完善人民代表大會制度下情上達機制的三重邏輯

孟慶曦

天津師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，天津 300387

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人民通過各級人民代表大會行使當(dāng)家作主的權(quán)利，各級人大代表在其中起著非常重要的作用，即：人大代表是聯(lián)系人民群眾和國家的重要紐帶，人大代表將人民群眾的意見或建議收集起來，通過一定的程序或制度將人民群眾的聲音傳遞到各級決策機構(gòu)，完成下情上達的過程，形成人民代表大會制度下的下情上達工作機制。“所謂下情上達，就是社會基層各方面的情況或信息，如事實性信息、訴求性信息、建議性信息、評價（包括贊揚和批評）性信息等，通過各種渠道傳遞到上級乃至最高決策機構(gòu)中的行為和過程，其功能是為了決策者能夠了解情況、做出判斷和進行決策?！保?］目前，中國特色社會主義已經(jīng)進入新時代，新時代新形勢新趨勢，自然對進一步健全人民代表大會制度的下情上達機制提出新的要求，完善這一機制是人民代表大會制度的內(nèi)在要求，是發(fā)展社會主義民主的必由之路，是建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的題中之義。

一、完善人民代表大會制度下情上達機制的現(xiàn)實邏輯

中國共產(chǎn)黨十九屆五中全會提出2035年奮斗目標，提出了制定“十四五”規(guī)劃綱要的建議，為下一階段的發(fā)展指明了方向。要實現(xiàn)奮斗目標，離不開與人民群眾保持血肉聯(lián)系，離不開充分調(diào)動人民群眾的創(chuàng)造性和主動性，離不開回應(yīng)人民群眾的訴求和期待。因此，必須不斷完善人民代表大會制度的下情上達機制，確保信息暢通。

（一）完善下情上達機制是中國共產(chǎn)黨保持執(zhí)政優(yōu)勢的根本途徑

實現(xiàn)2035年奮斗目標，必須依靠中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨要作出科學(xué)民主的決策，離不開對國家方方面面的了解。完善的下情上達機制可以充分保障黨對基層情況的了解和掌握，尤其是從人民代表大會的角度看，黨的意志要上升為國家意志必須通過人大，而人民代表大會制度的下情上達機制的完善，不僅能進一步增強人民群眾對重大決策的支持和擁護，同時還大大提升了黨對國家機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)能力；不僅充分保障了人民群眾的政治參與，也更加充分地體現(xiàn)了社會主義民主的優(yōu)越性，有力回擊了西方國家對我國民主的指責(zé)。

（二）完善下情上達機制是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化首先要求黨和政府的機構(gòu)設(shè)置現(xiàn)代化，符合新時代發(fā)展要求。十九大后的機構(gòu)改革已經(jīng)基本解決了這一基礎(chǔ)性問題。有了現(xiàn)代的治理機構(gòu)，就必須配套軟件，也就是現(xiàn)代化的治理制度和法治體系，這是更為關(guān)鍵的一步?，F(xiàn)代化的政治體系必然是法治的體系，但要確保制度和法治合理又合情，離不開人民群眾的廣泛參與。人民是國家的主人，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是實現(xiàn)人民掌握國家政權(quán)的現(xiàn)代化，其中下情上達機制必然是重要內(nèi)容。完善的下情上達機制可以將人民群眾的意見、建議、訴求等及時傳輸?shù)絿抑卫眢w系中去，從而使得決策更加科學(xué)和民主。

