廣東省農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展對策

江 蕓

（廣東農(nóng)工商職業(yè)技術(shù)學(xué)院國際交流學(xué)院，廣東 廣州 510507）

農(nóng)業(yè)作為支撐國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展的第一產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展備受國家高度關(guān)注[1]。目前我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的步伐不斷加快，但農(nóng)業(yè)作為一個天然的弱勢產(chǎn)業(yè)，既要面臨較大的市場風(fēng)險，還常常遇到嚴(yán)重的自然災(zāi)害挑戰(zhàn)，因自然災(zāi)害和意外事故等因素而遭受的經(jīng)濟(jì)損失有增大趨勢[2]。農(nóng)業(yè)保險作為現(xiàn)代風(fēng)險管理的重要手段之一，能有效分散和規(guī)避農(nóng)業(yè)風(fēng)險，穩(wěn)定農(nóng)戶收入[3]，促進(jìn)我國鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，更好地滿足“三農(nóng)”領(lǐng)域日益增長的保險保障需求[4]。目前，我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展仍處于較為粗放的初級發(fā)展階段，存在農(nóng)業(yè)保險保障不全面、不充分、不平衡，市場招投標(biāo)不規(guī)范，財政補貼機(jī)制固化，虛假承保協(xié)議理賠和農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散體系不健全等情況，與 “三農(nóng)”風(fēng)險保障實際需求相比仍有較大差距，迫切需要更精細(xì)化和更高質(zhì)量的發(fā)展[5]。2019年10月，財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、銀保監(jiān)會、國家林業(yè)和草原局四部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》[6]，為我國農(nóng)業(yè)保險邁入提質(zhì)增效、轉(zhuǎn)型升級的高質(zhì)量發(fā)展階段指明了方向[7]。2020年6月，廣東省財政廳聯(lián)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳等四部門印發(fā)了《關(guān)于大力推動農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的實施意見》[8]，為廣東省農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展提出了新的目標(biāo)。2007年廣東省開設(shè)政策性農(nóng)業(yè)保險工作試點以來，在脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮了積極作用，為廣東省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了重要的風(fēng)險保障。雖然廣東省政策性農(nóng)業(yè)保險在經(jīng)濟(jì)補償方面發(fā)揮著有效作用，但在服務(wù)能力、運行機(jī)制、基礎(chǔ)建設(shè)等方面與農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的要求有一定差距，仍存在一些亟需解決的問題。目前，有關(guān)廣東省農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的研究文獻(xiàn)較少且都缺乏具體深入的分析。鑒于此，本研究總結(jié)了廣東省農(nóng)業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀，分析農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展存在的主要問題，并有針對性地提出對策與建議，以期為有關(guān)部門推動廣東省農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展提供參考。

1 廣東省農(nóng)業(yè)保險發(fā)展概況

1.1 廣東省農(nóng)業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀

2007年廣東省開始政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作，經(jīng)過10多年的快速發(fā)展，財政補貼險種不斷增加，保費規(guī)模增長迅速，保險覆蓋面逐年擴(kuò)大[9]。截至2019年，廣東省已陸續(xù)推出29項農(nóng)業(yè)險種。2020年，為推動農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展，落實 “擴(kuò)面、增品、提標(biāo)”的要求，廣東省繼續(xù)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險覆蓋面，新增嶺南水果（含廣東種植的所有水果）、蔬菜、種植大棚、茶葉、花卉苗木省級財政補貼型種植險，同時森林保險、水產(chǎn)養(yǎng)殖保險試點推廣到全省實施；加快推動水稻、生豬、能繁母豬、肉雞等關(guān)系群眾“米袋子”“菜籃子”的重要農(nóng)產(chǎn)品保險發(fā)展，提高嶺南水果等優(yōu)勢品種保險覆蓋面[8]。目前，政策性農(nóng)業(yè)險已覆蓋農(nóng)林牧漁業(yè)等主要領(lǐng)域，為全省農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了較全面的保障。

