喚醒土地“沉睡資源” 激發(fā)鄉(xiāng)村振興活力
——禹城市“三塊地”改革試點(diǎn)的探索與實(shí)踐

中共禹城市委改革辦

禹城市地處魯西北平原地區(qū)，以“大禹治水”而得名，自古就具有“創(chuàng)新、實(shí)干、為民、奉獻(xiàn)”的優(yōu)良基因。2015年以來，按照中央統(tǒng)一部署，禹城市先后承擔(dān)了全國農(nóng)村土地征收制度改革、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地制度改革等三項(xiàng)試點(diǎn)。試點(diǎn)以來，禹城市大力弘揚(yáng)新時(shí)代“大禹精神”，堅(jiān)持“邊實(shí)踐、邊總結(jié)、邊推廣、邊提速”的試點(diǎn)思路，敢于創(chuàng)新、敢于突破、敢于實(shí)踐，創(chuàng)出了具有魯西北平原地區(qū)特點(diǎn)的農(nóng)村土地制度改革“禹城經(jīng)驗(yàn)”。禹城市先后提交39 條修法建議，其中“風(fēng)險(xiǎn)評估”“征地程序”“民主協(xié)商”“入市程序”等8 項(xiàng)創(chuàng)新實(shí)踐，被新《中華人民共和國土地管理法》吸收采納；中國政府網(wǎng)、《中國自然資源報(bào)》、中國農(nóng)網(wǎng)等中央級媒體及清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院主辦的《“三農(nóng)”決策參考》等重要刊物均對試點(diǎn)做法及相關(guān)成果進(jìn)行了宣傳推介。

一、背景情況

土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)長治久安。經(jīng)過社會(huì)主義革命、建設(shè)特別是改革開放40 多年的實(shí)踐，我國逐步形成了以公有制為基礎(chǔ)，以耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地為主線，以用途管制、土地征收、國有土地有償使用為主要內(nèi)容的中國特色土地制度，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了歷史性貢獻(xiàn)。同時(shí)，隨著實(shí)踐的不斷發(fā)展和改革的不斷深入，現(xiàn)行土地制度與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)的問題日益顯現(xiàn)。例如，由于農(nóng)村土地征收制度不完善，因“征地”問題引發(fā)的社會(huì)矛盾積累較多；由于農(nóng)村集體土地權(quán)益保障不充分，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地不能與國有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)；由于宅基地取得、使用和退出制度不完整，用益物權(quán)難落實(shí)；由于土地增值收益分配機(jī)制不健全，難以兼顧國家、集體、個(gè)人之間的利益等。這些問題必須通過進(jìn)一步的制度改革加以解決。

黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)村土地制度改革。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)明確了農(nóng)村土地制度改革的方向、任務(wù)和要求，開啟了農(nóng)村土地制度改革新征程。2015年3月，原國土資源部確定禹城市為全國農(nóng)村土地征收制度改革試點(diǎn)（全國33 個(gè)試點(diǎn)之一，山東唯一），開啟了農(nóng)村土地制度改革征程；2016年9月，增加禹城為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，進(jìn)行“征收”“入市”結(jié)合的探索實(shí)踐；2017年12月，又增加禹城為農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，開啟了“征收”“入市”“宅改”三項(xiàng)試點(diǎn)深度融合、統(tǒng)籌推進(jìn)的新階段。

禹城市作為典型的北方農(nóng)業(yè)大縣，耕地多，宅基地面積大，村莊特色不明顯。農(nóng)村居民點(diǎn)面積16.5 萬畝，占城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量的58%；戶均宅基地面積319 平方米，遠(yuǎn)超山東省規(guī)定的264 平方米的最高標(biāo)準(zhǔn)，其中村內(nèi)空閑地和廢棄宅基地占15%左右。農(nóng)村居民點(diǎn)大都呈北方典型村落式布局，人口居住相對集中，農(nóng)房多為上世紀(jì)80年代翻建的磚瓦房，具有歷史文化底蘊(yùn)、值得長期保留的農(nóng)房少。鑒于此，禹城市把盤活農(nóng)村建設(shè)用地資源、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興作為主攻方向，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)，走出了一條符合中央精神、契合禹城實(shí)際、推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的改革路子，探索形成了具有魯西北平原地區(qū)特色的農(nóng)村土地制度改革模式。

