基層負(fù)擔(dān)過重困境的生成與消解*
——基于“社會中的國家”視角

陳 鵬

（安徽師范大學(xué)法學(xué)院，安徽 蕪湖 241002）

基層治理是國家治理的基石，基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。基層治理是國家治理與社會自治的交匯點，基層政府承擔(dān)著貫徹落實上級黨委和政府的重大決策部署和重要工作安排、協(xié)調(diào)和化解基層社會矛盾等治理重任。同時，基層政府在履行好本級政府基本職能的同時還承擔(dān)著上級黨委和政府下達的階段性治理任務(wù)。此外，基層政府在日常工作中還要經(jīng)常面對上級黨委和政府部門組織的不同類型的督查、考核和檢查任務(wù)，基層政府承擔(dān)的治理任務(wù)較為繁重。當(dāng)前，中央大力推行的給基層減負(fù)工作的重點就是要規(guī)范和減少上級黨委和政府部門針對基層的各種類型的督查、考核和檢查的數(shù)量，并已取得了階段性成效。但是，在當(dāng)前我國基層治理的實踐中，基層負(fù)擔(dān)過重的問題并沒有從根本上得到解決，基層負(fù)擔(dān)過重已經(jīng)成為困擾基層治理績效改善和基層治理能力現(xiàn)代化水平提升的一大難題。對基層負(fù)擔(dān)過重的類型和生成邏輯進行分析，并尋求有效化解基層負(fù)擔(dān)過重問題的路徑，是提升基層治理能力現(xiàn)代化水平的內(nèi)在要求和重要保障。

一、問題的提出和文獻綜述

基層負(fù)擔(dān)過重不僅表現(xiàn)為基層政府承擔(dān)的治理任務(wù)繁重，而且也在一定程度上反映出基層政府的治理能力有限?；鶎迂?fù)擔(dān)過重可以分為任務(wù)超載型負(fù)擔(dān)過重和能力不足型負(fù)擔(dān)過重兩種類型。目前，政界和學(xué)界對基層治理的關(guān)注點主要集中在基層治理中的形式主義[1]、官僚主義[2]、一票否決[3]、上級政府和部門組織的考核檢查數(shù)量過多[4]等問題，對因基層政府的治理能力有限而導(dǎo)致的基層負(fù)擔(dān)過重等問題的研究較為缺乏。同時，在化解基層負(fù)擔(dān)過重等基層治理難題的路徑選擇方面，既有研究主要側(cè)重在主張以國家為主導(dǎo)力量來化解基層治理面臨的困境，例如有學(xué)者提出了給基層減負(fù)的清晰化治理路徑[5]，但對如何從社會與國家互動的視角來分析基層治理所遭遇的現(xiàn)實困境并尋求相應(yīng)的解決路徑等方面的研究尚有待進一步深入。

喬爾·S·米格代爾的“社會中的國家”理論[6]為我們認(rèn)識和化解當(dāng)前我國基層負(fù)擔(dān)過重問題提供了一個很好的分析視角?！霸诜治鰢遗c社會關(guān)系時，‘社會中的國家’視角強調(diào)一種國家人類學(xué)，即觀察國家在具體場域內(nèi)國家組成部分之間的互動，以及國家與社會力量之間的互動。‘社會中的國家’特別強調(diào)國家與社會之間的互構(gòu)”。[7]作為基層治理體系中的核心治理主體之一，基層政府擁有的治理權(quán)限的大小及其可以自主支配的治理資源數(shù)量的多少，會對基層政府的治理能力進而對基層治理格局產(chǎn)生較大的影響。同時，由于國家是“社會中的國家”，基層社會內(nèi)生的治理格局和基層政府與基層社會之間的互動狀況，會對基層政府在基層治理中所要扮演的角色及其所要承擔(dān)的治理任務(wù)產(chǎn)生較大的影響，進而深刻地影響到基層治理的績效。因此，針對當(dāng)前我國基層治理中出現(xiàn)的基層政府負(fù)擔(dān)過重的問題，我們不能僅從強化基層組織建設(shè)的視角來探尋化解路徑，還需要從基層社會力量的變遷狀況和基層政府與基層社會之間的互動格局等方面來分析基層負(fù)擔(dān)過重問題的生成邏輯并從“社會中的國家”視角來尋求相應(yīng)的化解路徑。

二、基層負(fù)擔(dān)過重的類型：任務(wù)超載型和能力不足型

近些年來，我國基層治理中基層負(fù)擔(dān)過重的問題日漸凸顯。相較于其他類型的國家治理，基層治理面對的對象是一個個具有現(xiàn)實利益訴求和特定價值偏好的居民，處理的大多是利益如何分配和居民間的紛爭應(yīng)如何有效化解等較為具體的微觀事務(wù)，標(biāo)準(zhǔn)化的工作流程和制度性的規(guī)范通常在基層治理中難以奏效。面對具體瑣碎量大的基層治理事務(wù)，如何運用制度性的規(guī)范與非制度性的規(guī)范相結(jié)合的方法來按時完成基層治理任務(wù)并有效化解基層治理難題，考驗著基層工作人員的工作心態(tài)和工作能力，使得基層工作人員感受到負(fù)擔(dān)的沉重。當(dāng)前，基層負(fù)擔(dān)過重的問題已經(jīng)引起黨中央和國務(wù)院的高度重視，2019年被確立為“基層減負(fù)年”。為此，中共中央辦公廳專門出臺了《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》（2018年10月）和《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》（2019年3月），將規(guī)范和減少對基層的督查檢查考核的頻率作為給基層減輕負(fù)擔(dān)的重點。具體來說，當(dāng)前基層負(fù)擔(dān)過重主要表現(xiàn)為兩種類型：一是任務(wù)超載型負(fù)擔(dān)過重；二是能力不足型負(fù)擔(dān)過重。

