公共衛(wèi)生事件中社區(qū)治理共同體的邏輯分析與建設(shè)路徑

張春華

黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，“必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體?！雹冱h的十九屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》 進(jìn)一步提出，要實(shí)現(xiàn)政府治理同社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，向基層放權(quán)賦能。②這次抗擊新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力的一次大考。③面對突發(fā)的公共衛(wèi)生事件，如何在短時(shí)間內(nèi)保證人民群眾的生命安全和社會(huì)穩(wěn)定，動(dòng)員盡可能多的社會(huì)資源是保障，建立社會(huì)治理共同體是關(guān)鍵。自2020 年以來，社區(qū)成為開展社會(huì)動(dòng)員、抗疫力量聚合、疫情防控的最基本單元和堅(jiān)強(qiáng)堡壘，是促進(jìn)社會(huì)和諧、加強(qiáng)社會(huì)整合和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的基石。因此，推動(dòng)社會(huì)治理共同體建設(shè)的最佳場域在社區(qū)，社區(qū)治理共同體建設(shè)也就成為社會(huì)治理共同體建設(shè)的基石。社區(qū)治理既是疫情防控工作中聯(lián)防聯(lián)控、群防群控的重要載體，也是國家治理的微觀基礎(chǔ)和重要領(lǐng)域。如何構(gòu)建應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社區(qū)治理共同體，進(jìn)一步提升社區(qū)治理效能，既是常態(tài)化疫情防控的客觀需要，也是優(yōu)化社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的良好契機(jī)。

一、公共衛(wèi)生事件中社區(qū)治理共同體的理論邏輯

面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，踐行人民至上、生命至上理念，動(dòng)員盡可能多的社會(huì)資源是保障，建立社會(huì)治理共同體是關(guān)鍵。社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性構(gòu)成，社區(qū)治理共同體是社會(huì)治理共同體的基礎(chǔ)單元。社區(qū)作為抗擊疫情的主陣地，400 多萬名社區(qū)工作者在全國65 萬個(gè)城鄉(xiāng)社區(qū)日夜值守，構(gòu)筑起聯(lián)防聯(lián)控、群防群控的關(guān)鍵防線。在抗疫斗爭偉大實(shí)踐中我國逐漸生成了基層政府主導(dǎo)治理、多元治理結(jié)構(gòu)主體動(dòng)態(tài)均衡的人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社區(qū)治理共同體。

（一） 人人有責(zé)：基層政府主導(dǎo)治理效能提升

建設(shè)“人人有責(zé)”的社區(qū)治理共同體，強(qiáng)調(diào)的是在社區(qū)治理中所有部門和所有人在疫情防控工作中都是責(zé)任主體，不能忽視其中任何一個(gè)主體的作用。作為社會(huì)個(gè)體居民和組織，既是社區(qū)治理的受益者也是社區(qū)治理的責(zé)任承擔(dān)者，都有參與社區(qū)治理的責(zé)任?！叭巳恕痹诠残l(wèi)生事件中都是社區(qū)治理主體，這包括基層黨組織、群眾性自治組織、經(jīng)濟(jì)組織、群團(tuán)組織、社會(huì)組織、公益組織和社區(qū)居民等多元行動(dòng)主體都應(yīng)該積極參與疫情防控，形成各盡所能、聯(lián)防聯(lián)控、群防群策和群防群治的合力。

公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，在黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國堅(jiān)持全民動(dòng)員多元主體積極參與到疫情防控中，采取最全面、最嚴(yán)格、最徹底的防控舉措，構(gòu)建最嚴(yán)密的防控體系。伴隨著我國社會(huì)主義現(xiàn)代化加快推進(jìn)，市場主體得到充分發(fā)展。但在公共衛(wèi)生事件中黨和政府始終處于主導(dǎo)地位，社區(qū)積極響應(yīng)上級黨委號召，聯(lián)系社區(qū)支委和廣泛動(dòng)員社區(qū)成員參與社區(qū)疫情防控，形成社區(qū)治理共同體。作為公共服務(wù)和公共事務(wù)的提供者和管理者，各級政府有較大的資源分配和信息優(yōu)勢，可對公共事務(wù)作出安排，這種優(yōu)勢使各級政府成為公共衛(wèi)生事件的主導(dǎo)力量。政府這一優(yōu)勢是其他多元參與主體無法比擬的，在上級政府的指導(dǎo)下，社區(qū)與其他多元主體一起承擔(dān)著疫情防控工作，承擔(dān)著社區(qū)治理的責(zé)任。在社區(qū)疫情防控工作中基層政府既要提供制度、資金和技術(shù)等支持，還要協(xié)調(diào)各個(gè)主體和各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員，以快速有效控制疫情，充分保證社區(qū)居民生命安全。雖然基層政府在應(yīng)對社區(qū)公共衛(wèi)生事件發(fā)揮了重要作用，但也暴露出一些問題，主要是基層政府懸浮化和一些社區(qū)行政化，造成基層治理脫離社區(qū)居民。暴露出的這些問題，需要盡早加以解決。要做到快速高效地應(yīng)對新冠肺炎疫情公共衛(wèi)生事件，必須強(qiáng)化基層政府主導(dǎo)和廣泛動(dòng)員社會(huì)成員參與社區(qū)疫情防控，提升治理效能建設(shè)社區(qū)治理共同體。

