而多元的概念，在各種應(yīng)用語境中都涉及政府在社會治理中的功能與作用，政府的主導(dǎo)或參與依然是我國社會治理的核心特點。作為社會公共事務(wù)管理的主體，政府在其中扮演著重要的角色，其治理理念、執(zhí)政方式、政策制定等都在很大程度上影響著社會治理的發(fā)展，社會治理的創(chuàng)新本質(zhì)上反映的是政府執(zhí)政方式及對各種社會問題的回應(yīng)模式的革新與嬗變。

當前隨著數(shù)字信息技術(shù)的飛速發(fā)展，大數(shù)據(jù)時代的全面來臨，社會治理也面臨著全新的機遇與挑戰(zhàn)。大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、虛擬現(xiàn)實等信息技術(shù)對社會治理的介入，為社會治理的創(chuàng)新提供了新的動能。黨中央、國務(wù)院對于大數(shù)據(jù)在公共管理中的應(yīng)用也給予了高度的關(guān)注與重視。2015年，黨的十八屆五中全會明確提出實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，這是大數(shù)據(jù)第一次寫入黨的全會決議，標志著大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略正式上升為國家戰(zhàn)略。2017年，黨的十九大報告提出，“加強應(yīng)用基礎(chǔ)研究，拓展實施國家重大科技項目，突出關(guān)鍵共性技術(shù)、前沿引領(lǐng)技術(shù)、現(xiàn)代工程技術(shù)、顛覆性技術(shù)創(chuàng)新，為建設(shè)科技強國、質(zhì)量強國、航天強國、網(wǎng)絡(luò)強國、交通強國、數(shù)字中國、智慧社會提供有力支撐”③，為運用大數(shù)據(jù)創(chuàng)新社會治理指明了發(fā)展方向。在黨中央、國務(wù)院的重視與支持下，在社會治理中融入大數(shù)據(jù)技術(shù)，從而全面提升治理效能已經(jīng)成為當前社會治理創(chuàng)新的發(fā)展趨勢。在大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的助力與推動下，社會治理正呈現(xiàn)出全新的風(fēng)貌。通過大數(shù)據(jù)的介入，政府與其他社會治理主體間的信息不對稱狀況得到了有效改觀，各種新的數(shù)字治理工具不斷涌現(xiàn)，以信息技術(shù)為核心的數(shù)據(jù)處理中心、需求反饋系統(tǒng)相繼建立，不同治理主體間的多元對話機制逐步形成。封閉式、靜態(tài)化、粗放型的社會治理正在向開放型、動態(tài)化、精準性的治理方向轉(zhuǎn)型發(fā)展，社會“善治”的基本形態(tài)已然形成。

簡言之，隨著社會治理的快速變革與創(chuàng)新，社會治理的整體面貌發(fā)生了深刻改變，政府在該過程中所扮演的角色、發(fā)揮的職能作用也越來越突出，這極大地提升了治理的質(zhì)量與效能。政策擴散視角下的大數(shù)據(jù)驅(qū)動社會治理，促使大數(shù)據(jù)對社會治理的介入更為精準。依托大數(shù)據(jù)對各類信息進行采集與分析，能精準地把握輿論的發(fā)展，及時了解公眾的訴求，從而有效地提高公共服務(wù)的品質(zhì)與效率。

二、大數(shù)據(jù)在社會治理中的應(yīng)用

為了獲得詳盡的第一手研究資料，本文針對大數(shù)據(jù)在社會治理中的實踐應(yīng)用進行了較為全面的問卷調(diào)查，分別選取太原、天津、北京、沈陽、西安等城市作為本次研究的調(diào)查對象，通過以電子郵件的形式向城市相關(guān)領(lǐng)域的管理人員發(fā)放調(diào)查問卷來了解當?shù)氐纳鐣卫砬闆r，由此來管窺目前大數(shù)據(jù)在社會治理中的應(yīng)用現(xiàn)狀。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大數(shù)據(jù)信息技術(shù)在社會治理中的應(yīng)用場景主要包括醫(yī)療服務(wù)、環(huán)境保護、基礎(chǔ)教育、社會治安、社會保障、政務(wù)服務(wù)、食品藥品安全、人口管理等類型，其中應(yīng)用最廣泛的領(lǐng)域為政務(wù)服務(wù)。在問卷調(diào)查的城市中，大部分城市在政務(wù)服務(wù)中融合了大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，電子政務(wù)快速發(fā)展，在線政府、數(shù)字政府的理念深入人心，政府數(shù)據(jù)信息開放共享的程度和范圍都在不斷拓展，政府決策對大數(shù)據(jù)的依賴度愈來愈高。應(yīng)用最少的領(lǐng)域是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，由此說明創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域的信息化升級還亟待強化。在食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域，信息技術(shù)的融合應(yīng)用程度不高，食品藥品的監(jiān)督管理仍以傳統(tǒng)的模式為主，其治理效率與治理能力還有較大的提升空間。