（一）任務(wù)超載型負(fù)擔(dān)過重

基層是國家治理中最基礎(chǔ)的場域，基層政府治理水平和治理能力是影響國家治理水平和治理能力的重要因素，基層治理在國家治理中的獨特地位決定了基層政府承擔(dān)著較為繁重的治理任務(wù)。首先，基層治理是政府治理與社會自治的交匯點，鄉(xiāng)政村治的基層治理格局使得國家政權(quán)、社會力量在基層場域中不斷地互動，基層政府主導(dǎo)的基層治理體系和鄉(xiāng)村社會內(nèi)生的治理體系在國家與社會的不斷互動中互構(gòu)，基層政府承擔(dān)的治理任務(wù)較為繁重。其次，基層是各種社會矛盾的焦點所在?；鶎诱鎸Φ氖且粋€個具體的具有明確利益訴求和特定價值偏好的基層民眾，政府的治理方案和民眾的治理需求直接在基層交匯。如果政府的治理方案難以有效地滿足基層民眾的利益訴求，不僅會影響到基層民眾對政府的信任度和滿意度，使得民眾在基層治理上選擇采取不配合的行為策略，增加了基層治理的難度，而且也易于集聚治理風(fēng)險，進而使基層治理面臨較大的不確定性。最后，基層政府承擔(dān)著貫徹執(zhí)行上級黨委和政府的重大決策部署和工作安排的職責(zé)?；鶎诱瀼芈鋵嵑蛨?zhí)行上級黨委和政府的重大決策部署和工作安排的情況，直接關(guān)系到國家治理的水平和績效。

基層治理在國家治理中的特殊地位，決定了基層政府所要承擔(dān)的治理任務(wù)較為繁重。目前，我國基層治理中呈現(xiàn)出的基層負(fù)擔(dān)過重問題在很大程度上表現(xiàn)為基層政府承擔(dān)的治理任務(wù)太多太雜，特別是上級政府及其相關(guān)部門為了監(jiān)督自己的決策部署和工作安排在基層的執(zhí)行情況而開展的各種類型的督查、檢查、考核和評估的數(shù)量過多、要求過細(xì)和標(biāo)準(zhǔn)過嚴(yán)，給基層政府和村級組織帶來了較重的治理負(fù)擔(dān)，甚至干擾到基層組織的正常運行。

（二）能力不足型負(fù)擔(dān)過重

喬爾·S·米格代爾認(rèn)為，國家是“社會中的國家”[6]，“滲入社會的能力、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、提取資源以及以特定方式配置或運用資源四大能力”[8]是國家能力的主要內(nèi)容?；鶎又卫硇枰幚淼拇蠖嗍俏⒂^的具體事務(wù)，涉及到的各方面因素較多，需要調(diào)解的社會關(guān)系較為復(fù)雜，基層政府需要擁有一定的治理權(quán)限和治理資源方能有效應(yīng)對。在基層治理的實踐中，面對瑣碎且數(shù)量繁多的基層治理事務(wù)，基層政府在滲入基層社會、調(diào)解基層社會關(guān)系、提取、配置和運用基層治理資源等方面能力的高低，直接關(guān)系到基層政府能否有效應(yīng)對其所要承擔(dān)的治理任務(wù)。如果基層政府的治理能力較弱，就難以有效承擔(dān)起繁雜的基層治理任務(wù)，基層政府的工作人員就會感覺到治理的負(fù)擔(dān)過重，能力不足型負(fù)擔(dān)過重問題也由此出現(xiàn)。

基層負(fù)擔(dān)過重的問題，不僅反映出基層治理主體所承擔(dān)的治理任務(wù)過多過重過雜，而且也反映出基層政府的治理能力不足，提升基層政府的治理能力是化解基層負(fù)擔(dān)過重問題和改善基層治理績效的內(nèi)在要求和重要保障。喬爾·S.米格代爾的“社會中的國家”理論為我們認(rèn)識和化解當(dāng)前我國基層政府負(fù)擔(dān)過重問題提供了一個很好的分析視角。基層治理說到底是基層社會的治理，基層治理體系的格局、鄉(xiāng)村社會內(nèi)在治理格局的變遷和基層政府與基層民眾等社會力量之間的互動狀況是影響基層治理水平和治理能力的重要因素，從上述3個方面來探尋基層負(fù)擔(dān)過重問題的生成邏輯是正確認(rèn)識和有效化解基層負(fù)擔(dān)過重問題的重要路徑。