二、主要做法

（一）讓土地“穩(wěn)下來”，創(chuàng)新形成了“范圍適當(dāng)、認(rèn)定合理、民主協(xié)商、保障有力、和諧征遷”的農(nóng)村土地征收制度改革模式

一是劃定界限，讓土地征收范圍“穩(wěn)下來”。制定并不斷完善《禹城市土地征收目錄》，構(gòu)建以聽證為關(guān)鍵環(huán)節(jié)的公共利益認(rèn)定機(jī)制，將土地征收限制在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)。對城市規(guī)劃區(qū)外的項(xiàng)目用地，主要通過農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市予以保障，既縮小了征地范圍，又保障了發(fā)展用地需求。

二是規(guī)范流程，讓社會(huì)秩序“穩(wěn)下來”。創(chuàng)新“一評估、兩協(xié)商、三公告、四協(xié)議”征地工作流程。“一評估”即土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估，評估結(jié)果作為市政府決策的重要依據(jù)，有效規(guī)避土地征收風(fēng)險(xiǎn)?！皟蓞f(xié)商”指在征地前和征收過程中，均召開村民會(huì)議，告知土地征收情況，由村民討論表決征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案，保障群眾知情權(quán)、參與權(quán)、表決權(quán)等合法權(quán)益?！叭妗敝冈谡鞯厍斑M(jìn)行擬征收土地啟動(dòng)公告，補(bǔ)償安置方案確定后進(jìn)行征收土地補(bǔ)償安置方案公告，征地批復(fù)后進(jìn)行征收土地公告，真正實(shí)現(xiàn)陽光征地、和諧征地?！八膮f(xié)議”指自然資源、財(cái)政、人社、鎮(zhèn)政府（街道辦）四方與被征地村簽訂協(xié)議，明確各方職責(zé)，保障群眾權(quán)益。

三是保障權(quán)益，讓農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)“穩(wěn)下來”。建立“一代管、二提高、三保障”多元保障模式。“一代管”即征地補(bǔ)償資金代管，被征地農(nóng)民收益比以往提高700 元-1100 元/畝，實(shí)現(xiàn)了資金保值增值。“二提高”即在全省率先提高征地區(qū)片綜合地價(jià)，由原來3.6-4.4 萬元/畝提高到5-5.8萬元/畝，2020年又提高到6-7 萬元/畝；提高征地社保補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，由原來1 萬元/畝提高到1.5 萬元/畝，增加被征地農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入?！叭Ｕ稀奔丛陴B(yǎng)老、住房和就業(yè)三方面強(qiáng)化保障，真正實(shí)現(xiàn)了被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。

截至目前，在163 宗15733 畝土地上實(shí)驗(yàn)新的征地流程，與104 個(gè)村簽訂征地補(bǔ)償資金代管合同，涉及金額3.3 億元，受益群眾達(dá)4.5 萬人，新征土地沒有發(fā)生一起行政復(fù)議和行政訴訟案件。

（二）讓土地“動(dòng)起來”，創(chuàng)新形成了“同地同權(quán)、布局規(guī)范、增存統(tǒng)籌、公平公開、高效配置”的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革模式

一是摸底調(diào)查，明確“哪些動(dòng)起來”。對全市農(nóng)村集體建設(shè)用地情況和入市意向進(jìn)行摸底，“摸清存量”，明晰哪些土地“能動(dòng)起來”。同時(shí)，“規(guī)劃增量”，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，在全市10 個(gè)鎮(zhèn)街各規(guī)劃建設(shè)1 個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，確定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)及規(guī)模，明確將來哪些土地能夠“動(dòng)起來”。

二是界定主體，明確“誰能動(dòng)起來”。結(jié)合本地實(shí)際，明確鎮(zhèn)政府（街道辦）、村民委員會(huì)、村民小組等作為入市主體。土地所有權(quán)為村集體所有的，由村民委員會(huì)作為入市主體；土地所有權(quán)為鎮(zhèn)街農(nóng)民集體所有的，由鎮(zhèn)街財(cái)政農(nóng)經(jīng)服務(wù)中心作為主體實(shí)施入市，明確誰能把土地“動(dòng)起來”。

