習(xí)近平法治思想中的監(jiān)察法治理論?

孫展望，陳 瑞

（南京審計大學(xué)監(jiān)察學(xué)院， 江蘇南京 210000）

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的中國共產(chǎn)黨一直在努力尋求破解中國歷史周期率的中國制度方案。 正是在這一背景下，2016 年我國開啟監(jiān)察體制試點改革，于2018 年修改憲法并出臺《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》），即正式形成與立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)并行的監(jiān)察權(quán)。 要深刻理解監(jiān)察制度，須將其置于中國特色社會主義法治體系當(dāng)中加以分析。 它既是中國特色社會主義法治道路的必然產(chǎn)物，也是支撐中國特色社會主義法治體系形成權(quán)力制約閉環(huán)的關(guān)鍵。 習(xí)近平作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)核心和當(dāng)代中國馬克思主義理論家，總結(jié)執(zhí)政黨多年來的治國理政經(jīng)驗，對監(jiān)察法治作了諸多重要論述。 習(xí)近平認(rèn)為，新的歷史條件下，面對黨和國家長治久安的歷史性難題，解決辦法是全面依法治國，走中國特色社會主義法治道路。 而中國特色社會主義法治道路破解歷史周期率的關(guān)鍵在于形成中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的監(jiān)察法治路徑。 監(jiān)察監(jiān)督是中國特色社會主義法治的重要支柱，是中國特色的權(quán)力制約的表征。 但要防止監(jiān)察監(jiān)督異化，其本身必須法治化。 具體而言，習(xí)近平監(jiān)察法治思想可以分為兩方面：一是有關(guān)監(jiān)察在中國特色社會主義法治體系中的功能地位的論述，二是關(guān)于監(jiān)察制度自身法治構(gòu)建路徑的論述。

國內(nèi)學(xué)界對于習(xí)近平監(jiān)察法治思想尚較少深入研究〔1〕筆者以“習(xí)近平” ＋“監(jiān)察”為關(guān)鍵詞搜索中國知網(wǎng)可發(fā)現(xiàn)相關(guān)學(xué)術(shù)成果很少，截止到2021 年4 月11 日，除報刊文章外，學(xué)術(shù)期刊類文章僅5 篇。 分別為：張震，廖帥凱：《習(xí)近平法治思想中的監(jiān)察法治思維體系論》，《重慶大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，網(wǎng)絡(luò)首發(fā)時間：2021－03－08，Doi：10.11835／j.issn.1008－5831.fx.2021.03.001；呂永祥：《習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述及其時代價值》，《北京航空航天大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2020 年第5 期；駱梅芬：《習(xí)近平監(jiān)察法治論述研究——以國家監(jiān)察體制改革為視角》，《法治論壇》2018 年第3 期；馮留建，張偉：《習(xí)近平新時代監(jiān)察思想探析》，《齊魯學(xué)刊》2018 年第4 期；田坤：《鍛造一支忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)募o(jì)律部隊——習(xí)近平關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察干部隊伍建設(shè)重要論述探析》，《廉政文化研究》2020 年第1 期。。 本文擬在習(xí)近平法治思想的框架下，結(jié)合監(jiān)察法治的具體實踐，深入分析習(xí)近平的相關(guān)論述，嘗試從“中國法治體系中的監(jiān)察之定位”與“中國監(jiān)察制度的法治化之構(gòu)想”兩方面勾勒出習(xí)近平監(jiān)察法治理論的內(nèi)在邏輯，進(jìn)而闡釋其蘊含的重大理論啟示。

