民辦學(xué)校登記制度的歷史變遷及其啟示*

肖 晗

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院,湖南 長(zhǎng)沙 410081)

登記，辭書將其釋義為“把有關(guān)事項(xiàng)寫在特備的表冊(cè)上以備查考”(1)鄭鋼.全新現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典[M].長(zhǎng)春：吉林音像出版社、吉林大學(xué)出版社，2003.120.。在法律意義上，登記往往是申請(qǐng)人從法定國(guó)家機(jī)關(guān)處取得許可、獲得資格或權(quán)利的書面記載，是國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督的憑據(jù)。在現(xiàn)代教育法上，學(xué)校等教育機(jī)構(gòu)在獲得教育行政部門等有關(guān)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)(即取得辦學(xué)資格)之后，還需到民政部門等相關(guān)機(jī)關(guān)辦理登記(2)這里的登記，是指教育登記，是一種行政登記。(即取得法人主體資格)，方可正式成立。換言之，民辦學(xué)校只有辦理了登記手續(xù)，才能獲得法人資格，并進(jìn)而取得相應(yīng)的民事權(quán)利和承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任?？梢?jiàn)，民辦學(xué)校登記有著重要的法律意義，但理論上卻幾乎無(wú)人對(duì)此進(jìn)行研究。筆者在初步梳理后認(rèn)為，民辦學(xué)校是否需要登記，在新中國(guó)不同的歷史時(shí)期有著不同的要求。

一、只需審批無(wú)需登記階段(1978—1997年(3)以1997年10月1日《社會(huì)力量辦學(xué)條例》的施行為界分標(biāo)志。)

1978年十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)民辦教育在恢復(fù)和發(fā)展的過(guò)程中，政府對(duì)它的早期態(tài)度是重在鼓勵(lì)，其目的是要推進(jìn)教育體制的改革以激活教育，吸引社會(huì)資金投向教育領(lǐng)域。例如，1982年《憲法》第19條第4款規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會(huì)力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)”；1985年中共中央發(fā)布的《關(guān)于教育體制改革的決定》在兩處地方強(qiáng)調(diào)了對(duì)民辦教育的“鼓勵(lì)”；1987年國(guó)家教育委員會(huì)發(fā)布的《關(guān)于社會(huì)力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》(4)從筆者收集到的資料看，該行政規(guī)章是第一個(gè)較為全面的調(diào)整和規(guī)范民辦教育領(lǐng)域法律關(guān)系的法規(guī)范性文件。的立法目的之一是“鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量辦學(xué)”，并將民辦教育的地位明確為“社會(huì)力量辦學(xué)是我國(guó)教育事業(yè)的組成部分，是國(guó)家辦學(xué)的補(bǔ)充”，同時(shí)，該部門規(guī)章還確立了民辦學(xué)校的辦學(xué)許可制(5)其規(guī)定：“社會(huì)力量辦學(xué)均須根據(jù)學(xué)校的類別、層次，按審批權(quán)限，經(jīng)有關(guān)教育行政部門批準(zhǔn)，未經(jīng)批準(zhǔn)不得辦學(xué)”。；1993年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》對(duì)民辦教育提出了明確的指針：“國(guó)家對(duì)社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人依法辦學(xué)，采取積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、加強(qiáng)管理的方針”。顯然，這些早期的關(guān)于民辦教育的政策或法律規(guī)范性文件雖然鼓勵(lì)和支持發(fā)展民辦教育，但并沒(méi)有對(duì)民辦學(xué)校進(jìn)行界定，也沒(méi)有要求民辦學(xué)校的設(shè)立需要登記，以至于民辦學(xué)校的屬性和法律地位不明。這說(shuō)明，政府對(duì)恢復(fù)辦學(xué)初期的民辦教育管理還是粗線條的，只不過(guò)其中一些內(nèi)容也表明政府對(duì)民辦教育的管理開始邁向法制化、規(guī)范化。