（一）依托大數(shù)據(jù)提升政務(wù)服務(wù)效率

在本次調(diào)查中，75%的城市都設(shè)立了在線政務(wù)大廳，以此為工具來整合各部門的信息數(shù)據(jù)，提高信息資源的利用率，避免信息孤島、信息壁壘等現(xiàn)象的發(fā)生。而且，大部分城市制定和出臺了多項與大數(shù)據(jù)融合應(yīng)用相關(guān)的政策文件，為“大數(shù)據(jù)+社會治理”營造了良好的政策環(huán)境。在諸多城市的數(shù)字化政務(wù)服務(wù)提檔升級中，浙江省杭州市走在了前列，為其他城市提供了示范。杭州市通過推進民生事項一證通、涉企事項一碼通等將絕大多數(shù)的政務(wù)服務(wù)都搬到了網(wǎng)上，以此來實現(xiàn)“數(shù)據(jù)多跑路，百姓少跑路”的政務(wù)服務(wù)目標。此外浙江省成立的數(shù)據(jù)資源管理中心與省編辦等部門協(xié)同合作，針對100項辦件最多的政務(wù)服務(wù)進行了全方位的流程優(yōu)化，有效地提高了政務(wù)服務(wù)效率，解決了百姓最關(guān)注的政務(wù)堵點。

（二）大數(shù)據(jù)推進了醫(yī)療、治安等公共服務(wù)的智慧化發(fā)展

大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展日新月異，與社會治理的融合度也越來越高，目前在諸多公共服務(wù)領(lǐng)域如醫(yī)療、治安等領(lǐng)域，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用已日趨普遍。在醫(yī)療領(lǐng)域，如深圳、武漢等地的智慧醫(yī)療服務(wù)發(fā)展已取得了諸多的實踐成果，其以大數(shù)據(jù)為依據(jù)，借助手機、平板等移動終端，將醫(yī)療信息直接傳遞至患者手中，在此基礎(chǔ)上開發(fā)的各類信息服務(wù)APP已經(jīng)實現(xiàn)了遠程預(yù)約、掛號等功能，電子病歷系統(tǒng)的建立使診療、付費等流程都實現(xiàn)了信息化升級，患者無需排隊等待即可完成各項流程，極大地節(jié)約了就醫(yī)時間。在社會治安領(lǐng)域，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用為治安工作提供了各種高效的數(shù)字化工具，如智慧門禁、人口服務(wù)APP等，這些數(shù)字治理工具使民警能更加全面快速地掌握社區(qū)信息，如停車場出入口信息、樓棟大門信息等，進而開展精準化的治安管理工作，有效地預(yù)防了各種違法亂紀現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展為精準感知民情和政府決策提供了極大助益

大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用能幫助政府采集和分析人們在各類互聯(lián)網(wǎng)平臺上所形成的行為痕跡，進而全方位地了解民情民意，把握網(wǎng)絡(luò)輿論工作引導(dǎo)權(quán)。例如清華大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院經(jīng)濟學(xué)研究所設(shè)計的居民消費價格指數(shù)iCPI，iCPI在發(fā)布與國家統(tǒng)計局CPI相同周期的月度指數(shù)基礎(chǔ)上，還實時發(fā)布了更高頻率的在線價格總類及分類周（日）消費者價格指數(shù)。iCPI是基于電商平臺、價格信息網(wǎng)站等商品價格數(shù)據(jù)編制的，可實現(xiàn)8個大類、46個中類和262個子類物價指數(shù)的無滯后實時更新④。通過這一指數(shù)，政府部門可以更準確掌握居民對于物價變動的想法。通過對各類政務(wù)平臺數(shù)據(jù)的分析，政府可以及時而準確地了解社情民意，如公眾當前最關(guān)心的事情、最迫切需要解決的事項，從而提高決策的效率⑤。政府通過對民情民意的全方位感知，就可以采取最佳的訴求回應(yīng)模式來解決各類民生問題，提高公共服務(wù)的效率。