（三）完善下情上達機制是建成社會主義現(xiàn)代化強國的制度保證

實現(xiàn)建成社會主義現(xiàn)代化強國的宏偉目標，離不開人民群眾的集思廣益，離不開人民群眾的群策群力，離不開人民群眾的同心協(xié)力。完善的下情上達機制能夠?qū)⑷嗣袢罕姷慕ㄗh反饋到?jīng)Q策者手中；完善的下情上達機制能夠?qū)⑷嗣袢罕姲l(fā)現(xiàn)的問題及時反饋到相關(guān)部門，有利于各類問題得到更快解決；完善的下情上達機制能夠更充分地將各方信息匯集起來，調(diào)動各方積極性。這就意味著，實現(xiàn)建成社會主義現(xiàn)代化強國的宏偉目標，必須要有堅實的制度保證，確保各項工作能夠始終在人民的擁護和支持下不斷高質(zhì)量推進。人大代表來自各行各業(yè)，可以充分了解不同領(lǐng)域的基層狀況，其職責(zé)也要求必須與人民群眾密切溝通聯(lián)系，人大代表在這一機制下可以充分與各行各業(yè)的勞動者進行溝通和交流，深入了解不同群體的呼聲和訴求，將不同群體的意見收集加工傳遞到?jīng)Q策機構(gòu)中，將人民群眾具體的意見建議傳遞到相關(guān)部門，從而促進各領(lǐng)域工作更加順利地開展。

二、完善人民代表大會制度下情上達機制的制度邏輯

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是保證人民當(dāng)家作主的根本制度，也是其他基本政治制度的重要基礎(chǔ)。從法律上看，我國憲法已經(jīng)明確規(guī)定了人民的主人翁地位，一切權(quán)力屬于人民，人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力。這一規(guī)定的落實，無疑離不開完善的下情上達機制來保證。

（一）完善這一機制是人民代表大會和人大代表的性質(zhì)決定的

我國是人民當(dāng)家作主的國家，因此在制度設(shè)計上著重體現(xiàn)人民性。人民代表大會是國家權(quán)力機關(guān)，人大代表是國家權(quán)力機關(guān)的組成人員，同時也是其所在單位的一員。人民代表大會作為國家權(quán)力機關(guān)，主要依靠定期開會來行使權(quán)力。然而人民代表大會的會期是短暫的，即使在會期內(nèi)，代表的數(shù)量以及需要研究問題的數(shù)量在一定程度上也是有限的。因此，人民代表大會要充分發(fā)揮作用，不僅要重視全體會議，還要重視人大內(nèi)設(shè)相關(guān)委員會和人大代表的作用。另一方面，人大代表與西方國家的議員有著明顯不同，人大代表是兼職而不是專職。當(dāng)選的人大代表仍然是所在單位的一員，要參加所在單位的工作，人大代表的這一兼職性質(zhì)充分體現(xiàn)了人大代表深深扎根于人民群眾之中，而不是僅僅成為代議制機構(gòu)的成員后對人民一代了之。因此，人大代表應(yīng)該在履行好職責(zé)的同時，及時發(fā)現(xiàn)工作生活中存在的問題，從人民群眾的角度去思考解決辦法。

（二）完善這一機制是支持人民代表大會工作的重要舉措

我國各級人民代表大會是各級國家權(quán)力機關(guān)，各級人民政府的重大決策或重大人事任免等事項必須經(jīng)過人民代表大會通過才能夠生效。這些決定的合法性不僅要通過正當(dāng)?shù)某绦蛸x予，也需要來自人民群眾的擁護。這自然要求各級人大代表必須密切聯(lián)系人民群眾，將人民群眾的訴求轉(zhuǎn)化為對決策的支持，讓決策充分得到人民群眾的支持與擁護。另一方面，縣、鄉(xiāng)兩級人大代表由直接選舉產(chǎn)生，縣、鄉(xiāng)兩級人大代表生活中更接近基層群眾，其所處理的事務(wù)也更多地是本地區(qū)具體問題，自然應(yīng)該與選民保持密切聯(lián)系，及時將所在地區(qū)或單位群眾的聲音傳遞到有關(guān)部門。間接選舉產(chǎn)生的代表，相對而言離基層群眾有一定距離，所處理的事務(wù)政策性更強，這就更加需要與選民建立密切聯(lián)系，政策相比較于具體的事務(wù)，影響范圍更大，影響時間更長，因此更需要與選民做好溝通和聯(lián)系。下情上達，才能讓政策的制定更加合理，更能體現(xiàn)人民群眾的呼聲。