一、習(xí)近平對監(jiān)察制度在中國法治體系中的定位

（一）法治是破解歷史周期率的現(xiàn)代制度方案

改革開放以來，“依法治國”經(jīng)歷了一個由孕育而初步形成、經(jīng)正式提出而至發(fā)展完善的不斷深化與推進(jìn)的過程。 當(dāng)前，全面依法治國已成為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。 就此，習(xí)近平多次指出，“全面推進(jìn)依法治國是一個系統(tǒng)工程，是國家治理領(lǐng)域一場廣泛而深刻的革命?！薄?〕十八大以來重要文獻(xiàn)選編（中）［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2016.154.“全面推進(jìn)依法治國是一項長期而重大的歷史任務(wù)，也必然是一場深刻的社會變革和歷史變遷?！薄?〕習(xí)近平.習(xí)近平在中國政法大學(xué)考察時強調(diào)立德樹人德法兼修抓好法治人才培養(yǎng)勵志勤學(xué)刻苦磨煉促進(jìn)青年成長進(jìn)步［N／OL］.（2017－05－04）［2021－03－18］.人民網(wǎng)，http：／ ／jhsjk.people.cn／article／29252496.從功能主義角度看，法治之于當(dāng)代中國有如此重要意義，主要源于其重大的制度價值。 中國傳統(tǒng)封建社會之所以始終無法擺脫治亂循環(huán)的“周期率”困境，原因正在于難以對統(tǒng)治者的專制權(quán)力進(jìn)行有效約束，從而導(dǎo)致各個王朝陷入鐘擺式的興衰更迭，無法轉(zhuǎn)型為具有強大生命力和持久力的現(xiàn)代國家。 在中國現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，習(xí)近平根據(jù)新的歷史條件，對周期率困境給出自己的破解方案，即全面實現(xiàn)依法治國。 習(xí)近平反復(fù)強調(diào)要“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，把法治視為人類實現(xiàn)自我治理的重要途徑，將法治上升到“駕馭人類自身”的理論高度〔4〕習(xí)近平.習(xí)近平談治國理政（第二卷）［M］.北京：外文出版社，2017.118.。

（二）中國法治模式不同于西方法治模式

作為社會主義國家，我國采行一黨執(zhí)政多黨合作的制度。 “中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊”〔5〕《中國共產(chǎn)黨章程》總綱。，領(lǐng)導(dǎo)全體人民治理國家。 這就決定中國的法治模式與西方法治模式有著根本區(qū)別。 這一根本區(qū)別，習(xí)近平將其總結(jié)為黨的領(lǐng)導(dǎo)，他多次強調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要性：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義法治之魂，是我們的法治同西方資本主義國家的法治最大的區(qū)別?！薄?〕中共中央文獻(xiàn)研究室編.習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015.35.“堅持中國特色社會主義道路，最根本的是堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)?！薄?〕習(xí)近平.加快建設(shè)社會主義法治國家［J］.求是，2015，（1）：3－8.“東西南北中，黨政軍民學(xué)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是最根本的?！薄?〕習(xí)近平.中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征［J］.求是，2020，（14）：4－17.黨的領(lǐng)導(dǎo)體系總攬全局、協(xié)調(diào)各方，是對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，其中自然包括對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)，這既是我國社會主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗，又是全黨全民的廣泛共識，也是中國共產(chǎn)黨行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)政權(quán)的必然要求〔9〕張文顯.習(xí)近平法治思想的基本精神和核心要義［J］.東方法學(xué)，2021，（1）：5.。

習(xí)近平認(rèn)為，中國的法治建設(shè)必須堅持中國特色社會主義法治道路，要從中國國情與實際出發(fā)，走適合自己的法治道路，絕不能照搬別國模式和做法，絕不能走西方“憲政”“三權(quán)鼎立”和“司法獨立”的路子〔10〕習(xí)近平.習(xí)近平談治國理政（第三卷）［M］.北京：外文出版社，2020.285.。 可能有人認(rèn)為，其理論邏輯上存在一定疑問：一方面，憲法規(guī)定“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律”，法治要求執(zhí)政黨和政府皆在法律之下；另一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)又是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨必然領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國。 因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治本身是否存在沖突？ 即提出了所謂“黨大還是法大”的偽命題？

習(xí)近平認(rèn)為“黨大還是法大”是一個政治陷阱，是一個偽命題：“對這個問題，我們不能含糊其辭、語焉不詳，要明確予以回答?！薄?1〕2015 年2 月2 日，習(xí)近平在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進(jìn)依法治國專題研討班上的講話?！包h大還是法大”這一問題嚴(yán)格而言并不存在，因為黨是一個執(zhí)政整體，但具體到每一個黨政組織和和領(lǐng)導(dǎo)干部，則必須服從和遵守憲法法律，而不能以黨自居，把黨的領(lǐng)導(dǎo)作為個人以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的擋箭牌。 “有些事情要提交黨委把握，但這種把握不是私情插手，不是包庇性的插手，而是一種政治性、程序性、職責(zé)性的把握。 這個界線一定要劃分清楚?！薄?2〕2015 年2 月2 日，習(xí)近平在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進(jìn)依法治國專題研討班上的講話。因此，要區(qū)分作為整體意義上的執(zhí)政黨和作為具體意義的黨政組織及領(lǐng)導(dǎo)干部個人。 真正可能違反法律以及貪污腐敗的是具體的黨政組織和干部個人。

