百年大黨法治探索的主要成就

吳定海

（深圳市社會科學院，廣東 深圳 518028）

2021年7月1日，在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的講話（以下簡稱“七一”重要講話）中，習近平總書記特別強調，“辦好中國的事情，關鍵在黨”。中國共產黨成立一百年來的歷史實踐表明，中國乃至中華民族的發(fā)展和復興，都必須依靠中國共產黨。法治作為人類文明進步的標志，也是現代治國理政的基本方式，并沒有放之四海而皆準的模式和標準。中國建設社會主義法治國家，也必須依靠中國共產黨。

中國共產黨對于法治的艱辛探索是一個一以貫之的過程，具有鮮明的階段性特征。改革開放以來，特別是黨的十八大以來，我們黨在推進中國特色社會主義法治建設的同時，也不斷推進治理體系和治理能力的現代化進程，充分發(fā)揮領導核心作用，不斷提高科學、民主和依法執(zhí)政水平，業(yè)已探索總結出一套卓有成效的、適合中國國情的法治道路。我們黨歷經百年探索，在馬克思主義法治理論的基礎上，建成了具有中國特色的社會主義法治體系，并形成了一系列重要的經驗和歷史成就。

一、保障了社會主義制度在中國的創(chuàng)立和發(fā)展

習近平總書記指出，我國法治建設取得的成就有很多，但是歸結起來就是開辟了中國特色社會主義法治道路。一百年來，中國共產黨帶領人民群眾開展了艱苦卓絕的道路探索，實現了從站起來，到富起來，再到強起來的重大歷史跨越。與此同時，人民的獲得感和幸福感不斷增強，安全感也更加有保障。在此過程中，社會主義法治也成為保障社會主義制度穩(wěn)定發(fā)展的重要基礎。

從新民主主義革命時期起，我們黨就開始了對法治的初步探索，這一探索也大大豐富了我們黨在根據地的治理實踐，為社會主義建設時期的國家治理奠定了堅實基礎。我黨早期就充分意識到憲法性文件對根據地發(fā)展建設的重要價值。1931年江西瑞金政府時期，通過《憲法大綱》規(guī)定了中華蘇維埃憲法的基本原則，初步開啟了根據地政府的治理實踐。新中國成立之前，如何在政治制度的設計上體現和保障人民當家做主的權利，就是共同綱領作為臨時憲法必須首先解決的現實政治問題。從國體與政體相結合的角度，《共同綱領》明確提出，“我國人民民主專政的國體決定了人民代表大會制度的政體，人民代表大會制度的政體反映了人民民主專政的國體”。[1]新中國成立后，《婚姻法》《土地法》《工會法》等用立法形式回應了新生政權在國家和社會治理層面最為迫切的訴求。我們黨充分認識到憲法在國家治理進程中根本大法的地位，認識到憲法能夠“確立人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體”，[2]不僅能夠反映國家的根本任務、指導思想等一系列基礎政治制度和原則，更是通過法律的形式，構建了完備的公民基本權利體系和國家組織機構體系。1954年9月毛澤東同志親自主持起草《中華人民共和國憲法》，確立了社會主義制度的“四梁八柱”。

黨的十一屆三中全會確立了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的社會主義法制原則，反映了改革開放和社會主義現代化建設的要求。隨著改革開放的深入，制定一部適應改革需要憲法的呼聲也越來越高。1982年憲法的討論和修訂工作長達兩年，不僅體現了法治工作的民主性，同時也充分體現了黨的領導在依法治國中提綱挈領的作用。其后，根據改革開放和社會主義現代化建設面臨的新情況新問題，先后作了五次修改。從“恢復法律面前人人平等原則”，到“人權”和“保護私有財產”寫入憲法；從“恢復人民民主專政”的用語到“推進合憲性審查工作”，“八二”憲法后的國家的改革進程都離不開憲法精神的指引。從某種程度上說，“八二”憲法的誕生和若干次重大修改，都是我們黨在進行社會主義道路探索中的重要理論成果，也保障了社會主義制度不斷深化發(fā)展。依法治國和依憲治國協(xié)調統(tǒng)一，成為我們黨領導國家治理體系和治理能力現代化的重要經驗。

