聯(lián)合國的全球公共衛(wèi)生治理理念評析*

晉繼勇 鄭 鑫

【內(nèi)容提要】作為全球公共衛(wèi)生治理領(lǐng)域的重要行為體，聯(lián)合國在實踐中遵循了基于人權(quán)、發(fā)展和安全的全球公共衛(wèi)生治理理念。通過構(gòu)建自身人權(quán)議程框架中的衛(wèi)生話語和議題，聯(lián)合國基于人權(quán)的公共衛(wèi)生治理理念成為全球公共衛(wèi)生治理的價值引領(lǐng)；通過在全球發(fā)展戰(zhàn)略或倡議中設(shè)定健康改進目標(biāo)，聯(lián)合國明確了基于社會經(jīng)濟發(fā)展的全球公共衛(wèi)生治理的發(fā)展理念；通過在全球公共衛(wèi)生治理危機中采用安全話語或安全考量，聯(lián)合國全球公共衛(wèi)生治理的安全理念提升了公共衛(wèi)生問題在全球政治議程中的能見度。毋庸置疑，聯(lián)合國上述全球公共衛(wèi)生治理理念相輔相成，共同促進了新冠疫情防控，但同時也暴露出其存在的原則制定不明晰、衛(wèi)生問題“政治化”等諸多問題，對聯(lián)合國全球公共衛(wèi)生治理的成效和公平性產(chǎn)生了負(fù)面影響。

聯(lián)合國是當(dāng)前眾多全球公共衛(wèi)生治理主體中的重要一員。隨著全球衛(wèi)生安全危機的頻發(fā)，聯(lián)合國也頻繁通過全球衛(wèi)生的相關(guān)決議，凸顯了該組織的全球公共衛(wèi)生治理參與導(dǎo)向。全球衛(wèi)生問題不僅僅是一個生物技術(shù)問題，而是涉及到人權(quán)保障、社會發(fā)展和全球安全等眾多領(lǐng)域的綜合性議題。在聯(lián)合國的實踐中，人權(quán)、安全和發(fā)展三大理念成為其行動的支柱，這三種理念也在聯(lián)合國參與全球公共衛(wèi)生行動的過程中得以貫徹，并以此為支撐構(gòu)建起了聯(lián)合國的全球公共衛(wèi)生治理框架。2019年底暴發(fā)的全球新冠疫情對全球經(jīng)濟、政治以及國際安全構(gòu)成了史無前例的挑戰(zhàn)。聯(lián)合國全球公共衛(wèi)生治理的人權(quán)理念、發(fā)展理念以及安全理念在全球新冠疫情防控中得到了充分體現(xiàn)。明晰聯(lián)合國的全球公共衛(wèi)生治理主體理念，并探究其對全球公共衛(wèi)生安全所產(chǎn)生的影響，對于推進聯(lián)合國全球公共衛(wèi)生治理方式的變革具有重要意義。

一、聯(lián)合國全球公共衛(wèi)生治理的人權(quán)理念：治理活動的價值引領(lǐng)

人權(quán)與健康之間存在著密不可分的聯(lián)系。二戰(zhàn)后，隨著人權(quán)運動的發(fā)展和對健康問題影響因素的深入理解，衛(wèi)生治理與人權(quán)之間的聯(lián)系日益密切。聯(lián)合國在推動二者的結(jié)合上發(fā)揮了引領(lǐng)性的作用。作為聯(lián)合國綱領(lǐng)性的文件，《聯(lián)合國憲章》是第一個承認(rèn)人權(quán)的國際條約。人權(quán)保護和促進原則成為聯(lián)合國工作的價值尺度。①Lawrence O.Gostin,Benjamin M.Meier,et al.,“70 Years of Human Rights in Global Health:Drawing on a Contentious Past to Secure a Hopeful Future,”The Lancet,Vol.392,No.10165,2018,pp.2731-2735.在聯(lián)合國人權(quán)體系建設(shè)的推動下，公共衛(wèi)生治理中的人權(quán)也逐漸從道德要求轉(zhuǎn)化為法律權(quán)利。②Lawrence O.Gostin,“Global Health Law,”Cambridge:Harvard University Press,2014.聯(lián)合國全球公共衛(wèi)生治理人權(quán)理念的實踐歸依于以下兩條路徑。

（一）人權(quán)體系中的健康權(quán)理念

聯(lián)合國在自身人權(quán)體系的構(gòu)建中，將健康權(quán)作為一種基本人權(quán)包含在內(nèi)，通過國際公約的形式賦予健康權(quán)合法性，并以此為衛(wèi)生治理實踐樹立價值引領(lǐng)。1948 的《世界人權(quán)宣言》成為聯(lián)合國人權(quán)領(lǐng)域?qū)嵺`的基礎(chǔ)，其中第25 條規(guī)定：“人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會服務(wù)?！雹佟妒澜缛藱?quán)宣言》，https://www.un.org/zh/universal-declaration-human-rights/。這一文件正式確立了健康權(quán)作為一種基本人權(quán)的地位，為健康權(quán)理念的進一步細(xì)化奠定了基石。1966年，聯(lián)合國通過了《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》，該公約是聯(lián)合國全球公共衛(wèi)生治理人權(quán)理念發(fā)展的又一重大成就。其中第12 條規(guī)定：“本盟約締約國確認(rèn)人人有權(quán)享受可能達(dá)到之最高標(biāo)準(zhǔn)之身體健康與精神健康，”②《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》，https://www.un.org/zh/documents/treaty/files/A-RES-2200-XXI.shtml。并從多個方面提出國家為達(dá)成目的所需采取的必要措施。通過明晰《世界人權(quán)宣言》與《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)力國際公約》確定的有關(guān)健康的人權(quán)理念，聯(lián)合國以此為依托開展全球公共衛(wèi)生治理行動。

冷戰(zhàn)的終結(jié)使得人權(quán)觀念取得了進一步的發(fā)展，這一發(fā)展中自然也包括對健康權(quán)的認(rèn)知。2000年，聯(lián)合國經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利委員會通過了第14 號一般性意見，其中對健康權(quán)的定義被普遍視為權(quán)威性的解釋。③參見Lisa Forman,“What do Human Rights Bring to Discussions of Power and Politics in Health Policy and System,”Global Public Health,Vol.14,No.4,2019,pp.489-502; Lawrence O.Gostin,Benjamin M.Meier,et al.,“70 Years of Human Rights in Global Health:Drawing on a Contentious Past to Secure a Hopeful Future,”The Lancet,Vol.392,No.10165,2018,pp.2731-2735; Alice M.Miller,et al.,“Sexual Rights as Human Rights:A Guide to Authoritative Sources and Principles for Applying Human Rights to Sexuality and Sexual Health,”Reproductive Health Matters,Vol.23,No.46,2015,pp.16-30.“健康權(quán)是一個廣泛的概念，可以分解為更具體的權(quán)利。例如：產(chǎn)婦、兒童和生殖健康；健康的工作場所和自然環(huán)境；預(yù)防、治療和控制疾病，包括獲得基本藥物；獲得安全飲水的權(quán)利?！雹蹸ESCR General Comment No.14,“The Right to the Highest Attainable Standard of Health,”August 11,2000,https://www.refworld.org/pdfid/4538838d0.pdf.這一意見是聯(lián)合國在健康權(quán)定義問題上的重大進展，為聯(lián)合國全球公共衛(wèi)生治理人權(quán)理念的推進提供了清晰的概念和政策指導(dǎo)。⑤Lisa Forman,A Rights-Based Approach to Global Health Policy:What Contribution can Human Rights Make to Achieving Equity,West Sussex:Wiley-Blackwell,2013,pp.459-482.在上述決議基礎(chǔ)之上，聯(lián)合國人權(quán)委員會于2002年4月設(shè)立健康權(quán)問題特別報告員，負(fù)責(zé)監(jiān)測世界各地的健康權(quán)狀況，并與有關(guān)行動者對話，促進健康權(quán)的實現(xiàn)，進而促進全球公共衛(wèi)生治理。⑥UN Human Rights Office of the High Commissioner,“Special Rapporteur on the Right of Everyone to the Enjoyment of the Highest Attainable Standard of Physical and Mental Health,”https://www.ohchr.org/en/issues/health/pages/srrighthealthindex.aspx.