具體的黨政組織和領(lǐng)導(dǎo)干部是否尊重法律，是否廉潔奉公是法治落實的關(guān)鍵，也是跳出歷史周期率的重要關(guān)隘。 在習(xí)近平看來，近年來，一些國家因長期積累的矛盾導(dǎo)致民怨載道、社會動蕩、政權(quán)垮臺，其中貪污腐敗是很重要的原因。 大量事實證明，腐敗問題越演越烈，最終必然會亡黨亡國。 “近年來我們黨內(nèi)發(fā)生的嚴(yán)重違紀(jì)違法案件，性質(zhì)非常惡劣，政治影響極壞，令人觸目驚心?！薄?3〕習(xí)近平.習(xí)近平談治國理政（第一卷）［M］.北京：外文出版社，2014.16.習(xí)近平強調(diào)：“反對腐敗，建設(shè)廉潔政治，保持黨的肌體健康，始終是我黨一貫堅持的鮮明政治立場?！薄?4〕習(xí)近平.習(xí)近平談治國理政（第一卷）［M］.北京：外文出版社，2014.16.

（三）監(jiān)察監(jiān)督是中國法治模式破解歷史周期率的關(guān)鍵

如何確保公職人員特別是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)格遵守法律？ 如何防范領(lǐng)導(dǎo)干部腐化？ 習(xí)近平認(rèn)為只有解決這個問題，執(zhí)政黨才能真正跳出歷史周期率。 在中共十九屆中央紀(jì)委四次全會上的講話中，習(xí)近平指出：“黨的十八大以來，我們探索出一條長期執(zhí)政條件下解決自身問題、跳出歷史周期率的成功道路，構(gòu)建起一套行之有效的權(quán)力監(jiān)督制度和執(zhí)紀(jì)執(zhí)法體系，這條道路、這套制度必須長期堅持并不斷鞏固發(fā)展。”〔15〕習(xí)近平.習(xí)近平談治國理政（第三卷）［M］.北京：外文出版社，2020.547.習(xí)近平明確提出，在堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的前提下，監(jiān)察監(jiān)督是我國公權(quán)力解決自身問題，跳出歷史周期率的關(guān)鍵所在。 只有加強對權(quán)力運行的制約、監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制，國家才能長治久安〔16〕習(xí)近平.習(xí)近平談治國理政（第一卷）［M］.北京：外文出版社，2014.388.。

當(dāng)然，監(jiān)察監(jiān)督只是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，必須依靠全面的監(jiān)督體系。 故要完善黨和國家監(jiān)督體系，統(tǒng)籌推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，將監(jiān)督體系和黨的領(lǐng)導(dǎo)體制融入國家治理體系。 具體而言，要把黨委黨組全面監(jiān)督、紀(jì)委監(jiān)委專責(zé)監(jiān)督、黨的工作部門職能監(jiān)督、黨的基層組織日常監(jiān)督、黨員民主監(jiān)督等結(jié)合起來融為一體，要以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、財會監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督有機貫通，相互協(xié)調(diào)，紀(jì)委監(jiān)委要發(fā)揮好在黨和國家監(jiān)督體系中的作用，一體推動落實紀(jì)檢監(jiān)察體制改革各項任務(wù)〔17〕習(xí)近平.習(xí)近平談治國理政（第三卷）［M］.北京：外文出版社，2020.549.。 在這一監(jiān)督體系當(dāng)中，監(jiān)察監(jiān)督與黨內(nèi)紀(jì)律監(jiān)督融為一體。 習(xí)近平明確提出，在眾多監(jiān)督當(dāng)中，要以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，而紀(jì)委與監(jiān)委合署辦公的紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督無疑是關(guān)鍵。