（二） 人人盡責(zé)：多元治理結(jié)構(gòu)主體動(dòng)態(tài)均衡

建設(shè)“人人盡責(zé)”的社區(qū)治理共同體著重在于強(qiáng)調(diào)，在疫情防控工作中所有部門和所有人都是責(zé)任主體。公共衛(wèi)生事件中，構(gòu)建社區(qū)治理共同體，要努力激發(fā)多元主體參與構(gòu)建的積極性和主動(dòng)性。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“各級黨委、政府和各級領(lǐng)導(dǎo)干部要扛起責(zé)任、經(jīng)受考驗(yàn)，既有責(zé)任擔(dān)當(dāng)之勇、又有科學(xué)防控之智，既有統(tǒng)籌兼顧之謀、又有組織實(shí)施之能”④，“干部就要有擔(dān)當(dāng)，有多大擔(dān)當(dāng)才能干多大事業(yè)，盡多大責(zé)任才會(huì)有多大成就?！雹萘?xí)近平總書記深刻論述了黨委、政府和各級領(lǐng)導(dǎo)干部在疫情防控中的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。疫情防控工作不僅情況復(fù)雜還涉及到多元參與主體，要明確黨委、政府和各級領(lǐng)導(dǎo)干部在疫情防控中的責(zé)任，統(tǒng)籌好各層級和各參與主體職責(zé)，并將職責(zé)制度化。特別是在我國社會(huì)組織、群眾性自治組織、經(jīng)濟(jì)組織、群團(tuán)組織、公益組織等治理主體越來越多的背景下，各級政府要在與其他治理主體明確各自職能和責(zé)任的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)均衡。

在公共衛(wèi)生事件中，政府部門、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、社區(qū)、居民委員會(huì)等無疑是疫情防控的主要力量。與此同時(shí)，社區(qū)中經(jīng)濟(jì)組織、群眾性自治組織、社會(huì)團(tuán)體、民間組織、社區(qū)商業(yè)、社工機(jī)構(gòu)和志愿者等非正式組織和個(gè)人，橫向或縱向連接起來在不同階段以不同方式積極面對突如其來的疫情，面對很多居民的焦慮情況，在居民心理疏導(dǎo)、生活物資配送、病人輸送轉(zhuǎn)運(yùn)、疫情防控宣傳和信息反饋方面發(fā)揮了重要作用。公共衛(wèi)生事件中因?yàn)榛鶎诱哂匈Y源分配和信息暢通的優(yōu)勢，在協(xié)調(diào)眾多參與主體中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。但基層政府在市場經(jīng)濟(jì)條件下依舊難免存在信息失靈，進(jìn)而導(dǎo)致資源配置效率不高，這種情況下其他參與主體顯得尤為重要，發(fā)揮出他們的責(zé)任擔(dān)當(dāng)可以彌補(bǔ)不足并響應(yīng)多元化需求。公共衛(wèi)生事件中建立居民互助組織和擴(kuò)大社區(qū)服務(wù)范圍，分擔(dān)了基層政府和社區(qū)的部分責(zé)任，有助于基層政府和社區(qū)在疫情防控的巨大壓力中有更多的精力服務(wù)居民，形成良性循環(huán)。新冠肺炎疫情公共衛(wèi)生事件中，基層政府在正確引導(dǎo)其他參與主體的同時(shí)，積極尋求與多元參與主體的合作，形成多元協(xié)同治理。