三是規(guī)范程序，明確“怎么動(dòng)起來”。制定《禹城市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市操作程序》，確定“地塊初審、項(xiàng)目論證、民主表決、掛牌出讓、簽訂合同、產(chǎn)權(quán)登記、移交土地”等程序，對符合規(guī)劃和用途管制、依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，實(shí)施就地入市；高標(biāo)準(zhǔn)整治原農(nóng)村居民點(diǎn)和閑置產(chǎn)業(yè)用地，開展集中整治入市；使用增減掛鉤指標(biāo)探索調(diào)整入市，并對2330 畝零星分散農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地（含農(nóng)村宅基地）復(fù)墾驗(yàn)收后，將指標(biāo)全部調(diào)整到產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)入市。同時(shí)，探索了出讓、轉(zhuǎn)讓、作價(jià)（出資）入股等多種入市方式，切實(shí)讓土地“動(dòng)了起來”。同時(shí)，制定《禹城市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法》等9 個(gè)規(guī)范性文件，提供入市政策支撐；制定《禹城市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的地價(jià)體系；積極協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)為用地企業(yè)辦理農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地不動(dòng)產(chǎn)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，消除企業(yè)顧慮，保障項(xiàng)目落地，實(shí)現(xiàn)了集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等權(quán)利；制定合理的土地增值收益調(diào)節(jié)金征收比例，使收益分配更加科學(xué)均衡；創(chuàng)新實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記與具體建設(shè)項(xiàng)目審批相分離和不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查前置，實(shí)現(xiàn)“拿地即拿證”；探索實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市承諾履約制，強(qiáng)化了批后監(jiān)管，促進(jìn)土地集約節(jié)約使用，使土地“動(dòng)起來”更加科學(xué)、更加規(guī)范。

通過推動(dòng)入市試點(diǎn)工作，禹城市實(shí)施入市407 宗4844 畝，共保障了400 余個(gè)項(xiàng)目落地，其中通過零星分散集體建設(shè)用地復(fù)墾調(diào)整入市和就地入市盤活存量土地資源3156 畝，將閑置資源變?yōu)橘Y產(chǎn)，有力推動(dòng)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（三）讓土地“活起來”，創(chuàng)新形成了“一規(guī)引領(lǐng)、三權(quán)分置、全域有償、多元保障”的農(nóng)村宅基地制度改革模式

一是規(guī)劃引領(lǐng)，讓土地有步驟“活起來”。以國土空間規(guī)劃編制為平臺，統(tǒng)籌安排國民經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)等各項(xiàng)規(guī)劃，編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃，確定國土空間用途位置規(guī)模，做到“一張藍(lán)圖繪到底”。

二是全域有償，讓土地有動(dòng)力“活起來”。落實(shí)一戶一宅制度，將全部農(nóng)村居民點(diǎn)納入有償使用范圍，形成倒逼機(jī)制，為農(nóng)村發(fā)展提供用地保障；制定“13523”宅基地有償使用標(biāo)準(zhǔn)，順利完成了全市765 萬元超占宅基地有償使用費(fèi)收繳，拓寬了村集體收入渠道，支撐了村集體公共設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展，且沒有發(fā)生一起行政復(fù)議、市民熱線投訴及群眾上訪事件。

三是放活使用，讓土地有權(quán)能“活起來”。以“三權(quán)分置”為引領(lǐng)，將“宅改”和“三權(quán)分置”統(tǒng)籌謀劃，共同推進(jìn)，落實(shí)了集體所有權(quán)；通過完善“城中村”搬遷安置政策，以村集體組織成員身份補(bǔ)償安置面積，保障了農(nóng)民宅基地資格權(quán)；通過在具有歷史文化底蘊(yùn)和鄉(xiāng)村旅游優(yōu)勢的村莊，開展民宿、農(nóng)家樂等試點(diǎn)，適度放活宅基地和房屋使用權(quán)。同時(shí)開展房地一體不動(dòng)產(chǎn)權(quán)抵押貸款工作，有效解決了農(nóng)民干事創(chuàng)業(yè)難題，激活了宅基地財(cái)產(chǎn)屬性，激發(fā)了群眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)熱情。