（二）人權(quán)理念引領(lǐng)下的全球公共衛(wèi)生治理實踐

聯(lián)合國全球公共衛(wèi)生治理動議中強調(diào)保障人權(quán)的重要性，并以此為支撐將人權(quán)理念付諸衛(wèi)生治理實踐。1978年，在聯(lián)合國兒童基金與世界衛(wèi)生組織的號召下，阿拉木圖國際衛(wèi)生會議順利召開，各國共同簽署了《有關(guān)初級衛(wèi)生保健的阿拉木圖宣言》。該宣言設(shè)定了到2000年實現(xiàn)“人人共享健康”（Health for All）的目標(biāo)，并明確健康是一項基本人權(quán)，政府對其公民健康負(fù)有責(zé)任。①WHO,“Primary Health Care:Report of the International Conference on Primary Health Care,Alma-Ata,USSR,”September 6-12,1978,https://www.unicef.org/about/history/files/Alma_Ata_conference_1978_report.pdf.《阿拉木圖宣言》是人權(quán)理念與衛(wèi)生治理實踐相結(jié)合的重大成果，推動了聯(lián)合國全球公共衛(wèi)生治理人權(quán)理念的進一步深化。

在關(guān)注具體的公共衛(wèi)生問題時，聯(lián)合國也堅持人權(quán)的價值引領(lǐng)作用。例如2016年7月1日，聯(lián)合國人權(quán)理事會通過《在人人有權(quán)享有能達(dá)到的最高標(biāo)準(zhǔn)身心健康的背景下獲取藥品》決議，重申“人人享有能達(dá)到的最高標(biāo)準(zhǔn)身心健康權(quán)是一項人權(quán)”，并呼吁各國在衛(wèi)生治理行動過程中將藥品的可及性嵌入人權(quán)保護機制之中。②UN Human Rights Council,“Access to Medicines in the Context of the Right of Everyone to the Enjoyment of the Highest Attainable Standard of Physical and Mental Health,”July 1,2016,https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G16/195/99/PDF/G1619599.pdf?OpenElement.在聯(lián)合國發(fā)起的另一項重要衛(wèi)生議程“全民健康覆蓋”（Universal Health Coverage）中，聯(lián)合國全球公共衛(wèi)生治理的人權(quán)理念也得以充分彰顯。2019年9月，聯(lián)合國召開了全民健康覆蓋問題高級別政治會議。會議通過的《全民健康覆蓋問題高級別會議政治宣言》強調(diào)：“健康對促進和保護人權(quán)與人的尊嚴(yán)以及增強所有人的權(quán)能具有重大促進作用。”③UN General Assembly,“Political Declaration of the High-level Meeting on Universal Health Coverage,”O(jiān)ctober 10,2019,https://www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol=A/RES/74/2&Lang=E.

二、聯(lián)合國全球公共衛(wèi)生治理的發(fā)展理念：治理目標(biāo)的實現(xiàn)路徑

促進全球發(fā)展是聯(lián)合國工作的重心之一。聯(lián)合國致力于“促成國際合作，以解決國際間屬于經(jīng)濟、社會、文化及人類福利性質(zhì)之國際問題?！雹堋堵?lián)合國憲章》，https://www.un.org/zh/sections/un-charter/chapter-i/index.html。聯(lián)合國為促進經(jīng)濟社會發(fā)展投入了大量的資源。而衛(wèi)生治理與發(fā)展問題相互交織，不良的健康狀況與貧窮和欠發(fā)達(dá)總是相伴而生。①Maria Julia and Mary E.Kondrat,“Health Care in the Social Development Context:Indigenous,Participatory and Empowering Approaches,”International Social Work,Vol.48,No.5,2005,pp.537-552.許多疾病根植于貧困，因此也只能通過解決貧困和資源不足等發(fā)展問題來預(yù)防。②Ann Bonair,et al.,“Medical Technologies in Developing Countries:Issues of Technology Development,Transfer,Diffusion and Use,”Social Science and Medicine,Vol.28,No.8,1989,pp.769-781.聯(lián)合國將衛(wèi)生問題融入發(fā)展理念之中，將發(fā)展作為其全球公共衛(wèi)生治理目標(biāo)的實現(xiàn)路徑。

（一）聯(lián)合國發(fā)展決議中的公共衛(wèi)生治理問題導(dǎo)向

在通過聯(lián)合國大會決議構(gòu)建自身發(fā)展議程的過程中，聯(lián)合國始終在這一議程下關(guān)注衛(wèi)生問題。早在1969年，聯(lián)合國大會通過了《社會進步和發(fā)展宣言》，這是聯(lián)合國關(guān)于發(fā)展問題的首份宣言。該宣言明確提出，“實現(xiàn)最高衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，對全體居民提供健康保護，如果可能則免費提供?！雹踀nited Nations,“Declaration on Social Progress and Development,”December 11,1969,https://www.ohchr.org/EN/ProfessionalInterest/Pages/ProgressAndDevelopment.aspx.這也是聯(lián)合國第一次以宣言的形式，確定了衛(wèi)生問題在發(fā)展議程中的地位。此后，聯(lián)合國在制定發(fā)展策略時都將衛(wèi)生問題作為一項重要目標(biāo)。例如1970年通過的《國際發(fā)展策略》強調(diào)同時注重傳染病防治和基礎(chǔ)衛(wèi)生建設(shè)。④《第二個聯(lián)合國發(fā)展十年國際發(fā)展策略》，1970年10月24日，https://www.un.org/zh/documents/treaty/files/A-RES-2626(XXV).shtml。1980年通過的《國際發(fā)展策略》的衛(wèi)生目標(biāo)則將重點集中于初級衛(wèi)生保健，認(rèn)為國家應(yīng)努力使“最貧窮的階層也能享受保健資源”。⑤United Nations,“International Development Strategy for the Third United Nations Development Decade,”December 5,1980,https://www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol=A/RES/35/56&Lang=E.上述理念與阿拉木圖會議以來形成的以初級衛(wèi)生保健為衛(wèi)生服務(wù)要點的主流話語一脈相承。而1990年的《國際發(fā)展策略》則在“有條件地執(zhí)行初級衛(wèi)生保健”的形勢下，將重點聚焦到貧民和婦幼保健工作之上。⑥United Nations,“International Development Strategy for the Fourth United Nations Development Decade,”December 21,1990,https://www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol=A/RES/45/199&Lang=E.