在中國特色社會主義體制之下，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是制度前提，強調(diào)的是黨領(lǐng)導(dǎo)全體人民建設(shè)富強民主文明和諧美麗的現(xiàn)代化國家，由此形成“有為政府”模式。 立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)不僅強調(diào)分工、制約，同時也強調(diào)合作。 整個國家的權(quán)力運行機制圍繞“決策、執(zhí)行和監(jiān)督”的邏輯來構(gòu)建，追求“決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行機制”，和西方立足于三權(quán)鼎立、相互制衡的有限政府模式存在根本區(qū)別。 中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的“有為政府”模式符合中國國情，有著巨大的制度優(yōu)勢。 黨總攬全局，發(fā)揮協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，能集中力量辦大事，為國家長遠(yuǎn)發(fā)展和人民美好生活謀篇布局，也能有效應(yīng)對各種突發(fā)災(zāi)難危機。 2020 年初突發(fā)的新冠肺炎全球危機，我國的體制優(yōu)勢就在抗疫過程中得到充分驗證，具有明顯超出西方資本主義國家應(yīng)對自然災(zāi)害和突發(fā)社會危機的能力，人民的生命財產(chǎn)安全得到更為有力的保障。

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的“有為政府”模式，國家須積極作為，權(quán)力難免相對集中在“關(guān)鍵少數(shù)”手中。但權(quán)力集中也容易產(chǎn)生腐化和濫用的風(fēng)險，故需要強大的監(jiān)察系統(tǒng)來制衡權(quán)力集中的“有為政府”，特別是對“關(guān)鍵少數(shù)”進(jìn)行監(jiān)察，以防范權(quán)力相對集中隱含的腐敗風(fēng)險〔18〕為此，2021 年3 月21 日，中共中央專門出臺《中共中央關(guān)于加強對“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督的意見》。。 法治的要義是所有人都服從法律，包括立法者、執(zhí)法者與司法者。 法治國家的關(guān)鍵是法治政府，政府必須守法，公民才會守法。 任何人均不能凌駕于法律之上。 領(lǐng)導(dǎo)干部這些“關(guān)鍵少數(shù)”是否尊重法律，是法治國家、法治政府與法治社會能否一體推進(jìn)的重中之重。 人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、財會監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督所編織的監(jiān)督之網(wǎng)，最終必須落實到監(jiān)察監(jiān)督上才能對領(lǐng)導(dǎo)干部形成真正制約。因此，紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督是中國特色社會主義法治的重要支柱，也是決定中國特色社會主義法治成功與否的關(guān)鍵所在。

但紀(jì)委和監(jiān)委合署辦公，形成集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制，但與之相應(yīng)的問題是：如何監(jiān)督監(jiān)察權(quán)？ 如果監(jiān)察官濫用權(quán)力怎么辦？ 如何防止紀(jì)委監(jiān)委“燈下黑”？ 習(xí)近平給出的答案是：遵循法治邏輯，實現(xiàn)監(jiān)察法治化。

二、習(xí)近平關(guān)于中國監(jiān)察制度法治化的構(gòu)想

從中國的歷史經(jīng)驗來看，監(jiān)督者自身腐敗的現(xiàn)象一直都有，“燈下黑”現(xiàn)象屢禁不絕。 拉長時間線，回顧中國傳統(tǒng)，歷史上的御史制度曾經(jīng)發(fā)揮了重要的反腐功能，但都沒有根本解決統(tǒng)治者的腐化問題。甚至有些朝代的御史監(jiān)察機構(gòu)權(quán)力不斷膨脹，進(jìn)而超出監(jiān)察職能，成為大而全的機構(gòu)，并最終威脅到體制的自我凈化，違背制度初衷。 當(dāng)下集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察系統(tǒng)對公職人員，特別對領(lǐng)導(dǎo)干部這些“關(guān)鍵的少數(shù)”形成強大震懾，實現(xiàn)高效反腐。 但是如何防范監(jiān)察機關(guān)權(quán)力膨脹、濫用權(quán)力是一個無法繞開的制度命題。

（一）監(jiān)察監(jiān)督的政治屬性與法治并不對立

監(jiān)察機關(guān)和其他國家機關(guān)相比，其政治屬性更強。 國家監(jiān)察委員會也旗幟鮮明地強調(diào)自身首先是政治機關(guān)〔19〕閆鳴.監(jiān)察委員會是政治機關(guān)［N］.中國紀(jì)檢監(jiān)察報，2018－03－08（003）［2021－03－18］.。 在西方法學(xué)界，政治與法治一向被認(rèn)為存在沖突，法治的功能之一就是防范政治。 西方一些法學(xué)學(xué)派甚至認(rèn)為，法治的立場要求法律人運用法律思維與政治保持距離，政治往往意味著利益權(quán)衡，甚至游弋于法律之外〔20〕齊衛(wèi)平，姜裕富.國家治理現(xiàn)代化的法治思維［J］.河南師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2015，（4）：3.。 監(jiān)察機關(guān)則特別強調(diào)講政治，這一點是否會影響到其對法治邏輯的尊重？是否給監(jiān)察權(quán)的恣意運用提供了空間？