四是綜合整治，讓土地有方向“活起來”。按照“宜工則工、宜商則商、宜農(nóng)則農(nóng)”要求，綜合整治村內(nèi)廢棄宅基地和空閑地，整合資源資金，靈活多元使用，提升基礎(chǔ)設(shè)施，完善公共服務(wù)，因地制宜發(fā)展農(nóng)旅、種植等特色產(chǎn)業(yè)，打造“一村一品”“一村一韻”“一村一觀”，有力推動(dòng)了農(nóng)村人居環(huán)境整治。

通過農(nóng)村宅基地制度改革，宅基地權(quán)屬明晰，權(quán)能完整，促進(jìn)了城鄉(xiāng)要素流動(dòng)，保障了農(nóng)村發(fā)展原動(dòng)力。特別是通過零星分散農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾調(diào)整入市，既改善了農(nóng)村人居環(huán)境，盤活了農(nóng)村閑置土地，又保障了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地，實(shí)現(xiàn)了“一舉多得”成效。

三、主要成效

一是破瓶頸，攻克了一批農(nóng)村土地制度管理利用難題。破解了征地范圍寬泛、征地矛盾糾紛多等征地改革難題；破解了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地不能與國有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)問題；破解了宅基地取得、使用和退出制度不完善、用益物權(quán)難落實(shí)等問題；初步破解土地增值收益在國家、集體和個(gè)人之間分配不平衡的問題，進(jìn)一步完善了自然資源管理機(jī)制，為相關(guān)法律法規(guī)修訂提供了實(shí)踐支撐。

二是惠民生，為農(nóng)民群眾釋放更多改革紅利。征地補(bǔ)償費(fèi)實(shí)現(xiàn)保值和增值，被征地農(nóng)民收益比以往提高700 元-1100 元/畝；率先提高征地區(qū)片價(jià)和社保補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，分別提高2.4-2.6 萬元/畝和0.5 萬元/畝，直接增加了群眾財(cái)產(chǎn)性收益；落實(shí)信息公開和民主決策，讓群眾參與土地征收和入市工作全過程，做到“群眾的土地，群眾說了算”，提高群眾幸福感；開展房地一體不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記頒證工作，給農(nóng)民吃上了“定心丸”。

三是激活力，有效助力鄉(xiāng)村振興?！叭胧小薄罢摹睅碇苯邮找? 億余元、賦權(quán)抵押貸款6000 萬元、節(jié)余指標(biāo)交易22 億元，解決了鄉(xiāng)村振興“錢從哪里來”的問題；入市土地4844 畝，建成10 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)育雛園，引進(jìn)投資60 億元，落地項(xiàng)目400 個(gè)，解決了鄉(xiāng)村振興“產(chǎn)從哪里興”的問題；1 萬群眾就地就業(yè)，年人均增收2 萬多元，4.5 萬群眾搬入新居，引留返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員、大學(xué)畢業(yè)生等多層次優(yōu)秀人才，破解了鄉(xiāng)村振興“人往哪里去”的問題。

四、經(jīng)驗(yàn)啟示

改革路上，有風(fēng)有雨是常態(tài)，風(fēng)雨無阻是心態(tài)，風(fēng)雨兼程是狀態(tài)。改革，面對的是人心，觸動(dòng)的是利益，考驗(yàn)的是作風(fēng)。

（一）黨建引領(lǐng)是“牛鼻子”

習(xí)近平總書記指出，辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在人。禹城市在改革試點(diǎn)中，把“人”作為第一位的要素，把黨員、干部作為第一要素的“關(guān)鍵少數(shù)”和中堅(jiān)力量，始終圍繞改革抓黨建、抓好黨建促改革，努力找準(zhǔn)黨建與改革的結(jié)合點(diǎn)，通過“兩推一選”、組織選派、公開競聘等方式，健全了農(nóng)村基層黨組織和村“兩委”班子，在改革試點(diǎn)中充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和基層黨員模范帶頭作用，在組織召開村民會(huì)議、廣泛征求群眾意見建議等方面發(fā)揮了積極作用，呈現(xiàn)出組織引領(lǐng)、干群一心、合力攻堅(jiān)的生動(dòng)場景。

（二）為民情懷是“定盤星”