1996年，國(guó)家教委在《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)力量辦學(xué)管理工作的通知》中針對(duì)民辦教育在發(fā)展過(guò)程中存在的突出問(wèn)題，提出要“提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和管理”，進(jìn)而從審批、學(xué)校名稱、招生廣告、教育質(zhì)量、收費(fèi)及財(cái)產(chǎn)財(cái)務(wù)等方面加強(qiáng)對(duì)民辦學(xué)校的規(guī)范、管理和監(jiān)督。其中，在審批制度中涉及登記注冊(cè)——“實(shí)施非學(xué)歷性質(zhì)的職業(yè)培訓(xùn)及衛(wèi)生、文藝、體育等專業(yè)性培訓(xùn)的教育機(jī)構(gòu)，也可由有關(guān)行業(yè)主管部門按照社會(huì)力量辦學(xué)的有關(guān)規(guī)定審批后，由教育行政部門登記注冊(cè)”，并由縣級(jí)以上教育行政部門按照權(quán)限對(duì)此類準(zhǔn)予登記注冊(cè)的學(xué)校發(fā)給辦學(xué)許可證。在這里，登記主體為教育行政部門，登記對(duì)象為實(shí)施非學(xué)歷教育的民辦培訓(xùn)學(xué)校，登記的前提是教育行政部門之外的其他有關(guān)行業(yè)主管部門已經(jīng)對(duì)法定范圍內(nèi)的民辦培訓(xùn)學(xué)校進(jìn)行了審批，登記的后果是獲得教育行政部門頒發(fā)的辦學(xué)許可證即獲準(zhǔn)辦學(xué)——實(shí)際上意味著此類民辦培訓(xùn)學(xué)校合法成立。這是民辦學(xué)校成立登記的雛形，但它的適用范圍相當(dāng)有限，而且從性質(zhì)上看，它應(yīng)當(dāng)還不是后來(lái)的法律意義上的民辦學(xué)校登記，實(shí)質(zhì)上是相當(dāng)于“備案”。但這種“登記”亦說(shuō)明對(duì)民辦教育的管理又向規(guī)范化方向邁進(jìn)了一小步。

二、在審批的基礎(chǔ)上登記為民辦非企業(yè)單位階段(1997—2016年)

這個(gè)階段以教育法律法規(guī)的頒布施行為標(biāo)志，又可細(xì)分為兩個(gè)小階段：

1.1997—2003年。這一階段以1997年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《社會(huì)力量辦學(xué)條例》(當(dāng)年10月1日生效)為標(biāo)志。該行政法規(guī)體現(xiàn)了“鼓勵(lì)”與“管理”并重的立法指導(dǎo)思想，標(biāo)志著政府對(duì)民辦教育的管理由粗放式向規(guī)范化轉(zhuǎn)型。根據(jù)該條例第18條的規(guī)定，民辦學(xué)校經(jīng)主管機(jī)關(guān)審批獲得辦學(xué)許可證后還需由登記機(jī)關(guān)依法進(jìn)行登記(6)該條內(nèi)容為：“教育機(jī)構(gòu)取得辦學(xué)許可證后，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)社會(huì)力量舉辦非企業(yè)單位登記的行政法規(guī)登記，方可開展教育、教學(xué)活動(dòng)”。。民辦學(xué)校只有經(jīng)登記后，才能合法成立。換言之，審批和登記是政府機(jī)關(guān)對(duì)民辦學(xué)校進(jìn)行行政管理必不可少的環(huán)節(jié)，審批不能代替登記，故審批職能與登記職能應(yīng)分別由不同的行政機(jī)關(guān)行使。不過(guò)，此條例中的“登記”，僅指成立登記，而不包括變更登記和注銷登記。此外，與登記相關(guān)的另一個(gè)重要事項(xiàng)是民辦學(xué)校的屬性問(wèn)題。雖然《社會(huì)力量辦學(xué)條例》第3條明確了“社會(huì)力量辦學(xué)事業(yè)是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分”，也要求各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)“將社會(huì)力量辦學(xué)事業(yè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”，似乎暗含了將民辦學(xué)校定性為“事業(yè)單位”的意思，但仔細(xì)考究，該條文和其他相關(guān)條文并沒(méi)有明確民辦學(xué)校的屬性。也就是說(shuō)，民辦學(xué)校到底屬于事業(yè)單位還是企業(yè)單位抑或其他性質(zhì)，在此行政法規(guī)中找不到明確的依據(jù)。這就決定了既不能把民辦學(xué)校登記為事業(yè)單位，也不能把民辦學(xué)校登記為企業(yè)單位，而只能按其第18條依照有關(guān)行政法規(guī)的規(guī)定登記為民辦非企業(yè)單位。有關(guān)民辦非企業(yè)單位登記的行政法規(guī)是1998年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》(以下簡(jiǎn)稱《登記條例》)。依據(jù)《登記條例》第3條和第5條第1款，不同類型的民辦學(xué)校在經(jīng)業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)(教育行政部門或勞動(dòng)行政部門)審批獲得辦學(xué)許可證后，要分別去各級(jí)民政部門辦理登記方可成立。除成立登記外，根據(jù)《登記條例》第15條、第16條、第17條的規(guī)定，民辦學(xué)校在辦學(xué)過(guò)程中，如果登記事項(xiàng)發(fā)生變更或者要終止辦學(xué)，則還需辦理變更登記或注銷登記。

