全球治理與太平洋島國地區(qū)主義的發(fā)展*

陳曉晨

【內(nèi)容提要】近年來，太平洋島國地區(qū)主義的發(fā)展給這個長期在國際舞臺上處于邊緣地位的地區(qū)帶來了新變化。2008年以來的全球治理進(jìn)程凸顯了金融與發(fā)展治理、氣候治理和海洋治理三大重點(diǎn)議題，出現(xiàn)了“小集團(tuán)化”、民主化和網(wǎng)絡(luò)化三大趨勢，推動了太平洋島國以地區(qū)集體外交機(jī)制實現(xiàn)共同利益，提升了太平洋島國在地區(qū)事務(wù)中的自主權(quán)，塑造了新時期的太平洋島國地區(qū)身份認(rèn)同，促進(jìn)了太平洋島國地區(qū)主義的發(fā)展。通過對太平洋島國論壇的改革和太平洋小島嶼發(fā)展中國家集團(tuán)的創(chuàng)建進(jìn)行案例研究，本文考察了全球治理在改革既有地區(qū)組織和創(chuàng)建新地區(qū)機(jī)制兩個方面的作用，認(rèn)為全球治理進(jìn)程通過太平洋島國在氣候變化、海洋治理和可持續(xù)發(fā)展等全球治理議題上的利益表達(dá)最終對太平洋島國論壇的改革產(chǎn)生了影響，驅(qū)動了太平洋島國“聯(lián)合自強(qiáng)”，推動了太平洋小島嶼發(fā)展中國家集團(tuán)、太平洋島國發(fā)展論壇、機(jī)制化了的《瑙魯協(xié)定》締約國、首席貿(mào)易顧問辦公室、成為正式國際組織的美拉尼西亞先鋒集團(tuán)等新的地區(qū)機(jī)制的興起。

一、引言

太平洋島國（又稱“南太島國”，簡稱“島國”，PICs）①太平洋島國是位于北回歸線以南、南緯30°以北、東經(jīng)130°以西、西經(jīng)130°以東的太平洋上的14 個島嶼國家，包括帕勞、密克羅尼西亞聯(lián)邦（密聯(lián)邦）、馬紹爾群島、基里巴斯、瑙魯、巴布亞新幾內(nèi)亞（巴新）、所羅門群島、瓦努阿圖、斐濟(jì)、圖瓦盧、湯加、薩摩亞、庫克群島、紐埃。長期在國際舞臺上處于邊緣地位。即使在本地區(qū)事務(wù)中，澳大利亞和新西蘭（合稱“澳新”，ANZ）也憑借比太平洋島國強(qiáng)得多的實力占據(jù)著主導(dǎo)地位。尤其是冷戰(zhàn)結(jié)束后的一段時期，美國、英國、俄羅斯等域外大國顯著減少了對該地區(qū)的投入，澳大利亞成為最主要的地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者。②參見Terence Wesley-Smith,“Self-determination in Oceania,”Race & Class,Vol.48,No.3,2007,p.38.2005年出臺的地區(qū)主義綱領(lǐng)《太平洋計劃》（The Pacific Plan）主要體現(xiàn)了澳大利亞的國家意志。③參見Elise Huffer,“Regionalism and Cultural Identity:Putting the Pacific back into the Plan,” in Stewart Firth,ed.,Globalisation and Governance in the Pacific Islands,Canberra:ANU E Press,2006,pp.44-46.2008年，澳大利亞學(xué)者斯圖爾特·弗思（Stewart Firth）用“保護(hù)人—委托人地區(qū)主義”（Patron-client Regionalism）形容澳新（尤其是澳大利亞）對地區(qū)主義的掌控力。④Stewart Firth,“The New Regionalism and Its Contradictions,”in Greg Fryand,Tarcisius Kabutaulaka,eds.,Intervention and State-Building in the Pacific,Manchester:Manchester University Press,2008,pp.119-134.在該地區(qū)首要的地區(qū)組織太平洋島國論壇（簡稱“論壇”，PIF）中，按照論壇前經(jīng)濟(jì)治理司司長羅曼·格林貝格（Roman Grynberg）的說法，“政策要么直接來自堪培拉和惠靈頓，要么來自國際貨幣基金組織、世界銀行和亞洲開發(fā)銀行等國際金融機(jī)構(gòu)，但最終仍然間接來自澳新?！雹軩r.Roman Grynberg,“Who Owns the Forum?”March 14,2009,https://masalai.wordpress.com/2009/03/14/who-owns-the-forum/.

不過，2008年以來，“太平洋島國地區(qū)形勢正在發(fā)生歷史性的深刻變化”⑥參見杜起文：《關(guān)于太平洋島國地區(qū)形勢和中太關(guān)系的幾點(diǎn)看法》，陳德正主編：《太平洋島國研究（第一輯）》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017年，第4頁。。其中，太平洋島國地區(qū)主義（Pacific Islands Regionalism）的發(fā)展是一個重要現(xiàn)象。

本文將太平洋島國地區(qū)主義視為南太平洋地區(qū)主義發(fā)展歷程的最新階段。1947年南太平洋委員會（SPC）的成立開啟了現(xiàn)代意義上的南太平洋地區(qū)主義。不過，近年來，對“太平洋島國地區(qū)主義”的使用多了起來。較為有代表性的作品是太平洋島國研究專家理查德·赫爾（Richard Herr）擔(dān)任第一執(zhí)筆人的報告《我們的近鄰：澳大利亞和太平洋島國地區(qū)主義》。這份報告開篇即提出，太平洋島國地區(qū)與太平洋島國地區(qū)主義的形成與動態(tài)發(fā)展是最核心的問題，并認(rèn)為“沒有澳大利亞的地區(qū)主義”正在出現(xiàn)。①Richard Herr and Anthony Bergin,Our Near Abroad:Australia and Pacific Islands Regionalism,Barton:The Australian Strategic Policy Institute Limited,2011,pp.1-3.南太平洋大學(xué)（USP）政府發(fā)展與國際事務(wù)學(xué)院院長桑德拉·塔特（Sandra Tarte）將太平洋島國地區(qū)主義的機(jī)制發(fā)展視為近年來涉及地區(qū)秩序的重要問題。②Sandra Tarte,“Regionalism and Changing Regional Order in the Pacific Islands,”Asia & The Pacific Policy Studies,Vol.1,No.2,2014,p.312.她與另一位太平洋島國研究專家格雷格·弗萊（Greg Fry）主編的《太平洋新外交》是研究太平洋島國地區(qū)主義最有代表性的作品之一。③Greg Fry and Sandra Tarte,eds.,The New Pacific Diplomacy,Canberra:Australian National University Press,2015.相關(guān)文獻(xiàn)還包括Sandra Tarte,“The Changing Paradigm of Pacific Regional Politics,”The Round Table,Vol.106,No.2,2017,pp.1-9。弗思在2019年也接受了“太平洋島國地區(qū)主義”并在最新文獻(xiàn)中使用。④Stewart Firth,“Afterword,”in Stewart Firth and Vijay Naidu,eds.,Understanding Oceania:Celebrating the University of the South Pacific and Its Collaboration with the Australian National University,Canberra:ANU Press,2019,p.406.