（三） 人人享有：治理結(jié)果導(dǎo)向

建設(shè)“人人享有”的社區(qū)治理共同體強(qiáng)調(diào)的是在疫情防控工作中注重人民的生命安全、社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，讓社區(qū)居民生活不受影響，形成“人人有責(zé)”“人人盡責(zé)”的結(jié)果導(dǎo)向。作為治理結(jié)果導(dǎo)向的“人人享有”反過來成為密切治理主體之間關(guān)系的“結(jié)果驅(qū)動(dòng)”，也就是說要讓其他治理主體參與社區(qū)治理中，就必須讓他們共享利益，這樣才能真正吸引其他治理主體以主人翁精神參與到社區(qū)治理?！耙匀嗣駷橹行摹笔侵卫眢w系與治理能力現(xiàn)代化的核心理念，是社區(qū)治理共同體的價(jià)值導(dǎo)向，是社區(qū)協(xié)同治理的靈魂性根基，決定了社區(qū)治理發(fā)展的方向和重心。“以人民為中心”的價(jià)值取向在社區(qū)治理實(shí)踐中要以社區(qū)居民對美好生活需求、向往為價(jià)值導(dǎo)向和價(jià)值目標(biāo)，以增進(jìn)社區(qū)居民的獲得感、幸福感、安全感為價(jià)值訴求，以社區(qū)空間內(nèi)的多元主體協(xié)同參與為手段，精準(zhǔn)匹配社區(qū)公共服務(wù)需求。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“要始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位”⑥，“各級黨組織和廣大黨員干部必須牢記人民利益高于一切”⑦，“經(jīng)濟(jì)社會(huì)是一個(gè)動(dòng)態(tài)循環(huán)系統(tǒng)，不能長時(shí)間停擺”⑧。習(xí)近平總書記的這些重要論述凸顯了人民至上的理念。公共衛(wèi)生事件中，要最大程度減少疫情防控對社區(qū)居民生產(chǎn)生活的影響，堅(jiān)持科學(xué)高效保障社區(qū)居民生命安全、身體健康，兼顧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和疫情防控，形成既抓疫情防控又促進(jìn)民生的良好局面，實(shí)現(xiàn)各參與主體的效果共享。建設(shè)社區(qū)治理共同體的組織目標(biāo)決定了組織行為的方向和效率，多元參與主體在合作過程中要實(shí)現(xiàn)目標(biāo)交集的最大化以保證共享效果實(shí)現(xiàn)。公共衛(wèi)生事件中，為了快速高效地控制疫情和促進(jìn)民生發(fā)展，政府會(huì)作出靈活調(diào)整以確保實(shí)現(xiàn)與其他參與主體務(wù)實(shí)高效的合作。這既是政府的目標(biāo)導(dǎo)向，也是其他主體參與防控公共衛(wèi)生事件的價(jià)值所在。由此可知政府、社會(huì)組織及其他共同體主體的價(jià)值導(dǎo)向和目標(biāo)高度吻合，有利于推動(dòng)社區(qū)治理共同體的利益均衡和效果共享。

二、公共衛(wèi)生事件中社區(qū)治理共同體的困境分析

公共衛(wèi)生事件中，社區(qū)在疫情防控中發(fā)揮了重要作用，建設(shè)社區(qū)治理共同體有助于在常態(tài)化疫情防控階段更好地保障居民生命安全、生活穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?；凇皟r(jià)值—組織—行動(dòng)”分析框架，社區(qū)治理共同體的構(gòu)建面臨著主體觀念分歧引發(fā)人人有責(zé)價(jià)值困境、應(yīng)急體系滯后引致人人盡責(zé)組織困境和治理技術(shù)不足帶來人人享有行動(dòng)困境等問題。

（一） 價(jià)值之維：主體之間的觀念分歧引發(fā)人人有責(zé)價(jià)值困境

建設(shè)社區(qū)治理共同體，基于我國的政治體制和政府具備的優(yōu)勢，要以政府為主導(dǎo)，還需要社區(qū)居民之間能具有共同的利益、互動(dòng)形成的信任和價(jià)值共識。⑨公共衛(wèi)生事件發(fā)生以來，很多社區(qū)基于緊密聯(lián)系的鄰里網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)新了鄰里互助、志愿者隊(duì)伍等多種自組織形式。這些舉措可以提升行動(dòng)能力、降低行動(dòng)成本，已經(jīng)成為現(xiàn)代社會(huì)動(dòng)員中的重要因素。新冠肺炎疫情公共衛(wèi)生事件發(fā)生以來，在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，全體社區(qū)居民和多元主體參與疫情防控，使社區(qū)成為疫情防控的堅(jiān)強(qiáng)堡壘，取得了這場阻擊戰(zhàn)的重大戰(zhàn)略成果。在新冠肺炎疫情群防群控過程中，嚴(yán)峻的疫情形勢強(qiáng)化了社區(qū)成員相互依賴和共存共生的程度。⑩當(dāng)然這實(shí)際上也得益于我國近年來在社區(qū)治理中貫徹社會(huì)主義核心價(jià)值觀：一方面，提升了社區(qū)居民的素質(zhì)和規(guī)則意識。規(guī)則是規(guī)范社區(qū)居民行為，保證社區(qū)良性運(yùn)行的關(guān)鍵，公共衛(wèi)生事件發(fā)生以來，社區(qū)居民總體上能遵守規(guī)則。普遍遵守規(guī)則的背后是社區(qū)文明素質(zhì)在提升，是社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入了社區(qū)居民的日常行為。在疫情防控常態(tài)化背景下，要進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)則意識，以更好地規(guī)范社區(qū)居民行為。另一方面，社區(qū)通過經(jīng)濟(jì)組織、群眾性自治組織、社會(huì)組織、社區(qū)商業(yè)、社工機(jī)構(gòu)等參與、推進(jìn)疫情防控和社區(qū)治理共同體建設(shè)，使從事社區(qū)管理、治理、服務(wù)等主體融為一體，樹立一個(gè)共同目標(biāo)：為社區(qū)居民服務(wù)。社區(qū)治理共同體建設(shè)的重要途徑就是要充分動(dòng)員群眾，依靠群眾的力量從而解決政府資源不足和社會(huì)參與不夠的問題。在動(dòng)員群眾、吸納更多主體參與疫情防控和社區(qū)治理共同體建設(shè)中，政府和其他主體在社區(qū)實(shí)際治理工作中處于不對等的地位，其他主體處于劣勢，這會(huì)導(dǎo)致多元主體價(jià)值觀念的分歧，在政府和社會(huì)主體之間、社會(huì)主體與社區(qū)居民之間很難建立良好的溝通和合作機(jī)制。共同利益、互助互信和價(jià)值共識是社區(qū)常態(tài)化疫情防控的基礎(chǔ)，也是社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新的基礎(chǔ)，更是建設(shè)社區(qū)治理共同體的內(nèi)在要求和堅(jiān)實(shí)支撐。