為保障登記工作的順利開展，民政部根據(jù)《登記條例》在1999年發(fā)布了行政規(guī)章《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《登記辦法》)，2001年，教育部和民政部聯(lián)合發(fā)布了《教育類民辦非企業(yè)單位登記辦法(試行)》，其將民辦學(xué)校稱為“教育類民辦非企業(yè)單位”。這兩個(gè)行政規(guī)章對(duì)民辦學(xué)校的登記程序和登記證書類型作了類似的規(guī)定。它們貫徹《登記條例》第12條的規(guī)定，按照舉辦者人數(shù)及其依法承擔(dān)民事責(zé)任的不同方式，把教育類民辦非企業(yè)單位分為民辦非企業(yè)單位(法人)、民辦非企業(yè)單位(合伙)和民辦非企業(yè)單位(個(gè)體) 三種，并明確規(guī)定了每種情形的登記條件。根據(jù)它們的規(guī)定，民辦學(xué)校取得辦學(xué)許可證后，要根據(jù)所承擔(dān)的民事責(zé)任的方式，向民政部門申請(qǐng)辦理成立登記。

2. 2003—2016年。這一階段以《民辦教育促進(jìn)法》(以下簡(jiǎn)稱《促進(jìn)法》)和行政法規(guī)《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》)的生效實(shí)施為標(biāo)志。從登記管理的角度看，這一階段有兩點(diǎn)值得注意：

(1)明確民辦學(xué)校為法人?！洞龠M(jìn)法》第9條第3款規(guī)定：“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)具備法人條件?！边@就明確了民辦學(xué)校的法律屬性為法人，不是非法人組織(其他組織)、個(gè)體工商戶，更不是自然人。既為法人，就享有法人的權(quán)利并履行法人的義務(wù)；同時(shí)，按照民事實(shí)體法和《教育法》的有關(guān)規(guī)定，作為法人，民辦學(xué)校的成立、變更和終止，應(yīng)當(dāng)按照法律、行政法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行登記。但是，《促進(jìn)法》的規(guī)定也就止步于此——僅規(guī)定民辦學(xué)校為法人，并未對(duì)民辦學(xué)校的法人屬性即其屬于何種法人做進(jìn)一步的規(guī)定，即民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)?shù)怯洖槭聵I(yè)單位法人還是企業(yè)法人仍然沒(méi)有明確。只不過(guò)依據(jù)《促進(jìn)法》第66條規(guī)定，民辦教育機(jī)構(gòu)要分類進(jìn)行登記。按照《促進(jìn)法》第18條、第60條以及《實(shí)施條例》第18條、第33條、第38條的規(guī)定，民辦學(xué)校在成立、終止時(shí)應(yīng)分別辦理成立、注銷登記手續(xù)，還應(yīng)辦理稅務(wù)登記手續(xù)。很明顯，此時(shí)的登記仍是由民政部門按《登記條例》《登記辦法》等的規(guī)定將民辦學(xué)校登記為民辦非企業(yè)單位。這是針對(duì)非經(jīng)營(yíng)性民辦學(xué)校而言。而經(jīng)營(yíng)性的民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)則由工商行政管理部門登記注冊(cè)。這意味著政府對(duì)民辦教育機(jī)構(gòu)的管理已經(jīng)走向了分類管理和分類登記。

(2)強(qiáng)調(diào)民辦學(xué)校的“公益性”。盡管1995年《教育法》第8條對(duì)教育的公益性提出了要求：“教育活動(dòng)必須符合國(guó)家和社會(huì)公共利益”，但這是針對(duì)整個(gè)教育體系而言的，并非單獨(dú)針對(duì)民辦教育。在《社會(huì)力量辦學(xué)條例》之前涉及民辦教育的政策、法律法規(guī)文件中，也許在字里行間隱含著教育公益性的精神，但卻并未形諸明確的文字，即其并未使用“公益”“公共利益”“公共性”等術(shù)語(yǔ)。《社會(huì)力量辦學(xué)條例》第6條要求民辦學(xué)?！安坏靡誀I(yíng)利為目的”，第17條更明確要求民辦學(xué)校的設(shè)立須符合社會(huì)公共利益，但這是行政法規(guī)層面的規(guī)定?！洞龠M(jìn)法》第3條明確規(guī)定了“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)”。這雖然是承繼《教育法》第8條的精神，并未有根本性的改變，但從專門調(diào)整民辦教育領(lǐng)域法律關(guān)系的規(guī)范角度看，《促進(jìn)法》是我國(guó)第一個(gè)專門規(guī)范民辦教育的法律，該法第3條的“公益性”規(guī)定也是第一次在法律層面專門針對(duì)民辦教育作出的，因此，在制度的演化史上，這一規(guī)定無(wú)疑具有超越傳統(tǒng)的意義。在法規(guī)和法律兩個(gè)層面明確民辦學(xué)校的公益性，就可以使民辦學(xué)校的辦學(xué)目的或宗旨、登記管理等方面與其他相關(guān)法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章銜接起來(lái)。例如，根據(jù)行政法規(guī)《登記條例》以及行政規(guī)章《登記辦法》的相關(guān)規(guī)定，民辦學(xué)校要被登記為民辦非企業(yè)單位。而民辦非企業(yè)單位必須是舉辦者“利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織”。由此，民辦學(xué)校要合法成立并獲得民政部門的登記，其前提條件是“不得損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益以及其他社會(huì)組織和公民的合法權(quán)益，不得違背社會(huì)道德風(fēng)尚”?？梢?jiàn)，《促進(jìn)法》對(duì)民辦學(xué)校公益性的明確，協(xié)調(diào)了此法與彼法之間的關(guān)系，也為其登記管理奠定了更加扎實(shí)的法律基礎(chǔ)。