除上述決議外，聯(lián)合國還多次舉行專門的發(fā)展會議，討論全球發(fā)展問題，并將衛(wèi)生問題置于發(fā)展的中心地位。1992年，聯(lián)合國在里約熱內(nèi)盧召開環(huán)境與發(fā)展會議，會議通過了《21世紀(jì)議程》，其中第六章專門討論“保護和增進人類健康”問題。⑦《21世紀(jì)議程》，1992年6月14日，https://www.un.org/zh/documents/treaty/files/21stcentury.shtml。該議程為健康促進和治理建立起一個細(xì)密的發(fā)展指導(dǎo)框架。此后，聯(lián)合國約翰內(nèi)斯堡可持續(xù)發(fā)展問題世界首腦會議、基多住房和城市可持續(xù)發(fā)展大會等都在發(fā)展議程中對衛(wèi)生問題給予了足夠的關(guān)注，涉及到傳染病專項防治、基礎(chǔ)衛(wèi)生保健等多項衛(wèi)生治理領(lǐng)域。上述發(fā)展議程中對衛(wèi)生問題的承諾和重視是聯(lián)合國以社會發(fā)展為路徑依托的全球公共衛(wèi)生治理發(fā)展理念的有力體現(xiàn)。

（二）聯(lián)合國發(fā)展目標(biāo)中公共衛(wèi)生治理議題的凸顯

進入21世紀(jì)，聯(lián)合國為推動全球發(fā)展設(shè)定了重大目標(biāo)，衛(wèi)生議題在全球發(fā)展議程中的地位愈發(fā)凸顯。2000年9月，聯(lián)合國大會千年峰會通過的《聯(lián)合國千年宣言》成為聯(lián)合國全球公共衛(wèi)生治理發(fā)展理念的最有力體現(xiàn)?！缎浴吩O(shè)定了八類全球發(fā)展目標(biāo)，統(tǒng)稱為“千年發(fā)展目標(biāo)”（Millennium Development Goals）。其中三類直接聚焦公共衛(wèi)生問題，包括降低兒童死亡率、孕產(chǎn)婦健康、遏制艾滋病、瘧疾和其他疾病。另外五類目標(biāo)中也與衛(wèi)生問題密切相關(guān)，其中包括消除極端貧困和饑餓、安全飲用水和衛(wèi)生設(shè)施等。①“Millennium Development Goals(MDGs),”February 19,2018,https://www.who.int/news-room/fact-sheets/detail/millennium-development-goals-(mdgs).公共衛(wèi)生問題在“千年發(fā)展目標(biāo)”中的分量表明，國際社會在構(gòu)建發(fā)展議程時越來越重視衛(wèi)生問題的重要性，將衛(wèi)生發(fā)展置于一個突出地位。而且，“千年發(fā)展目標(biāo)”創(chuàng)造了一個規(guī)范的全球衛(wèi)生議程，對全球公共衛(wèi)生治理的框架和融資體系產(chǎn)生了巨大的塑造性作用。②Kent Buse,Sarah Hawkes,“Health in the Sustainable Development Goals:Ready for a Paradigm Shift?”Globalization and Health,Vol.11,No.13,2015,pp.1-8.

在“千年發(fā)展目標(biāo)”到期之后，聯(lián)合國又確立起“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”（Sustainable Development Goals）指導(dǎo)未來發(fā)展。在所有十七項可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中，目標(biāo)三便專注于全球衛(wèi)生問題，即“確保健康的生活方式，促進各年齡段人群的福祉”。在這一總體目標(biāo)之下，共設(shè)定了十三項具體的衛(wèi)生目標(biāo)，除在“千年發(fā)展目標(biāo)”中已提及的問題外，增加了對非傳染病、生殖健康、基本保健服務(wù)、煙草控制等問題的關(guān)注。③《變革我們的世界：2030 可持續(xù)發(fā)展議程》，2015年9月25日，https://www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol=A/RES/70/1。該議程在將聯(lián)合國全球公共衛(wèi)生治理的發(fā)展理念推進到新的高峰的同時，也促進了全球公共衛(wèi)生治理體系的發(fā)展，這不僅體現(xiàn)在全球公共衛(wèi)生產(chǎn)品供給的增加方面，更重要的是通過議程設(shè)定，增強了國內(nèi)各部門之間和跨國行為體之間的衛(wèi)生治理政策協(xié)同。①Remco Van de Pas,et al.,“Global Health Governance in the Sustainable Development Goals:Is it Grounded in the Right to Health?”Global Challenges,Vol.1,No.1,2017,pp.47-60.

此外，聯(lián)合國全球公共衛(wèi)生治理的發(fā)展理念在機構(gòu)設(shè)置方面也得以彰顯。作為致力于全球發(fā)展的機構(gòu)，聯(lián)合國開發(fā)計劃署（The United Nations Development Programme）在推動以發(fā)展為導(dǎo)向的全球公共衛(wèi)生治理中發(fā)揮了重要作用。該機構(gòu)的五個工作重點之一便是應(yīng)對艾滋病。從1990年開始，聯(lián)合國開發(fā)計劃署每年發(fā)布年度《人類發(fā)展報告》，設(shè)定了對各國人類發(fā)展指數(shù)的衡量和評價指標(biāo)體系，其中健康因素是一個重要指標(biāo)。由此可見，聯(lián)合國已將公共衛(wèi)生問題視為發(fā)展的重要一環(huán)。

三、聯(lián)合國全球公共衛(wèi)生治理的安全理念：衛(wèi)生議題在全球政治議程的提升

作為當(dāng)前集體安全機制的核心，聯(lián)合國將國際安全危機的預(yù)防視為其核心要務(wù)。冷戰(zhàn)后，隨著安全的概念不斷拓展，學(xué)界對安全的關(guān)注重點逐漸從傳統(tǒng)的“國家安全”轉(zhuǎn)向涵蓋更廣的“人類安全”，②Susan Peterson,“Epidemic Disease and National Security,”Security Studies,Vol.3,No.2,2002,pp.43-81.即對人的生命存在威脅的因素?！鞍踩币辉~的內(nèi)涵和使用場域不斷延伸。哥本哈根學(xué)派的“安全化理論”（Securitization）由此而生。該理論認(rèn)為，一個問題之所以成為安全事務(wù)，是因為規(guī)范動議者通過“言語行為”表達(dá)出該問題是一種“存在性威脅”，這種“存在性威脅”意味著有必要使用非常手段去遏制之，如果相關(guān)的“聽眾”接受這種說法，并通過主體間建構(gòu)形成相應(yīng)的國際規(guī)范，那么這個問題就成為了一個安全問題。③Ole Wever,“The EU as a Sovereign Actor:Reflections from a Pessimistic Constructivist on Postsovereign Security Orders,”in Morten Kelstrup and Michael Williams,eds.,International Relations Theory and Politics of European Integration:Power,Security and Community,London:Routledge,2000,p.251.當(dāng)某個問題被安全化之后，該問題在政治議程中的優(yōu)先地位將得到提升。由于公共衛(wèi)生問題對人類生命安全影響重大，因此公共衛(wèi)生領(lǐng)域也出現(xiàn)了明顯的安全化趨向。聯(lián)合國通過全球衛(wèi)生問題的話語建構(gòu)，推動了全球公共衛(wèi)生治理安全化，從而使得公共衛(wèi)生議題愈發(fā)在全球政治議程中占據(jù)重要地位。