一些學(xué)者尤其是年輕學(xué)者更進(jìn)一步，試圖對這個現(xiàn)象加以解釋。喬安妮·沃莉絲（Joanne Wallis）將島國的主權(quán)、（域外）地緣政治與澳大利亞自身意愿與權(quán)力投射列為導(dǎo)致澳大利亞影響力下降、太平洋島國影響力上升與否的三個變量。⑤Joanne Wallis,Pacific Power? Australia’s Strategy in the Pacific Islands,Melbourne:Melbourne University Publishing Limited,2017.喬納森·舒爾茨（Jonathan Schultz）試圖以“中等強(qiáng)國困境”（Middle Power Dilemma）理論解釋比太平洋島國實力強(qiáng)得多的澳大利亞為何有時在推進(jìn)地區(qū)主義過程中遭遇阻力。⑥Jonathan Schultz,“Theorising Australia-Pacific Island Relations,”Australian Journal of International Affairs,Vol.68,No.5,2014,pp.548-568.安娜·波爾斯（Anna Powles）認(rèn)為太平洋島國外交的范式轉(zhuǎn)變（Paradigm Shift）和次地區(qū)主義（Sub-regionalism）的顯著發(fā)展共同塑造了“新太平洋地區(qū)主義的興起”。⑦Anna Powles,“Finding Common Ground:New Zealand and Regional Security Cooperation in the Pacific,”in Rouben Azizian and Carleton Cramer,eds.,Regionalism,Security & Cooperation in Oceania,Honolulu:The Daniel K.Inouye,2015,pp.79-95.不過，他們都沒有明確將全球治理進(jìn)程視為主要原因。

在國內(nèi)學(xué)者中，喻常森主編的《大洋洲發(fā)展報告（2016—2017）》和《地區(qū)主義在南太平洋》（英文）代表了國內(nèi)學(xué)界對相關(guān)問題的集中探討。①參見喻常森主編：《大洋洲發(fā)展報告（2016—2017）：全球治理框架下的大洋洲區(qū)域合作》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017年；Yu Changsen,ed.,Regionalism in South Pacific,Beijing:Social Science Academic Press,2018。在最新文獻(xiàn)中，陳曉晨列出了新時期太平洋島國地區(qū)主義的主要地區(qū)機(jī)制，還和常玉迪試圖將其定性為發(fā)展地區(qū)主義。②陳曉晨：《南太平洋地區(qū)主義的新發(fā)展：地區(qū)機(jī)制與影響評估》，《國際關(guān)系研究》2019年第3期，第79—106頁；陳曉晨、常玉迪：《南太平洋的發(fā)展地區(qū)主義：概念、特征與進(jìn)展》，《南海學(xué)刊》2019年第4期，第100—109頁。岳小穎對新時期南太平洋地區(qū)形勢做了整體概述，并概述了太平洋島國外交上的活躍和太平洋島國地區(qū)主義的發(fā)展。③岳小穎：《南太平洋地區(qū)形勢與“21世紀(jì)海上絲綢之路”建設(shè)：挑戰(zhàn)與應(yīng)對》，《國際論壇》2020年第2期，第141—154頁。不過，這些文獻(xiàn)都沒有對地區(qū)主義發(fā)展的原因做出整體解釋。徐秀軍、田旭提出了“為什么太平洋島國能夠獲得國際話語權(quán)”的問題，不過選用的案例尚未聚焦近年來興起的新地區(qū)機(jī)制。④徐秀軍、田旭：《全球治理時代小國構(gòu)建國際話語權(quán)的邏輯：以太平洋島國為例》，《當(dāng)代亞太》2019年第2期，第95—125頁。

太平洋島國地區(qū)主義的內(nèi)涵可以提煉為：太平洋島國引領(lǐng)、“所有”和廣泛參與，強(qiáng)調(diào)在氣候變化與“綠色發(fā)展”、漁業(yè)與“藍(lán)色經(jīng)濟(jì)”等議題上的地區(qū)集體外交（Collective Diplomacy），重在維護(hù)太平洋島國發(fā)展權(quán)益。其中，太平洋島國在地區(qū)主義中的主體性上升是最突出的特點(diǎn)和最主要的內(nèi)涵。在地區(qū)機(jī)制上，表現(xiàn)為兩大方面：太平洋島國在既有地區(qū)組織和機(jī)制中的主導(dǎo)權(quán)上升；多個由太平洋島國創(chuàng)建的新地區(qū)組織和機(jī)制興起。其中，既有地區(qū)組織和機(jī)制的主導(dǎo)權(quán)變化具體表現(xiàn)為：該地區(qū)首要的地區(qū)組織——太平洋島國論壇于2014年進(jìn)行了大幅度的改革；該地區(qū)最老牌的地區(qū)組織——太平洋共同體持續(xù)改革，重點(diǎn)為島國關(guān)注的氣候變化等議題服務(wù)。新興地區(qū)機(jī)制具體表現(xiàn)為：成立了完全由島國組成、由島國自主決策并主導(dǎo)、澳新政府沒有參加的太平洋島國發(fā)展論壇（PIDF），被一些人認(rèn)為是該地區(qū)“最重要的新地區(qū)組織”⑤Joanne Wallis,Pacific Power? Australia’s Strategy in the Pacific Islands,Melbourne:Melbourne University Publishing Limited,2017,p.295.；《瑙魯協(xié)定》締約國（PNA）建立了辦公室等實體，自行實施了“作業(yè)天數(shù)計劃”（VDS）等諸多獨(dú)特的漁業(yè)管理辦法，且運(yùn)行有效；在聯(lián)合國機(jī)制下創(chuàng)建了太平洋小島嶼發(fā)展中國家集團(tuán)（PSIDS）；首席貿(mào)易顧問辦公室（OCTA）維護(hù)太平洋島國在《太平洋更緊密經(jīng)濟(jì)關(guān)系協(xié)定》（PACER+）談判中的利益；次地區(qū)組織和機(jī)制活躍，尤其是美拉尼西亞先鋒集團(tuán)（MSG）成為正式的國際組織，在傳統(tǒng)上澳大利亞勢力較強(qiáng)的美拉尼西亞次地區(qū)建立了完全由島國組成并主導(dǎo)的次地區(qū)組織。既有地區(qū)機(jī)制的改革與新地區(qū)機(jī)制的興起構(gòu)成了一套新的地區(qū)機(jī)制網(wǎng)絡(luò)，這個網(wǎng)絡(luò)中島國的主導(dǎo)權(quán)比此前顯著上升。

那么，太平洋島國何以在全球治理時代聯(lián)合起來驅(qū)動地區(qū)主義？本文在已有研究的基礎(chǔ)上，借鑒近期的地區(qū)主義理論研究成果與分析方法，從全球—地區(qū)層次互動的視角出發(fā)，聚焦全球?qū)哟蔚脑颍攸c(diǎn)研究全球治理對太平洋島國地區(qū)主義的影響。本文采用折衷主義（eclecticism）路徑，綜合不同范式提煉了太平洋島國的共同利益、相對權(quán)力與地區(qū)認(rèn)同作為邏輯鏈條中的三個中間變量，認(rèn)為全球治理通過這三個中間變量推動太平洋島國地區(qū)主義的發(fā)展。

二、全球治理的新特性與太平洋島國地區(qū)主義

近年來，全球治理從理念到實踐，最終成為一個廣受接納的進(jìn)程。可以說，當(dāng)下的世界處在“全球治理時代”。①劉貞曄：《全球治理時代全球利益與國家利益的調(diào)適》，《社會科學(xué)》2015年第1期，第13—22頁。2008—2009年是全球治理進(jìn)程中的重要時間節(jié)點(diǎn)，出現(xiàn)了新的重點(diǎn)議題和重大趨勢，對太平洋島國地區(qū)主義的發(fā)展產(chǎn)生了巨大影響。

（一）全球治理三大重點(diǎn)議題

2008年以來，全球治理的三大重點(diǎn)議題——全球經(jīng)濟(jì)金融與發(fā)展治理、全球氣候治理、全球海洋治理——凸顯，與太平洋島國的切身利益緊密相關(guān)。

2008年的金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)造成了廣泛而深刻的影響。與小島嶼發(fā)展中國家聯(lián)系密切的南方中心（The South Center）總執(zhí)行長許國平（Martin Khor）認(rèn)為，國際社會越來越意識到，全球金融與經(jīng)濟(jì)危機(jī)在發(fā)展中國家中的本質(zhì)與主要表現(xiàn)是全球發(fā)展危機(jī)，這就需要把經(jīng)濟(jì)危機(jī)、社會危機(jī)和環(huán)境危機(jī)放在首位，采取協(xié)調(diào)的、可持續(xù)的發(fā)展觀念——這是聯(lián)合國于2012年前后開始推動“后2015”可持續(xù)發(fā)展議程并最終制定聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs）的一個背景。②許國平：《聯(lián)合國計劃新的發(fā)展議程》，2012年8月9日，https://twnchinese.net/?p=4297。