三、政策擴散視角下大數(shù)據(jù)驅(qū)動社會治理的模式創(chuàng)新

在社會治理中，政府和社會對不同的治理場景都發(fā)揮著積極的能動作用。第一，在一些政府主導(dǎo)性較強的公共服務(wù)領(lǐng)域，大數(shù)據(jù)的融合滲透程度更高，政府部門發(fā)揮的作用也更大。在問卷調(diào)查中，各城市在網(wǎng)絡(luò)問政、社會治安、政務(wù)信息公開與共享等方面對大數(shù)據(jù)的應(yīng)用都比較普遍。在政府部門職能整合中，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用提升了部門重構(gòu)、業(yè)務(wù)整合的效率?；诖髷?shù)據(jù)技術(shù)，政府部門的信息公開、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)確定等都向著更加高效有序的方向發(fā)展。建立在數(shù)據(jù)流動基礎(chǔ)上的政務(wù)服務(wù)相較于傳統(tǒng)的服務(wù)模式更加精準化、系統(tǒng)化，服務(wù)能力也有了大幅度的提升。第二，大數(shù)據(jù)在公眾關(guān)注度較高的公共服務(wù)領(lǐng)域，如醫(yī)療、治安、交通等領(lǐng)域的應(yīng)用也比較普遍，這些領(lǐng)域往往需要政府與社會加強合作、共同推進治理，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用主要集中在各網(wǎng)絡(luò)平臺的數(shù)據(jù)采集分析、社會風(fēng)險評估、治理動態(tài)監(jiān)測等方面。簡言之，大數(shù)據(jù)的介入有助于促進社會治理模式的創(chuàng)新，推動社會治理向縱深方向不斷發(fā)展?；谡邤U散視角，大數(shù)據(jù)驅(qū)動社會治理的創(chuàng)新模式有如下類型。

（一）基于政府層面的治理模式創(chuàng)新

大數(shù)據(jù)在政府自身治理發(fā)展中的普遍應(yīng)用有效地整合了政府內(nèi)部的治理資源，加強了各部門之間的信息交互與協(xié)同合作，極大地提高了公共決策的科學(xué)性與合理性，推動了行政效率的大幅度提升。大數(shù)據(jù)為在線政府、數(shù)字政府的建設(shè)，行政記錄、管理活動的信息化轉(zhuǎn)換，智能化的回應(yīng)診斷與治理等都提供了充分的技術(shù)支持，極大改變了傳統(tǒng)政府治理的模式與格局。在大數(shù)據(jù)技術(shù)的驅(qū)動下，政務(wù)程序、結(jié)果公示、實時反饋等方面也充分體現(xiàn)了與傳統(tǒng)治理的優(yōu)勢。在本次問卷調(diào)查中，不同城市的受訪者都認可大數(shù)據(jù)技術(shù)在政府部門的應(yīng)用，認為大數(shù)據(jù)對政府治理有很大的促進作用。

（二）基于公共服務(wù)層面的治理模式創(chuàng)新

政府不斷推進社會智能化治理需要依托大數(shù)據(jù)來推進數(shù)據(jù)信息的公開與共享。信息資源的共享對于加強部門間協(xié)作、提升公共服務(wù)質(zhì)量發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用，大數(shù)據(jù)時代的社會治理創(chuàng)新，就是要及時把握大數(shù)據(jù)對社會治理帶來的沖擊及新的變革需求。政府作為社會治理重要主導(dǎo)者，廣泛收集、挖掘數(shù)據(jù)，并將各種數(shù)據(jù)進行系統(tǒng)分析，從中發(fā)現(xiàn)治理的客觀趨勢，及時調(diào)整方式，優(yōu)化資源，最大限度地滿足提高治理效率與提升服務(wù)質(zhì)量的雙重需求，進而推進治理能力現(xiàn)代化⑥。政府在強化大數(shù)據(jù)對各個公共服務(wù)領(lǐng)域的介入與融合中應(yīng)注意不同場域?qū)Υ髷?shù)據(jù)等信息技術(shù)的敏感度，如在一些政府主導(dǎo)、公眾關(guān)注度高的領(lǐng)域，政府應(yīng)積極推進大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，而在一些“政府和市場主體有所互動和博弈的場域”，對大數(shù)據(jù)技術(shù)的介入則可相對較緩，有區(qū)別地推進社會治理的智能化轉(zhuǎn)型，提升公眾對政務(wù)服務(wù)的滿意度，提高公眾的獲得感。