（一）聯(lián)合國全球公共衛(wèi)生治理安全理念的起步與發(fā)展

隨著冷戰(zhàn)的終結(jié)，非傳統(tǒng)安全議題逐漸成為聯(lián)合國關(guān)注的重點。1994年聯(lián)合國開發(fā)計劃署發(fā)布《人類發(fā)展報告》指出，對于許多人來說，安全象征著免受疾病、饑餓、失業(yè)、犯罪、社會鎮(zhèn)壓和環(huán)境破壞的威脅。①United Nations Development Programme,Human Development Report 1994,New York:Oxford University Press,p.22.這是聯(lián)合國首次將疾病視為一種安全威脅，表明聯(lián)合國開始在安全話語下關(guān)注公共衛(wèi)生問題。

聯(lián)合國安全理念下的全球公共衛(wèi)生治理實踐最初體現(xiàn)在安理會對艾滋病問題的關(guān)注上。很難想象有一個機構(gòu)比安理會更有資格對一個問題是否構(gòu)成對國際和平與安全的威脅做出判斷。②Simon Rushton,“AIDS and International Security in the United Nations System,”Health Policy Plan,Vol.25,No.6,2010,pp.495-504.2000年7月，聯(lián)合國安理會召開了自成立以來首次有關(guān)衛(wèi)生問題的會議，會議通過了第1308 號決議，決議申明，“艾滋病如果得不到遏制，可能會對穩(wěn)定與安全構(gòu)成威脅?！雹踀N Security Council,“Resolution 1308(2000),”July 17,2000,http://unscr.com/en/resolutions/doc/1308.這是聯(lián)合國在衛(wèi)生問題安全化上邁出的重要一步，也是其全球公共衛(wèi)生治理安全實踐的開端。美國在聯(lián)合國衛(wèi)生治理的安全化問題上起到了推動作用。時任美國駐聯(lián)合國大使理查德·霍爾布魯克（Richard Holbrooke）1999年首次在聯(lián)合國安理會非正式會議上提出艾滋病問題，為2000年1月安理會特別會議的召開奠定了基礎(chǔ)。④Richard Holbrooke,“Interview Richard Holbrooke,”May 30,2006,http://www.pbs.org/wgbh/pages/frontline/aids/interviews/holbrooke.html.美國時任副總統(tǒng)阿爾·戈爾（Al Gore）率代表團出席特別會議，呼吁聯(lián)合國共同努力應(yīng)對這一新的安全問題。在隨后為期七個月的安理會辯論中，美國努力說服安理會其他成員接受將艾滋病這一衛(wèi)生問題引入安全議程之中。在美國的勸說下，安理會成員最終一致通過了這一決議。第1308 號決議被視為聯(lián)合國衛(wèi)生治理安全理念的里程碑，通過利用全球集體安全機制提升了公共衛(wèi)生問題在國際政治議程中的能見度。

（二）聯(lián)合國全球公共衛(wèi)生治理安全理念的演進與創(chuàng)新

進入21世紀(jì)以來，聯(lián)合國的全球公共衛(wèi)生治理安全理念得到了進一步的發(fā)展。2004年，聯(lián)合國為籌備世界首腦會議而召集的“威脅、挑戰(zhàn)和改革問題高級別小組”（High-level Panel on Threats,Challenges and Change）發(fā)布了題為《一個更安全的世界：我們共同的責(zé)任》的報告，報告建議世界衛(wèi)生組織在傳染病流行期間向安理會通報情況，并且建議安理會支持世界衛(wèi)生組織的工作。報告還設(shè)想了安理會在極端情況下建立衛(wèi)生警戒線。①UN General Assembly,“A More Secure World:Our Shared Responsibility,”December 2,2004,https://www.un.org/ruleoflaw/files/gaA.59.565_En.pdf.這表明聯(lián)合國希望安全議程能以一種更為常態(tài)化、更深入的方式介入公共衛(wèi)生問題。

2014年埃博拉疫情的暴發(fā)為安全理念的創(chuàng)新提供了契機。2014年9月18日，聯(lián)合國安理會通過第2177 號決議，決議認(rèn)定“非洲埃博拉病毒暴發(fā)的空前程度對國際和平與安全構(gòu)成威脅?！雹赨N Security Council,“Resolution 2177,”September 18,2014,https://undocs.org/en/S/RES/2177(2014).這一決議標(biāo)志著聯(lián)合國全球公共衛(wèi)生治理安全理念的高潮。這是聯(lián)合國安理會首次使用通常適用于國際事務(wù)中暴力問題的語言描述自然發(fā)生的疾病，這種表態(tài)前所未有。③Christian Enemark,“Ebola,Disease-Control,and the Security Council:From Securitization to Securing Circulation,”Journal of Global Security Studies,Vol.2,No.2,2017,pp.137-149.相較于此次決議，安理會在描述艾滋病時使用的“可能會對穩(wěn)定與和平構(gòu)成威脅”的語言則緩和得多。而且，艾滋病的傳播伴隨著大規(guī)模違反人道主義的行為，對維和人員的安全構(gòu)成了威脅，這種暴力和軍事因素的存在使得安理會的介入顯得更順理成章；但埃博拉的傳播則不存在暴力這一基礎(chǔ)，且安理會的關(guān)注重點也不再只聚焦于軍事行動，而是將衛(wèi)生問題與地區(qū)安全穩(wěn)定直接掛鉤，并考慮可能的外溢。④Glan Luca Burcl,“Ebola,the Security Council and the Securitization of Public Health,”Questions of International Law,Vol.10,2014,pp.27-39.通過這一決議，聯(lián)合國呼吁一些國家取消單方面的旅行禁令，以一種國際層面統(tǒng)一的衛(wèi)生安全邏輯取代了單邊衛(wèi)生安全邏輯，成為衛(wèi)生治理安全理念構(gòu)建過程中的一次創(chuàng)新。