三、“社會中的國家”視角下基層負(fù)擔(dān)過重問題的生成邏輯

“國家治理能力是國家運用制度管理社會各方面事務(wù)的能力，特別體現(xiàn)在規(guī)制社會關(guān)系、協(xié)調(diào)社會矛盾、推進社會發(fā)展等方面”。[9]國家治理能力的強弱，直接關(guān)系到國家治理績效能否得到顯著的提高。近些年來我國基層治理中呈現(xiàn)出的基層負(fù)擔(dān)過重問題，不僅是基層治理外部環(huán)境變化引發(fā)的基層治理事務(wù)日漸增多和治理難度不斷加大所致，也與基層治理生態(tài)發(fā)生的一系列變化致使國家在基層地區(qū)的治理能力不斷減弱和基層社會內(nèi)生治理秩序逐步失序有著密切的關(guān)聯(lián)。喬爾·S.米格代爾認(rèn)為，國家是“社會中的國家”[6]，“國家能力不應(yīng)單純歸因于政權(quán)建設(shè)努力，國家和社會的合作，國家精英和主要社會組織領(lǐng)袖的聯(lián)盟同樣關(guān)系到國家自主性的建構(gòu)和管理能力的發(fā)展”[10]。自21世紀(jì)初農(nóng)村稅費改革實施以后，國家在基層政權(quán)建設(shè)和基層治理上投入了大量的資源，選派了大量的黨政機關(guān)干部、國有企事業(yè)單位工作人員、大學(xué)生村官以及三支一扶人員等到基層工作，村干部也從原來的不脫產(chǎn)干部變成由國家財政負(fù)擔(dān)工資的職業(yè)村官，國家試圖以此來將非正式治理或半正式治理特征較為明顯的基層治理納入正式化治理的軌道。但是，由于我國采取的是自上而下的屬地化管理模式，治理權(quán)限和可自主支配的治理資源都非常有限的基層政府難以承擔(dān)起繁重的基層治理任務(wù)，加上壓力型體制下自上而下的一票否決和頻繁問責(zé)等考核機制使得基層工作人員普遍形成了不愿作為和不敢出事的心理，基層治理也隨之陷入了基層政府缺乏治理權(quán)限和治理資源與基層工作人員缺乏治理熱情并存的困境。而且，在基層政權(quán)建設(shè)不斷推進的同時，國家在基層自治空間的保障和村級組織治理能力的提升、基層社會內(nèi)生治理力量的培育、基層社會內(nèi)生治理資源的挖掘和基層社會內(nèi)生治理規(guī)則的利用等方面重視不夠，基層政府與基層民眾之間缺乏有效的互動，基層治理中很多原本由社會力量參與和承擔(dān)的治理任務(wù)以及原本依靠鄉(xiāng)村社會內(nèi)生治理規(guī)則來調(diào)解的治理難題，都交給了基層政府和村級組織運用制度化的手段和正式規(guī)則來解決，基層負(fù)擔(dān)過重問題也由此日漸凸顯。

（一）國家治理體系中治理權(quán)限和治理資源配置不當(dāng)誘發(fā)的基層負(fù)擔(dān)過重

1.屬地化管理模式和有限的管理權(quán)限使基層政府承擔(dān)的治理負(fù)擔(dān)過重現(xiàn)代國家治理體系是一個多層級的治理體系，中央政府和基層政府處于這一治理體系的兩端。中央政府主要負(fù)責(zé)國家治理的頂層設(shè)計工作，基層政府主要負(fù)責(zé)完成上級政府下達的各項治理任務(wù)。在屬地化管理模式之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了要履行鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展、市場監(jiān)管、公共服務(wù)供給和社會管理等基本政府職能外，還要承擔(dān)上級政府及其有關(guān)部門下達的精準(zhǔn)扶貧、大氣污染防治、河流治理等階段性治理任務(wù)。從現(xiàn)有的基層治理實踐來看，基層政府“真正要完成的并非其職能目標(biāo)，而是體制的中心工作目標(biāo)”[11]。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在完成上級下達的中心工作任務(wù)的同時，還要接受上級政府組織的有關(guān)中心任務(wù)落實情況的督查、考核和檢查。相比于其他層級的政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有的治理權(quán)限非常有限，設(shè)置的機構(gòu)和配置的人員數(shù)量也較少，難以有效按照上級政府及有關(guān)部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和時間節(jié)點來完成繁重的治理任務(wù)。為了盡可能地完成上級政府及有關(guān)部門布置的工作任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將自身承擔(dān)的工作任務(wù)分解到村級組織，原本主要承擔(dān)村民自治功能的村級組織實際上變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的分支機構(gòu)，通過各種辦法來敷衍上級的督查考核成為很多基層政府和村級組織在過重的治理負(fù)擔(dān)承壓之下的行為策略。