政治與法律的關(guān)系背后其實是現(xiàn)實社會與作為上層建筑之法律的關(guān)系。 馬克思指出：“社會不是以法律為基礎(chǔ)的。 那是法學(xué)家們的幻想。 相反地，法律應(yīng)該以社會為基礎(chǔ)?！薄?1〕《馬克思恩格斯全集（第6 卷）》［M］.北京：人民出版社，2017.10.在習(xí)近平看來，“法治當(dāng)中有政治，沒有脫離政治的法治”，“每一種法治形態(tài)背后都是有一套政治理論，每一種法治模式當(dāng)中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場?！薄?2〕中共中央文獻(xiàn)研究室編.習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015.34.將政治與法律對立或者割裂開來是一種理論上的誤區(qū)〔23〕張文顯認(rèn)為，即使是西方法學(xué)家，也認(rèn)為公法領(lǐng)域內(nèi)的爭論只是政治爭論的延伸。 美國聯(lián)邦最高法院既是司法機關(guān)，也是政治機關(guān)，其政治意識形態(tài)左右其重大案件審理。 參見張文顯.習(xí)近平法治思想的基本精神和核心要義［J］.東方法學(xué)，2021，（1）：5.。 在某種意義上而言，所有國家機關(guān)，包括立法機關(guān)、執(zhí)法機關(guān)、司法機關(guān)等都要講政治。 其他國家的國家機構(gòu)也不例外，區(qū)別在于所講的政治不同而已。

那么，在監(jiān)察權(quán)的具體運行當(dāng)中，講政治和講法治是否必然沖突？ 講政治是否就會意味著偏離法治軌道？ 這首先要回到黨和法律的關(guān)系上。 如前所述，習(xí)近平認(rèn)為黨大還是法大是一個偽命題，社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，而黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治。 法是黨的主張和人民意愿的統(tǒng)一體現(xiàn)，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民實施憲法法律，黨自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動。 黨和法、黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國是高度統(tǒng)一的〔24〕習(xí)近平.習(xí)近平依法治國理政（第二卷）［M］.北京：外文出版社，2017.128.。 甚至可以說，講政治就是要講法律，嚴(yán)格依法監(jiān)督就是最大的政治?，F(xiàn)實中，需要警惕和防范的是個別黨政組織和領(lǐng)導(dǎo)干部以講政治為名，偏離法治軌道。

（二）監(jiān)察監(jiān)督法治化路徑的要點

針對監(jiān)察權(quán)本身的監(jiān)督，習(xí)近平法治思想遵循法治邏輯與原理，提出以下幾點要求：

首先，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)履行職責(zé)要法制化。 習(xí)近平強調(diào)，“要完善各項工作規(guī)則，整合規(guī)范紀(jì)檢監(jiān)察工作流程”。 紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)要“牢固樹立法治意識、程序意識、證據(jù)意識，嚴(yán)格按照權(quán)限規(guī)則程序展開工作”。 2018 年《監(jiān)察法》的出臺標(biāo)志著監(jiān)察機關(guān)履責(zé)方面將有章可循。 2019 年1 月中共中央頒發(fā)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》，同年7 月經(jīng)黨中央批準(zhǔn)，中央紀(jì)委國家監(jiān)委印發(fā)《監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》。 這些法律文件、黨內(nèi)法規(guī)為紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)法治化提供重要的規(guī)則依據(jù)，也便于黨委和其他國家機構(gòu)、人民群眾監(jiān)督紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)。