（二） 組織之維：應(yīng)急體系滯后引致人人盡責(zé)組織困境

“現(xiàn)代的社區(qū)治理已經(jīng)不同于傳統(tǒng)的社區(qū)管理，治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者?！?公共衛(wèi)生事件中社區(qū)治理共同體包括地方政府、社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織、群眾性社區(qū)自治組織、社會(huì)團(tuán)體、民間組織、社區(qū)商業(yè)、社工機(jī)構(gòu)、社區(qū)居民和志愿者等。要建設(shè)社區(qū)治理共同體，激勵(lì)多元主體自發(fā)地、積極地參與到社區(qū)治理中來，首先要厘清各方的治理職責(zé)，政府、市場和社會(huì)分工明確，各歸其位，各盡其職，各負(fù)其責(zé)。?面對突如其來且傳播速度快的新冠肺炎疫情，在疫情防控過程中部分社區(qū)居民難免存在懈怠或過于恐慌焦慮的情緒。這種情緒會(huì)導(dǎo)致社區(qū)治理外部性和負(fù)向效應(yīng)，使多元治理主體公共責(zé)任淡化，對社區(qū)治理共同體帶來的影響就是導(dǎo)致治理共同體集體行動(dòng)的“低效”?，F(xiàn)代社會(huì)中有很多的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，有些災(zāi)難的到來是難以預(yù)料的。面對從來沒有經(jīng)歷過的突發(fā)性災(zāi)難事件，從地方政府到每個(gè)社會(huì)成員，都會(huì)有猝不及防的感覺。應(yīng)急體系的建設(shè)因此極為重要，寧可備而不用，不可用時(shí)無備。應(yīng)急體系的建設(shè)需要耗費(fèi)大量的資金，在地方財(cái)政并不寬裕的情況下，很難在預(yù)算支出中被優(yōu)先安排。但像這種突發(fā)事件帶來的慘重?fù)p失提醒我們，當(dāng)前投入必要的資金建設(shè)應(yīng)急體系是應(yīng)對各種不確定性公共風(fēng)險(xiǎn)的需要。在一個(gè)完備的應(yīng)急體系中，從地方政府到社區(qū)、社會(huì)組織、個(gè)人都清楚知道自己應(yīng)該承擔(dān)什么樣的職責(zé)，如此才能形成合力，盡可能減輕突發(fā)事件給社會(huì)和個(gè)人帶來的損失。社區(qū)基于居民相同的興趣愛好，為繁榮社區(qū)文化建立起不少組織或團(tuán)體，只是這些組織或團(tuán)體平時(shí)較少參與社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)，在新冠肺炎常態(tài)化疫情防控背景下應(yīng)進(jìn)一步引導(dǎo)和培育社區(qū)組織或團(tuán)體參與社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)，使各方 “通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，確立認(rèn)同和共同目標(biāo)等方式來實(shí)施對公共事務(wù)的管理”。?

（三） 行動(dòng)之維：治理技術(shù)不足帶來人人享有行動(dòng)困境

治理技術(shù)主要包括兩方面內(nèi)容：制度的實(shí)施規(guī)則、操作規(guī)定和推進(jìn)制度有效實(shí)施的技術(shù)載體、技術(shù)手段。治理技術(shù)不足會(huì)影響人人享有的實(shí)現(xiàn)程度。社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務(wù)，是基層民主的內(nèi)在要求，既需要居民具有相應(yīng)的話語能力，也需要有適當(dāng)?shù)闹卫砑夹g(shù)做支撐。公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，黨和政府在社區(qū)疫情防控方面有工作制度、管理制度、責(zé)任制度和復(fù)工復(fù)產(chǎn)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相關(guān)規(guī)定等舉措，工作重心逐漸從疫情初期的社區(qū)防控為核心向社區(qū)疫情精準(zhǔn)防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相結(jié)合。為了統(tǒng)籌兼顧疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，必須借助現(xiàn)代溝通渠道和技術(shù)手段。由于一些主體參與社區(qū)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展意愿不足，科學(xué)技術(shù)嵌入社區(qū)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也會(huì)有某些難題，從而帶來多元主體的行動(dòng)障礙和困境。多元主體是社區(qū)治理的重要參與主體，理應(yīng)在社區(qū)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮它們的重要作用。這些多元主體，如社會(huì)組織具有其獨(dú)特的專業(yè)性優(yōu)勢，可以為疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出應(yīng)有的組織貢獻(xiàn)，克服政府顧及不到或?qū)I(yè)性不足的困難。實(shí)際工作中，由于政府與多元主體之間的信息溝通不暢，客觀上無法充分發(fā)揮社會(huì)多元主體的作用，影響到多元主體參與社區(qū)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的意愿。實(shí)現(xiàn)多維度的信息交互與數(shù)據(jù)共享是大數(shù)據(jù)時(shí)代提高信息治理能力的前提和保障，實(shí)現(xiàn)各層級、各系統(tǒng)和各部門之間的縱向橫向交互和共享，才能對重大公共事件作出快速高效的響應(yīng)。我國傳統(tǒng)的公共事件響應(yīng)主要是自下而上的單向垂直報(bào)送機(jī)制，缺乏信息橫向縱向信息交互與共享，不利于有關(guān)部門對事態(tài)作出科學(xué)的分析。疫情防控取得重大戰(zhàn)略成果離不開各級政府強(qiáng)有力的社區(qū)管理措施，但也有少數(shù)社區(qū)防控效果不盡如人意，究其根源還是防控策略和防控手段等治理技術(shù)不足而導(dǎo)致。