四、聯(lián)合國全球公共衛(wèi)生治理理念存在的問題

聯(lián)合國在參與全球公共衛(wèi)生治理的過程中所依托的人權(quán)、發(fā)展和安全三種理念既各有側(cè)重，又相輔相成。全球公共衛(wèi)生治理的人權(quán)理念強調(diào)衛(wèi)生治理對人權(quán)保護的依托關(guān)系，以普世價值觀念和國際法共同確認(rèn)了健康權(quán)的合法性。全球公共衛(wèi)生治理的發(fā)展理念體現(xiàn)了對影響衛(wèi)生問題的更廣泛的社會因素的考量，更大程度上反映出廣大發(fā)展中國家力圖通過經(jīng)濟社會的發(fā)展帶動基礎(chǔ)衛(wèi)生提升的訴求。全球公共衛(wèi)生治理的安全理念反映出近年來衛(wèi)生問題越來越成為國際安全與穩(wěn)定的威脅的現(xiàn)實，公共衛(wèi)生安全成為全球安全的一個重要維度。同時，人權(quán)、發(fā)展和安全議題之間本身便存在密不可分的聯(lián)系。人權(quán)為發(fā)展與安全構(gòu)建起國際公約的保障，發(fā)展為人權(quán)保障和安全提供了實現(xiàn)途徑，而安全為人權(quán)保護和發(fā)展提供了和平穩(wěn)定的環(huán)境。聯(lián)合國的三種理念相互促進，形成了以人權(quán)為基本價值引領(lǐng)、發(fā)展為基礎(chǔ)實現(xiàn)路徑、安全為議程重要性升級方式的協(xié)同推進框架，共同推動全球公共衛(wèi)生治理的發(fā)展。然而，聯(lián)合國的衛(wèi)生治理理念并非完美無缺，這三種理念在實踐過程中存在的程序缺陷、問責(zé)缺位、衛(wèi)生問題“政治化”等問題也制約了聯(lián)合國全球公共衛(wèi)生治理功能的發(fā)揮。

（一）人權(quán)理念存在的問題

以國際人權(quán)法為基礎(chǔ)，聯(lián)合國衛(wèi)生治理的人權(quán)理念利用了一套較為完善的人權(quán)架構(gòu)，這一架構(gòu)為社會行動者利用健康權(quán)這一基本人權(quán)構(gòu)建衛(wèi)生運作框架提供了巨大的運作潛力。

首先，聯(lián)合國全球公共衛(wèi)生治理的人權(quán)實踐面臨著主流化的問題。關(guān)于衛(wèi)生治理中人權(quán)主流化的概念，歌德·奧伯萊特納（Gerd Oberleitner）給出的定義是，“全球公共衛(wèi)生治理中的人權(quán)主流化要求各組織在人權(quán)的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和原則上保持一致，并貫徹到政策制定、議題運作和預(yù)算、官僚政治過程和組織文化等各個層面?！雹貵erd Oberleitner,“A Decade of Mainstreaming Human Rights in the UN:Achievements,Failures,Challenges,”Netherlands Quarterly of Human Rights,Vol.26,No.3,2008,pp.359-390.這就要求人權(quán)實踐要明晰兩點，第一點是有關(guān)健康權(quán)的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，第二點是聯(lián)合國內(nèi)部各機構(gòu)推進衛(wèi)生治理人權(quán)主流化的協(xié)調(diào)機制。但聯(lián)合國在這兩方面都有所欠缺。聯(lián)合國關(guān)于健康權(quán)的定義存在過于泛化的問題，只籠統(tǒng)地提到人人有權(quán)享有最高身心健康標(biāo)準(zhǔn)，止于對一些如“婦幼保健、控制疾病”等衛(wèi)生領(lǐng)域的提及。這種泛化的健康權(quán)理念使得衛(wèi)生治理中人權(quán)主流化的推動過程缺乏統(tǒng)一實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的支撐，也為聯(lián)合國公共衛(wèi)生治理人權(quán)問責(zé)機制缺位埋下伏筆。另外一點是，聯(lián)合國內(nèi)部各機構(gòu)之間在推進人權(quán)主流化方式上的不一致。聯(lián)合國全球公共衛(wèi)生治理功能的發(fā)揮依賴于其下屬的各機構(gòu)，但權(quán)力下放造成的分散和標(biāo)準(zhǔn)的缺失使得各機構(gòu)采取了不同的主流化模式，人權(quán)在全球公共衛(wèi)生治理中的主流化仍將面臨方法和程序方面的挑戰(zhàn)。②Lawrence O.Gostin,Benjamin M.Meier,“Foundations of Global Health & Human Rights,”New York:Oxford University Press,2020,p.212.

其次，聯(lián)合國全球公共衛(wèi)生治理的人權(quán)理念深受政治的影響。即使聯(lián)合國在世界人權(quán)保護領(lǐng)域擁有價值引領(lǐng)地位，但對人權(quán)的認(rèn)可和執(zhí)行的主體依然是主權(quán)國家，國家對人權(quán)的理解裹挾著聯(lián)合國人權(quán)議程的推進并影響人權(quán)理念下的衛(wèi)生實踐。冷戰(zhàn)時期，美蘇兩國在人權(quán)問題上立場迥異，美國支持公民權(quán)利和政治權(quán)利，而蘇聯(lián)支持社會和經(jīng)濟權(quán)利，這使得聯(lián)合國只能編纂兩個獨立公約。①Lawrence O.Gostin,Benjamin M.Meier,“70 Years of Human Rights in Global Health:Drawing on a Contentious Past to Secure a Hopeful Future,”The Lancet,Vol.392,No.10165,2019,pp.2731-2735.美國到現(xiàn)在都未批準(zhǔn)《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利公約》，原因是其國內(nèi)仍然對健康權(quán)的合法性存在質(zhì)疑。②Lisa Forman,“What do Human Rights Bring to Discussions of Power and Politics in Health Policy and Systems?”Global Public Health,Vol.14,No.4,2019,pp.489-502.大國之間圍繞人權(quán)問題而展開的政治斗爭必然會削弱聯(lián)合國全球公共衛(wèi)生治理人權(quán)理念的落實效力。

（二）發(fā)展理念存在的問題

聯(lián)合國全球公共衛(wèi)生治理的發(fā)展理念將公共衛(wèi)生問題融入到發(fā)展議程中，將公共衛(wèi)生作為發(fā)展目標(biāo)的組成部分，以國家責(zé)任和國際責(zé)任為全球公共衛(wèi)生治理能力的提升鋪設(shè)路徑。盡管全球公共衛(wèi)生治理的發(fā)展理念將公共衛(wèi)生議題與全球發(fā)展議題協(xié)同推進，但該理念也存在一些問題。

首先，聯(lián)合國在發(fā)展議程目標(biāo)設(shè)定上忽略了全球公共衛(wèi)生不平等問題。有學(xué)者認(rèn)為，聯(lián)合國發(fā)起的“千年發(fā)展目標(biāo)”雖然在減貧方面取得重要成就，但并未能降低全球健康不平等。③Jan Vandemoortele,Enrique Delamonica,“Taking the MDGs Beyond 2015:Hasten Slowly,”Institute of Development Studies Bulletin,Vol.41,No.1,2010,pp.60-69.造成這種結(jié)果的原因在于衛(wèi)生發(fā)展目標(biāo)過分重視傳染病問題的應(yīng)對，而未對非傳染病給予足夠的重視。④Kent Buse,Sarah Hawkes,“Health in the Sustainable Development Goals:Ready for a Paradigm Shift,”Globalization and Health,Vol.11,No.13,2015,pp.1-8.非傳染病是全球衛(wèi)生的重大負(fù)擔(dān)，尤其對發(fā)展中國家影響重大。但在聯(lián)合國“千年發(fā)展目標(biāo)”中，并未提到對非傳染病的專項防治問題。盡管聯(lián)合國在2015年設(shè)定“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”時已經(jīng)意識到非傳染病問題的嚴(yán)重性，但在“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”中并未有針對性地提及具體的疾病和相應(yīng)的措施。