在部門法立法領域，改革開放后，我們黨陸續(xù)重啟了多個部門法的立法工作，從保障人民民主、實現黨和國家長治久安的高度提倡法治，提出了“為了保障人民民主，必須加強法制”，以及“必須使民主制度化、法律化”的重要原則，逐步探索出了一條具有中國特色的社會主義法制建設和發(fā)展道路。1997年，黨的十五大報告首次在黨代會報告中正式提出“依法治國”的表述，創(chuàng)造性地發(fā)展了中國特色社會主義法治理論。隨后，黨的十六大、十七大進一步強調了全面落實依法治國的基本方略，社會主義法治國家的建設進程不斷加快。到2011年，我國已初步建成以憲法為核心，以憲法相關法律、民商、行政和經濟法等多個部門法為主干的法律體系。同時，這一法律體系在形式上也充分體現出了法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及自治條例、單行條例等多個層級，中國特色社會主義法律體系初見雛形。[3]這一成就不僅是我們黨在長期實踐中立足中國國情和實際的探索總結，同時也適應了改革開放和社會主義現代化建設的實際需要，更是我們黨和人民意志的集中體現，“有法可依”的理念在社會生產生活的各個方面都得到了體現。

在中國共產黨的領導下，目前我國已經制定頒布了超過二百部的法律，八百多部行政法規(guī)，八千多部地方性法規(guī)，還有數以萬計的政府規(guī)章，[4]共同構成了一個多層次、跨領域的較為完善的社會主義法律規(guī)范體系。

隨著社會主義各項制度改革的不斷深化，一種全新的立法模式——授權立法呼之欲出。傳統(tǒng)意義上的授權立法包括專門授權立法和經濟特區(qū)授權立法，即學界所稱“填補型授權立法和變通型授權立法”。[5]改革開放以來，全國人大及其常委會先后通過了對深圳、珠海、汕頭、廈門、海南等經濟特區(qū)的授權決定，允許經濟特區(qū)所在地的省、市可根據經濟特區(qū)的具體情況和實際需要制定法規(guī)和政府規(guī)章，在經濟特區(qū)范圍內實施。[6]這一創(chuàng)新的授權式立法制度為我國不斷深化改革提供了充分的法治保障。進入新時代以來，在全面依法治國的大背景下，重大改革必須要實現于法有據，改革也必須要運行在法治軌道上。因此，2015年以修訂《立法法》為契機，我國進一步完善了授權立法的形式。①《立法法》第13條規(guī)定“全國人民代表大會及其常務委員會可以根據改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定”。2019年，《關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》及其試點實施方案中明確提出，要充分利用經濟特區(qū)立法權，可依據授權對部分規(guī)則作變通規(guī)定，涉及先行示范區(qū)改革的各項措施，涉及調整現行法律和行政法規(guī)的，則按照法定程序由立法機關授權實施。從這一角度來看，我們黨開創(chuàng)性地通過授權立法的方式緩解了國家層面立法與地方改革多元化之間的張力，為社會主義制度行穩(wěn)致遠進一步保駕護航。

2014年10月，我們黨首次以全會報告的形式，正式提出堅持和完善中國特色社會主義法治體系，并系統(tǒng)化、理論化地闡述了“中國特色社會主義法治體系”的內涵?！敖ㄔO中國特色社會主義法治體系”②法治體系是描述一國法治運行與操作規(guī)范化有序化程度，表征法治運行與操作各個環(huán)節(jié)彼此銜接、結構嚴整、運轉協(xié)調狀態(tài)的概念，需要思想含量和學術信息量極高的統(tǒng)領性概念，“中國特色社會主義法治體系”就是這樣一個統(tǒng)領性概念。總目標的提出，意味著我國法治建設的戰(zhàn)略轉型和全面升級，我國的法治建設進入了全新的歷史階段。[7]習近平總書記在“七一”重要講話中也進一步正本清源，深刻闡述了“中國特色社會主義是社會主義”的本質。法治體系的建設，是我們黨探索社會主義制度建設行穩(wěn)致遠的重要保障，這也是百年大黨探索法治道路進程中首當其沖、管總打頭的巨大成就。