三、公共衛(wèi)生事件中社區(qū)治理共同體的建設(shè)路徑

這次新冠肺炎疫情，是1918 年大流感以來全球最嚴(yán)重的的傳染病大流行，是第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來最嚴(yán)重的全球公共衛(wèi)生突發(fā)事件?。我國取得疫情防控的重大戰(zhàn)略成果，彰顯出我國集中力量辦大事的制度優(yōu)勢。疫情防控實(shí)踐中，社區(qū)逐步建立起聯(lián)防聯(lián)控群防群治的防控大格局，筑牢了基層社區(qū)疫情防控的嚴(yán)密防線。在常態(tài)化疫情防控新階段，堅(jiān)持疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一起抓，要求我們進(jìn)一步深入貫徹黨的十九屆五中全會(huì)精神，建設(shè)全方位的社區(qū)治理共同體，使疫情防控體制機(jī)制更趨完善，更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，逐步提升社區(qū)治理效能。面對公共衛(wèi)生事件中社區(qū)治理共同體的構(gòu)建困境，需要強(qiáng)化與重塑引導(dǎo)共同體的人人有責(zé)公共價(jià)值趨向、細(xì)化共同體的人人盡責(zé)組織參與維度和創(chuàng)新共同體的人人享有主體行動(dòng)路徑。

（一） 價(jià)值共識：引導(dǎo)共同體的人人有責(zé)公共價(jià)值趨向

治理主體層面人人有責(zé)實(shí)際上是倡導(dǎo)一種社區(qū)治理理念，強(qiáng)調(diào)引導(dǎo)共同體的人人有責(zé)公共價(jià)值趨向。人人有責(zé)不僅主張賦予社區(qū)居民更多參與管理社區(qū)事務(wù)的權(quán)力，也彰顯了“以人民為中心”的發(fā)展思想。“以人民為中心”既是中國特色社會(huì)主義治理體系與治理能力現(xiàn)代化的核心理念，也是社區(qū)治理共同體建構(gòu)的價(jià)值導(dǎo)向。習(xí)近平總書記指出：“人民至上、生命至上，保護(hù)人民生命安全和身體健康可以不惜一切代價(jià)”??！案骷夵h委和政府及有關(guān)部門要把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，制定周密方案，組織各方力量開展防控，采取切實(shí)有效措施，堅(jiān)決遏制疫情蔓延勢頭?！?我國疫情防控工作中，無論是醫(yī)療援助、物資支援、交通保障和面對局部零星散發(fā)疫情進(jìn)行全員核酸檢測，都是踐行“以人民為中心”的價(jià)值理念最直接和最生動(dòng)的體現(xiàn)，也正是因?yàn)檫@樣，我們才取得疫情防控的重大戰(zhàn)略成果。社區(qū)治理共同體的建構(gòu)作為一種人為的有意識的實(shí)踐活動(dòng)，其中蘊(yùn)含著治理主體的價(jià)值認(rèn)知、價(jià)值訴求、價(jià)值判斷與價(jià)值選擇。

第一，應(yīng)將社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入社區(qū)治理共同體建設(shè)中，正確引導(dǎo)價(jià)值觀的塑造。習(xí)近平總書記指出：“在這次抗疫斗爭中，十四億中國人民顯示出高度的責(zé)任意識、自律觀念、奉獻(xiàn)精神、友愛情懷，鑄就起團(tuán)結(jié)一心、眾志成城的強(qiáng)大精神防線。”?社區(qū)作為疫情防控的兩個(gè)重要陣地之一，和醫(yī)院這個(gè)陣地一起成為了疫情防控的堅(jiān)強(qiáng)堡壘，在應(yīng)對疫情防控中產(chǎn)生出很多社區(qū)治理創(chuàng)新的典型案例。在常態(tài)化疫情防控新階段，應(yīng)結(jié)合社會(huì)主義核心價(jià)值觀的理論內(nèi)涵，挖掘社區(qū)治理的感人實(shí)踐，凝聚起精神支撐，轉(zhuǎn)化為社區(qū)居民的思想共識和行為共識，最終成為全體社區(qū)居民的自覺行動(dòng)，以繼續(xù)發(fā)揮社區(qū)在疫情防控中的陣地和堡壘作用。同時(shí)也要以社會(huì)主義核心價(jià)值觀促進(jìn)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的政策協(xié)調(diào)能力，使其更好轉(zhuǎn)化為治理效能，做到更加精細(xì)化地推進(jìn)疫情防控。