三、在分類管理基礎(chǔ)上分類登記的新時(shí)期(2017年以后)

2016年11月修訂的新《促進(jìn)法》自2017年9月1日起施行。新《促進(jìn)法》對(duì)原《促進(jìn)法》進(jìn)行了較大幅度的修改，其內(nèi)容共計(jì)16項(xiàng)。其中，修訂的重點(diǎn)內(nèi)容之一是在刪除合理回報(bào)制度的基礎(chǔ)上將民辦學(xué)校區(qū)分為非營(yíng)利性民辦學(xué)校和營(yíng)利性民辦學(xué)校，并需要按不同的程序由不同的機(jī)關(guān)進(jìn)行登記。這就開啟了我國(guó)民辦教育分類管理與分類登記的新時(shí)代。為落實(shí)這一具有創(chuàng)新意義的舉措，國(guó)務(wù)院于2016年12月發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《若干意見(jiàn)》)這一指導(dǎo)性政策文件，教育部等五部門聯(lián)合發(fā)布了《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》(以下簡(jiǎn)稱《分類登記細(xì)則》)這一行政規(guī)章。此二者對(duì)推進(jìn)民辦教育的分類管理和分類登記的改革從原則要求、實(shí)施程序和保障措施等方面作了進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定。同時(shí)，2021年修訂的《促進(jìn)法實(shí)施條例》(下稱新《實(shí)施條例》)第24條、第36條、第50條也對(duì)登記制度作出了一些規(guī)定。

登記實(shí)際上是政府對(duì)民辦教育進(jìn)行監(jiān)督和管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。對(duì)此，新《促進(jìn)法》第19條第4款要求“民辦學(xué)校取得辦學(xué)許可證后，進(jìn)行法人登記，登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以辦理?！边@個(gè)條文包含了以下幾層含義：(1)對(duì)新成立的民辦學(xué)校必須進(jìn)行登記。民辦學(xué)校只有經(jīng)登記機(jī)關(guān)登記并領(lǐng)取登記證書后，才能開展辦學(xué)活動(dòng)。(2)民辦學(xué)校的成立標(biāo)準(zhǔn)時(shí)不是審批機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)之時(shí)，而是登記機(jī)關(guān)的登記之時(shí)。(3)民辦學(xué)校具有法人資格，應(yīng)被登記為法人。這同此前的規(guī)定相比具有創(chuàng)新性：一是同《登記條例》《登記辦法》相比，具有突破性。《登記條例》《登記辦法》是按照舉辦者人數(shù)及其依法承擔(dān)民事責(zé)任的方式不同，把民辦學(xué)校分別登記為民辦非企業(yè)單位(法人)、民辦非企業(yè)單位(合伙)和民辦非企業(yè)單位(個(gè)體) 三種，并分別頒發(fā)三種不同的登記證書。而新《促進(jìn)法》的這一規(guī)定則要求不論是非營(yíng)利性民辦學(xué)校還是營(yíng)利性民辦學(xué)校，都要登記為法人，不再有“合伙型民辦學(xué)校”“個(gè)體型民辦學(xué)?！钡恼f(shuō)法。二是同原《促進(jìn)法》第18條的規(guī)定(7)該第18條的規(guī)定是“民辦學(xué)校取得辦學(xué)許可證，并依照有關(guān)的法律、行政法規(guī)進(jìn)行登記，登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定即時(shí)予以辦理?！毕啾?，也有所突破。即該法第18條僅要求“依照有關(guān)的法律、行政法規(guī)進(jìn)行登記”，并未明確要求“進(jìn)行法人登記”；同時(shí)，因?qū)徟鷻C(jī)關(guān)對(duì)民辦學(xué)校已進(jìn)行過(guò)實(shí)質(zhì)審查，發(fā)給了辦學(xué)許可證，故該法第18條要求登記機(jī)關(guān)只進(jìn)行形式審查，不進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，簡(jiǎn)化登記手續(xù)，縮短登記時(shí)限，強(qiáng)調(diào)“即時(shí)辦理”(8)“即時(shí)辦理”(不是“及時(shí)辦理”)有當(dāng)場(chǎng)辦理之意，即經(jīng)形式審查，認(rèn)為登記申請(qǐng)人提供了辦學(xué)許可證等齊全的登記材料的，登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)場(chǎng)發(fā)給登記證書；若登記材料有瑕疵或欠缺，則應(yīng)在其補(bǔ)正材料之時(shí)發(fā)給登記證書。，而新《促進(jìn)法》第19條要求登記機(jī)關(guān)依法辦理，并未要求“即時(shí)辦理”，這可以理解為在登記時(shí)限上有所放寬。