二、踐行了“以人民為中心”的社會主義法治價值理念

“江山就是人民、人民就是江山”，“中國共產黨根基在人民、血脈在人民、力量在人民”。我們只有樹立以人為本、人民至上的價值觀，弄清“為了誰”，才能找到探索法治的價值導向。作為一個歷經百年光輝歷程的馬克思主義政黨，中國共產黨在建立之初就牢固樹立了為人民、依靠人民、造福人民的初心和使命。百年來，在探索和建設中國特色社會主義法治的歷程中，我們黨始終堅持維護人民利益、積極回應人民關切、不斷增進人民福祉，保障人民依法享有的各項權利。同時，我們黨在中國特色社會主義法治的建設過程中還注重充分調動人民參與的積極性，促進最廣大的人民群眾自覺遵守和維護社會法治，進一步提升我國法治社會的建設水準。

早在土地革命時期，我們黨就領導人民制定了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》（以下簡稱《憲法大綱》），充分體現了人民意志?！稇椃ù缶V》中不僅明確了蘇維埃政權屬于人民，同時還將代表大會制度作為紅色政權的政體基礎，充分體現了人民的重要地位。此外，抗日戰(zhàn)爭時期實行的“三三制”、①1940年3月6日，毛澤東為黨中央起草的《抗日根據地的政權問題》指示中首次提出“三三制”政策：“根據抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政權的原則，在人員分配上，應規(guī)定為共產黨員占三分之一，非黨的左派進步分子占三分之一，不左不右的中間派占三分之一?！鄙綎|、陜甘寧邊區(qū)等地出臺的《人權條例》等等，都充分體現出“為了人民、問需于民、服務人民”的價值導向。新民主主義革命時期，由根據地首創(chuàng)的“馬錫五審判方式”更是充分體現了我們黨注重人民群眾、服務人民群眾的法治思想。[8]②馬錫五從1943年3月開始兼任陜甘寧邊區(qū)高等法庭隴東分庭的庭長。他對司法工作非常重視，親自參加案件審理。他經常有計劃地下鄉(xiāng)，深入調查研究，開展巡回審判，及時糾正了一些錯案，受到群眾的歡迎。人們把這種貫徹群眾路線，實行審判和調解相結合的辦案方法稱之為“馬錫五審判方式”。

1949年新中國成立后，我們黨帶領人民徹底推翻廢除國民黨的偽法統(tǒng)，在《共同綱領》中就明確提出了不承認并廢除國民黨政府所有的法律制度。[9]同時，我們黨在法律適用的實踐中始終要求“法律面前人人平等”，充分體現了我們黨對法治和人民的尊重。

中國共產黨百年來的經驗表明，只有“為了人民、依靠人民”，堅持全面依法治國的人民立場，才能實現法治公平正義的價值追求，才能更好地踐行中國共產黨的初心和使命。[10](P178)堅持以人民為中心，就是要讓最廣大的人民群眾切切實實地感受到法治與公平的力量。中國共產黨領導法治依靠人民、為了人民、尊重保障人權、追求人人平等的公平正義價值觀等生動實踐是踐行黨的初心使命與社會主義法治建設有機結合的關鍵環(huán)節(jié)，也成為百年大黨法治探索中一項舉世矚目的成就。