（三）完善這一機制是鞏固人民代表大會在我國國家機構(gòu)體系中地位的必然要求

人民代表大會是我國的國家權(quán)力機關(guān)，我國憲法明確規(guī)定其他國家機關(guān)每年都要向人民代表大會報告工作。人大代表對工作報告進行審議，并最終在人大會議上對工作報告進行表決，這樣一個過程就是代表人民對其他國家機關(guān)的工作情況進行評價的過程，代表們在這個過程中代表著人民的意志。人民的意志并不是靠代表自行思考判斷得出的，而是在與人民的密切聯(lián)系之中得出的。此外，要對國家機關(guān)的工作作出正確評價，不與人民群眾聯(lián)系是根本不可能的。因此，人大代表必須履行好代表的職責(zé)，發(fā)揮好人大作為國家權(quán)力機關(guān)的作用，鞏固人大的法定地位。

三、完善人民代表大會制度下情上達機制的實踐邏輯

習(xí)近平總書記指出：“人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心。人民民主是社會主義的生命?！保?］社會主義民主歸根結(jié)底是要保證人民當(dāng)家作主，而人民當(dāng)家作主必須有一定的機制和渠道，確保人民能夠表達自己的意愿并參與決策。這一過程中，人民代表大會制度的下情上達機制無疑是一個重要內(nèi)容，從這個意義上說，完善人民代表大會制度下情上達機制是發(fā)展社會主義民主的必由之路。

（一）應(yīng)當(dāng)在聯(lián)絡(luò)渠道方面進一步完善相關(guān)體系

根據(jù)全國人大常委會辦公廳《關(guān)于完善人大代表聯(lián)系人民群眾制度的實施意見》要求，建設(shè)人大代表聯(lián)絡(luò)站是“建立健全代表聯(lián)系人民群眾的工作平臺和網(wǎng)絡(luò)平臺”的舉措之一。各地在建設(shè)人大代表聯(lián)絡(luò)站方面各具特色，甚至機構(gòu)的名稱也不統(tǒng)一，有的叫代表活動站，有的稱代表工作室、代表聯(lián)絡(luò)工作站等?？梢哉f目前國家已經(jīng)給出了政策性方向，但這一舉措應(yīng)該如何實施還處于各地探索階段。實際上，人大代表作為代議制機構(gòu)的成員，其身份具有特殊的意義。這就是說人大代表在與人民群眾接觸的過程中，不僅有人民群眾的代表這一身份，同時還具有國家權(quán)力機關(guān)成員的身份，代表收集選民的訴求形成議案后提交，就是履行了國家權(quán)力機關(guān)成員身份的職責(zé)。因此在建設(shè)代表與選民聯(lián)系的線下陣地工作方面，應(yīng)該體現(xiàn)國家性而不是屬地性。具體來說，國家可以提出統(tǒng)一規(guī)范的代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)名稱，結(jié)合各級人大的實際情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)可以統(tǒng)一為人大代表聯(lián)絡(luò)點，縣級和縣級以上人大代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)規(guī)范為人大代表聯(lián)絡(luò)站，同時制作統(tǒng)一的機構(gòu)標識供人民群眾辨識。