其次，作為促進發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要手段，官方發(fā)展援助在聯(lián)合國發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)過程中扮演了重要角色，這一路徑也影響到聯(lián)合國全球公共衛(wèi)生治理的發(fā)展實踐。發(fā)達(dá)國家在眾多場合承諾其對發(fā)展中國家提供官方發(fā)展援助的責(zé)任。例如《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》便重申，“發(fā)達(dá)國家全面履行官方發(fā)展援助承諾，包括許多發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家提供占發(fā)達(dá)國家國民總收入0.7%的官方發(fā)展援助?！雹佟蹲兏镂覀兊氖澜纾?030 可持續(xù)發(fā)展議程》，2015年9月25日，https://www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol=A/RES/70/1。但主要發(fā)達(dá)國家的援助數(shù)額大都遠(yuǎn)低于這一水準(zhǔn)。在表1 中，大國未能完全承擔(dān)其發(fā)展責(zé)任對聯(lián)合國全球公共衛(wèi)生治理發(fā)展理念的有效性產(chǎn)生了制約，許多衛(wèi)生目標(biāo)因籌資困境而難以實現(xiàn)。例如用于控制被忽視的熱帶病的官方發(fā)展援助曾長期占全部衛(wèi)生官方發(fā)展援助的不足1%，相較于這種疾病造成的影響無異于杯水車薪。②Bernhard H.Liese,Liane Schubert,“Official Development Assistance for Health-how Neglected are Neglected Tropical Diseases? An Analysis of Health Financing,”International Health,Vol.1,No.2,2009,pp.141-147.

表1 2018-2019年G7 成員國官方發(fā)展援助總額占國家國民總收入的比重（單位：%）

（三）安全理念存在的問題

聯(lián)合國全球公共衛(wèi)生治理的安全理念聚焦于傳染病危機對國際和平與安全構(gòu)成的威脅，以安全話語構(gòu)建來提升衛(wèi)生議題的政治關(guān)注度，同時利用非常規(guī)措施來應(yīng)對公共衛(wèi)生危機，面對突發(fā)傳染病時在公共衛(wèi)生系統(tǒng)之后構(gòu)筑起一道更為強大的防線。但安全理念也遭到一些質(zhì)疑。

首先，相較于上述兩種理念，安全實踐的主流化更困難甚至于不可實現(xiàn)，也不可令其實現(xiàn)。其一，安全手段本身便是一種非常態(tài)化手段，通過“降落傘式”的援助活動在短時間內(nèi)向問題地區(qū)投入大量的衛(wèi)生資金和資源是為解決特定的危機，與“扎根式”的援助活動相比，其劣勢便在于對形成疾病的其他長期性的社會經(jīng)濟因素關(guān)注較少，且難以持續(xù)。③南森等人在探討傳染病研究時區(qū)分了“降落傘式”研究和“扎根式”研究，“降落傘式”即在傳染病危機暴發(fā)時派遣研究人員到受影響地區(qū)單獨進行研究；“扎根式”研究即建立在伙伴關(guān)系之上可持續(xù)的開放性研究。具體參見：Nathan L.Yozwiak,Christian T.Happi,Roots,et al.,“Not Parachutes:Research Collaborations Combat Outbreaks,”HHS Public Access,Vol.166,No.1,2016,pp.5-8。如在艾滋病問題上，即使聯(lián)合國安理會有所關(guān)注，但在安全議程下的艾滋病應(yīng)對投入遠(yuǎn)不及其他兩種。①Simon Rushton,“AIDS and International Security in the United Nations System,”Health Policy Plan,Vol.25,No.6,2010,pp.495-504.其二，若將全球公共衛(wèi)生安全敘述頻繁使用，則會形成一種長期化的緊急狀態(tài)和常規(guī)化的公共衛(wèi)生安全態(tài)勢。②Clare Wenham,“The Oversecuritization of Global Health:Changing the Terms of Debate,”International Affairs,Vol.95,No.5,2019,pp.1093-1110.這種趨向的結(jié)果便是人們不再為公共衛(wèi)生安全緊急情況擔(dān)憂，全球公共衛(wèi)生安全敘述不再引人注目，安全話語吸引政治關(guān)注的能力被安全敘述自身抹殺。

其次，安全理念所受的政治影響最為深遠(yuǎn)，這導(dǎo)致人們對安全理念的更多爭議和安全實踐的脆弱性。不少人認(rèn)為，全球公共衛(wèi)生安全概念背后的真正目的是為了保護發(fā)達(dá)世界免受來自發(fā)展中世界的流行病的影響，是為了保護“我們”免受“他們”的傷害。③Simon Rushton,“Global Health Security:Security for Whom? Security from What?”Political Studies,Vol.59,No.4,2011,pp.779-796.對安全化的這種認(rèn)識加劇了全球公共衛(wèi)生治理中的理念對立。而且，安全實踐主要由國家進行推動，建立在國家安全利益基礎(chǔ)上的國際衛(wèi)生合作會使其與更廣泛的政治爭端糾纏在一起，④Stefan Elbe,“Haggling Over Viruses:The Downside Risks of Securitizing Infectious Disease,”Health Policy and Planning,Vol.25,No.6,2010,pp.476-485.使得安全議程更加脆弱。如在2001年安理會做出艾滋病可能威脅國際穩(wěn)定與安全的判定后不久，美國發(fā)生“9·11”事件，聯(lián)合國安理會的工作重心又重新回到傳統(tǒng)安全議程中來，導(dǎo)致其對艾滋病問題貢獻極其有限。⑤Simon Rushton,“AIDS and International Security in the United Nations System,”Health Policy Plan,Vol.25,No.6,pp.495-504.

五、聯(lián)合國與全球新冠疫情防控：理念與實踐

新冠肺炎疫情成為近幾十年來全球范圍內(nèi)最為嚴(yán)重的公共衛(wèi)生危機。聯(lián)合國的疫情應(yīng)對體現(xiàn)了其全球公共衛(wèi)生治理的人權(quán)、發(fā)展與安全理念，促進了全球疫情防控。然而由于上述理念中存在的問題，聯(lián)合國的全球疫情防控功能也受到了一定的制約。

（一）聯(lián)合國新冠疫情應(yīng)對的人權(quán)理念與實踐

全球新冠疫情并不僅僅是一個公共衛(wèi)生問題，而且還與人的健康權(quán)保護密切相關(guān)。新冠疫情暴發(fā)后，聯(lián)合國對新冠疫情影響下的人權(quán)狀況給予了極大的關(guān)注。2020年4月30日，聯(lián)合國人權(quán)理事會主席伊麗莎白·蒂希·菲斯?fàn)柌瘢‥lisabeth Tichy-Fisslberger）在人權(quán)理事會舉行的視頻會議上表示：“新冠疫情危機已經(jīng)以多種方式對各種人權(quán)產(chǎn)生根本性的影響。這些權(quán)利包括生命權(quán)、健康權(quán)、適當(dāng)住房、清潔飲水和衛(wèi)生設(shè)施、食物、婦女權(quán)利、兒童權(quán)利、尤其是所有弱勢群體的權(quán)利?！雹賀emarks by Ambassador Elisabeth Tichy-Fisslberger(Austria),President of the Human Rights Council,“At the‘Virtual Conversation’with Special Procedure Mandate Holders on COVID-19,”April 30,2020,https://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=25852&LangID=E.新冠疫情對人權(quán)最直接的影響是許多人的健康權(quán)甚至基本的生命權(quán)得不到保障。另外在疫情防控措施下，婦女、兒童、老年人、殘疾人等弱勢群體的人權(quán)保障變得更為困難。如為防控疫情傳播，封閉、隔離等措施尤為必要，但這使得更多婦女面臨更為嚴(yán)重的家庭暴力這一嚴(yán)重侵犯人權(quán)的行為的傷害。據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，新冠疫情期間全球范圍內(nèi)的家庭暴力案件呈大幅增加趨勢。②United Nations,“UN Supporting‘Trapped’Domestic Violence Victims During COVID-19 Pandemic,”https://www.un.org/en/coronavirus/un-supporting-%E2%80%98trapped%E2%80%99-domestic-violence-victims-during-covid-19-pandemic.