三、創(chuàng)建并完善了黨內法規(guī)體系

中國共產黨歷來重視紀律、規(guī)則、規(guī)矩的建設，是一個有嚴密組織紀律規(guī)矩的政黨，在百年風雨歷程中探索形成了一套完整的黨內法規(guī)制度體系。習近平總書記在“七一”重要講話中莊嚴宣布，我們黨已經“形成比較完善的黨內法規(guī)體系”。截至2021年7月1日，全黨現行有效黨內法規(guī)共3615部。③其中，黨中央制定的中央黨內法規(guī)211部，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關制定的部委黨內法規(guī)163部，省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的地方黨內法規(guī)3241部。黨內法規(guī)使用黨章、準則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則7類名稱，現行有效黨內法規(guī)中，黨章1部，準則3部，條例43部，規(guī)定850部，辦法2034部，規(guī)則75部，細則609部。一直以來，我們黨始終堅持依法治國和依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設，在堅持憲法與黨章修訂相協(xié)調的基礎上，不斷推進黨的領導制度化，實現治黨和治國的貫通協(xié)調。[11]依法治國和依規(guī)治黨有互補性作用，建設完善黨內法規(guī)體系實際上是中國特色社會主義法治體系的必然要求，黨內法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調也是建設社會主義法治國家的必然要求。國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法，沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障。[12]黨內法規(guī)和國家法律相輔相成、相互促進，也是黨履行好執(zhí)政興國的重大歷史使命的重要保證。[13]

自1921年中國共產黨一大通過黨的第一個綱領、1922年黨的二大正式通過《中國共產黨章程》以來，我們黨一直不斷致力于建設完善黨內法規(guī)制度體系。1938年，毛澤東同志首次明確提出了“黨內法規(guī)”的概念，并指出黨內法規(guī)是統(tǒng)一領導機關的重要機制和保障。1945年，毛澤東思想正式被納入黨章，標志著我們黨在黨內法規(guī)體系建設中開始走向獨立自主。

新中國成立后，黨領導人民開始全面探索黨內法規(guī)制度建設完善的道路，并在1956年9月黨的八大通過了修改后的黨章。在這次黨章修訂中，根據我們黨進入全國執(zhí)政的新特點提出了全新的歷史任務，在涉及我們黨的基礎制度等各方面都作出了不少新的規(guī)定和頂層設計，是我們黨在全面執(zhí)政后建設黨內法規(guī)的有益探索和實踐。

改革開放和社會主義現代化建設新時期，黨的十二大撥亂反正，修訂并頒布了新的黨章，具有劃時代的標志性意義。這一時期的黨章充分體現了改革開放時期的新特點，充分展現了我們黨與時俱進的時代特質，也反映出我們黨在黨內法規(guī)建設中開始走向成熟。

我們黨對于黨內法規(guī)法治化的認識，是在依法治國的實踐中逐步形成的。2013年，中共中央發(fā)布了有關黨內法規(guī)的制定條例，對黨內法規(guī)的制定形式和程序等各方面都作出了詳盡而明確的規(guī)定。隨后在2014年，黨內法規(guī)正式成為中國特色社會主義法治體系中的重要組成部分，進一步推動了黨內法規(guī)的法治化進程，意味著黨內法規(guī)的體系化建設踏上了新的臺階。與此同時，國家法律實踐中的成熟經驗和做法，也為黨內法規(guī)建設所借鑒，促使黨規(guī)黨法更加規(guī)范。[14]

2017年，我們黨將習近平新時代中國特色社會主義思想寫入黨章，進一步推動我國法治建設更加科學化、規(guī)范化。進入新時代以來，我們黨更加關注黨內法規(guī)制度建設，從我們黨長期執(zhí)政的高度，制定了一系列重要的黨內法規(guī)，并始終堅持依法依規(guī)治理和規(guī)范黨內活動，使黨內法規(guī)體系日臻完善。

與此同時，十三屆全國人民代表大會審議并通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》，開始試點國家監(jiān)察體制改革工作，明確監(jiān)察機關的職責和監(jiān)察權限，特別是創(chuàng)設了新的留置措施，[15]（P17）進一步推動了公職人員監(jiān)察全覆蓋的探索和實現，促進了依規(guī)治黨與依法治國的有機統(tǒng)一。