在現(xiàn)實的政務(wù)處理過程中，人民群眾是一個集體概念，但這并不是忽略了組成人民群眾的每一個個體，個體難免會向體制提出某種特殊的訴求，這時目前的治理體系就可能難以對個體的訴求作出令其滿意的答復(fù)。另一方面，楊光斌認為，我國存在權(quán)威資源流失問題，“作為國家代表的中央政府并不總是直接行使控制和管理的權(quán)力，這種權(quán)力通常由其代理人即形形色色的行政機關(guān)去執(zhí)行……作為政策執(zhí)行機關(guān)的行政部門同時又具有事實上的立法權(quán)和政策解釋權(quán)，而每一個部門出臺的法律性規(guī)定和政策都可能在自覺不覺地擴展自己的權(quán)力，從而形成我們通常所說的‘條條關(guān)系’之間的矛盾”［3］?！皸l條關(guān)系”暫且不作探討，但政策執(zhí)行機關(guān)擁有事實上的立法權(quán)和政策解釋權(quán)就已經(jīng)使其在一定程度上越出了國家權(quán)力機關(guān)的控制范圍。從擁有事實上的立法權(quán)方面來看，這些部門會在政務(wù)處理過程中從部門自身利益出發(fā)考慮問題，通過事實上的立法權(quán)將部門利益法定化，保護部門的權(quán)利，使得正常的經(jīng)濟活動受到干擾。同時，擁有事實上的政策解釋權(quán)使得行政部門的自由裁量權(quán)大為擴大［4］。目前部門利益化問題經(jīng)過黨中央部署的全面深化改革已得到很大緩解，但科層制固有的缺陷在短期內(nèi)還難以根治，因此必須采取一定措施，減少科層制帶來的弊端，以維護好人民當(dāng)家作主的權(quán)利。社會主義民主與資產(chǎn)階級民主相比，非常重要的優(yōu)勢就在于人民可以真正向國家表達自己的意志并期待被采納，因此要維護好人民當(dāng)家作主的權(quán)利，確保人民始終掌握國家政權(quán)，就必須改進人大代表聯(lián)系群眾機制，提升下情上達機制的運行效果。

（二）應(yīng)當(dāng)加強對閉會期間代表履職情況的監(jiān)督

“主權(quán)在民”這一思想可以追溯到啟蒙思想家盧梭，盧梭所構(gòu)想的國家建立在自然狀態(tài)和契約論基礎(chǔ)之上，他認為國家起源于人們訂立的社會公約，關(guān)系到國家存在的一個非常重要的概念就是公意，“公意只著眼于公眾的利益，而眾意則著眼于私人的利益，眾意只是個別意志的總和。但是，除掉這些個別意志間正負相抵消的部分而外，則剩下的總和仍然是公意”［5］。在這里公意就成為了人民的意志，代表著人民的公共利益而非某一小團體的共同利益，“主權(quán)就是這種公意的運用。人民是主權(quán)者，公意體現(xiàn)了人民的根本意志”［6］。但盧梭認為，公意不可以被代表，人民必須要直接行使國家權(quán)力，這一思想無法適應(yīng)現(xiàn)代政治的發(fā)展要求。

馬克思等經(jīng)典作家對盧梭的“人民主權(quán)”思想進行了改造，馬克思“將政治國家對市民社會的吸納或者市民社會對政治國家的服從，完全顛倒為社會對國家的吸納或者國家對社會的服從”［6］，從而解決了這一困境，提出了現(xiàn)代國家民主政治建設(shè)的方向。列寧在馬克思和恩格斯思想的基礎(chǔ)上發(fā)展了社會主義國家民主政治的理論，這些原則和理論最終成為我國民主政治建設(shè)的基本原則。從這一角度考慮，必須加強完善代表履職情況監(jiān)督制度。

目前人大代表在閉會期間，集體履職活動較多，個人履職的形式較少。從加強下情上達機制這個角度來看，結(jié)合《關(guān)于完善人大代表聯(lián)系人民群眾制度的實施意見》要求，應(yīng)當(dāng)將代表通過各種渠道聯(lián)系選民的情況納入考核，如聯(lián)系選民的次數(shù)、解決選民問題的情況、選民對代表的滿意度等。必須完善人大代表考核辦法。針對人大代表的考核辦法要更側(cè)重質(zhì)而非量，比如代表聯(lián)系選民次數(shù)的考核不作為主要內(nèi)容，解決選民問題的情況和選民的滿意度要列為重點考察內(nèi)容，考察情況經(jīng)過整理后存檔，考核情況較差的代表不應(yīng)被列為下次人大代表選舉的代表候選人。