因此，在聯(lián)合國應(yīng)對新冠疫情的過程中，人權(quán)問題成為聯(lián)合國關(guān)注重點。2020年4月23日，聯(lián)合國秘書長古特雷斯就新冠疫情與人權(quán)保護發(fā)表政策簡報。簡報強調(diào)了人權(quán)在指導(dǎo)疫情應(yīng)對和恢復(fù)工作中的作用，并提出六項重要人權(quán)信息。其中，“保障生命權(quán)要作為首要”。這集中體現(xiàn)了聯(lián)合國在疫情應(yīng)對的政策指導(dǎo)層面對人權(quán)保護的重視。在實際行動中，聯(lián)合國努力通過直接或間接的方式在疫情中保護人權(quán)。首先，聯(lián)合國通過與各國政府合作，在政策層面向其提供智力支持。聯(lián)合國人權(quán)高級專員辦事處（UN Human Rights Office of High Commissioner）通過駐在各國的人權(quán)顧問向東道國政府提出人權(quán)保護的針對性建議，為政府行動提供專業(yè)經(jīng)驗支持。其次，聯(lián)合國通過各駐地機構(gòu)之間及與其他組織協(xié)作，直接參與當(dāng)?shù)氐娜藱?quán)保護。最后，聯(lián)合國通過資金投入，助力各國、各組織在疫情應(yīng)對的同時更好地保護人權(quán)。這些措施的廣泛施行有力地促進了世界范圍內(nèi)的人權(quán)保護工作。

（二）聯(lián)合國新冠疫情應(yīng)對的發(fā)展理念與實踐

2020年6月，國際貨幣基金組織發(fā)布《世界經(jīng)濟展望》，預(yù)計2020年全球經(jīng)濟增長率為-4.9%，全球貿(mào)易預(yù)計收縮11.9%，超過90%的新興市場和發(fā)展中經(jīng)濟體2020年收入預(yù)計出現(xiàn)人均收入負(fù)增長。③《世界經(jīng)濟展望》，2020年6月24日，https://www.imf.org/zh/Publications/WEO/Issues/2020/06/24/WEOUpdateJune2020。新冠疫情對全球經(jīng)濟社會發(fā)展的影響顯露無遺。聯(lián)合國也更多從發(fā)展層面認(rèn)知這次大流行病的影響。2020年7月7日，聯(lián)合國經(jīng)濟和社會事務(wù)部發(fā)布《2020年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)報告》。報告逐項分析了新冠疫情對各項具體目標(biāo)的影響。例如在減貧目標(biāo)上，新冠疫情將導(dǎo)致7100 萬人重新陷入到極端貧困當(dāng)中，因疫情而停工停產(chǎn)將造成失業(yè)人口激增；在衛(wèi)生目標(biāo)上，大量醫(yī)療資源不得不向新冠疫情防控方面傾斜，其他傳染病和非傳染病得不到有效治療，一些重要的疫苗接種數(shù)量，如麻疹疫苗、百白破疫苗等，都因疫情造成的經(jīng)濟困難和行動不便而大幅減少。①United Nations,“The Sustainable Development Goals Report 2020,”July 7,2020,https://unstats.un.org/sdgs/report/2020/The-Sustainable-Development-Goals-Report-2020.pdf.總之，新冠疫情對各項可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)產(chǎn)生了不同程度的遲滯甚至逆轉(zhuǎn)作用。

因此，聯(lián)合國新冠疫情應(yīng)對行動充分遵循聯(lián)合國全球公共衛(wèi)生治理的發(fā)展理念。在政策指導(dǎo)層面，2020年3月31日，聯(lián)合國發(fā)布了《聯(lián)合國新冠病毒社會經(jīng)濟即時應(yīng)對框架》，提出聯(lián)合國在社會經(jīng)濟領(lǐng)域應(yīng)對新冠病毒的政策指南?？蚣軓奈鍌€方面做出了社會經(jīng)濟應(yīng)對方案，其中包括基本衛(wèi)生服務(wù)、社會保護和基礎(chǔ)服務(wù)、微觀經(jīng)濟應(yīng)對與恢復(fù)、宏觀經(jīng)濟和多邊合作、社會聚合和社區(qū)恢復(fù)。②United Nations,“A UN Framework for the Immediate Socio-economic Response to COVID-19,”April 2020,https://www.un.org/sites/un2.un.org/files/un_framework_report_on_covid-19.pdf.上述行動方案表明，聯(lián)合國希望以恢復(fù)經(jīng)濟和提升社會服務(wù)能力來應(yīng)對疫情危機。同時，聯(lián)合國調(diào)動40 多個發(fā)展體系實體執(zhí)行社會經(jīng)濟對策。同月，聯(lián)合國開發(fā)計劃署針對新冠疫情提出了備災(zāi)、應(yīng)災(zāi)和恢復(fù)綜合應(yīng)對計劃，涉及醫(yī)療系統(tǒng)支持、具有包容性的綜合危機管理和應(yīng)對以及社會經(jīng)濟需求評估和應(yīng)對等諸多方面。同時，聯(lián)合國開發(fā)計劃署與50 多個國家政府合作，制定一體化的國家籌資框架（INFF），使新冠疫情應(yīng)對與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)協(xié)調(diào)一致。③聯(lián)合國開發(fā)計劃署，《超越復(fù)蘇：走向2030》，https://www.undp.org/content/dam/undp/library/km-qap/COVID-Response-2-June%2018_ZHS.pdf。

