淺談消防行政送達(dá)程序及規(guī)范建議

中國救援河北機(jī)動(dòng)專業(yè)支隊(duì) 河北 石家莊 050000

送達(dá)是一項(xiàng)貫穿消防救援機(jī)構(gòu)行政活動(dòng)始終的重要行政制度,它決定著行政活動(dòng)的進(jìn)展速度、辦結(jié)案件、履行職責(zé)的期限,影響著送達(dá)人權(quán)利的行使。從分析消防行政送達(dá)的立法現(xiàn)狀、含義入手,梳理完善科學(xué)合理的消防行政送達(dá)程序,尋找“送達(dá)難”問題的節(jié)點(diǎn),有利于全面保障受送達(dá)人的各項(xiàng)權(quán)利,有利于推動(dòng)消防救援機(jī)構(gòu)活動(dòng)進(jìn)程的發(fā)展,從而實(shí)現(xiàn)程序公正和行政效率。

一、消防行政送達(dá)的立法現(xiàn)狀

送達(dá)工作存在于行政執(zhí)法環(huán)節(jié)中的方方面面,各類行政法律中,并沒有專門的章節(jié)對(duì)行政程序性內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定,僅散見其中,相當(dāng)簡略?！缎姓幜P法》中有兩條關(guān)于送達(dá)的規(guī)定,分別位于“第五章行政處罰的規(guī)定”的“簡易程序”和“一般程序”中;在其他大多數(shù)行政法律中,往往僅有一兩處法條提到了送達(dá)二字,對(duì)送達(dá)的規(guī)制也僅限于參照民事訴訟法。《消防法》中無關(guān)于送達(dá)的明確規(guī)定,但出現(xiàn)“通知”字眼,如第五十四條,“消防救援機(jī)構(gòu)在消防監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患的,應(yīng)當(dāng)通知有關(guān)單位或者個(gè)人立即采取措施消除隱患。”《消防監(jiān)督管理規(guī)定》較《消防法》關(guān)于對(duì)送達(dá)的規(guī)定內(nèi)容較為具體、但仍不全面,如第十九條,“消防機(jī)構(gòu)對(duì)發(fā)現(xiàn)的依法應(yīng)當(dāng)責(zé)令立即改正的消防安全違法行為,應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)制作、送達(dá)責(zé)令立即改正通知書?！钡诙粭l,“對(duì)影響公共安全的重大火災(zāi)隱患,還應(yīng)當(dāng)在確定之日起三個(gè)工作日內(nèi)制作、送達(dá)重大火災(zāi)隱患整改通知書。”

實(shí)踐中因送達(dá)引發(fā)的訴訟數(shù)量龐大,送達(dá)問題已成為行政訴訟領(lǐng)域的一大爭(zhēng)點(diǎn),統(tǒng)一的行政程序立法的缺位是送達(dá)難的首要原因。

二、消防行政送達(dá)的含義

在眾多消防行政法律法規(guī)中,除了“送達(dá)”一詞外,還有一些含義類似的表述,“告知”、“通知”等。如現(xiàn)行有效的《消防監(jiān)督管理規(guī)定》第二十四條,“實(shí)施臨時(shí)查封時(shí),通知當(dāng)事人到場(chǎng),當(dāng)場(chǎng)告知當(dāng)事人采取臨時(shí)查封的理由、依據(jù)?！贝藯l文中同時(shí)出現(xiàn)了“告知”、“通知”兩個(gè)詞語。筆者認(rèn)為,“送達(dá)”的“達(dá)”和“告知”、“通知”的“知”應(yīng)分別作使抵達(dá)、使得知之,意思理解。“送達(dá)”和“告知”、“通知”在本質(zhì)上是一致的,它們都表示作出行政行為的行政機(jī)關(guān)向相對(duì)人一方傳遞信息的行為,其目的都在于保障相對(duì)人一方的知情權(quán),使其領(lǐng)會(huì)、了解該信息。但在具體操作中,它們存在差別。一是送達(dá)一般為要式,通常以書面形式作出,送達(dá)的方式是由法律明文規(guī)定的。告知、通知?jiǎng)t可以以書面或口頭方式作出,不拘泥于固定的形式;二是送達(dá)通常出現(xiàn)在行政程序末端,即行政決定或意向作出時(shí)適用,告知、通知?jiǎng)t多在行政程序過程中適用。

綜上,筆者認(rèn)為對(duì)消防行政送達(dá)的含義應(yīng)當(dāng)綜合理解為,消防救援機(jī)構(gòu)將其作出的行政行決定或在行政過程中形成的行政意向告知或明示行政相對(duì)人并使其受領(lǐng)的法律行為,消防行政送達(dá)程序包含送達(dá)對(duì)象、內(nèi)容、方式、效力的全過程。