由于非營(yíng)利性民辦學(xué)校和營(yíng)利性民辦學(xué)校在設(shè)立目的上有所不同，在法人性質(zhì)和類屬上也有所不同，因此，其登記主體、登記程序、登記證書、登記后果(9)根據(jù)新《實(shí)施條例》第36條，民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)依法保障教職工待遇，按照學(xué)校登記的法人類型，按時(shí)足額支付工資，足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和住房公積金。等方面也勢(shì)必有所不同。對(duì)此，《分類登記細(xì)則》有較為詳細(xì)的規(guī)定?！敖?jīng)批準(zhǔn)正式設(shè)立的民辦學(xué)校，由審批機(jī)關(guān)發(fā)給辦學(xué)許可證后，依法依規(guī)分類到登記管理機(jī)關(guān)辦理登記證或者營(yíng)業(yè)執(zhí)照?！苯?jīng)審批機(jī)關(guān)正式批準(zhǔn)設(shè)立的非營(yíng)利性民辦學(xué)校，按所要求的條件，到民政部門分別登記為民辦非企業(yè)單位或者事業(yè)單位，并由登記管理機(jī)關(guān)核發(fā)相應(yīng)的登記證。經(jīng)審批機(jī)關(guān)正式批準(zhǔn)設(shè)立的營(yíng)利性民辦學(xué)校，則依據(jù)管轄權(quán)限到工商行政管理部門(2018年3月后更名為市場(chǎng)監(jiān)督管理局)辦理登記，并由登記管理機(jī)關(guān)核發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照。除成立登記外，《分類登記細(xì)則》還對(duì)變更登記、注銷登記的情形以及現(xiàn)有民辦學(xué)校(10)現(xiàn)有民辦學(xué)校是指2016年11月7日《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法〉的決定》公布前經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的民辦學(xué)校。的分類登記作了明確規(guī)定。對(duì)民辦學(xué)校的分類登記制度由此成形，也意味著我國(guó)政府對(duì)民辦教育的管理更加成熟和規(guī)范。

四、民辦學(xué)校登記制度變遷中的經(jīng)驗(yàn)與啟迪

在唯物辯證法看來(lái)，一個(gè)事物自身所包含的諸要素之間的失衡與平衡即構(gòu)成該事物的內(nèi)部矛盾。而矛盾著的雙方既同一又斗爭(zhēng)，在此消彼長(zhǎng)的變化下推動(dòng)著該事物一步一步朝前發(fā)展。這是該事物發(fā)展的根本動(dòng)力，也即內(nèi)因。教育制度包括民辦學(xué)校登記制度的演進(jìn)受社會(huì)經(jīng)濟(jì)等外部因素的影響，但最根本的原因則是教育自身發(fā)展的必然要求。教育自身的發(fā)展除體現(xiàn)在教育理念的革新外，還體現(xiàn)在教育權(quán)利與權(quán)力關(guān)系的配置、教育制度與其他相關(guān)制度的協(xié)調(diào)等方面。在對(duì)民辦學(xué)校登記制度歷史變遷的敘述和以果索因的過(guò)程中，我們可以從中獲得某些經(jīng)驗(yàn)和啟迪。