（三）聯(lián)合國新冠疫情應(yīng)對的安全理念與實踐

新冠疫情全球大流行產(chǎn)生了眾多不穩(wěn)定因素，對國際和平與安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅，聯(lián)合國在疫情對國際和平與安全的影響上給予了很大的關(guān)注。2020年4月9日，聯(lián)合國安理會討論了新冠疫情對國際和平與安全可能的影響形式。首先，流行病造成的不確定性可能導(dǎo)致沖突地區(qū)的進一步分裂和動亂；其次，由于大多數(shù)政府的注意力轉(zhuǎn)向疫情防控，對恐怖主義活動的打擊力度將會減弱；再次，疫情暴露出的破壞力及防控弱點為恐怖分子了解生物恐怖主義提供了機會之窗；最后，疫情阻礙了國際社會解決沖突的努力，由于疫情影響，許多和平進程工作已經(jīng)停滯，各種斡旋和調(diào)解活動也受到了不同程度的影響。①UN Secretary-General,“Secretary-General’s Remarks to the Security Council on the COVID-19 Pandemic,”April 9,2020,https://www.un.org/sg/en/content/sg/statement/2020-04-09/secretary-generalsremarks-the-security-council-the-covid-19-pandemic-delivered.7月2日，聯(lián)合國秘書長古特雷斯在安理會會議上表示，新冠疫情將繼續(xù)深刻影響全球的和平與安全，②António Guterres,“Remarks to Security Council Open Video-Teleconference on the Maintenance of International Peace and Security:Implications of COVID-19,”July 2,2020,https://www.un.org/sg/en/content/sg/speeches/2020-07-02/remarks-security-council-maintenance-of-international-peace-and-securityimplications-of-covid-19.并呼吁安理會在疫情之下為穩(wěn)定危機地區(qū)的局勢發(fā)揮其發(fā)言權(quán)和影響力優(yōu)勢。

聯(lián)合國也尤其注重以安全實踐支持疫情應(yīng)對的努力。7月1日，安理會通過第2532 號決議，決議聲明，已達(dá)到前所未有程度的新冠病毒大流行可能危及國際和平與安全，要求在安理會議程所列各個局勢內(nèi)普遍、立即停止敵對行動。③UN Security Council,“Resolution 2532,”July 1,2020,https://undocs.org/en/S/RES/2532(2020).這標(biāo)志著安理會正式將新冠疫情認(rèn)定為對國際和平與安全的威脅，這是繼艾滋病和埃博拉之后安理會第三次將衛(wèi)生問題宣布為安全威脅，也是聯(lián)合國衛(wèi)生治理的安全理念構(gòu)建的繼續(xù)和重大進展。在這一認(rèn)定之下，安理會要求實現(xiàn)為期90 天的普遍?；?，為疫情應(yīng)對提供和平的環(huán)境，同時為人道主義援助的準(zhǔn)入提供便利。另外，聯(lián)合國利用維和力量與東道國合作，共同遏制疫情傳播；同時保護聯(lián)合國人員的安全，調(diào)整軍警人員輪換，保證維和部隊本身不會成為傳染病的傳播媒介。④António Guterres,“Remarks to Security Council Open Video-Teleconference on the Maintenance of International Peace and Security:Implications of COVID-19,”July 2,2020,https://www.un.org/sg/en/content/sg/secretary-generals-speeches.

與此同時，公共衛(wèi)生問題過度“政治化”對聯(lián)合國全球公共衛(wèi)生治理的安全理念產(chǎn)生負(fù)面影響，結(jié)果造成聯(lián)合國在全球公共衛(wèi)生治理中受制于大國之間的政治斗爭。這一點在全球新冠疫情應(yīng)對中體現(xiàn)得格外明顯。總體而言，安理會在應(yīng)對新冠疫情時的表現(xiàn)令人失望。從3月份世界衛(wèi)生組織宣布新冠疫情為全球大流行，直到四個月后累計病例突破1000 萬之后，安理會才通過相關(guān)決議。其反應(yīng)如此遲鈍與美國將新冠疫情政治化直接相關(guān)。美國從艾滋病應(yīng)對安全化的主要推動力轉(zhuǎn)變?yōu)樾鹿谝咔樾l(wèi)生安全合作的“唯一攔路虎”，其在疫情應(yīng)對時仍然堅持單邊主義和推卸責(zé)任的做法對世界衛(wèi)生合作產(chǎn)生了極大的負(fù)面效應(yīng)。

六、結(jié)語

人權(quán)、發(fā)展和安全被稱為聯(lián)合國的“三大支柱”議題。①李東燕：《聯(lián)合國“大議程化”：構(gòu)建包容性的全球合作框架》，《世界經(jīng)濟與政治》2020年第6期,第55—74頁。聯(lián)合國的全球公共衛(wèi)生治理理念也與這“三大支柱”相吻合。人權(quán)理念為聯(lián)合國全球公共衛(wèi)生治理提供了價值引領(lǐng)；發(fā)展理念為聯(lián)合國實現(xiàn)衛(wèi)生目標(biāo)提供了實現(xiàn)手段；安全理念則有助于聯(lián)合國充分利用自身在安全話語中的合法性優(yōu)勢，提升全球公共衛(wèi)生議題在國際政治中的顯性地位。聯(lián)合國上述理念的推進為全球公共衛(wèi)生治理做出突出貢獻。

中國抗擊新冠疫情的實踐表明，聯(lián)合國全球公共衛(wèi)生治理的三種理念具有很強的可行性。作為一個發(fā)展中大國，中國無論是國內(nèi)公共衛(wèi)生治理，還是在全球公共衛(wèi)生參與方面都與聯(lián)合國所構(gòu)建的參與理念異曲同工、一脈相承。2016年10月，中共中央和國務(wù)院共同印發(fā)了《“健康中國”2030 規(guī)劃綱要》?！毒V要》所制定的發(fā)展戰(zhàn)略充分體現(xiàn)了中國在以生存權(quán)和發(fā)展權(quán)為核心的社會主義人權(quán)觀的指導(dǎo)下，通過發(fā)展建設(shè)滿足衛(wèi)生需求的實踐路徑。中國的公共衛(wèi)生建設(shè)長期遵從這一路徑，取得了舉世矚目的成就，彰顯了公共衛(wèi)生治理的人權(quán)和發(fā)展理念的有效性?；诠叫灾系墓残l(wèi)生體系成為中國戰(zhàn)勝新冠疫情的可靠保障。此外，中國也從安全角度審視疫情帶來的影響并制定應(yīng)對方案。新冠疫情發(fā)生后，習(xí)近平主席多次談到國家生物安全理念，強調(diào)“要把生物安全作為國家總體安全的重要組成部分，加強疫病防控能力建設(shè)”。②《戰(zhàn)“疫”中，讀懂習(xí)近平總體國家安全觀的深意》，2020年4月15日，http://m.news.cctv.com/2020/04/15/ARTIsIGuxSj1jdrNl5dphGYz200415.shtml。可以說，中國是聯(lián)合國全球公共衛(wèi)生治理的人權(quán)、發(fā)展和安全理念踐行者的典范。

當(dāng)然，在全球公共衛(wèi)生治理中，無論是人權(quán)理念的價值引領(lǐng)，還是發(fā)展理念的實現(xiàn)途徑，以及安全理念的政治推動，都需要解決全球公共衛(wèi)生治理中的不平等因素，補強全球衛(wèi)生安全中的最薄弱環(huán)節(jié)，彌合發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家之間的公共衛(wèi)生差距，通過提升整體的全球危機應(yīng)對能力促進全球公共衛(wèi)生安全。這就需要各國，特別是大國，切實踐行聯(lián)合國倡導(dǎo)的健康權(quán)理念，以促進全球發(fā)展而非一國優(yōu)先發(fā)展為路徑，以人民生命安全至上的政治決斷力而非政治化考量，共同構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體。