關(guān)于做好返鄉(xiāng)生活的大齡農(nóng)民工人社保障的思考

文/李世清

2020 年年初，成都崇州市鄉(xiāng)村人口約44.66 萬人。其中，50 至60 歲轉(zhuǎn)移就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力（農(nóng)民工）約6.29 萬人，60 歲以上的農(nóng)民工約4.1 萬人。

大齡農(nóng)民工返鄉(xiāng)生活面臨的困境

法律意識(shí)弱與討薪維權(quán)難。大齡農(nóng)民工由于受教育水平、知識(shí)層次和文化素養(yǎng)限制，加之農(nóng)村法治宣傳教育不足，大部分農(nóng)民工對(duì)當(dāng)前的法律保障和法治效能缺乏信任，缺少用法律手段維護(hù)自身權(quán)益的維權(quán)意識(shí)。當(dāng)他們達(dá)到退休年齡返鄉(xiāng)再就業(yè)時(shí)，通常只能到一些小企業(yè)、小公司、小工地“打零工”。因小型用人單位數(shù)量眾多，加之政府相關(guān)部門監(jiān)管能力有限，缺乏法律意識(shí)的大齡農(nóng)民工常常未與用人單位簽訂勞動(dòng)協(xié)議，很容易造成勞資糾紛。許多農(nóng)民工遇到問題第一時(shí)間想到的就是通過上訪的方式來維權(quán)，有的甚至?xí)扇≥^為極端的方式來維護(hù)自己的合法權(quán)益；還有的農(nóng)民工有一定的維權(quán)意識(shí)，但相關(guān)認(rèn)識(shí)仍然比較模糊，當(dāng)他們遇到勞動(dòng)糾紛到勞動(dòng)保障監(jiān)察大隊(duì)投訴時(shí)，并不清楚自己因已超齡而不屬于勞動(dòng)監(jiān)察權(quán)限管轄范圍，也不明白他們在此情況下唯一的維權(quán)途徑是通過法院起訴。這些都反映出農(nóng)民工群體的法律意識(shí)仍處于薄弱狀態(tài)，也反映出針對(duì)此類群體的相關(guān)法律法規(guī)在賦予政府部門權(quán)力的缺失之處。

職業(yè)傷病多但工傷認(rèn)定難。根據(jù)某建筑公司的217位農(nóng)民工體檢數(shù)據(jù)顯示，高血壓患者60 人，約占總體檢人數(shù)的27%；高血糖患者20 人，約占總體檢人數(shù)的10%?！靶〔⊥?、大病拖”，健康意識(shí)淡薄是不少農(nóng)民工存在的問題。而且由于缺乏一技之長，就業(yè)困難，農(nóng)民工往往只能從事建筑業(yè)、采掘業(yè)、加工制造業(yè)等職業(yè)。危害因素高的行業(yè)，其中建筑行業(yè)職業(yè)病危害幾乎涵蓋粉塵、噪聲、高溫等所有類型的職業(yè)病危害因素，這個(gè)群體的職業(yè)病現(xiàn)狀令人擔(dān)憂。同時(shí)因長期從事高勞動(dòng)強(qiáng)度、高危險(xiǎn)工作，農(nóng)民工工傷發(fā)生率也居高不下。而當(dāng)農(nóng)民工因職業(yè)病或意外受傷需要進(jìn)行工傷認(rèn)定時(shí)，又會(huì)遇到較大困難和阻力。一是工傷認(rèn)定有時(shí)限?！豆ｋU(xiǎn)條例》規(guī)定，自個(gè)人受傷之日起1 年內(nèi)可申請認(rèn)定，超過不能受理。不少農(nóng)民工因病情嚴(yán)重想起申報(bào)工傷時(shí)，已超過受理時(shí)限，很難認(rèn)定。二是申請地域有限制。發(fā)生工傷后，首先是在參保地申請，沒參保的要在受傷地或用人單位注冊地申請。不少農(nóng)民工因不清楚政策，返回戶籍地后才發(fā)現(xiàn)需在參保地才能辦理，只得“來回折騰”。三是超齡人員有區(qū)別。四川省超齡（女50 歲、男60 歲）人員要沒有領(lǐng)取城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇才能受理，有的省份甚至超齡后都不予受理。四是申請程序較復(fù)雜。暫未確定勞動(dòng)關(guān)系的要先通過仲裁認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系后才能申請。無法確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系（含超齡）的只有到法院通過民事訴訟確定工傷主體后才能申請。起訴時(shí)因未簽訂勞動(dòng)協(xié)議或證據(jù)不全導(dǎo)致農(nóng)民工無法勝訴的情況也不少。因此，農(nóng)民工工傷認(rèn)定困難重重。