其次，“紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)是黨和國家監(jiān)督專責(zé)機關(guān)?！薄?5〕習(xí)近平.習(xí)近平在十九屆中央紀(jì)委三次全會上發(fā)表重要講話［N／OL］.2019－01－11［2021－03－18］. 人民網(wǎng)，http：／ ／jhsjk. peo?ple.cn／article／30523243.一方面，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)獨立于行政機關(guān)、司法機關(guān)等公權(quán)力機關(guān)，直接向決策機關(guān)本級黨委、人大及其常委會和上一級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)負(fù)責(zé)；另一方面，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)專職于監(jiān)察公職人員，嚴(yán)格依規(guī)依法監(jiān)察。 具體辦案當(dāng)中，監(jiān)察機關(guān)主要負(fù)責(zé)紀(jì)律監(jiān)察、調(diào)查以及政務(wù)處分決定等；涉及刑事犯罪的案件是否提起公訴由檢察院決定，最終由法院獨立審判，監(jiān)察機關(guān)只有調(diào)查權(quán)限。 這對監(jiān)察機關(guān)職務(wù)犯罪辦案構(gòu)成有力制約。 另外，就調(diào)查而言，如果要對調(diào)查對象進(jìn)行通緝或采取監(jiān)聽等特殊偵查手段，也只能由公安機關(guān)等執(zhí)行，由此形成公安機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)一定的制約〔26〕如《監(jiān)察法》第28 條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)對特定職務(wù)犯罪可以采取技術(shù)調(diào)查措施，但應(yīng)交給有關(guān)機關(guān)執(zhí)行；第29 條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)決定對被調(diào)查人是否通緝，但由公安機關(guān)發(fā)布通緝令，追捕歸案；第30 條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)對被調(diào)查人及相關(guān)人員采取限制出境措施，由公安機關(guān)依法執(zhí)行。。 專責(zé)機關(guān)的定位本身對監(jiān)察權(quán)形成有效約束，防止其與其他部門有利益關(guān)聯(lián)以及自身權(quán)力擴(kuò)張，避免重蹈歷史上御史制度變異的后果。 這一點也符合現(xiàn)代法治原理。

再次，在紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部分權(quán)，形成自我監(jiān)督機制。 習(xí)近平強調(diào)，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)“要強化自我監(jiān)督，在內(nèi)部形成相互制約的機制，把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”〔27〕習(xí)近平總書記關(guān)于加強派駐監(jiān)督重要論述摘錄（2013 年11 月—2018 年7 月）［J］.中國紀(jì)檢監(jiān)察，2018，（22）：4－5.。 這一點非常重要，甚至是決定紀(jì)檢監(jiān)察制度成敗關(guān)鍵。 紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)工作人員如果自身腐敗，濫用權(quán)力，其他國家機關(guān)如公安機關(guān)和司法機關(guān)往往只能不予配合而不能主動啟動調(diào)查程序。 最終是否立案調(diào)查還得回到紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)，由系統(tǒng)內(nèi)部啟動相關(guān)程序。 要有效防范紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的“燈下黑”現(xiàn)象就必須建立、完善監(jiān)察系統(tǒng)的內(nèi)部分權(quán)與自我監(jiān)督機制。 其實，所有的監(jiān)督機制都存在第一推動力的難題。 以反腐效果良好、公務(wù)員廉潔著稱的香港地區(qū)，對廉政公署職員的監(jiān)督最終也得依靠廉政公署內(nèi)部的反貪反瀆部門〔28〕朱超然，王杰.對香港特區(qū)廉政公署制度設(shè)計的思考與借鑒［J］.河南社會科學(xué)，2018，（3）：85－89.。 只有監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部的分權(quán)到位，監(jiān)察法治才能站穩(wěn)根基。

最后，對監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督還得依托黨委、人大和群眾監(jiān)督等外部監(jiān)督，倒逼紀(jì)檢監(jiān)察形成有效的內(nèi)部監(jiān)督機制〔29〕習(xí)近平.習(xí)近平談治國理政（第一卷）［M］.北京：外文出版社，2014.395.。 紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)可以構(gòu)建強大的內(nèi)部分權(quán)，但動力卻很難源自內(nèi)部，而只能靠外部力量推動。 紀(jì)委直接對本級黨委負(fù)責(zé)，監(jiān)委直接對本級人大及其常委會負(fù)責(zé)。 黨委和人大及其常委會對監(jiān)察系統(tǒng)的監(jiān)督不是取代監(jiān)察辦案，而是利用領(lǐng)導(dǎo)地位和人事任免權(quán)、立法權(quán)等從外部塑造監(jiān)察系統(tǒng)的內(nèi)部分權(quán)機制。