習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)。在改革推進(jìn)過程中，禹城市始終牢固樹立以人民為中心的發(fā)展思想，方案、制度、規(guī)劃制定前，都廣泛征求意見建議，全面傾聽群眾呼聲，讓試點(diǎn)更匯民智、更順民意、更合民需。工作推進(jìn)過程中，將群眾認(rèn)同作為推進(jìn)改革的最大動(dòng)力，結(jié)合深化“放管服”“一次辦好”等改革，堅(jiān)持為民初心，堅(jiān)守為民情懷，踐行群眾路線，注重發(fā)動(dòng)群眾和市場主體廣泛參與，贏得理解和支持，實(shí)現(xiàn)了“干部下力，百姓支持”。把群眾滿意作為檢驗(yàn)工作成效的最好評判，從而讓改革更有溫度、更有深度、更有熱度，切實(shí)做到改革為了群眾、改革依靠群眾、改革紅利由群眾共享。

（三）改革創(chuàng)新是“金鑰匙”

禹城市牢記習(xí)近平總書記“惟改革者進(jìn)，惟創(chuàng)新者強(qiáng)，惟改革創(chuàng)新者勝”的要求，堅(jiān)持“上接頂層、下接地氣”，確保了改革既緊扣上級精神，又體現(xiàn)禹城特色。一方面，堅(jiān)持對標(biāo)上級精神，把牢方向，通過對上級政策文件及時(shí)傳達(dá)、集中學(xué)習(xí)、集體研究，把握改革原則和試點(diǎn)節(jié)奏，并根據(jù)文件精神作出相應(yīng)安排部署，先后出臺34 個(gè)相關(guān)制度文件，保證了上級精神第一時(shí)間得到貫徹落實(shí)，確保了方向不偏。另一方面，堅(jiān)持結(jié)合禹城市實(shí)際，突出本地特色，因勢而謀、應(yīng)勢而動(dòng)、順勢而為，找準(zhǔn)坐標(biāo)點(diǎn)，營造閃光點(diǎn)，突出著力點(diǎn)，為工作實(shí)踐創(chuàng)新提供有力遵循。同時(shí)，先后組織相關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）150 多人次到浙江省德清、義烏，江西省余江，四川省郫都等地學(xué)習(xí)，充分學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)地區(qū)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，開闊視野，拓寬思路。借助外智外力，聘請國家土地勘測規(guī)劃院、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)、浙江大學(xué)、南京農(nóng)業(yè)大學(xué)、山東省土地估價(jià)師協(xié)會(huì)等院校和研究機(jī)構(gòu)的專家團(tuán)隊(duì)，跟蹤研究，重點(diǎn)圍繞公共利益用地界定、土地增值收益測算、入市途徑與方法等開展理論研究與指導(dǎo)，提升試點(diǎn)理論高度，增強(qiáng)改革的前瞻性和預(yù)期性。

（四）擔(dān)當(dāng)作為是“壓艙石”

“大道至簡，實(shí)干為要”。禹城市上下秉承“胸中有全局、心中有大局、手中有布局”的信念，建立“調(diào)研機(jī)制廣泛征求群眾意見、聯(lián)動(dòng)機(jī)制凝聚工作合力、調(diào)處機(jī)制化解矛盾糾紛、督導(dǎo)機(jī)制督促落實(shí)落地”，保障改革順利推進(jìn)?！案刹繋h員，黨員帶群眾”，干部和黨員啃最硬骨頭、挑最重?fù)?dān)子，善始善終、善作善為，加班加點(diǎn)、任勞任怨，匯聚了擔(dān)當(dāng)作為正能量，提振了狠抓落實(shí)精氣神，展現(xiàn)了“改革工作講擔(dān)當(dāng)，齊心協(xié)力抓落實(shí)”的良好工作作風(fēng)。

（五）聯(lián)動(dòng)推進(jìn)是“金剛鉆”

改革試點(diǎn)工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及面廣、領(lǐng)域多、專業(yè)性強(qiáng)。在改革工作推進(jìn)過程中，建立市委、市人大、市政府、市政協(xié)“四大班子”共同參與的聯(lián)席會(huì)議制度，定期召開聯(lián)席會(huì)議，集體“把脈會(huì)診”“對癥下藥”。各鎮(zhèn)街、相關(guān)部門牢固樹立協(xié)同作戰(zhàn)意識，堅(jiān)持“你中有我，我中有你”，密切協(xié)作配合，資源互通共享，形成最大合力，確保工作不脫節(jié)、無漏項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)有序銜接、強(qiáng)力推進(jìn)。