2009年是全球氣候治理的里程碑，這個議題更是與太平洋島國息息相關(guān)。在諸多因素推動下，2009年的哥本哈根氣候大會受到極大重視。③董亮、張海濱：《IPCC 如何影響國際氣候談判：一種基于認(rèn)知共同體理論的分析》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2014年第8期，第64—83頁。加上全球媒體的推波助瀾，哥本哈根氣候大會被廣泛報道為“拯救地球（人類）的最后一次機(jī)會”①Louise Gray,“Copenhagen Summit Is Last Chance to Save the Planet,Lord Stern,”The Telegram,December 2,2009,https://www.telegraph.co.uk/news/earth/copenhagen-climate-change-confe/6701307/Copenhagen-summit-is-last-chance-to-save-the-planet-Lord-Stern.html;《哥本哈根氣候大會今日召開：拯救人類的最后機(jī)會？》，2009年12月7日，http://www.infzm.com/content/38406。。氣候變化由此上升為全球治理中最受關(guān)注的核心領(lǐng)域之一。②張勝軍：《全球治理的最新發(fā)展和理論動態(tài)》，《國外理論動態(tài)》2012年第10期，第24頁。

相比之下，對太平洋島國也非常重要的全球海洋治理是一個漸變的過程，但在特定時間節(jié)點(diǎn)受全球治理大潮的帶動。可持續(xù)發(fā)展等價值觀念的普遍化，氣候變化與海洋領(lǐng)域在全球治理框架下的日漸結(jié)合，構(gòu)成了全球海洋治理的大背景。③王琪、崔野：《將全球治理引入海洋領(lǐng)域：論全球海洋治理的基本問題與我國的應(yīng)對策略》，《太平洋學(xué)報》2015年第6期，第17頁、第21頁。2009年哥本哈根氣候大會后，尤其是2012年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展議程的前期準(zhǔn)備開始后，全球海洋治理更是受到重視。④梁甲瑞、曲升：《全球海洋治理視域下的南太平洋地區(qū)海洋治理》，《太平洋學(xué)報》2018年第4期，第48頁。

上述全球治理的三大重點(diǎn)議題——全球經(jīng)濟(jì)金融與發(fā)展治理、全球氣候治理、全球海洋治理通過全球—地區(qū)兩個層次的互動，促進(jìn)了地區(qū)議程的設(shè)置，提供了政策選擇的議題清單，為全球治理下的太平洋島國地區(qū)主義創(chuàng)造了外部機(jī)遇。

（二）全球治理三大重要趨勢

2008年以來，全球治理的形態(tài)呈現(xiàn)出三大發(fā)展趨勢——“小集團(tuán)化”、民主化與網(wǎng)絡(luò)化。這三大趨勢起到了改變規(guī)則的作用，都有利于硬實力弱小的太平洋島國在全球治理過程中獲取更大的權(quán)力，特別是國際話語權(quán)與能力建設(shè)，從而提高在地區(qū)主義進(jìn)程中的博弈能力。

第一，“小集團(tuán)化”?！胺钦郊瘓F(tuán)的涌現(xiàn)是當(dāng)前全球治理的一個重要現(xiàn)象?！雹蓓f宗友：《非正式集團(tuán)、大國協(xié)調(diào)與全球治理》，《外交評論》2010年第6期，第105頁。在多邊主義的全球治理日益復(fù)雜化的同時，“小多邊主義”（minilateralism）作為一種制度創(chuàng)新興起。按照摩西·納伊姆（Moises Naim）的定義，“小多邊主義”指的是集中盡可能少的國家以對特定問題的解決產(chǎn)生盡可能大的影響的過程。⑥Moises Naim,“Minilateralism,”Foreign Policy,June 21,2009,https://foreignpolicy.com/2009/06/21/minilateralism/.保羅·海因貝克（Paul Heinbecker）則認(rèn)為“小多邊主義”是“或非正式、或組織化的政策意愿聯(lián)盟”，“有時包含大國，有時不包含”，主要功能是通過小集團(tuán)推動合作。①Paul Heinbecker,“Global Governance Innovation,”http://www.heinbecker.ca/Writing/2013June-Global%20Governance%20Innovation.pdf.

“小多邊主義”有利于在降低談判成本的同時使小國的利益得以表達(dá)。組成談判集團(tuán)是全球治理過程中降低溝通成本、促進(jìn)談判的基本策略，這總體上有利于博弈能力有限的小國。但是，如果談判集團(tuán)規(guī)模過大，利益多元化程度較高，集團(tuán)內(nèi)部的溝通成本就很高，談判效率就會降低，代表每一個成員國利益尤其是小國的利益就較為困難。一個典型例子是七十七國集團(tuán)（G77），作為代表發(fā)展中國家利益的主要的正式談判集團(tuán)，其成員超過130 個。這樣大的集團(tuán)內(nèi)部溝通成本很高。但是，單個國家的外交能力有限、溝通成本更高——這是小國的短板。因此，介于大集團(tuán)與單個國家之間的小集團(tuán)就成為利益多元化背景下全球治理的一個趨勢。

“小多邊主義”概念最早的應(yīng)用研究之一是羅伯特·基歐漢（Robert Keohane）和戴維·維克托（David Victor）對氣候談判的一篇研究報告。他們認(rèn)為，利益多樣性與不確定性導(dǎo)致締約方不得不尋找不同聯(lián)盟和不同機(jī)制，導(dǎo)致“機(jī)制復(fù)合體”（regime complex）的出現(xiàn)與持續(xù)。②Robert Keohane and David Victor,“The Regime Complex for Climate Change,”https://www.belfercenter.org/sites/default/files/legacy/files/Keohane_Victor_Final_2.pdf.這篇研究報告成文于2010年，還沒有觀察到“后哥本哈根時代”小島嶼國家聯(lián)盟（AOSIS）內(nèi)部太平洋島國、加勒比島國和較為富裕的小島國因國情不同、利益不同、立場不同導(dǎo)致了聯(lián)盟內(nèi)部進(jìn)一步“小集團(tuán)化”，太平洋島國更多發(fā)出獨(dú)立聲音的現(xiàn)象，雖然這種趨勢完全符合基歐漢和維克托的推論。

“小多邊主義”趨勢給太平洋島國在聯(lián)合國和其他全球治理機(jī)制下自成小集團(tuán)打下了機(jī)制基礎(chǔ)。太平洋小島嶼發(fā)展中國家集團(tuán)就是這個效應(yīng)的直接體現(xiàn)。

第二，民主化。當(dāng)前全球治理的主要主體仍然是威斯特伐利亞體系下的主權(quán)國家，以主權(quán)國家為基本單位進(jìn)行談判博弈仍然是全球治理的主要形式。這意味著至少在理論上和形式上，而且一定程度上在實踐中，國家不分大小強(qiáng)弱一律平等地參與全球治理。需要特別說明的是，這是以主權(quán)國家為單位的民主化，經(jīng)常外在表現(xiàn)為“一國一票”，無論其人口多寡。對國小民寡、綜合國力孱弱的太平洋島國來說，投票權(quán)和發(fā)言權(quán)是它們參與全球治理的最有效手段之一，也是其權(quán)力之源。而全球治理的民主化提高了太平洋島國擁有的投票權(quán)的重要性。通俗地說，“島國手中握有的選票的籌碼價值提高了。”①Oliver Hasenkamp,“The Pacific Island Countries and International Organizations:Issues,Power and Strategies,”in Andreas Holtz,Matthias Kowasch and Oliver Hasenkamp,eds.,A Region in Transition:Politics and Power in the Pacific Island Countries,Saarbrücken:Saarland University Press,2016,p.228.這擴(kuò)大了太平洋島國的國際選擇空間，提升了在本地區(qū)事務(wù)中的自主選擇權(quán)。