2020年11月，中央全面依法治國工作會議特別指出，要進一步堅持黨在依法治國進程中的領導地位，同時進一步完善相關制度和機制，推動盡快形成完善的黨內法規(guī)體系。從關系黨和國家前途命運、長治久安的戰(zhàn)略全局高度厲行法治，將依法治國與依規(guī)治黨結合起來，進一步推動治國與治黨的法治化進程，這也是我們黨在百年歷程中所取得的重大成就之一。

四、豐富了倡導多邊主義及和平發(fā)展的全球治理實踐

百年大黨的法治探索，本身就是我們黨領導中華民族不斷探索國家治理體系和治理能力現代化的重要實踐。在20世紀風詭云譎的國際形勢中，我們黨堅持多邊主義和和平發(fā)展的實踐探索，為國際秩序的構建作出了不可估量的貢獻。

早在1919年“五四”運動時期，中國的無產階級就提出了主權平等的口號，并扛起了反抗外來侵略的大旗，對當時的國際局勢產生了巨大的影響。在抗日戰(zhàn)爭期間，我們黨又積極投身于世界人民反法西斯戰(zhàn)爭的洪流之中，帶領中國人民積極抗擊日本侵略，在中華民族抗擊外來入侵的歷史上寫下了可歌可泣的宏偉篇章。1945年，共產黨人董必武在舊金山《聯合國憲章》上鄭重簽字，標志著國際秩序正式進入全新的多邊主義合作階段，新的國際法治開始走上歷史舞臺。[16]新中國成立后，中國共產黨領導的外交工作進入了新的階段，在積極與周邊國家建立外交關系的同時，創(chuàng)造性地提出了“和平共處五項原則”，至今已成為廣大發(fā)展中國家外交關系中的重要基礎，并且逐步成為國際社會廣泛承認的國際法基本原則，[17]是中國為國際法治所做的重要貢獻。

一百年來，我們黨面臨的內外部環(huán)境不斷發(fā)生變化，國際局勢帶來的非傳統(tǒng)挑戰(zhàn)不斷加劇，我們黨對國際社會的認知和參與也在不斷調整。今天，中國已經逐步建立“負責任大國”的國際形象，從一個國際秩序的旁觀者到參與者，到開始探索重塑二戰(zhàn)以來形成的不公平不公正的國際規(guī)則，再到今天成為國際規(guī)則和國際法的制定者和國際秩序的推動者，我們黨帶領人民實現了百年來屹立于世界民族之林的偉大夢想。

站在百年未有之大變局的交叉口，新冠肺炎疫情不僅僅帶來了一場全球性的公共衛(wèi)生危機，更帶來了一場全球政治、經濟和社會治理的危機。應對疫情成為一場綜合國力和國家治理能力的巨大考驗，而疫情也對全世界公共產品供給保障的能力、產業(yè)鏈抗壓能力和全球領導力提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。在這場無聲的考驗之下，傳統(tǒng)的西方國家和治理模式面臨巨大的危機，國際領導力和產業(yè)鏈保障能力不斷下滑。而在中國共產黨領導下，中國不僅高舉人類命運共同體的理念，倡導國際合作、承擔國際責任，積極履行國際義務，還積極尋求與世界各國攜手合作，為全球抗疫貢獻了智慧和力量。[18]在這場疫情考驗之下，中國共產黨帶領中國人民，為全球公共健康作出了卓越貢獻，有力地支持了全球疫情防控，以實際行動協(xié)助拯救了全球成千上萬人的生命，展現了中國推動構建人類命運共同體的愿望和決心。

從這一角度看，我們黨正在對國際社會歷史遺留的不公正不合理的理念主動積極作出回應，并嘗試探索與國際社會和平共處的良性關系。面對當今世界復雜多樣的全球性問題，以及種族問題、安全問題和單邊主義挑戰(zhàn)，我們黨正積極探索與國際社會一道，解決全球“治理赤字”，圍繞習近平總書記提出構建人類命運共同體這一時代倡議，對“建設一個什么樣的世界，如何建設這個世界”這一人類社會永恒命題作出積極的回應，不斷為國際法治視角下的全球治理體系貢獻中國智慧和中國方案。