2.以項目制為主要形式的基層治理資源輸入方式使得基層政府在可自主配置的治理資源有限的同時還要承擔(dān)上級組織繁重的督查考核任務(wù)政府是國家治理體系中的核心治理主體之一，在不同層級的政府之間合理地配置治理權(quán)限和治理資源，是優(yōu)化國家治理流程、提升國家治理效率和改善國家治理績效的內(nèi)在要求和重要保障。基層政府在基層空間的治理中扮演著十分重要的角色，基層政府在基層治理中理應(yīng)擁有較為充分的治理權(quán)限，依據(jù)上級的有關(guān)決策部署并緊密結(jié)合基層治理的實際來自主配置基層治理資源和開展基層治理實踐是提高基層治理能力和改善基層治理績效的重要保障。農(nóng)村稅費改革以后，國家給鄉(xiāng)村地區(qū)輸入的治理資源不斷增多，但這些治理資源大多以項目制的形式下達并主要服從并服務(wù)于國家階段性的中心工作任務(wù)，基層政府缺乏自主支配和統(tǒng)籌使用的權(quán)限。這就使得基層政府在很多可以通過統(tǒng)籌利用治理資源來解決的問題上顯得無能為力，基層治理中存在的很多問題在不斷累積中治理難度逐漸加大，基層政府的治理負(fù)擔(dān)也隨之不斷加重。而且，由于基層政府的工作人員是具有一定利益訴求的理性個體，他們的行為偏好和利益訴求會對基層治理的績效產(chǎn)生很大的影響，選擇性執(zhí)行成為大多數(shù)基層工作人員的行為策略。為了有效防范和化解基層工作人員所采取的選擇性執(zhí)行的行為策略給基層治理帶來的不利影響，上級政府及有關(guān)工作部門在以項目制的形式來主導(dǎo)基層治理資源配置格局的同時，還通過各種類型的帶有具體評價指標(biāo)的督查、檢查、考核等方式來檢查基層工作人員對上級政府的決策部署和具體政策的執(zhí)行情況，并將檢查的結(jié)果與相應(yīng)的問責(zé)機制直接掛鉤，以達到約束基層工作人員行為的目的。上級政府及有關(guān)部門對基層的督查、考核和檢查，在規(guī)范和約束基層政府及其工作人員的行為、確保基層治理任務(wù)完成和基層治理目標(biāo)實現(xiàn)等方面確實發(fā)揮了一定的成效，但也讓人手和精力本已有限的基層政府及其工作人員在承擔(dān)較為繁重的基層治理任務(wù)的同時，還需要準(zhǔn)備各種材料并抽出大量的時間來迎接上級組織的各種類型的督查考核和檢查評比，使得基層治理負(fù)擔(dān)過重的問題更加凸顯。

3.自上而下的一票否決和頻繁問責(zé)機制使基層工作人員產(chǎn)生不愿作為和負(fù)擔(dān)過重的工作心態(tài)在目前我國基層治理的實踐中，與較為頻繁的、種類繁多的督查考核和檢查評比相伴隨的是頻繁的問責(zé)，使得基層工作人員工作的主動性和積極性受到很大程度的影響?！澳壳爸袊嬖谝环N十分令人扼腕的不作為現(xiàn)象，即地方官員不愿或不敢做一些規(guī)定動作之外的但又是受到民眾歡迎的好事，即便官員有足夠的資源和能力促成此事?！盵12]而引發(fā)這種現(xiàn)象的重要原因之一便是自上而下的一票否決和頻繁問責(zé)機制。并不是所有的基層工作人員都不愿意為基層民眾做實事、做好事，壓力型體制下的基層官員普遍存在不敢出事的心理，進而由此產(chǎn)生不敢作為和不愿作為的結(jié)果。目前，我國很多地區(qū)的基層治理不同程度地存在著在正式化治理的外表之下潛藏著基層組織依靠非正式力量利用非正式手段來治理基層的問題，例如富人治村、村霸治村和惡人治村等現(xiàn)象的出現(xiàn)。這些非正式力量利用金錢或者暴力手段來維系著基層治理秩序的表面穩(wěn)定，與基層工作人員要確保不出事的心理訴求高度契合。而這些非正式力量參與基層治理的目的也非常明確，那就是要從國家給基層地區(qū)投入的巨大資源中分利，基層政府與基層民眾之間的隔閡和疏離問題也由此不斷加劇，基層治理陷入到高度依賴外部治理資源輸入的“內(nèi)卷化”[13]困境。