有些全球治理機(jī)制——例如《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）——采取協(xié)商一致的決策程序，這種有利于“一票否決”的程序更是提升了小國的權(quán)力。徐秀軍與田旭提出了一個命題：“在全球性問題面前，任何國家都不可能獨(dú)善其身；在全球解決方案中，任何國家都不可或缺?！雹谛煨丬姟⑻镄瘢骸度蛑卫頃r代小國構(gòu)建國際話語權(quán)的邏輯：以太平洋島國為例》，《當(dāng)代亞太》2019年第2期，第95—125頁。全球治理的民主化特征在協(xié)商一致程序下更為凸顯。

對太平洋島國來說尤為重要的是，澳新對太平洋島國在國際事務(wù)上予以協(xié)作的需求上升了。需求尤其體現(xiàn)在澳大利亞對成為聯(lián)合國安理會常任理事國（“入?！保┑谋ж?fù)，以及更為現(xiàn)實的澳新尋求聯(lián)合國非常任理事國席位的需要。澳新有求于太平洋島國這個“票倉”，給了后者對前者的權(quán)力“杠桿”。③Oliver Hasenkamp,“The Pacific Island Countries and International Organizations:Issues,Power and Strategies,”in Andreas Holtz,Matthias Kowasch and Oliver Hasenkamp,eds.,A Region in Transition:Politics and Power in the Pacific Island Countries,Saarbrücken:Saarland University Press,2016,p.237.

第三，網(wǎng)絡(luò)化。網(wǎng)絡(luò)化指的是“國際社會在實現(xiàn)和增進(jìn)全球公共利益的過程中，主權(quán)國家、政府間國際組織、非政府組織、公民社會等眾多治理主體之間的關(guān)系逐漸趨于平衡，所形成的結(jié)構(gòu)不是等級制的，而是一種相互依存、交叉合作的扁平化治理網(wǎng)絡(luò)”。④Michael Barnett and Martha Finnemore,Rules for the World:International Organizations in Global Politics,Ithaca:Cornell University Press,2004,p.126.網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu)有利于促進(jìn)治理主體之間的平等，有利于小國提高博弈能力。⑤石晨霞：《全球治理機(jī)制的發(fā)展與中國的參與》，《太平洋學(xué)報》2014年第1期，第23頁。還有人認(rèn)為，全球治理網(wǎng)絡(luò)化具有改變規(guī)則的作用，如海因貝克認(rèn)為，非政府行為體的崛起“也許是當(dāng)代全球治理挑戰(zhàn)最創(chuàng)新、最有爭議且最具有改變游戲規(guī)則意義的應(yīng)對方式”。⑥聯(lián)合國開發(fā)計劃署、中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心：《重構(gòu)全球治理：有效性、包容性及中國的全球角色》，北京：聯(lián)合國開發(fā)計劃署駐華代表處，2012年，第22頁。非政府組織的力量有利于增加小國在特定問題上的專業(yè)性，解決小國常見的能力不足問題，⑦張穎：《試論“一帶一路”倡議在南太平洋島國的實施路徑》，《太平洋學(xué)報》2019年第1期，第94頁。提升小國參與全球與地區(qū)事務(wù)的能力。

值得一提的是，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展也促進(jìn)了網(wǎng)絡(luò)化趨勢，使得非政府組織的專家可以在異地辦公，緩解了對小國來說棘手的專家成本問題。也有具備聯(lián)合國咨商地位的非政府組織主動采用網(wǎng)絡(luò)化的組織形式，“花小錢辦大事”，有利于小國推進(jìn)能力建設(shè)，在全球與地區(qū)事務(wù)中發(fā)揮更大作用。

總之，全球治理的興起內(nèi)在地有利于太平洋島國提升實力，作用于地區(qū)主義的發(fā)展。本文試圖就其作用機(jī)理提出一套假說框架：全球治理三大重點(diǎn)議題與三大重要趨勢推動了太平洋島國以地區(qū)集體外交機(jī)制實現(xiàn)共同利益，提升了太平洋島國在地區(qū)事務(wù)中的選擇權(quán)與能力建設(shè)，塑造了太平洋島國地區(qū)認(rèn)同。下文將重點(diǎn)對兩個地區(qū)機(jī)制進(jìn)行案例研究，檢驗因果鏈條在具體地區(qū)機(jī)制中如何發(fā)揮作用。

三、爭取地區(qū)機(jī)制主導(dǎo)權(quán)的案例

太平洋島國論壇（及其前身南太平洋論壇）是近幾十年來南太平洋地區(qū)首要的地區(qū)組織。因此，以太平洋島國論壇主導(dǎo)權(quán)的變化為案例具有內(nèi)在重要性。

冷戰(zhàn)結(jié)束后一段時期內(nèi)，澳新尤其澳大利亞是太平洋島國論壇的“掌舵者”，由其主導(dǎo)的《太平洋計劃》是試圖通向地區(qū)一體化的“航路圖”。①關(guān)于《太平洋計劃》與地區(qū)一體化之間的關(guān)系，參見魯鵬、宋秀琚：《淺析太平洋島國論壇對區(qū)域一體化的推動作用：兼論太平洋計劃》，《國際論壇》2014年第2期，第26—31頁。不過，近年來這種狀況發(fā)生了變化，《太平洋計劃》于2014年宣告終結(jié)，太平洋島國論壇開始改革，太平洋島國在這個地區(qū)組織中的主導(dǎo)權(quán)有所上升。

以過程追蹤（process-tracing）②過程追蹤是案例研究的其中一個具體方法，重在考察案例的初始條件如何轉(zhuǎn)化為案例結(jié)果。參見Alexander L.George and Andrew Bennet,Case Studies and Theory Development in the Social Sciences,Cambridge(MA):MIT Press,2004,pp.205-232; Pascal Vennesson,“Case Studies and Process Tracing:Theories and Practices,”in Donatella Della Porta and Michael Keating,eds.,Approaches and Methodologies in the Social Sciences:A Pluralist Perspective,Cambridge:Cambridge University Press,2008,pp.223-239; 黃琪軒：《探索國際關(guān)系歷史規(guī)律的社會科學(xué)嘗試：問題、理論視角與方法》，《國際論壇》2019年第4期，第118—119頁。方法可以考察全球治理進(jìn)程如何通過太平洋島國在氣候變化、海洋治理和可持續(xù)發(fā)展等全球治理議題上的利益表達(dá)最終對太平洋島國論壇的改革產(chǎn)生影響。而改革進(jìn)程本身就是全球治理的民主化進(jìn)程在地區(qū)層次上的體現(xiàn)。這種民主化改革有利于太平洋島國發(fā)揮其數(shù)量優(yōu)勢。

（一）《太平洋計劃》的終結(jié)

《太平洋計劃》出臺后不久，對該計劃的批評就開始在該地區(qū)學(xué)界和非政府組織中蔓延。①Sandra Tarte,“Regionalism and Changing Regional Order in the Pacific Islands,” Asia & The Pacific Policy Studies,Vol.1,No.2,2014,p.315.批評主要指向《太平洋計劃》沒有解決太平洋島國人民的真正需求、損害了太平洋島國的主權(quán)、有違太平洋島國認(rèn)可的程序、方式與觀念，特別是澳新試圖通過“快速軌道”推動的貿(mào)易自由化使太平洋島國擔(dān)心在“全球發(fā)展治理赤字”的大背景下承受全球化帶來的負(fù)面影響。②Claire Slatter and Yvonne Underhill Sem,“Re-claiming Pacific Regionalism:Does Neo-liberalism Have to Reign?”https://www.academia.edu/10235082/Re-claiming_Pacific_Regionalism_does_neoliberalism_have_to_reign.