需要強調(diào)的是，監(jiān)察法治能否實現(xiàn)還取決于黨內(nèi)法治的推進(jìn)。 與監(jiān)委合署辦公的紀(jì)委屬于黨的機關(guān)。 紀(jì)委與監(jiān)委高度重合，實為一個機構(gòu)，權(quán)力運行橫跨黨紀(jì)國法兩個層面，對應(yīng)的是依規(guī)治黨和依法治國。 中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，中國的法治能夠?qū)崿F(xiàn)到什么程度，最終取決于執(zhí)政黨依法執(zhí)政到什么程度。 因此，監(jiān)察監(jiān)督的法治化，本質(zhì)上還取決于黨內(nèi)的法治化。 關(guān)于黨內(nèi)的法治化，習(xí)近平創(chuàng)造性地提出依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的命題，將法治的邏輯貫徹到黨內(nèi)治理的層面〔30〕習(xí)近平.加強黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)［J］.求是，2019，（4）：4－11.。 在這一命題下，國家法律和黨內(nèi)法規(guī)都屬于中國特色社會主義法治體系，兩者相輔相成、缺一不可，共同構(gòu)成國家治理的一部分。

因此，無論是監(jiān)察系統(tǒng)的內(nèi)部分權(quán)還是黨內(nèi)法治，最終均有賴于執(zhí)政黨的推動，需要中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，不斷自我革命，自我凈化。 “要把新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義這場偉大社會革命進(jìn)行好，我們黨必須勇于進(jìn)行自我革命，把黨建設(shè)得更加堅強有力。 勇于自我革命，從嚴(yán)管黨治黨，是我們黨最鮮明的品格，全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上。”〔31〕習(xí)近平總書記2018 年1 月5 日在學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神研討班開班式上的講話。執(zhí)政黨也必須扎根于人民，與人民群眾血肉相連，始終代表人民利益。

同時，人民對監(jiān)察系統(tǒng)的監(jiān)督也必不可少。 習(xí)近平認(rèn)為，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國三者應(yīng)有機統(tǒng)一，缺一不可。 黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國的根本保證，人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)特征，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方式，三者統(tǒng)一于我國社會主義民主政治偉大實踐〔32〕習(xí)近平2017 年10 月18 日在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告。。

三、習(xí)近平關(guān)于監(jiān)察法治論述的重要啟示

中國特色社會主義法治道路的摸索包括監(jiān)察法治的實踐均離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)。 習(xí)近平法治思想包括其監(jiān)察法治理論是對這一偉大歷史實踐的經(jīng)驗總結(jié)和理論升華，也代表了中國共產(chǎn)黨在推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化過程中的集體智慧。 習(xí)近平的監(jiān)察法治理論對于中國法治實踐、理論研究以及全球文明進(jìn)步有重要啟示。

（一）人類社會法治模式的多樣化

習(xí)近平強調(diào)：“走什么樣的法治道路，建設(shè)什么樣的法治體系，是由一個國家的基本國情決定的。”〔33〕習(xí)近平.習(xí)近平談治國理政（第二卷）［M］.北京：外文出版社，2017.117.一個國家的法律制度是否合理，關(guān)鍵在于它與該國的政治體制、歷史文化、道德風(fēng)俗、商業(yè)貿(mào)易、人口地理、氣候環(huán)境等因素是否相適應(yīng)。

在習(xí)近平看來，評價一個國家政治制度是否民主、有效，主要看國家領(lǐng)導(dǎo)層能否依法有序更替，全體人民能否依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，人民群眾能否暢通表達(dá)利益要求，社會各方面能否有效參與國家政治生活，國家決策能否實現(xiàn)科學(xué)化、民主化，各方面人才能否通過公平競爭進(jìn)入國家領(lǐng)導(dǎo)和管理體系，執(zhí)政黨能否依照憲法法律規(guī)定實現(xiàn)對國家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，權(quán)力運用能否得到有效制約和監(jiān)督〔34〕習(xí)近平.習(xí)近平談治國理政（第二卷）［M］.北京：外文出版社，2017.287.。

“橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳”。 習(xí)近平認(rèn)為，我們需要借鑒國外政治文明有益成果，但絕不能放棄中國政治制度的根本。 面對豐富多彩的世界，我們應(yīng)該秉持兼容并蓄的態(tài)度，虛心學(xué)習(xí)他國好的制度經(jīng)驗，在獨立自主的立場上加以消化吸收，化成我們自己的制度，“但決不能囫圇吞棗，決不能邯鄲學(xué)步。 照抄照搬他國的政治制度行不通，會水土不服，會畫虎不成反類犬，甚至?xí)褔仪巴久\葬送掉。 只有扎根本國土壤，汲取充沛養(yǎng)分的制度，才最可靠，也最管用”〔35〕習(xí)近平.習(xí)近平談治國理政（第二卷）［M］.北京：外文出版社，2017.286.。