五、開創(chuàng)了習近平新時代中國特色社會主義法治思想

2020年11月，習近平總書記在全面依法治國工作會議中提出并系統(tǒng)闡述了習近平新時代中國特色社會主義法治思想。[19]這一思想深刻闡述了依法治國這一重大時代課題的理論核心，是我們黨在探索中國特色社會主義法治領域的理論集大成者，也是我們黨在一個世紀的風雨探索中偉大實踐的總結。

具體而言，習近平總書記從推進國家治理現代化和新時代“中國之治”的全局和高度，創(chuàng)造性地提出了“十一個堅持”，為全面依法治國的重點任務和道路建設指明了方向。[20]一是要求堅持依憲治國、依憲執(zhí)政，不僅要牢固樹立憲法的權威地位，同時還應當同步推進依法治國與依法行政，進一步加強法治社會與法治政府建設，防止個別黨員領導干部把黨的領導作為徇私枉法的擋箭牌。二是要求形成完備的法律規(guī)范體系，切實保障重點領域的立法工作，尤其是在人民群眾呼聲很高的生態(tài)立法領域、民事立法領域不斷深化，對國家治理、廣大人民群眾美好生活等領域的法律制度要不斷加快制定和完善。三是要求在推進國家治理體系和治理能力現代化的道路上必須堅持法治。習近平總書記反復強調，社會主義法治是我們黨治國理政的理論成果和實踐經驗的結晶，同時也是我們黨實現制度之治最可靠的保障。[21]從這一點來看，國家治理的現代化實際上意味著國家治理的法治化。我們在新時代的起點上建設社會主義現代化國家，所面臨的挑戰(zhàn)、風險、阻力以及矛盾，都必須堅持法治、依靠法治才能有效解決，才能“把制度優(yōu)勢、法治之力持續(xù)轉化為國家治理效能”。[22]四是要求建成高效的法治實施體系，著力司法改革和司法制度的完善?？倳浽啻翁岢?，要讓人民群眾在司法案件中感受到公平正義這一價值理念，不僅體現了司法為民的價值選擇，也是法律公平正義的集中體現。五是統(tǒng)籌國內國際兩個大局，運用法治和制度規(guī)則協(xié)調各國關系和利益，同時堅定維護國際法基本原則和國際關系基本準則，是總書記對人類發(fā)展重大問題的睿智思考和獨特創(chuàng)見。[23]作為中國國際法治觀念與思想的集大成者，習近平法治思想中的國際法治觀是我們推動國際關系法治化、民主化的重要保障，是我國推動國際社會和平與安全的行動指南，[24]同時也是我們黨帶領中國人民參與國際法治進程，增強國際影響力和話語權的根本遵循。中國共產黨踐行的和平共處和人類命運共同體理念，在國際法律事務中的影響力和認同度也在不斷提高，中國的主張和倡議也不斷受到世界各國的廣泛關注。

從統(tǒng)籌中華民族偉大復興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局的戰(zhàn)略高度出發(fā)，習近平新時代中國特色社會主義法治思想是我們黨在一百年風雨輝煌中實踐探索的寶貴經驗的結晶，充分凝聚了法治建設的中國經驗和中國智慧。同時，習近平新時代中國特色社會主義法治思想還對中國特色社會主義法治建設中的一系列重大理論和實踐問題作出了深刻回答，對新時代推進全面依法治國的重要思想作出了全面闡發(fā)和戰(zhàn)略部署，為當前和今后一個時期推進全面依法治國建設進程提出了明確的總體要求，是順應新時代要求而產生的黨的重大理論創(chuàng)新成果，同時也是我們黨帶領全體人民探索中國特色社會主義法治道路、理論、制度、文化成就的集中體現。[25]