對瓦解《太平洋計劃》起到承上啟下作用的《太平洋島國論壇秘書處審查》（又稱《溫德爾報告》，The Winder Report）反映了上述批評，并表達(dá)了島國在氣候變化等具體領(lǐng)域的利益訴求與關(guān)切，促使對《太平洋計劃》的審查方案重新設(shè)計，以“自下而上”地傾聽太平洋島國的聲音、反映太平洋島國的需求，在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上形成《太平洋計劃審查（2013）》（又稱《莫勞塔報告》，The Morauta Report）。

非政府組織在《莫勞塔報告》的制定中起到了重要作用。在調(diào)研中，多個非政府組織明確反對《太平洋計劃》強(qiáng)調(diào)單純的經(jīng)濟(jì)增長和地區(qū)一體化，要求更加關(guān)注氣候變化、可持續(xù)漁業(yè)、教育醫(yī)療等可持續(xù)發(fā)展議題。它們還積極與域外國際非政府組織合作，通過網(wǎng)上提交意見書的方式參與《莫勞塔報告》調(diào)研，將全球環(huán)境與氣候治理中的最新理念帶到了調(diào)研過程中，在諸多意見書中都有體現(xiàn)。③這些意見書參見“Pacific Plan Review 2013:Public Submissions,”http://pacificplanreview.org/submissions/。

2013年底，《莫勞塔報告》最終版成文，提出要徹底改革《太平洋計劃》，并明確表示外部環(huán)境的變化是背景原因：“新的復(fù)雜的社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和政治變量在《太平洋計劃》之后出現(xiàn)?！雹躊acific Islands Forum Secretariat,“Pacific Plan Review 2013:Report to PacificLeaders,”Suva,Fiji,December 2013,p.5.報告認(rèn)為，在復(fù)雜的全球形勢下，本地區(qū)國家尤其是小島國面臨一系列新需求、新挑戰(zhàn)，其中包括全球金融經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來的余波與全球化給島國的沖擊，太平洋島國的“千年發(fā)展計劃”（MDGs）未能實現(xiàn)，氣候變化等一系列挑戰(zhàn)加劇等，不過這些新挑戰(zhàn)并未被充分、合適地討論，在地區(qū)治理議題中缺失。⑤Pacific Islands Forum Secretariat,“Pacific Plan Review 2013:Report to PacificLeaders,”Suva,Fiji,December 2013,pp.12-16.

2014年7月，太平洋島國論壇第45 屆領(lǐng)導(dǎo)人會議通過了以《莫勞塔報告》的建議為基礎(chǔ)的《太平洋地區(qū)主義框架》（下稱《框架》），替代了《太平洋計劃》，成為指導(dǎo)太平洋地區(qū)主義的綱領(lǐng)性文件。①Pacific Islands Forum Secretariat,“The Framework for Pacific Regionalism,”Suva,Fiji,2014,p.1.

（二）太平洋島國論壇的改革

《框架》開啟了對太平洋島國論壇的改革，確立了四項改革原則：政治協(xié)商、改變地區(qū)治理架構(gòu)、更具包容性和開放性、領(lǐng)導(dǎo)人掌握決策權(quán)。2014年底，來自巴布亞新幾內(nèi)亞的資深外交官達(dá)梅·梅格·泰勒（Dame Meg Taylor）接任太平洋島國論壇秘書長，被授權(quán)用三年時間執(zhí)行《框架》。甫一上任，她就展開了“傾聽太平洋之旅”，走訪了所有論壇成員國，面對面地與各國領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行交談，聽取他們對改進(jìn)秘書處工作的意見。②Dame Meg Taylor,“The Future of the Pacific Islands Forum and the Framework for Pacific Regionalism,”in Greg Fry and Sandra Tarte,eds.,The New Pacific Diplomacy,Canberra:Australian National University Press,p.39.

改革試圖重建成員國領(lǐng)導(dǎo)人對秘書處的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。改革前，秘書處脫離領(lǐng)導(dǎo)人自行其是被廣為批評，其中一個原因是缺乏一個專業(yè)、專職、對領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)的團(tuán)隊，這使得島國領(lǐng)導(dǎo)人缺乏對秘書處日常工作的監(jiān)督。這是《溫德爾報告》和《莫勞塔報告》都重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的問題。為了保障決策權(quán)回歸成員國領(lǐng)導(dǎo)人，一項關(guān)鍵的制度改革是建立地區(qū)主義專家小組委員會（SSCR），由專職的委員負(fù)責(zé)審查提案，對領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)。③Pacific Islands Forum Secretariat,“The Framework for Pacific Regionalism,”Suva,Fiji,2014,p.5.泰勒按照《框架》的要求，在職權(quán)范圍內(nèi)推動建立了這個委員會，委員人選盡量綜合了各方利益，并在一定程度上向島國尤其是小島國做了傾斜。④“Specialist Sub-Committee on Regionalism,”https://www.forumsec.org/pacificregionalism/#1505952408382-f2ae2f4f-4042.

在議事規(guī)則改革上，領(lǐng)導(dǎo)人有了更大的議題選擇權(quán)。改革前，太平洋島國論壇議題事項過多，領(lǐng)導(dǎo)人根本沒時間考慮和討論，只得在秘書處事先準(zhǔn)備好的文件上簽字。改革后，在《框架》制定的新程序下，議題首先開放討論，任何機(jī)構(gòu)和個人都可以在網(wǎng)上提交希望領(lǐng)導(dǎo)人討論的議題，這有利于吸納域內(nèi)外非政府組織的意見；再由地區(qū)主義專家小組委員會篩選出五個議題，供領(lǐng)導(dǎo)人參考；領(lǐng)導(dǎo)人再在這五個議題中進(jìn)行優(yōu)先排序和討論。而整個進(jìn)程都由成員國領(lǐng)導(dǎo)人監(jiān)督和驅(qū)動，有利于決策權(quán)從秘書處回歸成員國領(lǐng)導(dǎo)人。

這樣，論壇成員國領(lǐng)導(dǎo)人及對他們負(fù)責(zé)的地區(qū)主義專家小組委員會掌握了更多的議題選擇權(quán)，得以把精力聚焦在有限的議題上，這在程序設(shè)計上天然有利于擁有數(shù)量優(yōu)勢的島國領(lǐng)導(dǎo)人選擇島國關(guān)切的議題，使得島國的政策偏好更容易影響到論壇進(jìn)程。①參見Claire Slatter,“The New Framework for Pacific Regionalism:Old Kava in a New Tanoa?”in Greg Fry and Sandra Tarte,eds.,The New Pacific Diplomacy,Canberra:Australian National University Press,pp.49-63.

（三）改革后的機(jī)制運(yùn)行

2015年初，改革后的議題篩選程序首次啟動。在全球治理進(jìn)程和議事規(guī)則改革影響下，島國重點(diǎn)關(guān)切的氣候變化和漁業(yè)治理連續(xù)幾年成為重點(diǎn)。這也反映了島國領(lǐng)導(dǎo)人希望議題有更多延續(xù)性。②Helen Leslie and Kirsty Wild,“Post-hegemonic Regionalism in Oceania:Examining the Development Potential of the New Framework for Pacific Regionalism,”The Pacific Review,Vol.31,No.1,2018,p.28.太平洋島國論壇第46 屆領(lǐng)導(dǎo)人會議正值2015年巴黎氣候大會即將召開，氣候變化議題在全球范圍內(nèi)形成了熱烈的輿論氛圍；而且，當(dāng)時太平洋島國發(fā)展論壇剛剛召開了第三屆領(lǐng)導(dǎo)人會議，通過了《關(guān)于氣候變化的蘇瓦宣言》，密克羅尼西亞次地區(qū)和波利尼西亞次地區(qū)也發(fā)布了各自的氣候變化宣言。這些地區(qū)和次地區(qū)機(jī)制給這個地區(qū)的氣候變化議題增加了熱度，也給太平洋島國論壇施加了壓力。由于澳新和島國在氣候談判上尤其是控溫目標(biāo)問題上的對立立場，論壇領(lǐng)導(dǎo)人會議一度出現(xiàn)了緊張局面。③Koro Vaka’uta,“Climate Change Tension at Pacific Islands Forum,”September 10,2015,https://www.rnz.co.nz/audio/player?audio_id=201770059.不過，最后會議通過領(lǐng)導(dǎo)人之間長達(dá)9 個多小時的閉門討論達(dá)成了妥協(xié)，通過了《太平洋島國論壇領(lǐng)導(dǎo)人氣候變化行動宣言》，澳新以有一定模糊性的外交措辭承認(rèn)了島國主張的“1.5℃目標(biāo)”的存在。④“1.5℃目標(biāo)”指的是將本世紀(jì)的全球平均氣溫上升幅度限制在1.5℃以內(nèi)。宣言中關(guān)于“1.5℃目標(biāo)”的表述參見Pacific Islands Forum Secretariat,“Pacific Islands Forum Leaders Declaration on Climate Change Action,”PIFS(15)7 Annex 1,Port Moresby,Papua New Guinea,September 10,2015,p.1。