三、當(dāng)前的問題及規(guī)范建議

規(guī)范消防行政送達(dá)程序,既是程序正當(dāng)?shù)姆ǘㄒ?也是消防行政行為發(fā)生法律效力的必要條件。從實(shí)踐中看,不規(guī)范的送達(dá)行為是受送達(dá)人提起行政訴訟和行政復(fù)議理由的“?？汀?。筆者認(rèn)為“送達(dá)難”問題的節(jié)點(diǎn),主要集中在硬件和軟件兩方面,分別是消防行政送達(dá)的相關(guān)規(guī)定的不完備和送達(dá)具體執(zhí)行過程上的瑕疵,就這兩方面問題上提出以下兩點(diǎn)規(guī)范建議。

(一)完善消防行政送達(dá)的相關(guān)規(guī)定。

由于現(xiàn)行的消防法律法規(guī)對(duì)送達(dá)程序部分的規(guī)定較為原則、實(shí)踐中具體情況又較為復(fù)雜,缺乏完備的、專門的送達(dá)制度是消防行政送達(dá)不規(guī)范首要硬件原因。對(duì)消防行政送達(dá)規(guī)定的完善,重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在在送達(dá)方式的選擇及送達(dá)超期上。一是規(guī)范送達(dá)方式的選擇。送達(dá)方式分為兩類,要式和非要式送達(dá)。這里送達(dá)方式選擇的問題主要集中在要式送達(dá)中。首先要嚴(yán)格送達(dá)方式選擇的順序,建議嚴(yán)格按照“直接送達(dá)-留置送達(dá)-公告送達(dá)”的順序來選擇執(zhí)行,并明確到規(guī)范性文件里。委托送達(dá)、郵寄送達(dá)、轉(zhuǎn)交送達(dá)、電子送達(dá)四類送達(dá)方式由于送達(dá)證據(jù)不易留存,使用率低,非當(dāng)事人自己要求或有明文規(guī)定的,不建議日常使用。最終設(shè)立以直接送達(dá)為常態(tài)、以留置送達(dá)、公告送達(dá)為備選,委托送達(dá)、郵寄送達(dá)、轉(zhuǎn)交送達(dá)、電子送達(dá)作為補(bǔ)充送達(dá)方式。二是規(guī)范合理的送達(dá)期限。消防行政活動(dòng)中使用的法律文書種類多,不同法律文書對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)影響也不盡相同,其送達(dá)的期限也有輕重緩急之分。從目前的實(shí)踐情況來看,第一消防法律法規(guī)中對(duì)部分內(nèi)容送達(dá)的期限規(guī)定過于模糊,無明確規(guī)定;第二對(duì)送達(dá)期限有規(guī)定的,五花八門,沒有統(tǒng)籌的規(guī)范制度,內(nèi)容繁多,不便于掌握。因此筆者建議消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)在兼顧行政公平和效率原則上,將各類法律規(guī)章進(jìn)行匯總,明確各類要式送達(dá)和非要式送達(dá)各自的送達(dá)期限,尤其是明確最直接影響受送達(dá)權(quán)利義務(wù)的各類行政執(zhí)法決定文書的具體送達(dá)期限,建立統(tǒng)一的行政送達(dá)期限制度,從制度上防范超期送達(dá)的法律風(fēng)險(xiǎn)。

(二)加強(qiáng)對(duì)消防工作人員的培訓(xùn)指導(dǎo)。

完善的行政送達(dá)規(guī)定還需要擁有良好職業(yè)素養(yǎng)的消防工作人員去執(zhí)行,才能發(fā)揮其真正的規(guī)范作用。消防救援機(jī)構(gòu)改制后,人員思想上,還不能很好適用從部隊(duì)到地方的轉(zhuǎn)變的變化;人員素質(zhì)上,基層消防工作人員法律素養(yǎng)總體水平普遍不高,消防救援機(jī)構(gòu)隊(duì)伍整體需要加強(qiáng)法律學(xué)習(xí),培訓(xùn)、提升相應(yīng)的法律素養(yǎng)。各級(jí)消防救援機(jī)構(gòu)執(zhí)法部門也應(yīng)做好前期工作。系統(tǒng)地梳理本級(jí)消防行政活動(dòng)中辦理各環(huán)節(jié)的法律文書,明確各類文書的送達(dá)要求,細(xì)化各類送達(dá)方式具體的操作要點(diǎn),突出對(duì)送達(dá)方式的選擇及送達(dá)超期重點(diǎn)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)控制,加強(qiáng)對(duì)消防工作人員的輔導(dǎo),促進(jìn)其切實(shí)掌握送達(dá)要求,規(guī)范送達(dá)實(shí)踐操作。