（三）基于政民互動層面的治理模式創(chuàng)新

大數(shù)據(jù)的應(yīng)用為打造多元治理體系、開辟多元主體的溝通渠道提供了強大的技術(shù)支持，在大數(shù)據(jù)驅(qū)動下，傳統(tǒng)由政府主導(dǎo)的單一的社會治理主體體系正在向社會組織、居民等多主體共同參與的多元化治理體系方向轉(zhuǎn)變，由此賦予了公眾更大的話語權(quán)。公眾的參與有效地改變了政府、民眾之間的互動模式，政府據(jù)此可更加及時準確地了解民眾訴求，預(yù)測民情民意，引導(dǎo)社會輿論，政府的決策也更加科學(xué)化、理性化。大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用改善了政府與其他治理主體的互動關(guān)系，重塑了良好的政民關(guān)系。

四、研究結(jié)論與啟示

我們正處于信息爆炸式增長的大數(shù)據(jù)時代，如何利用好大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字技術(shù)提升社會治理現(xiàn)代化水平，真正實現(xiàn)“社會治理”向“社會智理”轉(zhuǎn)變，這是一項非常重要的時代課題。大數(shù)據(jù)技術(shù)的快速發(fā)展為社會治理注入了全新的活力，在大數(shù)據(jù)技術(shù)的驅(qū)動與支持下，社會治理呈現(xiàn)出全新的面貌與特點，政府的公共決策模式更為科學(xué)高效。隨著多元化治理體系逐漸形成，政府數(shù)字信息資源的開放與共享程度愈來愈高，行政效率不斷提升，公共服務(wù)供給能力日益提高，對公眾關(guān)切的回應(yīng)模式、對社會治理問題的解決方法也在不斷創(chuàng)新。目前大數(shù)據(jù)驅(qū)動社會治理取得了良好的成果，極大地提升了政務(wù)服務(wù)效率、推進了醫(yī)療治安等公共服務(wù)的智慧化發(fā)展，為民情感知和政府決策提供了極大助益。

目前大數(shù)據(jù)介入社會治理有效地提升了治理效能，使其呈現(xiàn)出全新的樣態(tài)與風(fēng)貌，但我們在總結(jié)其成就之時也不能忽略其存在的一些問題與不足。當前，一些地方政府在推進智慧治理時表現(xiàn)出了一定的盲目性，以政績?yōu)閷?dǎo)向的治理項目實施呈現(xiàn)出明顯的急功近利傾向，這些項目往往較為分散，彼此間缺乏觀照與協(xié)調(diào)，將社會治理進行了碎片化分割，缺乏整體性考慮，統(tǒng)籌性與規(guī)劃性嚴重不足，由此造成了一些項目的重復(fù)建設(shè)，耗費大量有限資源，對資金的龐大需求也對政府財政形成了巨大壓力。⑦此外，在學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，實證調(diào)查少，理論研究多，造成了整體研究重理論而輕實踐的狀況，研究結(jié)論的準確性、適用性有待商榷；且學(xué)界的研究滯后于現(xiàn)實的發(fā)展，比如落后于大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)公司的業(yè)務(wù)發(fā)展，這些狀況應(yīng)引起學(xué)術(shù)界的反思。

雖然“大數(shù)據(jù)+社會治理”目前尚存在諸多的問題與不足，但從長遠發(fā)展來看，基于數(shù)字信息技術(shù)的社會治理創(chuàng)新升級是必然的趨勢與方向，無論政府、社會還是學(xué)術(shù)界都應(yīng)對此有明確的認知，從而積極迎接智能社會的到來，推動大數(shù)據(jù)技術(shù)的進一步發(fā)展與完善，加大其與社會治理的融合程度，創(chuàng)新社會治理模式，發(fā)展智慧化社會治理，以營造良好的治理環(huán)境，有效提升治理能力與治理水平。

注釋：

①徐龍順、蔣碩亮：《大數(shù)據(jù)場域中社會治理現(xiàn)代化：技術(shù)嵌入與價值重塑》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2020年第3期。

②何曉斌、李政毅、盧春天：《大數(shù)據(jù)技術(shù)下的基層社會治理：路徑、問題和思考》，《西安交通大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2020年第1期。

③習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月28日。

④劉侶萍、田濤：《居民物價感受與CPI的悖離——基于典型價格指數(shù)的模擬分析》，《統(tǒng)計與決策》2021年第13期。

⑤王華華：《大數(shù)據(jù)時代農(nóng)村黨組織的社會治理能力研究——信息裂變與合作共治》，《理論與改革》2017年第5期。

⑥戴香智、馬俊達：《大數(shù)據(jù)時代下的社會治理創(chuàng)新：概念、關(guān)系與路徑》，《中國科技論壇》2016年第10期。

⑦吳湛微、禹衛(wèi)華：《大數(shù)據(jù)如何改善社會治理：國外“大數(shù)據(jù)社會福祉”運動的案例分析和借鑒》，《中國行政管理》2016年第1期。