過去不愿保，現(xiàn)在無力保。一方面，部分農(nóng)民工在城市打工時(shí)多為臨時(shí)工或散工，干一天活算一天工錢，加之自身對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的重要意義認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為“買養(yǎng)老保險(xiǎn)每月都得交錢，不如工資高點(diǎn)實(shí)在”，依法參保繳費(fèi)意識(shí)不強(qiáng)，甚至存在抵觸情緒。另一方面，大齡農(nóng)民工返鄉(xiāng)后大多到了養(yǎng)老年紀(jì)，也喪失了經(jīng)濟(jì)來源，當(dāng)看到本地同齡人已經(jīng)開始領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)，難免心理出現(xiàn)落差，逐漸萌生“臨時(shí)抱佛腳”想要投保的意向。但此時(shí)卻發(fā)現(xiàn)保障難度很高，一是領(lǐng)取城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇必須滿足繳費(fèi)滿15 年條件，而農(nóng)民工大多參保年限較少，達(dá)不到待遇領(lǐng)取條件；二是部分高齡農(nóng)民工之前未曾參加過城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，現(xiàn)已不符合參保條件，返鄉(xiāng)后只能選擇繳納城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)；三是若選擇一次性繳納城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，以成都為例，最高檔次繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)約7 萬余元，領(lǐng)取待遇預(yù)估約900 余元/月；稍低一個(gè)檔次繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)約5.7 萬元，領(lǐng)取待遇預(yù)估約800 元/月。而大齡農(nóng)民工收入不穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)壓力較大，大額的養(yǎng)老支出顯然不符合他們的心理預(yù)期，對(duì)養(yǎng)老問題心有余而力不足。

再就業(yè)難且創(chuàng)業(yè)資金不足。大齡農(nóng)民工在城市的務(wù)工收入大部分用于子女教育、維持家庭生活開支和在家鄉(xiāng)蓋房，由于收入偏低、儲(chǔ)蓄不足，多數(shù)大齡農(nóng)民工返鄉(xiāng)后愿意推遲“退休”而繼續(xù)工作。但繼續(xù)工作會(huì)面臨兩方面的問題。一方面，大齡農(nóng)民工多到了退休年齡，缺乏就業(yè)競爭優(yōu)勢，且不在勞動(dòng)合同法保障范圍，通過正規(guī)就業(yè)渠道“謀生”的路子較少；另一方面，就返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)而言，大齡農(nóng)民工一般是白手起家，流動(dòng)資金少，普遍缺乏可供抵押的財(cái)產(chǎn)，信用抵押貸款困難，商業(yè)貸款在利率和手續(xù)要求上對(duì)于返鄉(xiāng)農(nóng)民工群體來說門檻較高，小額擔(dān)保貸款也受風(fēng)險(xiǎn)控制考慮保障范圍有限，大齡返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工往往受到企業(yè)規(guī)模、信用條件等因素的制約無法融資，導(dǎo)致缺乏創(chuàng)業(yè)的“資本”。

做好大齡農(nóng)民工返鄉(xiāng)生活人社保障的建議

培養(yǎng)農(nóng)民工法治意識(shí)暢通維權(quán)渠道，助力實(shí)現(xiàn)“老有所安”。成立勞動(dòng)糾紛“一站式”多元化解聯(lián)動(dòng)處置機(jī)制，將“一站式”聯(lián)處中心作為統(tǒng)一的勞動(dòng)糾紛受理登記平臺(tái)。聯(lián)處中心應(yīng)整合勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法、行政調(diào)解、人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、法律援助、仲裁審查、司法確認(rèn)、財(cái)產(chǎn)保全、公證等功能，發(fā)揮各成員單位在處理勞動(dòng)爭議糾紛中的職能職責(zé)，多方形成合力，優(yōu)勢互補(bǔ)，促成矛盾糾紛的快速化解。聯(lián)處中心日常管理工作由人社部門牽頭負(fù)責(zé)，會(huì)同法院、司法、工會(huì)共同負(fù)責(zé)調(diào)解案件審批、重大案件處理、部門聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)等工作。對(duì)于勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法受限、執(zhí)行力度不足的問題，可以及時(shí)引導(dǎo)當(dāng)事人進(jìn)入司法程序，發(fā)揮司法強(qiáng)制措施保障優(yōu)勢，保護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益。

構(gòu)建多元共治的養(yǎng)老公共服務(wù)供給方式，合力保障“老有所養(yǎng)”。探索適合本地區(qū)的互助合作養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老等多種新型養(yǎng)老模式，明確政府、企業(yè)、社會(huì)組織、村民等主體的權(quán)利與責(zé)任，增強(qiáng)服務(wù)供給的市場化、社會(huì)化水平，豐富服務(wù)供給渠道和供給內(nèi)容。政府部門應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，強(qiáng)化對(duì)大齡返鄉(xiāng)農(nóng)民工在養(yǎng)老保障、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、公共文化設(shè)施等方面的基礎(chǔ)性供給，支持社會(huì)性組織通過政府購買公共服務(wù)、引入民間資本等形式擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)的范圍和內(nèi)容，發(fā)揮協(xié)調(diào)與服務(wù)的功能。對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)規(guī)模較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應(yīng)成立專門的農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，建立以政府財(cái)政補(bǔ)貼為主的多元化農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)籌資機(jī)制，引導(dǎo)民間資本投資農(nóng)村養(yǎng)老公共設(shè)施建設(shè)。鼓勵(lì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在農(nóng)村推行供養(yǎng)型、養(yǎng)護(hù)型、醫(yī)護(hù)型等多樣化養(yǎng)老服務(wù)模式；鼓勵(lì)企業(yè)開展商業(yè)保險(xiǎn)、消費(fèi)式養(yǎng)老服務(wù)，滿足返鄉(xiāng)農(nóng)民工多樣化養(yǎng)老需求。以村（社區(qū)）為單位成立老年人社區(qū)，探索農(nóng)村互助式社區(qū)養(yǎng)老模式，組織志愿者為大齡返鄉(xiāng)農(nóng)民工提供幫助，開展各種慰問活動(dòng)。政府應(yīng)建立專門、獨(dú)立的監(jiān)管部門，對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)的供給情況進(jìn)行監(jiān)督。