（二）鄉(xiāng)村社會內(nèi)生治理秩序失序誘發(fā)的基層負(fù)擔(dān)過重

鄉(xiāng)村地區(qū)是一個結(jié)構(gòu)較為完整、功能較為齊備的社會生態(tài)系統(tǒng)，內(nèi)生的治理力量、治理資源和治理規(guī)則，不僅構(gòu)建了較為完備的社會治理體系，也形成了較為穩(wěn)定且富有韌性的社會治理運行機制，鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出較為明顯的簡約治理的特性，鄉(xiāng)村地區(qū)的治理對國家資源的輸入并無依賴性。黃宗智認(rèn)為，“中國的治理體系從古代、近現(xiàn)代到當(dāng)代都展示了簡約治理的傾向，高度依賴社區(qū)的道德化非正式民間調(diào)解機制，并且由此產(chǎn)生了多種多樣的源自國家正式機構(gòu)和民間非正式組織間的互動而形成的‘半正式’‘第三領(lǐng)域’治理系統(tǒng)”[14]?；鶎由鐣?nèi)生治理機制的生成和有效運行，不僅有利于保持基層地區(qū)的社會穩(wěn)定并有助于推動基層地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，而且也大大減輕了基層政權(quán)的治理負(fù)擔(dān)，為國家節(jié)約了大量寶貴的治理資源。新中國成立以后，國家在鄉(xiāng)村地區(qū)的政權(quán)建設(shè)、社會治安和公共事業(yè)等方面的嵌入力度不斷加深，鄉(xiāng)村社會內(nèi)生的治理體系和運行機制也處于不斷地發(fā)展和完善過程中，基層政府并未感受到過重的治理負(fù)擔(dān)。但是，改革開放之后開啟的城鎮(zhèn)化浪潮在改變我國城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的同時，也對鄉(xiāng)村地區(qū)的社會治理生態(tài)產(chǎn)生了深刻的影響，主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村內(nèi)生治理力量的大量流失和內(nèi)生治理規(guī)則的部分失靈，原本鄉(xiāng)村社會可以自我承擔(dān)的很多治理任務(wù)被轉(zhuǎn)移給了基層政府，基層政府的治理負(fù)擔(dān)日漸加重，簡約式基層治理的格局開始生變。

1.鄉(xiāng)村內(nèi)生治理力量大量流失自秦統(tǒng)一六國至新中國成立之前，縣一直是我國最低層級的國家政權(quán)。雖然在這期間，中央政府曾有過將鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級納入國家政權(quán)體系的意圖，但受制于治理成本的壓力和中央治理能力的局限，鄉(xiāng)村地區(qū)的治理以自治為主，主要依靠士紳和族長等力量。新中國成立后，土地改革的完成和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的設(shè)立，使得鄉(xiāng)村地區(qū)的治理體系發(fā)生了巨大的變化，以黨員、村組干部、返鄉(xiāng)退伍軍人、鄉(xiāng)村教師等為主體的內(nèi)生治理力量在鄉(xiāng)村社會的自我治理中扮演著重要的角色，這些群體承擔(dān)了宣傳和解釋黨和政府的政策、密切政府與群眾之間的聯(lián)系、調(diào)解民間糾紛、化解鄉(xiāng)村社會治理風(fēng)險等治理任務(wù)。但是，這些群體在改革開放之后陸續(xù)地進入了城市，除了在節(jié)假日返鄉(xiāng)短暫居住外，大多常年不在鄉(xiāng)村，這些鄉(xiāng)村精英的流失使得村級組織難以尋覓到合適的干部人選，很多村級組織處于軟弱渙散的狀態(tài)，組織力、凝聚力和戰(zhàn)斗力薄弱的村級組織難以承擔(dān)起自治的重任，鄉(xiāng)村地區(qū)原本很多由村民通過自治方式來完成的治理任務(wù)全部或部分地轉(zhuǎn)移給了基層政府，基層的治理負(fù)擔(dān)也隨之不斷加重。

2.鄉(xiāng)村內(nèi)生治理規(guī)則部分失靈鄉(xiāng)村社會長期以來處于國家政權(quán)體系之外，穩(wěn)定的居住狀態(tài)使得基層民眾在相同的生產(chǎn)和生活環(huán)境中形成了相似的思維和認(rèn)知，他們在日常的生產(chǎn)和生活交往中形成的非正式規(guī)則和習(xí)慣，在規(guī)范和約束個體行為、調(diào)解鄉(xiāng)村地區(qū)的社會關(guān)系和維系鄉(xiāng)村地區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展等方面發(fā)揮著重要的作用。而工業(yè)化進程的啟動以及伴隨而來的城鎮(zhèn)化浪潮的興起，打破了鄉(xiāng)村地區(qū)延續(xù)千年之久的居住習(xí)慣，大量的鄉(xiāng)村人口外遷，村民之間的交往頻率逐漸減少，交往深度隨之不斷下降，基層民眾的原子化問題日漸凸顯，村規(guī)民約、宗族慣例等鄉(xiāng)村社會內(nèi)生治理規(guī)則已經(jīng)難以在村民之間有效適用，原本在鄉(xiāng)村地區(qū)的治理中發(fā)揮著重要作用的內(nèi)生治理規(guī)則的適用頻率和認(rèn)可度大大降低，需要基層政府介入并用正式規(guī)則來化解的爭議日漸增多，基層的治理負(fù)擔(dān)也由此不斷加重。