1.2 廣東省農(nóng)業(yè)保險發(fā)展成效

1.2.1 普惠性凸顯 2018年廣東省農(nóng)業(yè)保險保費收入達(dá)15.4億元，較2017年同比增長19.63%，比2007年增長近28倍；2019年全省農(nóng)業(yè)保險保費收入增長到18.8億元，較2018 年同比增長22.08%，達(dá)到2007年的34倍。2011—2018年，廣東省農(nóng)業(yè)保險賠付率趨于穩(wěn)定，在40%～70%區(qū)間（表1）。2008—2019年，全省累計支付農(nóng)業(yè)保險賠款55.52 億元，累計約為1 667萬hm2農(nóng)作物、2 900萬hm2林木、11.56億頭（羽）畜禽提供風(fēng)險保障4 211億元，參保農(nóng)戶7 869.23萬戶，受益農(nóng)戶871.54萬戶次[8]。2019年廣東農(nóng)業(yè)保險為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供782億元風(fēng)險保障，省級承保品種23個，其中水稻保險承保覆蓋率為80.36%，育肥豬保險承保覆蓋率為77.37%，家禽、嶺南特色水果、甘蔗等承保率增長迅速[10]。

表1 2007—2018年廣東省農(nóng)業(yè)保險保費收入和賠付支出情況Table 1 Agricultural insurance premium income and claim expense in Guangdong Province from 2007 to 2018

1.2.2 政策性農(nóng)業(yè)保險財政補貼金額逐年增長2007年廣東省政策性農(nóng)業(yè)保險制度實施以來，各級財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼力度逐步加大，農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障能力不斷提升。根據(jù)《廣東省農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展險種實施目錄》（2020—2022年），中央財政補貼型種植險有水稻、水稻制種、玉米、花生、馬鈴薯、甘蔗6個，養(yǎng)殖險有能繁母豬 、生豬（含肥豬、仔豬）和奶牛4個，以及公益林、商品林2個森林保險，其余險種由省、市、縣三級財政進(jìn)行補貼。2008—2019年，全省各級財政資金投入69.97億元，為廣東農(nóng)戶購買了4 211億元風(fēng)險保障，財政資金放大效果達(dá)60倍，其中省級財政資金放大效果近200倍，農(nóng)業(yè)保險賠款是省級財政補貼資金投入的2.56倍，通過省級資金撬動中央及市縣補貼支農(nóng)效應(yīng)顯著[8]。

1.2.3 積極擴(kuò)展農(nóng)業(yè)保險創(chuàng)新險種 廣東省在推動農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中，由保成本向保價格、保收入，由保生產(chǎn)環(huán)節(jié)向保全產(chǎn)業(yè)鏈，由保險保障向綜合金融服務(wù)轉(zhuǎn)變，鼓勵各地積極探索農(nóng)產(chǎn)品價格保險、收入保險、指數(shù)保險等險種。積極推動有條件的地區(qū)開展耕地地力補償保險、區(qū)域產(chǎn)量保險、大宗農(nóng)產(chǎn)品“保險+期貨”試點、“訂單農(nóng)業(yè)＋保險＋期貨（權(quán)）”試點等創(chuàng)新性保險品種。例如，2019年廣州市開展了蔬菜種植氣象指數(shù)保險，全省首張耕地地力指數(shù)保險保單落地湛江；湛江市率先開展了豬飼料成本價格指數(shù)“保險+期貨”試點；陽光農(nóng)險成功將創(chuàng)新性區(qū)域產(chǎn)量保險引入到茶葉種植保險和南藥種植保險中，“廣東省中央財政茶葉區(qū)域產(chǎn)量保險”保單和“廣東省中央財政南藥區(qū)域產(chǎn)量保險”保單相繼生成。