1.教育制度的演進(jìn)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著緊密的關(guān)系。制度的變化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投影。一方面，制度要保障經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；另一方面，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也要求滯后的制度及時(shí)“立改廢釋”。我國(guó)民辦教育在1949年新中國(guó)成立后經(jīng)歷了取消—復(fù)蘇—發(fā)展的曲折過(guò)程。新中國(guó)成立后不久，包括私立學(xué)校、外國(guó)人承辦的教會(huì)學(xué)校等均被取消，全部改為公辦，從而在我國(guó)形成了教育由國(guó)家統(tǒng)辦的單一的辦學(xué)體制和相應(yīng)的管理制度。很明顯，這種教育管理制度以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的，其行政集權(quán)色彩很濃。隨著歷史車輪的滾滾向前，特別是十一屆三中全會(huì)決定“把全黨工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)”和十二屆三中全會(huì)決定開展經(jīng)濟(jì)體制改革，我國(guó)掀起了建設(shè)社會(huì)主義和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的熱潮。社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展，需要人才培養(yǎng)的步伐緊緊跟上。人才的培養(yǎng)必須依靠教育。特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更需要通過(guò)教育培養(yǎng)大批能滿足人才市場(chǎng)需要的各級(jí)各類人才。若在經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)體量、質(zhì)量均有了巨大變化后，集權(quán)式的教育行政管理體制和落后的教育政策、法律制度不適時(shí)調(diào)整，教育制度與教育行政管理體制勢(shì)則必會(huì)成為我國(guó)教育現(xiàn)代化的嚴(yán)重阻礙。因此，如何“擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下教育立法的思路，樹立適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的教育立法思路”(11)涂云新. 教育綜合改革背景下教育立法的理念、問(wèn)題與對(duì)策[J]. 復(fù)旦教育論壇， 2015，(4)：21-24.，便成為革新教育制度與教育管理體制的必由之路。教育登記制度是教育管理和監(jiān)督制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是教育管理體制的一個(gè)側(cè)影，它必然隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及時(shí)予以調(diào)整并逐步走向完善。

2.教育制度的演進(jìn)與教育理念的革新有著緊密的關(guān)系。所謂理念，是比較穩(wěn)定、比較成熟的觀念。理念作為一種對(duì)客觀現(xiàn)象或客觀事物較為深刻的思想認(rèn)識(shí)，有其特定的適應(yīng)范圍，且并非一成不變，而是隨著社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)的不斷深入適時(shí)轉(zhuǎn)變并逐步趨于完善，走向更加成熟和深刻，更加符合社會(huì)實(shí)際。民辦教育登記管理制度的歷史演進(jìn)在一定程度上正是民辦教育理念轉(zhuǎn)變的結(jié)果。民辦教育恢復(fù)初期，社會(huì)上包括相關(guān)管理部門的一些人員對(duì)其有著與當(dāng)時(shí)社會(huì)背景相適應(yīng)的多種看法和認(rèn)識(shí)，例如“多余論”“沖擊論”“營(yíng)利論”“懷疑論”“添亂論”(12)肖晗. 對(duì)湖南民辦教育的調(diào)查與思考[J].中國(guó)教育學(xué)刊，2005，(3)：20-22.以及“可有可無(wú)論”“補(bǔ)充論”(13)常思亮. 論我國(guó)民辦教育管理的基本原則[J]. 湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào),1999，(4)：124-128.等。這些觀念的存在，說(shuō)明當(dāng)時(shí)無(wú)論是社會(huì)還是政府，對(duì)民辦教育的性質(zhì)、地位和作用，還沒(méi)有達(dá)到全面、清晰、正確地認(rèn)識(shí)的程度，因而在出臺(tái)政策法律制度上受到過(guò)多的限制和束縛，雖然有“鼓勵(lì)”之語(yǔ)，但實(shí)際上卻無(wú)多少“鼓勵(lì)”之舉，尤其是一些地方政府對(duì)民辦教育缺乏真誠(chéng)地支持。在這種理念的影響下，民辦教育的登記管理便顯得微不足道，因而早期的關(guān)涉民辦教育的一些政策或法規(guī)范性文件并未確立登記管理制度。2002年制定《促進(jìn)法》時(shí)，對(duì)民辦學(xué)校取得辦學(xué)許可證后還要不要到有關(guān)機(jī)關(guān)辦理登記手續(xù)，民辦學(xué)校、社會(huì)和政府等有關(guān)方面也曾存在爭(zhēng)論，其中有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，登記的材料、手續(xù)和程序較為復(fù)雜，登記機(jī)關(guān)在審查時(shí)也并非純粹的形式審查，且辦理登記易加重當(dāng)事人負(fù)擔(dān)，因而應(yīng)取消草案中的登記條文(14)參見(jiàn)張春生主編《民辦教育促進(jìn)法釋義》(法律出版社2003年版)關(guān)于該法第18條的釋義。。這在一定程度上反映了因循舊制的理念。后來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和教育體制改革的穩(wěn)步推進(jìn)，民辦教育可實(shí)現(xiàn)改變政府統(tǒng)包辦學(xué)的體制以及滿足人民群眾多元化的教育需求等多重價(jià)值，其在整個(gè)教育體系中的地位和作用日益凸顯，社會(huì)和政府輕視乃至歧視民辦教育的觀念基本消逝，教育平等、內(nèi)涵發(fā)展、類型化與精細(xì)化管理、依法治教等教育理念融入至民辦教育領(lǐng)域，推動(dòng)民辦教育法律制度走向完善和成熟。為了適應(yīng)相關(guān)政府部門加強(qiáng)對(duì)民辦教育管理和監(jiān)督的需要，《社會(huì)力量辦學(xué)條例》《登記條例》《促進(jìn)法》及其《實(shí)施條例》等法律、法規(guī)和行政規(guī)章明確規(guī)定了民辦學(xué)校審批和登記分離的制度，使登記成為政府管理和監(jiān)督民辦教育健康發(fā)展的一種重要手段和途徑?？梢?jiàn)，教育理念的守舊與推陳出新形成了一組矛盾。若教育理念一成不變，則教育制度難有突破；反之，若將不合時(shí)宜的教育理念加以改新，教育制度則會(huì)有所創(chuàng)新。