島國在這次領(lǐng)導(dǎo)人會議上取得的另一個成績在漁業(yè)領(lǐng)域。在會議上，島國與新西蘭就應(yīng)采取前者實施的“作業(yè)天數(shù)計劃”還是后者主張的配額管理制度進(jìn)行辯論，前者明顯占了上風(fēng)。2016年，太平洋島國論壇第47 屆領(lǐng)導(dǎo)人會議一致同意“在可預(yù)見的未來不需要改變‘作業(yè)天數(shù)計劃’的管理”。⑤Pacific Islands Forum Secretariat,Forty-seventh Pacific Islands Forum,Pohnpei,Federal States of Micronesia,September 8-10,2016:Forum Communiqué,PIFS(16)9,Pohnpei,Federal States of Micronesia,September 10,2016.當(dāng)然，《瑙魯協(xié)定》締約國辦公室在這一年里對最后的結(jié)果也起了關(guān)鍵作用。在這個問題上，既有機(jī)制的改革（太平洋島國論壇新的議事規(guī)則）與新機(jī)制的成功運(yùn)行（《瑙魯協(xié)定》締約國辦公室的建立）呈現(xiàn)出相互促進(jìn)的關(guān)系。①參見陳曉晨：《南太平洋地區(qū)公共產(chǎn)品機(jī)制化研究：以“限額交易”規(guī)則為中心》，《亞太安全與海洋研究》2020年第4期，第82—99頁。

相比之下，領(lǐng)導(dǎo)人對地區(qū)主義專家小組委員會篩選出來的來自專業(yè)機(jī)構(gòu)的議題，例如信息與通信技術(shù)管理（ICT）、宮頸癌預(yù)防等探討較少，政治意愿不高。其中，宮頸癌預(yù)防作為一個看起來比較專業(yè)的健康問題能進(jìn)入最終的五個議題之一，按照海倫·萊斯莉（Helen Leslie）和柯斯蒂·懷爾德（Kirsty Wild）的說法，主要是因為地區(qū)主義專家小組委員會有意識地設(shè)置了一個看起來難度較低、容易達(dá)成一致的議題。但是，會議的實際走向說明，島國領(lǐng)導(dǎo)人還是選擇了難度較高，但對島國的利益至關(guān)重要的氣候變化和漁業(yè)兩個議題，并且都達(dá)成了有利于島國的成果。②Helen Leslie and Kirsty Wild,“Post-hegemonic Regionalism in Oceania:Examining the Development Potential of the New Framework for Pacific Regionalism,”The Pacific Review,Vol.31,No.1,2018,pp.28-32.

有澳大利亞機(jī)構(gòu)學(xué)者撰文認(rèn)為，不應(yīng)讓氣候變化問題妨礙應(yīng)對其他重要挑戰(zhàn)，不應(yīng)強(qiáng)調(diào)分歧而忽視合作，認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)人忽視了ICT、宮頸癌等議題是個錯誤。③Jenny Hayward-Jones,“Pacific Islands Forum:Climate Change Obscures Other Serious Challenges,”September 14,2015,https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/pacific-islands-forumclimate-change-obscures-other-serious-challenges.不過，這恰恰體現(xiàn)了島國領(lǐng)導(dǎo)人的政治意愿和優(yōu)先度排序——與氣候變化和漁業(yè)治理相比，ICT和宮頸癌議題并非與全球治理密切相關(guān)的地區(qū)議題，并且詮釋了什么是“政治討論”——專家意見無法代替島國領(lǐng)導(dǎo)人在地區(qū)機(jī)制中對重大切身利益的表達(dá)，體現(xiàn)了改革給太平洋島國提供了更多“掌舵”太平洋島國論壇機(jī)會。

四、創(chuàng)建新地區(qū)機(jī)制的案例

在爭取在既有地區(qū)機(jī)制中“掌舵”的同時，太平洋島國“聯(lián)合自強(qiáng)”，創(chuàng)建新的地區(qū)機(jī)制，這更體現(xiàn)島國的引領(lǐng)、“所有”與廣泛參與，彰顯島國的主體性，凸顯太平洋島國地區(qū)主義的內(nèi)涵。本文選取體現(xiàn)全球治理進(jìn)程與太平洋島國創(chuàng)新地區(qū)機(jī)制之間聯(lián)系的典型案例——太平洋小島嶼發(fā)展中國家集團(tuán)（下稱“集團(tuán)”）。集團(tuán)的形成集中體現(xiàn)了全球治理的三大重要趨勢，尤其是“小集團(tuán)化”。集團(tuán)的機(jī)制運(yùn)行也體現(xiàn)了太平洋島國在氣候變化、海洋治理和可持續(xù)發(fā)展三大全球治理議題上的共同利益驅(qū)動。

（一）集團(tuán)的形成及動因

前新西蘭駐聯(lián)合國大使邁克爾·波爾斯（Michael Powles）曾將太平洋島國在聯(lián)合國面臨的“邊緣化”困境形容為“潟湖里的海浪”。①波利尼西亞諺語，涵義類似“茶杯里的風(fēng)暴”，參見Michael Powles,“Making Waves in the Big Lagoon:The Influence of Pacific Island Forum Countries in the United Nations,”Revue Juridique Polynesien ne,Vol.1,No.2,2002,pp.59-76。它描述了一個事實：在2009年以前，聯(lián)合國機(jī)制下的太平洋島國面臨“雙重邊緣化”，即太平洋島國論壇成員國在聯(lián)合國被邊緣化，同時島國在太平洋島國論壇集團(tuán)中被澳新邊緣化。②直到2009年，太平洋島國在國際多邊舞臺上仍然被描述為“處在邊緣地位”，參見Karen McNamara,“Voices from the Margins:Pacific Ambassadors and the Geopolitics of Marginality at the United Nations,”Asia Pacific Viewpoint,Vol.50,No.1,2009,p.1。訪談研究表明，大多數(shù)島國大使和外交官都認(rèn)為，與澳新一起發(fā)聲當(dāng)然意味著他們的聲音更大，但這在實踐中意味著島國的利益被澳新捆綁帶偏；一些外交官認(rèn)為，澳新是利用太平洋島國論壇在聯(lián)合國推行自己的國家利益，而在一些重要問題上，例如氣候變化，澳新和島國的利益是沖突的。這促使島國駐聯(lián)合國外交官萌生了“為什么不自己組建一個集團(tuán)”的想法。③Fulori Manoa,“The New Pacific Diplomacy at the United Nations:The Rise of the PSIDS,”in Greg Fry and Sandra Tarte,eds.,The New Pacific Diplomacy,Canberra:Australian National University Press,pp.91-92.