正是基于這一思想，中國的法治實踐才沒有照搬西方的歷史經(jīng)驗，而是立足于中國大地和歷史傳承，形成了中國特色社會主義法治道路以及具有鮮明特色的監(jiān)察法治制度。

（二）當(dāng)代中國可以為全球各國治理提供中國方案與理論

習(xí)近平監(jiān)察法治理論，既有對馬克思主義基本原理、馬克思主義中國化形成的理論成果的繼承與發(fā)展；也有對中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，從監(jiān)察制度中可以看到中國郡縣制傳統(tǒng)中的御史制度影子；同時還有對國外哲學(xué)社會科學(xué)的優(yōu)秀成果的吸收。 習(xí)近平強調(diào)“公正是法治的生命線”，強調(diào)紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)要“牢固樹立法治意識、程序意識、證據(jù)意識，嚴(yán)格按照權(quán)限、規(guī)則、程序展開工作”，這吸收了西方現(xiàn)代法治傳統(tǒng)的有益因素。

作為社會主義國家，中國在設(shè)計法治的制度方案時則高度尊重中國傳統(tǒng)，形成了具有鮮明中國特色的法治內(nèi)核，即習(xí)近平提出的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的監(jiān)察法治模式。 其核心邏輯是：建設(shè)富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國，黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會主義國家必然形成“有為政府”的治理模式，決策與執(zhí)行權(quán)自然相對集中，這就需要建構(gòu)一個外在的、獨立的監(jiān)察系統(tǒng)對所有公職人員特別是“關(guān)鍵少數(shù)”進(jìn)行監(jiān)察，以防范權(quán)力相對集中隱含的腐敗風(fēng)險。 而集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察系統(tǒng)本身也必須法治化，形成內(nèi)部的自我分權(quán)，并置于黨的監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督和其他國家機關(guān)監(jiān)督的體系當(dāng)中，防止監(jiān)察權(quán)異化。 這一形成閉環(huán)的制度架構(gòu)就是中國特色社會主義法治的權(quán)力內(nèi)核。 習(xí)近平監(jiān)察法治理論的精髓可以概括為一句話：中國特色社會主義法治道路破解歷史周期率的關(guān)鍵在于形成中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的監(jiān)察法治路徑。

習(xí)近平的監(jiān)察法治理論立足于中國國情，在中國特色社會主義體制之下，借助監(jiān)察法治這一制度設(shè)計，解決法治的根本難題，夯實中國特色社會主義法治的制度基礎(chǔ)。 黨的十八大以來，公職人員隊伍腐敗問題得到有效遏制，風(fēng)氣得以根本好轉(zhuǎn)，法治化程度穩(wěn)步提升，也充分證明了以監(jiān)察法治作為支柱的中國特色社會主義法治模式能夠有效應(yīng)對中國治理問題，具有強大的制度生命力。 習(xí)近平監(jiān)察法治理論告訴世界，以中國為代表的社會主義國家同樣有可能實現(xiàn)現(xiàn)代意義上的法治。

結(jié)語

本文試圖論證習(xí)近平的監(jiān)察法治理論精髓是：中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的監(jiān)察法治是中國特色社會主義法治的重要組成部分，也是破解歷史周期率的關(guān)鍵所在。 因為監(jiān)察法治的存在，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義“有為政府”模式之下，權(quán)力制衡得以形成邏輯閉環(huán)，法治因此具備中國式分權(quán)根基。 習(xí)近平認(rèn)為全面依法治國是中國現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的一場深刻革命，中國應(yīng)當(dāng)立足本國實際，吸收借鑒他國法治理論成果，但不宜模仿西方發(fā)達(dá)國家走資本主義“憲政”之路，而應(yīng)該走中國特色社會主義法治道路，監(jiān)察法治就是其中的關(guān)鍵。 習(xí)近平監(jiān)察法治理論為社會主義國家如何實現(xiàn)法治現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型提供了強有力的理論解說與制度方案，其思路既不同于中國傳統(tǒng)的御史監(jiān)察制度及理論，也區(qū)別于西方資本主義國家的法治模式及理論，為解決人類歷史難題貢獻(xiàn)出中國智慧與中國方案。