第二，必須以“以人民為中心”作為公共價(jià)值理念，在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。在社區(qū)疫情防控中，以人民為中心，就是要對社區(qū)居民負(fù)責(zé)。需要根據(jù)社區(qū)居民合理需求提供服務(wù)，增強(qiáng)社區(qū)居民的社區(qū)認(rèn)同感、歸屬感、責(zé)任感和榮譽(yù)感，保障社區(qū)居民公共服務(wù)的供給與需求之間的精準(zhǔn)匹配。引導(dǎo)社區(qū)共同體的人人有責(zé)公共價(jià)值趨向，就是在疫情防控中讓社區(qū)各網(wǎng)格主體明確自己職責(zé)權(quán)限，在履行各自職責(zé)權(quán)限過程中正確定位自己，發(fā)揮政府和多元主體的防控合力，提高防控效力。針對政府和社會(huì)組織在實(shí)際工作處于不對等的地位帶來的多元主體價(jià)值觀念分歧問題，政府不僅要為社區(qū)的發(fā)展提供基本社會(huì)公共服務(wù)和政策規(guī)范，還要利用自身優(yōu)勢、條件和公共資源來鼓勵(lì)多元主體積極參與到常態(tài)化疫情防控中，解決他們的后顧之憂，激發(fā)多元主體參與疫情防控和社區(qū)治理共同體的意識，形成多元協(xié)同。

（二） 一核多元：細(xì)化共同體的人人盡責(zé)組織參與維度

治理過程層面人人盡責(zé)實(shí)際上強(qiáng)調(diào)的是一種社區(qū)治理方式。我國社區(qū)治理多元主體結(jié)構(gòu)是由掌握不同的治理權(quán)力、治理資源以及治理優(yōu)勢的多元主體構(gòu)成的“一核多元”式治理結(jié)構(gòu)，這就決定了在社區(qū)治理中要細(xì)化多元主體參與的維度與渠道，明確治理責(zé)任機(jī)制。新時(shí)代社區(qū)居民美好生活需要來自國家層面的制度支持和高效公共服務(wù)體系的保障，還有社區(qū)居民有效的政治和公共事務(wù)精準(zhǔn)參與。黨的十九屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》指出：“發(fā)揮群團(tuán)組織和社會(huì)組織在社會(huì)治理中的作用，暢通和規(guī)范市場主體、新社會(huì)階層、社會(huì)工作者和志愿者等參與社會(huì)治理的途徑?！?人人盡責(zé)是要讓基層治理主體各自的優(yōu)勢得以展現(xiàn)，在不同時(shí)間不同背景根據(jù)不同事情更好地調(diào)動(dòng)各治理主體的積極性以發(fā)揮他們的作用，協(xié)同推進(jìn)多元主體履職擔(dān)當(dāng)。在公共衛(wèi)生事件中要充分發(fā)揮一核多元，細(xì)化共同體的人人盡責(zé)組織參與維度?！耙缓恕本褪浅浞职l(fā)揮社區(qū)黨組織在疫情防控治理過程中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，這次疫情是新中國成立以來，我國遭遇的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，給各級黨和政府治理能力帶來巨大挑戰(zhàn)，從疫情防控實(shí)踐看，我國之所以取得抗疫斗爭重大戰(zhàn)略成果，社區(qū)黨組織是疫情防控的主心骨，發(fā)揮了基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，無數(shù)黨員挺身而出下沉一線，發(fā)揮廣大黨員的先鋒模范帶頭作用?！岸嘣本褪屈h委政府領(lǐng)導(dǎo)下，帶動(dòng)社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織、自治組織、社會(huì)團(tuán)體、民間組織、社區(qū)商業(yè)、社工機(jī)構(gòu)、社區(qū)居民和志愿者等共同參與疫情防控，健全自治、法治、德治相結(jié)合的社區(qū)疫情防控治理體系。

第一，發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，在廣泛動(dòng)員群眾、組織群眾、凝聚群眾和服務(wù)群眾中提升治理效能，夯實(shí)黨總攬全局和協(xié)調(diào)各方的制度優(yōu)勢。黨既要激發(fā)自身的組織力量，又要?jiǎng)訂T與整合多元組織。?基層黨組織是社區(qū)治理的核心，承載社區(qū)治理共同體建設(shè)的掌舵功能以統(tǒng)籌社區(qū)治理，同時(shí)應(yīng)發(fā)揮黨員的模范帶頭作用，引導(dǎo)社區(qū)居民參與。把社區(qū)居民發(fā)動(dòng)起來，能有效切斷疫情蔓延，把社區(qū)這道防線守住，構(gòu)筑起疫情防控的人民防線。社區(qū)是疫情聯(lián)防聯(lián)控、群防群控的關(guān)鍵防線，廣大社區(qū)干部、黨員連續(xù)作戰(zhàn)，非常辛苦，在常態(tài)化疫情防控階段要關(guān)心愛護(hù)他們，以各種措施幫助他們解決實(shí)際困難和問題，通過組織激勵(lì)、工作激勵(lì)等進(jìn)一步鼓勵(lì)他們帶領(lǐng)廣大社區(qū)群眾把社區(qū)這道防線守嚴(yán)守牢。在疫情防控中要總結(jié)和梳理我國實(shí)踐中的黨建引領(lǐng)、區(qū)域統(tǒng)籌、多方參與、條塊協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)的共建共治共享社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化公共衛(wèi)生事件中黨建引領(lǐng)社區(qū)治理共同體建設(shè)，統(tǒng)籌常態(tài)化疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，保證社區(qū)居民正常生活。