2009年以來，集團(tuán)逐漸形成。格雷格·弗萊的研究認(rèn)為，2012年是一個關(guān)鍵年份，集團(tuán)在那一年得到了顯著的承認(rèn)，發(fā)揮了相當(dāng)于一個中等規(guī)模代表團(tuán)的作用，最終取代了太平洋島國論壇集團(tuán)成為太平洋島國在聯(lián)合國的主要外交工具。④Greg Fry, Framing the Islands:Power and Diplomatic Agency in Pacific Regionalism,Canberra:ANU Press,2019,p.288.

集團(tuán)目前包括所有14 個具有主權(quán)的太平洋島國。值得一提的是，盡管庫克群島和紐埃尚未成為聯(lián)合國成員國，但這兩個國家也是集團(tuán)的成員，其國旗也出現(xiàn)在集團(tuán)的LOGO 上。集團(tuán)實際上幫助這兩個國家間接參與了聯(lián)合國機(jī)制的活動。這些國家駐聯(lián)合國的使團(tuán)團(tuán)長每個月至少會面一次，并且保持通訊聯(lián)絡(luò)暢通。他們還組建了一個包括所有太平洋島國駐聯(lián)合國使團(tuán)的聯(lián)合工作組，發(fā)揮類似“聯(lián)合參謀部”的角色。⑤Fulori Manoa,“The New Pacific Diplomacy at the United Nations:The Rise of the PSIDS,”in Greg Fry and Sandra Tarte,eds.,The New Pacific Diplomacy,Canberra:Australian National University Press,p.91.

在全球治理的民主化背景下，太平洋島國擁有的主權(quán)是集團(tuán)形成的根本權(quán)力資源。太平洋島國發(fā)展論壇首任秘書長弗朗索瓦·馬特爾（Fran?ois Martel）對此直言不諱：“太平洋島國雖然小，但放在一起就能發(fā)出很強(qiáng)的聲音。”“大多數(shù)聯(lián)合國成員國清楚這一點(diǎn)……它們需要‘一國一票’下的這12 張票。”①Len Garae,“Exclusive Interview with PIDF Secretary General,”Vanuatu Daily Post,April 2,2016,https://dailypost.vu/news/exclusive-interview-with-pidf-secretary-general/article_a65aafb3-7e3e-53f1-82e6-cfa79f05ad64.html.

集團(tuán)的形成也是島國在全球治理下共同利益驅(qū)動的結(jié)果。不少學(xué)者和觀察者都發(fā)現(xiàn)，太平洋島國在氣候變化威脅下的生存問題的緊迫性，以及與澳新在氣候談判立場上的廣泛差異促使太平洋島國不得不單獨(dú)組建他們自己的集團(tuán)。②Greg Fry, Framing the Islands:Power and Diplomatic Agency in Pacific Regionalism,Canberra:ANU Press,2019,p.288; George Carter,“Establishing a Pacific Voice in the Climate Change Negotiations,”in Greg Fry and Sandra Tarte,eds.,The New Pacific Diplomacy,Canberra:Australian National University Press,p.218.前述《我們的近鄰：澳大利亞和太平洋島國地區(qū)主義》報告站在澳大利亞的角度對集團(tuán)的形成進(jìn)行了反思，認(rèn)為“在某種程度上，這個集團(tuán)顯示了（太平洋島國論壇）島嶼成員國疏遠(yuǎn)了我們（澳大利亞）”，認(rèn)為集團(tuán)的形成是由島國的國際交往需求驅(qū)動的，而這種國際交往傾向于排除澳新。③Richard Herr and Anthony Bergin,Our Near Abroad:Australia and Pacific Islands Regionalism,Barton:The Australian Strategic Policy Institute Limited,2011,pp.21-22.而2009年哥本哈根氣候大會是一個重要的節(jié)點(diǎn)，催化了集團(tuán)的形成。一個證據(jù)是，就在哥本哈根氣候大會前夕，太平洋島國第一次以集團(tuán)名義向《聯(lián)合國氣候變化框架公約》附屬機(jī)構(gòu)提交了聯(lián)合意見書。④George Carter,“Establishing a Pacific Voice in the Climate Change Negotiations,”in Greg Fry and Sandra Tarte,eds.,The New Pacific Diplomacy,Canberra:Australian National University Press,p.213.

在全球治理的“小集團(tuán)化”背景下，太平洋島國自組集團(tuán)有利于更為靈活地選擇聯(lián)盟策略。由于太平洋島國都是發(fā)展中國家，而澳新是發(fā)達(dá)國家，因此單獨(dú)組建集團(tuán)有利于太平洋島國集體參加只有發(fā)展中國家才有準(zhǔn)入資格的機(jī)制，例如七十七國集團(tuán)、不結(jié)盟運(yùn)動等，這是島國形成集團(tuán)的程序性原因之一。發(fā)展中國家的外交網(wǎng)絡(luò)，尤其是氣候變化網(wǎng)絡(luò)，幫助像太平洋島國這樣的小國加強(qiáng)了與其規(guī)模不相匹配的國際話語權(quán)，乃至如一些學(xué)者所說“建構(gòu)”了某種“氣候話語霸權(quán)”。⑤參見Marc Williams and Duncan McDuie-Ra,Combatting Climate Change in the Pacific:The Role of Regional Organizations,Cham:Palgrave Macmillan,Springer International Publishing,2018,pp.39-62; Ashlie Denton,“Voices for Environmental Action? Analyzing Narrative in Environmental Governance Networks in the Pacific Islands,”Global Environmental Change,Vol.43,March 2017,pp.62-71.

在另一個維度上，小島嶼國家聯(lián)盟的內(nèi)部分歧也推動了集團(tuán)的形成。例如，為整個集團(tuán)成員服務(wù)的圖瓦盧氣候與環(huán)境大使伊恩·弗萊（Ian Fry）認(rèn)為，在小島嶼國家聯(lián)盟內(nèi)部，新加坡等較富裕的小島國在氣候談判上的立場與太平洋島國存在明顯差異，促使包括太平洋小島嶼發(fā)展中國家集團(tuán)在內(nèi)的次一級集團(tuán)的成立。①Ian Fry,“The Paris Agreement:An Insider’s Perspective - The Role of Small Island Developing States,”Environmental Policy and Law,Vol.46,No.2,2016,pp.106-107.這正是前文所述基歐漢與維克托所說的氣候談判聯(lián)盟“裂解”、走向“機(jī)制復(fù)合體”的具體體現(xiàn)。

在全球治理的網(wǎng)絡(luò)化背景下，集中外交資源尤其是外交官人力資源、盡可能吸納外部資源支持是集團(tuán)形成的重要現(xiàn)實動因。除了斐濟(jì)以外，大多數(shù)島國在聯(lián)合國紐約總部的常駐人員不超過3 名（包括大使在內(nèi)）。這與澳新的外交官數(shù)量形成鮮明反差。聯(lián)合國每天都有大量會議要參加，有大量文件要處理，大部分島國面臨外交官人力資源嚴(yán)重不足的問題。因此，共享資源，集體投票，互相幫助參加不同的會議，乃至共享被選舉權(quán)，是島國形成集團(tuán)的非常現(xiàn)實的、技術(shù)性的原因。②Fulori Manoa,“The New Pacific Diplomacy at the United Nations:The Rise of the PSIDS,”in Greg Fry and Sandra Tarte,eds.,The New Pacific Diplomacy,Canberra:Australian National University Press,p.92.

2013年，集團(tuán)設(shè)置了四大目標(biāo)，從中也反映了集團(tuán)成立與發(fā)展的動力。這四大目標(biāo)為：（1）評估《巴巴多斯行動計劃》與《毛里求斯落實戰(zhàn)略》的進(jìn)展與不足；（2）尋求重新獲得所有國家解決小島嶼發(fā)展中國家特殊需求與脆弱性的政治承諾；（3）確認(rèn)小島嶼發(fā)展中國家可持續(xù)發(fā)展面臨的新挑戰(zhàn)與機(jī)遇，包括加強(qiáng)與國際社會的合作伙伴關(guān)系；（4）在聯(lián)合國后2015 可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的細(xì)化階段確認(rèn)小島嶼發(fā)展中國家可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)先性?？梢钥闯?，這四大目標(biāo)全都與全球可持續(xù)發(fā)展治理進(jìn)程密切相關(guān)，獲得外部對太平洋島國可持續(xù)發(fā)展的外交支持是該集團(tuán)的目標(biāo)與動力。③AmenaYauvoli,“Pacific SIDS Meeting and MSG Green Growth Framework,”http://pacificidf.org/wp-content/uploads/2013/08/PS-Amena-Yauvoli-s-Presentation-PIDF-Session-1.pdf.