（三）應(yīng)當(dāng)進一步完善人大代表職權(quán)和其他配套規(guī)定

除前文提到的人民代表大會工作機構(gòu)對代表履職情況的考核以外，人大代表也應(yīng)定期向人民群眾匯報履職情況，確保人民群眾能夠了解代表的工作狀態(tài)，在匯報過程中人民群眾可以了解自己意見或建議的處理情況。同時這種匯報還可以采用專題匯報的形式不定期舉行，尤其適用于人民群眾反映強烈的問題。通過這種形式，人民群眾可以及時了解問題的處理情況，并對新的情況提出新的看法，由此也可以有效化解政府處理事務(wù)中帶給人民群眾的不透明感。

長期以來，資產(chǎn)階級通過包裝英美等西方國家的政治發(fā)展過程，力圖向我國推銷資產(chǎn)階級政治制度，妄圖使我國“民主化”。然而其所謂的民主制度，只是用代議制的民主制度掩蓋了精英政治的現(xiàn)實。具體來說，美國著名政治學(xué)家亨廷頓就把民主強調(diào)為一種程序或者制度安排。亨廷頓的這種觀點實際上來自熊彼特，熊彼特開創(chuàng)了將民主視為一種選舉制度安排的傳統(tǒng)［7］，亨廷頓則進一步發(fā)展了這個傳統(tǒng)。他開宗明義地提出：“本書沿襲熊彼特主義的傳統(tǒng)，并在以下意義上把一種20世紀的政治體制界定為民主體制：它的最有影響力的集體決策者是經(jīng)由公平、誠實和定期的選舉產(chǎn)生，在這些選舉中，候選人自由地競爭選票，并且?guī)缀跛谐赡耆硕季邆渫镀辟Y格?！保?］然而民主政治絕不僅僅如此，選舉式民主只把民主停留在了程序?qū)用?，實質(zhì)性的民主卻并沒有真正被人民所掌握。馬德普認為，“自由主義的代議民主制度與資本主義有著內(nèi)在的邏輯聯(lián)系，它不僅在經(jīng)濟上滿足了資本競爭的需要，維護著資本的支配地位，適應(yīng)著經(jīng)濟不平等的現(xiàn)實，而且在政治上也實現(xiàn)了少數(shù)精英的統(tǒng)治”［1］?？梢钥闯觯Y產(chǎn)階級民主維護的是資產(chǎn)階級的利益，通過代議制的形式為資產(chǎn)階級精英分子提供掌權(quán)的渠道和機會，廣大人民的民主權(quán)利僅僅停留在對政府進行授權(quán)的形式上，“表達了對精英統(tǒng)治的同意”［1］。因此，與社會主義相適應(yīng)的政治形式必須要超越代議民主的局限，使人民有機會直接參與到公共事務(wù)的處理中［1］，完善的下情上達機制就可以為人民群眾提供更多的機會直接參與公共決策，同時人民還可以對政府行政進行有力監(jiān)督，從而使我國的社會主義民主更加充分地體現(xiàn)優(yōu)越性。

中國共產(chǎn)黨成立100年是一個新的歷史階段的起點，中國人民已經(jīng)走在實現(xiàn)“強起來”的路上，實現(xiàn)遠大目標更加需要中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國共產(chǎn)黨更加需要加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)，更加需要加強國家政治體系建設(shè)。人民代表大會制度作為我國獨具特色的根本政治制度，自然更應(yīng)當(dāng)不斷完善。黨的十九屆五中全會明確提出，“十四五”時期要加強人民代表大會制度的法律保障，2021年第十三屆全國人大第四次會議也作出修改全國人大組織法的決定，并通過了關(guān)于修改全國人大議事規(guī)則的決定，這是進一步推進社會主義民主政治發(fā)展的重要舉措，也是實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的必然之舉。其中下情上達機制只是很小的一部分內(nèi)容，整個制度的現(xiàn)代化還有很多工作要做。未來中國的發(fā)展將更為迅速，許多新的問題也會不斷涌現(xiàn)，但只要始終堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持社會主義民主，堅持人民當(dāng)家作主，在此基礎(chǔ)上開展各個領(lǐng)域的建設(shè)，就一定可以實現(xiàn)中國特色社會主義事業(yè)的偉大勝利。