2 廣東省農(nóng)業(yè)保險發(fā)展中存在問題

2.1 農(nóng)業(yè)保險深度和密度仍較低，各地發(fā)展不均衡

農(nóng)業(yè)保險深度和密度是衡量一個國家或地區(qū)農(nóng)業(yè)保險業(yè)發(fā)展水平的常用指標(biāo)[11]。2019年廣東省政策性農(nóng)業(yè)保險的保險深度為0.43%，比2016年（0.29%）提高了48%，但仍遠(yuǎn)低于全國0.88%的平均水平。雖然廣東省農(nóng)業(yè)保險密度逐年上升，2019年為145.30元/人，但明顯低于與廣東省經(jīng)濟(jì)財政能力和農(nóng)業(yè)增加值占GDP比重相當(dāng)?shù)慕K?。?18.03元/人）和全國平均水平（286元/人）。2020年廣東省出臺的《關(guān)于大力推動農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的實施意見》明確指出，到2022年廣東省農(nóng)業(yè)保險深度需達(dá)到1.2%以上，農(nóng)業(yè)密度達(dá)到500元/人。

目前，農(nóng)業(yè)保險深度排名前六的地市分別為河源（1.02%）、韶關(guān)（0.66%）、梅州（0.64%）、清遠(yuǎn)（0.62%）、茂名（0.58%）和云?。?.58%），而經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的珠三角城市，如佛山（0.02%）、中山（0.07%）、東莞（0.07%）、珠海（0.06%）、深圳（0.09%）保險深度均很低（表2）。經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的珠三角城市的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展反而滯后于經(jīng)濟(jì)較為落后的粵西、粵北地區(qū)，表明各地市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)業(yè)發(fā)展水平極不均衡，影響各地農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展水平。

2.2 農(nóng)業(yè)保險補貼政策機(jī)制不夠完善

農(nóng)業(yè)保險保費補貼是我國政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的重要推動力，也是政府引導(dǎo)和發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的主要手段[12]。目前，廣東省農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策采取了“中央和地方財政共同補貼大頭、農(nóng)戶支付小頭”的保費分擔(dān)模式[13]，各地市分兩類區(qū)域享受政府補貼政策差異，但農(nóng)業(yè)保險補貼政策仍沒有充分考慮各地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的重要程度和政府財力的差異，一些農(nóng)業(yè)大縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)值大，所需保費補貼資金量大，而縣財政力量薄弱，導(dǎo)致貧困地區(qū)政府保費負(fù)擔(dān)較重，從而對廣東省政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展產(chǎn)生不利影響[14]。

2.3 農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機(jī)構(gòu)存在明顯壟斷現(xiàn)象

2018年，我國開辦農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的保險機(jī)構(gòu)共有39家，但在廣東省僅有12家保險機(jī)構(gòu)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，國元農(nóng)險、中原農(nóng)險、安信農(nóng)險、北部灣財險等在國內(nèi)農(nóng)業(yè)保險市場份額排名前列的保險機(jī)構(gòu)至今未在廣東設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。2018年，人保財險的農(nóng)業(yè)保險占全國市場份額的45.78%，在廣東農(nóng)業(yè)保險市場份額高達(dá)69.01%；中華財險、陽光農(nóng)險分別占比12.99%和12.49%，其余9家保險機(jī)構(gòu)的農(nóng)業(yè)保險市場份額均非常低（表3）。由于我國保險經(jīng)營機(jī)構(gòu)進(jìn)入和退出的規(guī)則仍較缺乏[6]，廣東省經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的機(jī)構(gòu)存在明顯的市場壟斷現(xiàn)象，使得保險機(jī)構(gòu)對農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)缺乏創(chuàng)新的動力和熱情。

表2 廣東省各地市2019年農(nóng)業(yè)保險發(fā)展情況Table 2 Development of agricultural insurance in different cities of Guangdong Province in 2019