第二，要重視社區(qū)多元主體的孵化與培育，優(yōu)化社區(qū)多元主體類型的結(jié)構(gòu)，大力支持多元主體尤其是社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展，提升社區(qū)群眾的組織化程度，提高社區(qū)社會(huì)組織參與社區(qū)疫情防控治理等社區(qū)公共事務(wù)的能力。要建立健全多元主體持續(xù)參與社區(qū)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制和協(xié)商機(jī)制，形成在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下多元主體參與社區(qū)疫情防控治理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的合力。社區(qū)社會(huì)組織應(yīng)在黨的授權(quán)與引導(dǎo)下，運(yùn)用專業(yè)技術(shù)手段開展社區(qū)治理工作。社區(qū)社會(huì)組織可以分擔(dān)一部分社區(qū)居委會(huì)的公共事務(wù)職責(zé)，凝聚居民力量打造社區(qū)居民自治共同體。社區(qū)社會(huì)組織要發(fā)揮好聯(lián)系政府和居民的中介橋梁作用，協(xié)助政府建立居民訴求反饋機(jī)制，使政府能夠及時(shí)聽到社區(qū)居民的訴求和聲音并作出回應(yīng)。公共衛(wèi)生事件中很多地區(qū)的疫情防控實(shí)踐證明了這一功能和使命。如廣州市各街道的社工服務(wù)站通過“廣州社工紅棉守護(hù)熱線”，對困難群眾提供各種援助和幫助，利用現(xiàn)代化技術(shù)手段進(jìn)行防疫宣傳，參與聯(lián)防聯(lián)控織密疫情防控網(wǎng)，分擔(dān)了部分社區(qū)的工作，扮演著“上傳下達(dá)”的角色。類似于這樣的社會(huì)組織等多元主體參與社區(qū)疫情防控治理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，只要真正是為社區(qū)居民服務(wù)，就會(huì)贏得來自黨和政府、社區(qū)居民的信賴，基層政府也愿意且放心將更多、更重要的社區(qū)事務(wù)委托給他們辦理。

（三） 技術(shù)治理：創(chuàng)新共同體的人人享有主體行動(dòng)路徑

治理目標(biāo)層面人人享有解決的是社區(qū)治理利益的問題。社區(qū)治理共同體建設(shè)中對社區(qū)治理的成效評估，不是單方面與政績考核掛鉤，要以社區(qū)居民的滿意度、獲得感和幸福感提升為標(biāo)準(zhǔn)。人人享有提出的目的就是要建立健全基本公共服務(wù)體系，做到真正的共享，在公共衛(wèi)生事件后，進(jìn)入常態(tài)化防控背景下，就是要建立人人享有的公共服務(wù)體系，保證社區(qū)居民的生命安全、身體健康和實(shí)現(xiàn)他們美好生活期盼和愿景。治理技術(shù)不足會(huì)對實(shí)現(xiàn)人人共享帶來障礙，為此要建立健全基本公共服務(wù)體系的技術(shù)支撐。黨的十九屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，完善基層民主協(xié)商制度，實(shí)現(xiàn)政府治理同社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)?！庇纱丝芍?，公共衛(wèi)生事件中社區(qū)治理共同體建設(shè)必須在法治化和制度化框架內(nèi)厘清多元參與主體的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，構(gòu)建主體協(xié)同治理的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，健全公共服務(wù)體系。

第一，實(shí)現(xiàn)社區(qū)疫情防控治理法治化。應(yīng)對公共衛(wèi)生事件難度大、復(fù)雜程度高、范圍廣，在常態(tài)化防控階段必須嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》 《中華人民共和國傳染病防治法》 《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件，實(shí)現(xiàn)疫情防控治理有法可依；對疫情防控治理中發(fā)生的造謠傳謠、不配合疫情防控、哄抬防疫物資和生活用品價(jià)格的違法行為依法依規(guī)處理。通過完善相關(guān)法律法規(guī)，讓基層黨組織和多元參與主體明確相關(guān)權(quán)利義務(wù)，社區(qū)要充分發(fā)揮物業(yè)管理的作用，定期開展社區(qū)疫情防控演練，做好物資儲(chǔ)備。