3.教育制度的演進(jìn)是教育權(quán)利與權(quán)力適當(dāng)配置的結(jié)果。法學(xué)理論認(rèn)為，權(quán)利與權(quán)力常常構(gòu)成一對(duì)矛盾，二者的配置關(guān)系是法律調(diào)整的核心(15)楊穎秀.教育法學(xué)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2014.7.。若法律對(duì)二者配置失衡，極可能引致不同的后果(16)例如，審判權(quán)與訴權(quán)是訴訟法的調(diào)整核心，若法律對(duì)審判權(quán)配置更多，則訴訟模式為職權(quán)主義；若法律對(duì)訴權(quán)配置更多，則訴訟模式為當(dāng)事人主義。在職權(quán)主義訴訟模式下，訴訟程序的啟動(dòng)、進(jìn)行和結(jié)束主要取決于法院的職權(quán)行為，當(dāng)事人的程序主體地位和訴訟權(quán)利得不到保障；在當(dāng)事人主義訴訟模式下，訴權(quán)可在一定程度上制約審判權(quán)，訴訟程序由當(dāng)事人主導(dǎo)，當(dāng)事人的程序主體地位和訴訟權(quán)利可得到充分尊重和保障。審判權(quán)與訴權(quán)的較量和協(xié)調(diào)，推動(dòng)著訴訟制度向前發(fā)展。。就本文的主題而言，教育權(quán)利與權(quán)力是教育法的調(diào)整核心。在教育法中，如何配置教育權(quán)利與權(quán)力，關(guān)系著教育法律關(guān)系的走向，關(guān)系著教育能否滿足人民群眾的多元化需求，關(guān)系著教育法律關(guān)系主體能否真正地實(shí)現(xiàn)平等的法律地位和既有的法律權(quán)利。教育權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系主要體現(xiàn)為教育權(quán)與受教育權(quán)的關(guān)系。按照教育法學(xué)界的解釋，教育權(quán)包括國(guó)家教育權(quán)、學(xué)校教育權(quán)、社會(huì)教育權(quán)和家庭教育權(quán)。在此四項(xiàng)內(nèi)容中，國(guó)家教育權(quán)和學(xué)校教育權(quán)在性質(zhì)上更多地屬于權(quán)力，而社會(huì)教育權(quán)和家庭教育權(quán)本質(zhì)上為權(quán)利(17)楊穎秀.教育法學(xué)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2014.7-10.。據(jù)上所述，如果不科學(xué)合理地配置教育權(quán)利和權(quán)力，就可能引發(fā)兩對(duì)矛盾：一是國(guó)家教育權(quán)、學(xué)校教育權(quán)與公民受教育權(quán)的矛盾。受教育權(quán)包括公民接受國(guó)家和學(xué)校提供的接受文化教育的機(jī)會(huì)以及國(guó)家提供教育設(shè)施、培訓(xùn)師資、制定政策法律而從物質(zhì)上和制度上保障公民受教育權(quán)等內(nèi)容。如果國(guó)家禁止或限制民辦教育，那公民接受教育或選擇社會(huì)優(yōu)質(zhì)教育資源的機(jī)會(huì)就可能減少；如果國(guó)家不給財(cái)政扶持、土地和稅收優(yōu)惠或者不從法律上保障民辦學(xué)校的平等地位，那民辦學(xué)校的生存和發(fā)展就會(huì)面臨重重困難。如果要鼓勵(lì)和發(fā)展民辦教育，以增加公民接受或選擇教育的機(jī)會(huì)，國(guó)家教育權(quán)就要有所收縮。二是在教育權(quán)內(nèi)部諸項(xiàng)權(quán)能之間，國(guó)家教育權(quán)與社會(huì)教育權(quán)也可能產(chǎn)生矛盾。民辦教育屬于社會(huì)教育。政府通過(guò)行使國(guó)家教育權(quán)鼓勵(lì)或限制民辦學(xué)校進(jìn)而干預(yù)社會(huì)教育權(quán)，但只要社會(huì)有需求，社會(huì)教育權(quán)主體有辦學(xué)積極性，民辦學(xué)校就會(huì)想方設(shè)法在社會(huì)上生存發(fā)展下去，因此，社會(huì)教育權(quán)與國(guó)家教育權(quán)在較量中并存，在動(dòng)態(tài)中制衡(18)具體而言，社會(huì)教育權(quán)力量的擴(kuò)大，通常是在國(guó)家教育權(quán)力量不足、公辦學(xué)校不能滿足社會(huì)發(fā)展需要和人民群眾對(duì)教育需要的時(shí)候發(fā)展起來(lái)的。而當(dāng)社會(huì)教育權(quán)的力量擴(kuò)大到一定程度并可能影響國(guó)家教育權(quán)運(yùn)行時(shí)，國(guó)家教育權(quán)又會(huì)干預(yù)社會(huì)教育權(quán)，政府會(huì)出臺(tái)制度和采取措施限制民辦學(xué)校的發(fā)展。社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展又會(huì)導(dǎo)致二者之間的關(guān)系調(diào)整，出現(xiàn)新的制衡。參見(jiàn)楊穎秀.教育法學(xué)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2014.9.?；蛟S正是因?yàn)檫@兩對(duì)矛盾的存在，在民辦教育恢復(fù)初期，為滿足人民群眾日益增加的多元化教育需求和為國(guó)家培養(yǎng)更多的社會(huì)主義建設(shè)人才，也為吸引更多的社會(huì)資金投向教育領(lǐng)域，國(guó)家政策和法律均對(duì)民辦教育采取鼓勵(lì)的態(tài)度，國(guó)家教育權(quán)表現(xiàn)得相當(dāng)謙抑，并未過(guò)多地約束民辦教育。這表現(xiàn)在國(guó)家和政府對(duì)民辦學(xué)校成立的管理上，即只要經(jīng)教育行政部門等審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，便可取得辦學(xué)資格和主體資格，而無(wú)需再經(jīng)過(guò)登記機(jī)關(guān)登記才能取得主體資格。然而，民辦教育實(shí)踐表明，國(guó)家教育權(quán)太過(guò)謙抑，甚至代表國(guó)家的政府部門在民辦教育管理的過(guò)程中該管不管甚至放棄管理職責(zé)，其結(jié)果便是“一放就亂”。社會(huì)教育權(quán)無(wú)序擴(kuò)張或被濫用，以至于民辦學(xué)校違法辦學(xué)、肆意侵害受教育者合法權(quán)益等消極現(xiàn)象大量出現(xiàn)。當(dāng)此之際，加強(qiáng)政府機(jī)關(guān)對(duì)民辦教育的監(jiān)管以規(guī)范民辦學(xué)校的辦學(xué)行為——即以國(guó)家教育權(quán)抑制社會(huì)教育權(quán)，便不失為得力之舉。這表現(xiàn)在政府部門對(duì)民辦學(xué)校成立的管理上，就是不僅要經(jīng)教育行政部門等審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)以取得辦學(xué)資格，還要再經(jīng)過(guò)登記機(jī)關(guān)登記方可取得法人主體資格。因此，自1997年《社會(huì)力量辦學(xué)條例》開始，登記成為政府部門監(jiān)管民辦學(xué)校的措施之一。