（三）基層政府與鄉(xiāng)村社會有效互動缺乏誘發(fā)的基層負(fù)擔(dān)過重

米格代爾認(rèn)為，“國家和其他社會形式的相互作用是一個持續(xù)變化的過程。國家不是固定不變的實體，社會也不是。它們共同在相互作用的過程中改變各自的結(jié)構(gòu)、目標(biāo)、規(guī)則以及社會控制。它們是持續(xù)相互影響的”[6]（P58）。在基層空間中，國家是“社會中的國家”表現(xiàn)得更為直觀。在由基層黨組織和基層政府主導(dǎo)的基層治理實踐中，不僅各級政府下達的基層治理任務(wù)的完成需要借助于鄉(xiāng)村社會內(nèi)生治理力量的協(xié)助，如村級組織、鄉(xiāng)村精英等，而且各級政府為基層治理所制定的很多制度性規(guī)范也需要在與鄉(xiāng)村社會的非正式規(guī)范進行對話并做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整后，方能在基層空間中加以有效的運用。因此，在國家治理特別是在基層治理的實踐中，作為核心治理主體之一的基層政府需要與基層社會進行積極的溝通和有效的互動，方能取得治理能力提升和治理績效改善的效果。農(nóng)村稅費改革完成以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村組干部與基層民眾之間的聯(lián)系日漸疏遠，給基層供給治理資源的上級政府和有關(guān)職能部門所制定的治理方案與治理項目主導(dǎo)著基層治理的議程，而制定基層治理方案與治理項目的上級政府和有關(guān)部門通常對基層的實際情況和基層民眾的真實需求缺乏了解，現(xiàn)有的基層治理不同程度地存在空轉(zhuǎn)的問題，基層政府與鄉(xiāng)村社會有效互動的缺乏致使基層負(fù)擔(dān)過重問題出現(xiàn)并不斷加劇。

1.部分基層民眾對基層政府采取的不合作態(tài)度導(dǎo)致基層治理負(fù)擔(dān)過重基層政府治理能力的提升，既需要治理資源的輸入和治理技術(shù)手段的不斷更新，也需要治理對象即基層民眾的主動配合，基層政府與基層民眾的互動不足致使很多基層民眾對基層政府采取不合作的態(tài)度，基層治理因治理任務(wù)實施難而誘發(fā)出負(fù)擔(dān)過重的困境?！白?006年起，我國全面取消農(nóng)業(yè)稅費的征收，成為自包干到戶以來的又一重大制度變革。這一制度變革不僅幫助農(nóng)民‘增收減負(fù)’，而且推動了農(nóng)民、基層組織與國家之間關(guān)系的變革與調(diào)整，基層組織從‘汲取型政權(quán)’轉(zhuǎn)為‘輸入型政權(quán)’，有力地緩解了干群之間的緊張關(guān)系”[15]。但同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織的懸浮化問題也日漸凸顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織不再需要為國家從鄉(xiāng)村地區(qū)汲取治理資源，其與基層民眾的聯(lián)系和交往的頻率也隨之大幅下降，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系日漸疏遠。與此同時，基層組織與為其供給治理資源的上級政府和有關(guān)部門的聯(lián)系卻更加緊密，貫徹和執(zhí)行上級政府和有關(guān)部門制定的基層治理方案和治理項目，成為基層工作人員工作的常態(tài)。基層工作人員是基層治理的主要依靠力量，有限的工作時間和工作精力使得他們在執(zhí)行上級下達的各項治理任務(wù)的同時，不僅很難完成好其應(yīng)承擔(dān)的本職工作，而且也難以與基層民眾進行有效的溝通與互動，想盡辦法應(yīng)付上級的各種檢查和對基層民眾合理的治理需求敷衍了事成為絕大多數(shù)基層工作人員的行為策略，基層民眾對基層政府及其工作人員的信任度逐漸降低。而由于自身需求難以得到及時有效的滿足，使得基層民眾在日常的治理任務(wù)實施過程中很多時候會采取有意不合作的態(tài)度，基層工作人員也因任務(wù)執(zhí)行的艱難而感受到治理負(fù)擔(dān)的沉重。

2.基層治理方案與基層民眾需求的不一致導(dǎo)致基層治理負(fù)擔(dān)加重有效識別社會治理需求是治理方案設(shè)計的前提和基礎(chǔ)。在基層治理中，基層政府如果能夠認(rèn)真準(zhǔn)確地識別基層社會的治理需求，然后基于具體的治理需求來設(shè)計和實施具有針對性的治理方案，有利于提高基層治理資源配置的效率和改善基層治理的績效。新中國成立到改革開放之前，我國鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)比較穩(wěn)定，民眾之間的經(jīng)濟地位和社會階層分化不明顯，基層社會的治理需求較易識別。而改革開放之后，社會主義市場經(jīng)濟體制改革的啟動和市場化進程的加快，使得鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟分化以及由此引發(fā)的社會分化問題開始出現(xiàn)并日漸加劇，基層社會的碎片化狀態(tài)日漸凸顯，基層社會的治理需求從相對集中、易于識別轉(zhuǎn)變?yōu)槿諠u分化、差異明顯，難以有效識別。面對基層社會日漸差異化、個性化的治理需求，在上級政府和有關(guān)部門主導(dǎo)下制定的基層治理方案和治理項目往往難以有效體現(xiàn)基層民眾真實的差異化的治理需求，基層治理方案的設(shè)計和基層治理資源的配置難以做到集中和優(yōu)化，基層治理的成本不斷攀升，基層治理成效的并不顯著，基層工作人員也因基層治理中充滿的諸多不確定性治理風(fēng)險而感到負(fù)擔(dān)沉重。