統(tǒng)籌安置返鄉(xiāng)大齡農(nóng)民工再就業(yè)，有力保證“老有所依”。一是將大齡返鄉(xiāng)農(nóng)民工納入地方政府的職業(yè)培訓(xùn)與就業(yè)計(jì)劃。返鄉(xiāng)大齡農(nóng)民工與其他留守農(nóng)民的身份相同，應(yīng)享受同樣的待遇。地方政府應(yīng)在每年農(nóng)民工返鄉(xiāng)高峰過后通過組織培訓(xùn)和定向職介等方式給予適當(dāng)幫扶，并根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展態(tài)勢，編制農(nóng)村大齡勞動(dòng)力培訓(xùn)和就業(yè)規(guī)劃，讓所有農(nóng)民都能享受到均等培訓(xùn)和就業(yè)機(jī)會(huì)。二是充分利用返鄉(xiāng)大齡農(nóng)民工的一技之長，引導(dǎo)扶持其創(chuàng)業(yè)。一些返鄉(xiāng)農(nóng)民工身懷一技之長，帶回了發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)營理念，地方政府應(yīng)積極引導(dǎo)和扶持他們創(chuàng)業(yè)。只要是符合產(chǎn)業(yè)政策，具有示范和推廣前景，能夠帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民致富的項(xiàng)目，就應(yīng)該為他們創(chuàng)造良好的政策、金融、服務(wù)、輿論和治安環(huán)境。三是鼓勵(lì)大齡返鄉(xiāng)農(nóng)民工將帶回的資金轉(zhuǎn)化為資本。部分返鄉(xiāng)農(nóng)民工，在外辛辛苦苦，幾十年省吃儉用，確實(shí)積攢了一些資金，但是他們?nèi)狈ν顿Y意識(shí)，賺點(diǎn)錢要不就是蓋房子，要不就是存進(jìn)銀行，有的甚至可能會(huì)坐吃山空。因此，應(yīng)正確引導(dǎo)這些資金流向，鼓勵(lì)他們參與農(nóng)民創(chuàng)業(yè)活動(dòng)，或者組織專業(yè)合作社等，因地制宜地發(fā)展當(dāng)?shù)貎?yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)。

加強(qiáng)職業(yè)傷害診療和保障頂層設(shè)計(jì)，努力實(shí)現(xiàn)“傷有所?！?。一是嘗試建立“工地流動(dòng)醫(yī)療站”。建議由政府主導(dǎo)，鼓勵(lì)擁有國家特級(jí)、一級(jí)、二級(jí)建筑資質(zhì)的企業(yè)建立“工地流動(dòng)醫(yī)療站”，對(duì)工地農(nóng)民工開展日常疾病防治，同時(shí)與所在地區(qū)的醫(yī)院建立綠色通道，解決急危重癥農(nóng)民工的轉(zhuǎn)診服務(wù)問題。二是加強(qiáng)農(nóng)民工健康檔案建設(shè)。將農(nóng)民工健康保障納入農(nóng)民工“數(shù)據(jù)檔案”，特別是要建立崗位用工警示檔案，發(fā)現(xiàn)傳染病立即隔離治療，發(fā)現(xiàn)高血壓等疾病也應(yīng)盡快到醫(yī)院復(fù)查治病。在疫情防控期間，做好農(nóng)民工保健工作對(duì)疫情防控意義重大，也有利于降低企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。三是加快完善職業(yè)傷害保險(xiǎn)制度。黨中央、國務(wù)院提出“開展新業(yè)態(tài)從業(yè)人員職業(yè)傷害保障試點(diǎn)”，用以解決原有基于勞動(dòng)關(guān)系界定不明而導(dǎo)致的新就業(yè)形態(tài)從業(yè)人員的保障制度缺位問題。由政府主導(dǎo)的職業(yè)傷害保險(xiǎn)，將不與勞動(dòng)關(guān)系掛鉤，而參照工傷保險(xiǎn)以支定收的原則實(shí)行獨(dú)立核算，重新進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。這意味著，職業(yè)傷害保險(xiǎn)的去勞動(dòng)化讓農(nóng)民工納入到工傷保障范疇成為可能。未來應(yīng)當(dāng)就農(nóng)民工所處行業(yè)特點(diǎn)、工作方式、職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)特征，合理確定工傷保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)、待遇水平，讓因職業(yè)病或職業(yè)中受傷的農(nóng)民工獲得應(yīng)有的保障。