4.教育制度的演進(jìn)是與其他制度協(xié)調(diào)配套的必然要求。從前面民辦學(xué)校登記制度變遷的敘述中可知，民辦教育恢復(fù)初期的政策法律文件既沒(méi)有對(duì)民辦學(xué)校的定義進(jìn)行界定，也沒(méi)有對(duì)民辦學(xué)校的法人地位和法人屬性(或法人類型)作出明確規(guī)定，更沒(méi)有要求民辦學(xué)校辦學(xué)應(yīng)堅(jiān)持公益性原則。這些問(wèn)題的存在與民法、行政法等其他有關(guān)法律規(guī)范不一致，不能符合或者滿足行政登記制度設(shè)置的條件和要求，因而這一時(shí)期民辦學(xué)校的設(shè)立只需審批而無(wú)需登記。后來(lái)，隨著《教育法》《社會(huì)力量辦學(xué)條例》《促進(jìn)法》等的頒布實(shí)施，民辦教育的管理逐步走上規(guī)范化、法治化，民辦學(xué)校的定義、法人地位、法人屬性、公益性要求等問(wèn)題在法律法規(guī)中得以明確和肯定，與民法、行政法等有關(guān)規(guī)定能夠銜接和協(xié)調(diào)，這為民辦學(xué)校的行政登記奠定了法律基礎(chǔ)，因而民辦學(xué)校登記制度也在法律規(guī)范的“立改廢釋”中完善起來(lái)。由此可見(jiàn)，一項(xiàng)制度與其他制度之間需要協(xié)調(diào)配套，方能在運(yùn)行中取得預(yù)設(shè)的制度效果；反之，若彼此存在沖突、抵牾，則會(huì)給它的適用帶來(lái)種種困惑和礙難。