2.4 普通農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險的獲得感有待提高

農(nóng)民獲得感是體現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展質(zhì)量的關(guān)鍵指標(biāo)[15]。在農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)下，農(nóng)業(yè)保險的承保、核保、查勘、理賠等事項都對農(nóng)業(yè)保險服務(wù)水平和能力提出了更高要求。但由于傳統(tǒng)的查勘定損技術(shù)難以滿足大規(guī)模災(zāi)害下對定損及時性和精確性的要求[16]，農(nóng)戶普遍認(rèn)為投保和理賠成本高、手續(xù)繁瑣、理賠效率低[17]。此外，由于農(nóng)作物種植成本相對高，導(dǎo)致小規(guī)模種植農(nóng)戶收入較低。即使政府對政策性農(nóng)作物保險的保費財政補貼達(dá)到80%，但農(nóng)作物保險金額較低，保費支出在農(nóng)民消費中的比重仍然較高。雖然2015年“中央一號”文件明確提出中央財政補貼險種的保險金額應(yīng)該覆蓋直接物化成本，但我國大多數(shù)省份仍未達(dá)到完全覆蓋物化成本的標(biāo)準(zhǔn)[18]，多數(shù)農(nóng)業(yè)保險只保種子、化肥等物化成本，尚未覆蓋人工成本[19]。筆者2020年7月前往湛江農(nóng)墾局調(diào)研菠蘿種植的情況，每667 m2菠蘿的實際物化成本為6 500元，而2020年每667 m2菠蘿的保險金額為3 000元，僅為實際物化成本的46%。如果農(nóng)業(yè)保險保障水平偏低，農(nóng)民實際損失和災(zāi)后獲得的賠款相差巨大，這將會抑制農(nóng)戶的投保積極性，導(dǎo)致農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險的獲得感低。

3 推動廣東省農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的對策建議

3.1 構(gòu)建多層次農(nóng)業(yè)保險保障體系

當(dāng)前廣東省農(nóng)業(yè)已進(jìn)入從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)升級的重要階段，特別是在農(nóng)戶分散經(jīng)營與龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社等多種經(jīng)營主體長期并存的二元格局下，多層次農(nóng)業(yè)保險體系契合了這一階段農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對風(fēng)險分散和農(nóng)業(yè)保險的需求。具體做法：一是積極適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本收益增長的趨勢，基本保障主要種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)完全生產(chǎn)成本的基本險，提高水稻、生豬、能繁母豬、肉雞等關(guān)系群眾“米袋子”“菜籃子”的重要農(nóng)產(chǎn)品保險覆蓋面和保障水平，積極補充大災(zāi)險和商業(yè)險；二是鼓勵農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度較高的地市保險公司創(chuàng)新具有地方特色的農(nóng)產(chǎn)品保險，豐富廣東省農(nóng)業(yè)保險品種體系，提高嶺南水果等地方支柱型優(yōu)勢品種保險覆蓋面，實行地方特色險種備案制；三是創(chuàng)新保險產(chǎn)品開發(fā)，構(gòu)建多層次有針對性的保險險種體系，開發(fā)價格型保險、收入型保險、指數(shù)化保險、“保險+信貸”“保險+期貨”等新型險種，以滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體需求，保障農(nóng)戶收入穩(wěn)定。

表3 各保險機(jī)構(gòu)在全國和廣東的農(nóng)業(yè)保險保費收入及市場份額情況Table 3 Premium income and market share of different insurance institutions in China and Guangdong Province

3.2 建立完善的省級農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險機(jī)制

廣東省是臺風(fēng)暴雨等大災(zāi)風(fēng)險多發(fā)的地區(qū)，保險公司應(yīng)在易受災(zāi)區(qū)域建立巨災(zāi)保險體系。通過財政補助、保險機(jī)構(gòu)風(fēng)險自擔(dān)、再保險分散等方式，建立財政支持、多方參與、風(fēng)險共擔(dān)的政策性農(nóng)業(yè)保險巨災(zāi)分散機(jī)制。鑒于我國參與經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險的保險機(jī)構(gòu)自身分散巨災(zāi)風(fēng)險的能力較弱，由省、市、縣三級財政補助和保險公司巨災(zāi)準(zhǔn)備金提取方式建立廣東省巨災(zāi)風(fēng)險基金制度，有望化解因重大自然災(zāi)害導(dǎo)致的超賠風(fēng)險。當(dāng)發(fā)生農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險事故造成重大損失時，從大災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金中出資予以適當(dāng)救助，以提升保險機(jī)構(gòu)巨災(zāi)風(fēng)險抵御能力。