四、“社會中的國家”視角下基層負(fù)擔(dān)過重問題的有效應(yīng)對

單純依靠規(guī)范和減少上級政府針對基層的督查考核和檢查評比任務(wù)的數(shù)量，并不能從根本上消解基層負(fù)擔(dān)過重的困境，從“社會中的國家”的視角來尋求基層治理負(fù)擔(dān)過重難題的破解之道非常必要。國家是社會中的國家，國家與社會力量在不斷的互動中相互改變?；鶎又卫砣蝿?wù)的完成和治理目標(biāo)的實現(xiàn)，有賴于基層政府與鄉(xiāng)村社會之間的頻繁互動和密切交往。為此，一方面要給基層政府充分的賦權(quán)，切實增強基層政府的管理權(quán)限，充分發(fā)揮基層政府在基層治理中的主動性和積極性。另一方面要通過積極培育基層內(nèi)生治理力量和充分挖掘基層內(nèi)生治理資源來減輕基層政府承擔(dān)的治理任務(wù)，節(jié)約治理資源，提升治理績效。此外，還需要通過增進基層政府與鄉(xiāng)村社會之間的有效互動來構(gòu)建良性的基層政府與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系格局，增進基層政府與基層民眾之間的理解，以此來降低基層工作人員在基層治理中的工作難度，進而實現(xiàn)在切實減輕基層治理負(fù)擔(dān)的同時有效改善基層治理績效的目的。

第一，在強化對基層政府權(quán)力運行的監(jiān)督和約束的同時給基層政府充分的賦權(quán)?；鶎又卫硎菄抑卫淼幕?，基層治理涉及的事務(wù)十分具體、類型多樣、靈活性高。基層政府作為基層治理體系的中心，在基層治理中發(fā)揮著承上啟下的紐帶和核心作用。上級黨委和政府的政策需要通過基層政府在基層民眾中宣傳和執(zhí)行，基層民眾的價值偏好、利益訴求及其對上級黨委和政府制定政策的意見和建議需要經(jīng)過基層政府來向上轉(zhuǎn)達。在國家治理體系內(nèi)部，基層政府對基層的情況最熟悉，對基層治理中的問題和民眾的需求最了解?；鶎又卫碓趪抑卫碇械闹匾匚缓突鶎又卫硎聞?wù)較為明顯的微觀性特征，決定了作為基層治理體系中心的基層政府必須要擁有與其在基層治理中承擔(dān)的職責(zé)和扮演的角色相對應(yīng)的權(quán)限、資源和力量。但是，長期以來，基層政府擁有的管理權(quán)限十分有限，基層政府的職能雖然完備但機構(gòu)設(shè)置卻不完備，人員編制數(shù)量有限。從基層擁有的治理資源來看，自農(nóng)村稅費改革以后中央和省級政府給農(nóng)村地區(qū)輸入的治理資源不斷增多，但大多數(shù)資源的輸入采取的是項目制形式，使得基層政府面對日漸增多的治理資源難以根據(jù)基層治理事務(wù)處理的實際來靈活地加以配置。

因此，當(dāng)前基層治理負(fù)擔(dān)過重問題的凸顯與基層政府在基層治理中權(quán)限與責(zé)任、任務(wù)和資源的不匹配直接關(guān)聯(lián)，而改變現(xiàn)有國家治理體系內(nèi)部涉及到基層治理的權(quán)限和資源的錯配格局，賦予基層政府更多的管理權(quán)限和資源配置的主動權(quán)是改變基層負(fù)擔(dān)過重問題的重要路徑。為此，在強化對基層政府權(quán)力運行的監(jiān)督和約束的同時，要盡快改變當(dāng)前以項目制為主導(dǎo)的基層治理資源配置方式，將與基層治理密切關(guān)聯(lián)的治理權(quán)限賦予給基層政府，將與基層治理密切關(guān)聯(lián)的治理資源配置的主動權(quán)交給基層政府，將基層治理具體方案的編制權(quán)交由基層政府依據(jù)中央頂層設(shè)計并結(jié)合本地實際來實施，以有效提升基層政府的治理能力，起到切實緩解基層治理負(fù)擔(dān)過重問題的成效。