第二，夯實(shí)社區(qū)疫情防控治理制度化。針對此次疫情暴露出來的短板弱項(xiàng)，在公共衛(wèi)生事件中要逐步健全重大公共事件的應(yīng)急物資保障體系，構(gòu)筑強(qiáng)大的公共衛(wèi)生體系，完善疾病預(yù)防控制體系，建設(shè)平戰(zhàn)結(jié)合的重大疫情防控救治體系。健全多元主體橫向合作機(jī)制，在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮自治組織、經(jīng)濟(jì)組織、群團(tuán)組織、社會(huì)組織、公益組織和社區(qū)居民的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，保證信息暢通，實(shí)現(xiàn)多元協(xié)同共治，讓社會(huì)資源快速加以整合，以更加靈敏的反應(yīng)社區(qū)居民需求，解決其需求。建立健全各類聯(lián)席制度和對話溝通機(jī)制，構(gòu)建社區(qū)主體溝通機(jī)制。發(fā)揮專業(yè)組織功能，落實(shí)社區(qū)醫(yī)院、疾病控制機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)等部門應(yīng)急工作預(yù)案和制度規(guī)范，解決社區(qū)醫(yī)療資源不足的問題。建立資源下沉社區(qū)網(wǎng)格的直通機(jī)制，促進(jìn)常態(tài)化疫情防控資源直達(dá)社區(qū)網(wǎng)格。讓多元主體在明確自身角色定位的基礎(chǔ)上，梳理并完善他們參與聯(lián)防聯(lián)控、群防群控的模式和制度基礎(chǔ)，讓他們更好地參與到常態(tài)化疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，以制度保障人人享有的社會(huì)公共服務(wù)。

第三，加強(qiáng)社區(qū)疫情防控治理科技支撐。在疫情防控實(shí)踐中科技發(fā)揮了舉足輕重的作用，常態(tài)化疫情防控中將大數(shù)據(jù)技術(shù)嵌入疫情防控，要厘清數(shù)據(jù)信息之間的動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)性和動(dòng)態(tài)演化過程，突破技術(shù)限制消除技術(shù)壁壘破除消息孤島現(xiàn)象，做到信息共享。作為疫情防控的兩個(gè)陣地之一的社區(qū)，是大數(shù)據(jù)技術(shù)嵌入疫情防控的難點(diǎn)所在，面臨著理念固化和技術(shù)缺乏的雙重困境，要在完善數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置中解決，以技術(shù)手段創(chuàng)新社區(qū)治理理念，輔助政府和多元主體精準(zhǔn)施策。在未來，5G、物聯(lián)傳感終端和人臉識別等社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將覆蓋我們的社區(qū)生活，網(wǎng)格化和智能化成為社區(qū)治理的常態(tài)。社區(qū)的物理空間正在轉(zhuǎn)化為數(shù)字空間，社區(qū)治理進(jìn)入全面的創(chuàng)新階段，這不僅有助于在常態(tài)化疫情防控中為社區(qū)治理共同體提供精細(xì)化解決方案，還會(huì)催生很多新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，助力企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)。對公共衛(wèi)生事件中數(shù)據(jù)開放和共享的過程中出現(xiàn)的隱私泄露等，如確診病例的隱私被人肉，要加強(qiáng)對數(shù)據(jù)應(yīng)用和共享的法律監(jiān)管，有效規(guī)避和化解數(shù)據(jù)開放與共享中面臨的安全隱患。

注釋：

①《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，人民出版社2019 年版，第28 頁。

②? 本書編寫組： 《黨的十九屆五中全會(huì)〈建議〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》，學(xué)習(xí)出版社、黨建讀物出版社2020 年版，第41、41 頁。

③⑧?? 中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院：《習(xí)近平關(guān)于統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重要論述選編》，中央文獻(xiàn)出版社2020 年版，第51、82、169、15 頁。

④《中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)召開會(huì)議 分析新冠肺炎疫情形勢研究加強(qiáng)防控工作》，《人民日報(bào)》2020 年2 月 13 日。

⑤《增強(qiáng)責(zé)任之心 勇于擔(dān)當(dāng)作為》， 《人民日報(bào)》2020 年 3 月 3 日。

⑥? 中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院：《習(xí)近平關(guān)于防范風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、應(yīng)對突發(fā)事件論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2020 年版，第 157、166 頁。

⑦《把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位》，《人民日報(bào)》2020 年1 月 28 日。

⑨朱健剛： 《疫情催生韌性的社會(huì)治理共同體》，《探索與爭鳴》2020 年第4 期。

⑩ 王世強(qiáng)：《構(gòu)建社區(qū)共同體：新時(shí)代推進(jìn)黨建引領(lǐng)社區(qū)自治的有效路徑》，《求實(shí)》2021 年第4 期。

? 俞可平：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000 年版，第 3 頁。

? 周紅云：《社區(qū)治理共同體：互聯(lián)網(wǎng)支撐下建設(shè)機(jī)理與治理模式創(chuàng)新》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》 （人文社會(huì)科學(xué)版） 2021 年第9 期。

? 俞可平：《治理和善治引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》 1999 年第 5 期。

?《要把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位堅(jiān)決遏制疫情蔓延勢頭》， 《人民日報(bào)》 2020 年1 月21日。

? 顏德如、張樹吉：《基層黨組織統(tǒng)籌社區(qū)應(yīng)急治理的組織化整合路徑》，《探索》2021 年第1 期。