3.3 優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險財政補貼政策

實施差異化財政補貼政策已經(jīng)成為各國政府進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險保障的共識[20]。廣東省各級財政承擔(dān)的保費補貼責(zé)任應(yīng)該與各地市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模和財力水平相匹配。由于廣東省各地市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)業(yè)發(fā)展情況不均衡，需要針對廣東省各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、氣候條件的不同，實施區(qū)域差異化農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策，以確保農(nóng)業(yè)保險財政補貼政策的公平性。因此，廣東省應(yīng)結(jié)合保障水平與保費補貼的動態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，在提高粵東、粵西、粵北省級財政保費補貼比例的同時，逐步減免粵東、粵西、粵北三大糧食作物等中央政策性險種縣級財政補貼配套資金，有效解決農(nóng)業(yè)大縣和欠發(fā)達(dá)地區(qū)財政薄弱和保險需求大的突出矛盾，以實現(xiàn)區(qū)域公平。

3.4 優(yōu)化市場化的農(nóng)業(yè)保險運行機(jī)制，保證保險市場有序競爭

由于農(nóng)業(yè)保險的高風(fēng)險、高成本，保險公司不傾向選擇經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，使得農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展受限，單純依靠市場運作難以有效運行。廣東省在推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的進(jìn)程中，應(yīng)明晰政府與市場邊界，地方各級政府不主動參與農(nóng)業(yè)保險具體經(jīng)營，政府可制定組建農(nóng)業(yè)再保險公司的相關(guān)政策，通過保費補貼、創(chuàng)新獎勵、大災(zāi)賠付、提供信息數(shù)據(jù)等政策支持，以提高保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的積極性。為了保證農(nóng)業(yè)保險市場有序發(fā)展，避免農(nóng)業(yè)保險市場主體過多，需建立完善的市場準(zhǔn)入和退出審批機(jī)制，通過公開投標(biāo)、邀標(biāo)、競爭性談判等方式擇優(yōu)確定承保機(jī)構(gòu)。

3.5 優(yōu)化提升保險服務(wù)，增強(qiáng)投保主體獲得感

農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展必須以客戶為中心，優(yōu)化提升保險服務(wù)，保險機(jī)構(gòu)要做到惠農(nóng)政策、承保情況、理賠結(jié)果、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管要求“五公開”，定損到戶、理賠到戶。為了提升農(nóng)戶滿意度和獲得感，應(yīng)逐步實現(xiàn)廣東省產(chǎn)糧大縣水稻、玉米完全成本保險，提高農(nóng)業(yè)保險保障水平，農(nóng)業(yè)保險只有保完全成本、保收入才能充分化解自然災(zāi)害、市場價格波動等風(fēng)險。此外，由于科技是我國農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量的核心驅(qū)動力[21]，需加快推進(jìn)“保險+科技+服務(wù)”模式創(chuàng)新，具體做法：一是建立耕地地塊基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，推廣“按圖承保、按圖理賠”模式，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營專業(yè)化、精細(xì)化和智能化；二是將大數(shù)據(jù)、云計算、衛(wèi)星遙感、無人機(jī)等先進(jìn)技術(shù)手段引入農(nóng)業(yè)保險承保理賠環(huán)節(jié)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險數(shù)字化、線上化、便捷化服務(wù)；三是推動相關(guān)部門建立農(nóng)業(yè)保險行業(yè)大數(shù)據(jù)平臺，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)保險基礎(chǔ)數(shù)據(jù)集中化、高效化和全流程化管理及應(yīng)用，為風(fēng)險評估、精算定價、精準(zhǔn)營銷、業(yè)務(wù)管理、防災(zāi)減損、融資征信等環(huán)節(jié)提供數(shù)據(jù)支持。