第二，保障鄉(xiāng)村社會自治空間和重塑基層內(nèi)生治理秩序。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層治理中的作用非常重要，但是基層治理完全依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來執(zhí)行治理任務(wù)和實現(xiàn)治理目標(biāo)也是不太現(xiàn)實的?！耙驗?，組成國家的官僚系統(tǒng)和官員并非懸掛于半空中，而是不同程度地嵌入在社會網(wǎng)絡(luò)之中，特別是對于與民眾直接接觸的基層官員來說，社會嵌入性表現(xiàn)得更加明顯。國家的社會嵌入性不僅意味著國家無法充分自主，而且意味著國家與社會之間的不可避免的妥協(xié)與合作”[12]?；鶎又卫硎钦卫砼c社會自治的有機結(jié)合。以基層政府為中心的基層治理體系，應(yīng)該積極吸納社會治理力量的參與，充分利用社會內(nèi)生的治理資源和治理規(guī)則來豐富基層治理的資源供應(yīng)和規(guī)則供給，減輕基層政府的負(fù)擔(dān)和提升基層治理的績效。但是，在我國基層治理的實踐中，國家主導(dǎo)下的基層治理體系日漸與社會疏遠，基層治理中國家力量從社會中的脫嵌，使得國家在基層場域中的治理能力顯得日漸單薄，面對數(shù)量不斷增加、難度日漸提高和標(biāo)準(zhǔn)日益提升的治理任務(wù)，基層治理主體感覺到負(fù)擔(dān)日漸沉重。基層治理負(fù)擔(dān)問題的凸顯，一方面客觀地反映出近年來基層承擔(dān)的治理任務(wù)數(shù)量不斷增多的現(xiàn)實，另一方面也是由于國家在基層治理中過于重視外部治理力量的嵌入和自上而下的治理資源的輸入所致，外部治理力量的嵌入使得基層內(nèi)生治理力量被邊緣化，外部治理資源的持續(xù)流入在一定程度上助長了基層工作人員和民眾的依賴心理，內(nèi)生治理資源處于閑置的狀態(tài)，社會力量在基層治理中的作用和功能沒有被激發(fā)出來。

由于“鄉(xiāng)村社會始終存在一些國家權(quán)力和法律很難深入控制的灰色地帶，需要給予鄉(xiāng)村組織一定的利益分配的政治空間，實現(xiàn)對群眾的動員，進行半正式的或非正式的治理，否則難以維持鄉(xiāng)村的基本秩序”[15]。因此，國家在給基層政府充分賦權(quán)的同時，也要注意積極培育基層內(nèi)生治理力量，讓基層內(nèi)生治理力量承擔(dān)起更多的基層治理任務(wù)，也要充分保障村級組織的自治權(quán)利和自主空間，通過積極培育基層內(nèi)生治理力量和充分挖掘基層內(nèi)生治理資源，來重塑鄉(xiāng)村社會內(nèi)生治理秩序，以實現(xiàn)在為基層政府減輕治理負(fù)擔(dān)的同時切實提升基層治理效能的目的。通過“構(gòu)建政府主導(dǎo)下的多元主體合作共治鄉(xiāng)村治理模式，由此途徑吸納社會組織、市場組織和公民個人的力量，特別是使‘原子化的農(nóng)民’能經(jīng)由一定的制度化途徑參與到鄉(xiāng)村治理包括基層政府治理當(dāng)中，進而提高鄉(xiāng)村治理包括基層政府治理能力”[16]。同時，要注意充分挖掘基層內(nèi)生治理資源在基層治理中的作用，以有效降低基層治理的成本，使得基層政府可以將有限的治理資源配置到更好地滿足基層民眾的真實需求上，提升民眾對基層政府的滿意度，降低基層治理的難度，以實現(xiàn)為基層政府減負(fù)的目的。

第三，增進基層政府與鄉(xiāng)村社會之間的有效互動。很長時期以來，政界和學(xué)界對基層治理困境及其出路的關(guān)注，主要集中于如何給基層治理提供更多的方案指導(dǎo)、資源供給和力量嵌入以及如何加大對基層監(jiān)督考核的力度，而對基層社會生態(tài)環(huán)境的變化以及基層組織與基層社會之間的互動狀況對基層治理格局的影響等問題關(guān)注的不夠。基層治理處于鄉(xiāng)村社會的大環(huán)境之中，基層組織與鄉(xiāng)村社會之間的互動是基層治理必須要正視并有效回應(yīng)的重大問題，而著眼基層民眾的切實需求、回應(yīng)基層社會的真實關(guān)切、簡化和優(yōu)化基層運行的流程、提升基層公共服務(wù)水平是基層治理要實現(xiàn)的基本價值訴求和提升治理績效的根本保障。

社會力量對基層治理的嵌入既是基層治理必須要面對的現(xiàn)實，也是基層治理成本降低和績效提升的內(nèi)在要求，更是基層治理的本質(zhì)體現(xiàn)。因為，基層治理說到底就是基層社會的治理。沒有基層民眾等社會力量的參與，基層政府和村級組織難以完成既定的治理任務(wù)并實現(xiàn)預(yù)定的治理目標(biāo)。構(gòu)建基層政權(quán)與基層社會之間有效的互動關(guān)系是確?；鶎娱L治久安的根本保障。為此，首先，需要賦予基層民眾在基層治理中更多的話語權(quán)，加快村民委員會去行政化步伐，在治理需求的識別、治理問題的界定和治理議程的確立等環(huán)節(jié)要充分聽取基層民眾的心聲，給基層民眾等社會力量參與基層治理創(chuàng)造更大的空間和更好的平臺。其次，在基層政府及其工作人員的考核方式上，要改變以上級考核為主的做法，大幅增加基層民眾的滿意度在基層政府及其工作人員考核指標(biāo)體系中的比重，倒逼基層工作人員主動增強與基層民眾的聯(lián)系，增進基層政府與基層民眾之間的有效互動，構(gòu)建基層政府和基層社會力量在基層治理體系中的有機協(xié)同格局，在切實減輕基層治理負(fù)擔(dān)的同時不斷提升基層治理的能力并不斷改善基層治理的績效。