（二）集團(tuán)的機(jī)制運(yùn)行

集團(tuán)組建以來，人力資源不足的問題得到了一定緩解。雖然島國駐聯(lián)合國外交官總量沒有發(fā)生很大變化，但是由于共享了外交資源，取得了不少成績，進(jìn)一步推動了太平洋島國尋求集體外交，在氣候變化、海洋治理和可持續(xù)發(fā)展三大全球治理議題上取得進(jìn)展。

集團(tuán)推動了太平洋島國獲得更多職位和席位，從而產(chǎn)生更大影響力。特別是從2011年起，出現(xiàn)（以太平洋島國為單位）連任聯(lián)合國大會副主席的情況。①Fulori Manoa,“The New Pacific Diplomacy at the United Nations:The Rise of the PSIDS,”in Greg Fry and Sandra Tarte,eds.,The New Pacific Diplomacy,Canberra:Australian National University Press,pp.94-95.2016年，斐濟(jì)駐聯(lián)合國大使彼得·湯姆森（Peter Thompson）當(dāng)選聯(lián)合國大會主席，這更是太平洋島國在聯(lián)合國歷史上“零的突破”。他在當(dāng)選后致辭表示，太平洋島國重點(diǎn)關(guān)切的氣候變化和海洋問題是優(yōu)先工作方向。②《當(dāng)選主席時的致辭》，https://www.un.org/pga/71/zh/president/acceptance-speech/。

當(dāng)然，僅僅當(dāng)選重要職位是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，更關(guān)鍵的是要把這些職位更多轉(zhuǎn)化為實際效果和影響力。在這方面，集團(tuán)最重要的成績之一是在多方努力下將“保護(hù)和可持續(xù)利用海洋和水生資源”單獨(dú)列為第14 個可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDG-14）。巴新、帕勞和瑙魯在可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)開放工作組中共享席位，表現(xiàn)得積極活躍，為SDG-14 做出了貢獻(xiàn)。③Genevieve Quirk and Quentin Hanich,“Ocean Diplomacy:The Pacific Island Countries’ Campaign to the UN for an Ocean Sustainable Development Goal,”Asia-Pacific Journal of Ocean Law and Policy,Vol.1,No.1,2016,p.70.

此外，在巴黎氣候大會中，集團(tuán)發(fā)出了“島國聲音”，為《巴黎協(xié)定》的達(dá)成并保留太平洋島國一直主張但澳新等國組成的“傘形集團(tuán)”一直反對的“1.5℃目標(biāo)”發(fā)揮了作用。④當(dāng)然，太平洋島國到底在巴黎氣候大會中發(fā)揮了何種實際作用，還有待進(jìn)一步討論。參見朱松麗、高翔：《從哥本哈根到巴黎：國際氣候制度的變遷和發(fā)展》，北京：清華大學(xué)出版社，2017年，第252—253頁；李冰巖：《太平洋島國氣候合作機(jī)制研究》，華東師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2018年，第52頁。2017年，在集團(tuán)的支持下，斐濟(jì)代表太平洋島國首次擔(dān)任《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約國會議主席。

需要指出的是，集團(tuán)作為一個地區(qū)機(jī)制并非孤立存在，而是和其他新地區(qū)機(jī)制緊密聯(lián)動，互相促進(jìn)，特別是與太平洋島國發(fā)展論壇聯(lián)系緊密。前者擁有的“第三世界身份”使得后者在氣候變化等議題上有了更多活動空間；反過來，后者建立的氣候變化網(wǎng)絡(luò)也為前者所用。⑤有研究表明，由于有了“第三世界身份”，太平洋島國發(fā)展論壇短短幾年內(nèi)在氣候變化國際網(wǎng)絡(luò)中建立了比老牌的太平洋島國論壇更廣的聯(lián)系。參見Ashlie Denée Denton,Building Climate Empire:Power,Authority,and Knowledge within Pacific Islands Climate Change Diplomacy and Governance Networks,PhD.Dissertation 2018,Portland:Portland State University,p.73。

集團(tuán)在外交上的活躍產(chǎn)生了正反饋效應(yīng)，促進(jìn)了域外國家加大對太平洋島國的支持力度，從而進(jìn)一步鞏固其在全球治理中的地位，形成了正向循環(huán)，促進(jìn)了太平洋島國地區(qū)主義的發(fā)展。①關(guān)于太平洋島國在全球治理中的作用促使域外國家加大對其支持力度的研究，參見宋秀琚、葉圣萱：《日本—南太島國關(guān)系發(fā)展及中國的應(yīng)對》，《國際觀察》2016年第3期，第144—157頁；梁甲瑞：《英國在南太平洋地區(qū)的戰(zhàn)略評析：基于海上戰(zhàn)略通道的視角》，《國際論壇》2018年第2期，第69—78頁；葉圣萱：《歐盟對南太平洋島國的外交戰(zhàn)略論析》，《德國研究》2020年第1期，第98—114頁；吳艷：《美國對太平洋島國援助現(xiàn)狀及政策分析（2009—2019年）》，《國際論壇》2020年第3期，第119—135頁。正如喬安妮·沃莉絲坦言，雖然澳大利亞官方一直宣稱“歡迎太平洋島國的獨(dú)立外交政策”，但是以太平洋小島嶼發(fā)展中國家集團(tuán)為代表的機(jī)制已經(jīng)削弱了澳大利亞對島國的影響力，特別是在地區(qū)與國際機(jī)構(gòu)中的影響力，這已經(jīng)對地區(qū)秩序產(chǎn)生“轉(zhuǎn)變方向”的作用。②Joanne Wallis,Crowded and Complex:The Changing Geopolitics of the South Pacific,Barton:The Australian Strategic Policy Institute Limited,2017,pp.16-17.

五、結(jié)論

綜上所述，新時期的全球治理進(jìn)程凸顯了三大重點(diǎn)議題——發(fā)展治理、氣候治理和海洋治理，出現(xiàn)了三大重要趨勢——“小集團(tuán)化”、民主化和網(wǎng)絡(luò)化，推動了太平洋島國以地區(qū)集體外交機(jī)制實現(xiàn)在氣候變化、漁業(yè)治理、可持續(xù)發(fā)展等領(lǐng)域的共同利益；提升了在本地區(qū)事務(wù)中的自主選擇權(quán)，降低了對澳新尤其是澳大利亞的依賴，也提高了自主創(chuàng)建地區(qū)機(jī)制的能力；推動了太平洋島國構(gòu)建自身的地區(qū)認(rèn)同。這些都促進(jìn)了新時期太平洋島國地區(qū)主義的發(fā)展。

當(dāng)前，方興未艾的發(fā)展中國家的地區(qū)主義實踐給比較地區(qū)主義理論提供了豐富的養(yǎng)分。太平洋島國地區(qū)主義與東南亞、非洲、拉美等發(fā)展中國家的地區(qū)主義有沒有共通的動力機(jī)制？本文將全球治理設(shè)為自變量，力圖分析全球治理的重點(diǎn)議題和趨勢如何作用于太平洋島國地區(qū)主義，也許能夠提供一個啟示：全球治理進(jìn)程或許是這些發(fā)展中國家的地區(qū)主義勃興的共同因素。當(dāng)然，下一步尚需推動地區(qū)主義理論的不斷完善和更多地區(qū)間比較案例的檢驗。